Estrategia Nacional para el Desarrollo Agropecuario (SENDA)

Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Ministro Ing. Agr. Fernando Mattos Subsecretario Ing. Agr. Juan Ignacio Buffa Directora general Dra. Fernanda Maldonado Oficina de Programación y Política Agropecuaria Directora Ec. Verónica Durán Oficina de Programación y Política Agropecuaria Directora: Verónica Durán Equipo técnico: Ackermann, María Noel; Aguirre, Emilio; Alegrette, María José; Ansuberro, Julia; Baraldo, Juan; Barboza, Natalia; Becoña, Gonzalo; Cortelezzi, Angela; Díaz, Andrés; Gasparini, Karina; Gorga, Leidy; Laguna, Hugo; Lavista, Nicolás; Marrero, Rodrigo; Mila, Fabián; Pereyra, Fabiana; Piegas, Federico; Pizzanelli, Marcelo; Rava, Catalina; Rivas, Noelia; Román, Natalia; Szephegyi, Nube; Tomé, Silvia. Secretaría: Mónica Balparda Director Nacional de Recursos Acuáticos: Alvaro Irazoqui Director General de Recursos Naturales: Martín Mattos Carrera Director General de Servicios Agrícolas: Leonardo Olivera Director General de Servicios Ganaderos: Diego De Freitas Director General de la Granja: Nicolás Chiesa Directora General de Desarrollo Rural: Silvia Mercedes Yacosa Bruno Director General Forestal: Carlos Faroppa Directora General de Bioseguridad e Inocuidad Alimentaria: María Virginia Guardia Duque Este documento contiene la sistematización y el análisis de talleres y entrevistas con autori dades, directores y asesores de las distintas unidades ejecutoras del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y de otros ministerios, así como entrevistas y talleres realizados con empre sas, gremiales y cámaras del sector privado, seminarios internos de la Oficina de Programación y Política Agropecuaria y revisión de literatura, incluidos diversos documentos de organismos públicos y privados nacionales e internacionales. Agradecimientos: Agradecemos la participación y los aportes de extécnicos de la Oficina de Programación y Polí tica Agropecuaria que estuvieron presentes en la discusión y elaboración de este documento: José Bervejillo, Cecilia Jones, María Methol, Lucía Salgado y Adrián Tambler (exdirector). Se agradece especialmente a quienes dedicaron tiempo a la lectura atenta de este documento y realizaron valiosos comentarios: Eduardo Blasina, Paula Florit, Vicente Plata y Miguel Sierra. Ex tendemos el agradecimiento a las personas, gremiales, instituciones nacionales y organismos internacionales referentes del sector que, a través de entrevistas o su participación activa en talleres y seminarios, fueron parte de este proceso y realizaron aportes fundamentales para la definición de las orientaciones estratégicas. Los contenidos del documento son un insumo para el debate ciudadano y no reflejan necesariamente la opinión de las instituciones y exper tos que participaron en su proceso de elaboración. Fotografías: Unidad de Comunicación Organizacional y Difusión Proyecto Conciencia Agropecuaria (MGAP-FAO) Recursos gráficos: Adaptados de Freepik Producción editorial: Doble clic • Editoras Montevideo, agosto de 2024 Contenido Prólogo ..................................................................................................................................7 1. Introducción .................................................................................................................. 11 2. ¿Por qué y para qué elaborar una estrategia nacional para el desarrollo agroindustrial? ................................................................................... 15 3. El proceso de construcción de SENDA ...................................................................... 21 4. Visión de las tendencias futuras ................................................................................. 25 5. Dimensiones estratégicas ............................................................................................ 33 5.1 Inserción internacional ...................................................................................... 38 5.1.1 Fortalecimiento del estatus sanitario y las capacidades de negociación del MGAP para protocolos sanitarios y fitosanitarios ............ 40 5.1.2 Establecimiento de agregadurías agrícolas en destinos comerciales estratégicos .................................................................................. 41 5.1.3 Implementación de un plan conjunto MGAP-MRREE para la formación del funcionariado diplomático en temas específicos de las cadenas agroindustriales ...................................................................... 41 5.2 Infraestructura logística ..................................................................................... 43 5.2.1 Mejorar la regulación de mercados clave ............................................. 43 5.2.2 Inversión en infraestructura, determinación del sistema de financiamiento y ajuste de la normativa ................................................... 43 5.2.3 Promoción de la descarbonización del transporte de productos ..... 44 5.2.4 Mejora de la infraestructura portuaria existente y evaluación de nuevos desarrollos ...................................................................................... 44 5.3 Sostenibilidad de los agroecosistemas ............................................................ 45 5.3.1 Generación y divulgación de información y conocimiento científico sobre impactos ambientales de la producción agropecuaria ..... 45 5.3.2 Revisión y adecuación de la normativa para potenciar sinergias entre producción y conservación del ambiente con base en criterios técnicos establecidos ........................................................................................ 46 5.3.3 Generación de insumos para promover la producción diferenciada con valor agregado ambiental .................................................. 46 5.3.4 Fomento del desarrollo de trayectorias productivas sostenibles...... 47 5.4 Desarrollo productivo y social ........................................................................... 49 5.4.1 Formación de trabajadores y productores en un contexto de digitalización y de necesidad de recambio generacional ....................... 51 5.4.2 Desarrollo de una política integral de gestión de riesgos .................. 51 5.4.3 Implementación de políticas para el desarrollo de sectores estratégicos y el descubrimiento de nuevos sectores emergentes ............ 52 5.4.4 Revisión y ajuste de los incentivos en sectores del mercado interno para mejorar la eficiencia y la competitividad ................................. 53 5.4.5 Promoción del riego con destino agrario ............................................. 53 5.4.6 Adecuación del marco normativo para el desarrollo de tecnologías .................................................................................................... 54 5.4.7 Promoción del asociativismo para superar restricciones ................... 54 5.4.8 Desarrollo del sistema de capacitación y transferencia tecnológica ................................................................................. 55 5.4.9 Diseño e implementación de políticas orientadas a reducir desigualdades de género .................................................................... 55 5.4.10 Diseño e implementación de políticas diferenciadas para la agricultura familiar ............................................................................... 55 5.5 Tecnologías de la información ara el agro ....................................................... 57 5.5.1 Adecuación de la infraestructura básica ............................................... 57 5.5.2 Desarrollo de bienes públicos vinculados a sistemas de información y política de datos abiertos .................................................. 57 5.5.3 Fomentar la digitalización de los procesos de producción agropecuaria y propiciar la capacitación adecuada ...................................... 58 5.5.4 Implementación de sistemas interoperables entre organismos públicos para la digitalización y la simplificación de trámites ..................... 58 5.6 Capacidades institucionales .............................................................................. 59 5.6.1 Rediseño organizacional y mejora en la gestión del MGAP ............... 59 5.6.2 Fortalecimiento de las capacidades para el diseño y la evaluación de políticas ................................................................................. 62 5.6.3 Mejora de la institucionalidad agropecuaria ........................................ 63 5.6.4 Establecimiento de mesas ejecutivas público-privadas para la resolución de problemas de coordinación ....................................... 63 6. Reflexiones finales ........................................................................................................ 65 Referencias ........................................................................................................................ 69 Prólogo 9 Ha llegado el momento. Ya nadie duda de la importancia del sector agropecuario como motor pro ductivo de la economía nacional ni de su incidencia en el desarrollo económi co y social de nuestro país. En un mun do lleno de incertidumbres, debemos trabajar para que las políticas públicas agropecuarias puedan conferir mayores certezas a este sector clave de nuestra actividad. Más allá de los riesgos que corre cual quier tipo de negocio, la agropecuaria está sometida a factores adicionales de incertidumbre, como los efectos de la variabilidad climática y la incidencia de enfermedades y plagas, que hacen cada vez más compleja la producción. El contexto internacional genera tam bién incertidumbre de carácter político; los conflictos bélicos comprometen las cadenas de suministro, los sistemas de transporte y el aprovisionamiento de insumos básicos para sostener los siste mas productivos. Es por ese cúmulo de incertidumbres que la definición de una estrategia de política agropecuaria de largo aliento se hace absolutamente necesaria para, a partir de ella, poder proyectar políticas de Estado que vayan más allá de los pe ríodos de gobierno. Se debe trazar un camino de mayor certeza para el siste ma productivo, base fundamental del desarrollo económico y social. Hoy se materializa la Estrategia Nacional para el Desarrollo Agropecuario, SENDA, que comenzó a construirse hace varios meses y que, luego de pasar por varias etapas, dice: “aquí estoy, para ser utili zada, pensada y desafiada”. El diseño de las políticas agropecuarias en el largo plazo es acumulativo y, por lo tanto, debe surgir de ámbitos plura les, democráticos y multisectoriales. En esta construcción participaron técnicos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, ministros de la cartera de otras épocas, la institucionalidad agrope cuaria, los productores a través de sus agremiaciones, cámaras empresaria les, sistema político, en fin, la sociedad uruguaya. Todos los actores que han estado involucrados han transmitido su experiencia, creada en cada desafío que les ha tocado enfrentar. SENDA ha demandado un largo proce so que, como la mayoría, nació desde el cerno para luego crecer, abriendo la dis cusión y recogiendo todas las ideas que permitieron construir un documento que se espera que sea el faro de las polí ticas públicas agropecuarias y nos invite a ser creativos para pensar el futuro de la agropecuaria y el desarrollo nacional, apuntando hacia dónde tenemos que ir y qué queremos construir. El futuro es siempre incierto, siempre genera distin tas visiones, y, por eso, la construcción de SENDA ha sido plural y participati va, para que entre todos pudiésemos 10 ayudarnos a contar con un documento de base. Uruguay tiene una gran fortaleza que es la institucionalidad agropecuaria, pero fue diseñada en otro tiempo y, por eso, necesitamos una nueva insti tucionalidad y un nuevo ministerio que apunte hacia el futuro. A través de este documento, los invito a que imagine mos el porvenir para ver qué institucio nalidad se necesita, definiendo cuáles son las grandes políticas sectoriales de Estado que van a ser factores de desa rrollo y crecimiento del país. Como lo indica su nombre, este es un camino y se hace camino al andar. Fernando Mattos Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca 1. Introducción 13 Las cadenas agroindustriales tienen un rol fundamental en el desarrollo nacio nal. Por una parte, posibilitan la des centralización territorial, mediante la generación de empleo e ingresos para la población que se encuentra más alejada y dispersa en todo el territorio del país. Por otra parte, se trata de un sector de actividad con la capacidad de producir alimentos y fibras, para abas tecer tanto a la población del país como a la de otras regiones del mundo, de crecimiento y agregado de valor, me diante encadenamientos productivos y desarrollo de innovaciones, respetando la sostenibilidad de los recursos natura les y el ambiente. Asimismo, la actividad agroindustrial es relevante para la inserción comer cial del país y la generación de divisas. En términos de escala, logra el volumen suficiente para “llenar contenedores”, lo que permite exportar fuera de la región, al bajar la incidencia del flete. De esta forma, se ha logrado un espectro de exportaciones, con buena reputación y una demostrada trayectoria que permi te llegar a los mercados más exigentes. Un desafío fundamental de la economía uruguaya es mejorar su desempeño his tórico relativo. El lento crecimiento eco nómico de largo plazo ha incrementado la brecha de bienestar con respecto a los países más avanzados. Según la evidencia empírica, la poten cialidad de crecimiento económico de los países se expresa en, y está limitada por, lo que exportan y lo que importan. La literatura del desarrollo económico atribuye los magros resultados econó micos de América Latina al crecimiento insuficiente de la productividad y a una baja tasa de acumulación de capital. Así, las estrategias de desarrollo producti vo deberían enfocarse en la solución de los desafíos nacionales, mediante la orientación del diseño de las políti cas y un fortalecimiento de las capaci dades institucionales para su eficiente implementación. En ese marco, elaborar esta Estrategia Nacional para el Desarrollo Agropecuario, a la que hemos denominado SENDA, aporta a la generación de políticas de Estado orientadas a aumentar la pro ductividad de las cadenas agroindustria les, la pesca y la acuicultura en forma sostenible. De esta forma se contribuye al objetivo nacional de dinamizar el cre cimiento económico de largo plazo, fo mentar la inclusión social y aumentar el bienestar humano. Este proceso es consistente y tie ne puntos de contacto con Uruguay Agrointeligente (MGAP, 2017), la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (ONU, 2015) y la Estrategia de Desarrollo 2050 (OPP, 2019). SENDA también 14 busca facilitar el cumplimiento de los compromisos ambientales, tales como el Acuerdo de París (Naciones Unidas, 2015b) para la lucha contra el cambio cli mático, el Marco de Sendai (2015a) para la reducción del riesgo de desastres, el Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal (2022) y otros acuer dos multilaterales sobre el ambiente. Asimismo, toma inspiración en docu mentos elaborados por el International Advisory Council on Global Bioeconomy, en donde Uruguay participa y en los que se subraya el rol de la agricultu ra familiar en la seguridad alimentaria, cuestión destacada en el Decenio de las Naciones Unidas para la Agricultura Familiar (FAO, 2019). Asimismo, SENDA orientará y servirá de marco para los futuros planes es tratégicos y operativos de la institucio nalidad pública agropecuaria y otras acciones públicas vinculadas al sector, a fin de que políticas, objetivos específicos y metas del quehacer público sectorial confluyan hacia los lineamientos acor dados en esta estrategia nacional. Una estrategia de desarrollo implica profundizar en una extensa agenda de asuntos. Un abordaje completo excede los objetivos de este documento. Por lo tanto, es importante notar que esta SENDA necesariamente debe nutrirse y dialogar con otras estrategias naciona les, en varios puntos que trascienden lo agropecuario. Por lo tanto, precedido de un diagnósti co nacional e internacional, el documen to plantea seis dimensiones estratégicas identificadas como centrales para orga nizar las políticas públicas para el desa rrollo del sector, a saber: 1) inserción internacional; 2) infraestructura y logís tica; 3) sostenibilidad de los agroecosis temas; 4) desarrollo productivo y social; 5) tecnologías de la información para el agro; y 6) capacidades institucionales. 2. ¿Por qué y para qué elaborar una estrategia nacional para el desarrollo agroindustrial? 17 La elaboración de una estrategia de desarrollo es parte de un proceso con tinuo que consiste en anticipar los cam bios futuros y establecer una visión de largo plazo, analizar diferentes escena rios y definir orientaciones generales para aprovechar las oportunidades y superar los obstáculos que enfrentará el país en el camino hacia el desarrollo. Idealmente, se basa en el conocimien to disponible, debe estar respaldada por datos y basada en una lógica teóri ca sólida que le dé consistencia. Desde este punto de vista, una estrategia es un aporte que, por su nivel conceptual, de fine prioridades con un enfoque y orien taciones generales para las acciones futuras. No obstante, una estrategia de desa rrollo no es solamente un conjunto de orientaciones que se entiende necesa rio seguir, sino su elección, organización y priorización. En otras palabras, una estrategia implica optar y jerarquizar. En este sentido, las políticas públicas y arreglos institucionales que emerjan de SENDA estarán orientados fundamen talmente a solucionar fallas de mercado y de coordinación, a adecuar los incen tivos y a levantar restricciones para el desarrollo agroindustrial de largo plazo. Los hechos del contexto internacional, como la pandemia de COVID-19 y la guerra de Ucrania, han puesto de mani fiesto la necesidad de encontrar nuevos motores y procesos que apuntalen el crecimiento económico. La dependencia de los combustibles fósiles, la debilidad de los sistemas sanitarios y la vulnerabi lidad de las cadenas mundiales de sumi nistro son sólo algunos de los retos que requieren fuerte atención. En América Latina y el Caribe, estas cri sis se ven agravadas por la situación preexistente: el desarrollo impulsado por productos básicos, la baja produc tividad, las restricciones en la balanza de pagos, la heterogeneidad territorial y productiva, las vulnerabilidades socia les, la débil capacidad institucional y el limitado espacio fiscal. En este contex to, se requiere un modelo de desarro llo económico que abarque estrategias industriales diseñadas para maximizar el beneficio público y oriente las innova ciones e inversiones que, en su conjun to, crean una economía más inclusiva y sostenible (Mazzucato, 2022). Entre los problemas fundamentales de la economía uruguaya se encuentran: el lento crecimiento del PIB per cápita y sus marcadas fluctuaciones; una baja tasa de acumulación de capital (Bittencourt y Reig Lorenzi, 2009); y una baja tasa de innovación e inversión en ciencia, tec nología e innovación (Pascale, 2021). La trayectoria de crecimiento económico observada desde inicios de los años se senta ha llevado a que en la actualidad el PIB per cápita de Uruguay sea equi valente a la mitad del promedio de un grupo objetivo de países considerados 18 prósperos en su desarrollo (CERES, 2024). Estas limitaciones, que comparte con otros países latinoamericanos, son algunos de los principales factores que han impedido cerrar la brecha de bien estar que nos separa de los países más desarrollados (Bértola y Bertoni, 2014; Oddone y Cal, 2007). Las teorías del desarrollo económico atri buyen estos magros resultados al creci miento insuficiente de la productividad total de los factores. Así, las estrategias de desarrollo productivo deberían enfo carse en la solución de los desafíos na cionales, a través de la mejora del diseño de las políticas y el fortalecimiento de las capacidades institucionales para su eficiente implementación (Crespi et al., 2014; Álvarez et al., 2018). Asimismo, existe evidencia que muestra que la capacidad de crecimiento econó mico se expresa en, y está limitada por, lo que exportan y lo que importan los países (Haussman et al., 2007). El pro blema de la especialización productiva y comercial del Uruguay es la concen tración de sus exportaciones en pocos productos y en pocos destinos, donde participan muchos países con igual es pecialización productiva. Por lo tanto, se debe propiciar una diversificación de productos, donde participen menos paí ses con demanda efectiva. Hoy en día, los países ricos en recur sos naturales tienen una nueva opor tunidad, ya que la demanda de estos recursos va en aumento y existen nue vas condiciones que permiten acceder a ellos, producirlos y transformarlos de una manera innovadora y activa desde el punto de vista tecnológico. En conse cuencia, los países que saquen partido a la abundancia de recursos naturales podrían aumentar su potencial de desa rrollo aprovechando las oportunidades de mercado e innovación que ofrece el crecimiento mundial. No obstante, para que los recursos naturales lideren el desarrollo, los países tendrán que abar car una red muy amplia de participantes y actividades, y consensuar una direc ción estratégica común, que se enmar cará en distintas misiones (Mazzucato, 2022). La adopción de un marco de este tipo a la hora de repensar las políticas de los sectores relacionados con los re cursos naturales permite que estos se centren en la creación de valor econó mico, ambiental y social. La evolución de la economía uruguaya está fuertemente vinculada al desarrollo agroindustrial, debido a su especializa ción productiva y a su inserción inter nacional. Este sector de actividad tiene potencial para contribuir al desarrollo sostenible, si se transita hacia una pro ducción diversificada y con productos diferenciados de alto valor con deman da creciente, tanto frescos como proce sados. Aprovechar estas oportunidades requiere de empresas que inviertan en innovación, adopten procesos de me jora continua y adapten sus productos a los requerimientos cada vez más exi gentes —en cuanto a calidad, inocuidad y cumplimiento de estándares— de los compradores, tanto en el mercado local como en el internacional (Ghezzi et al., 2022). Por otro lado, el potencial de las cade nas agropecuarias está, en parte, condi cionado por la dotación de los recursos naturales: capacidad productiva del suelo, disponibilidad de agua, fuentes de energía, biodiversidad y calidad del aire. Si bien esta dotación se puede considerar dada y relativamente fija en el mediano plazo, la incorporación de avances tecnológicos permite incre mentar su aprovechamiento median te el crecimiento de la productividad, dentro de los límites establecidos por la normativa nacional y la ratificación de acuerdos internacionales. Por lo tanto, se espera que SENDA guíe la generación de políticas de Estado 19 orientadas a aumentar la productividad en forma sostenible y socialmente in clusiva en las cadenas de base agrope cuaria, contribuyendo así con el objetivo nacional de dinamizar el crecimiento económico de largo plazo, aumentar el bienestar humano, mitigar las desigual dades y mejorar la distribución de la riqueza. Este proceso de construcción busca armonizar lo propuesto con los compromisos nacionales e internacio nales asumidos por el país. Un esfuerzo de estas características requiere de instituciones públicas dis puestas a responder a las necesidades del sector privado, a través de la provi sión de bienes públicos, el apoyo a la ar ticulación de las cadenas y la resolución de otros problemas de coordinación. Aprovechar estas oportunidades de ma nera inclusiva, además, requiere que dichas instituciones brinden acompaña miento constante y tengan disponibili dad para invertir en asistencia técnica, proveer financiamiento y apoyar esfuer zos asociativos, todo lo cual permitiría superar las restricciones que enfrentan los actores de las cadenas con limitacio nes de formación, de integración o de escala. En una sociedad democrática, un im pulso de esta índole necesita de riguro sidad técnica para plantear caminos y opciones de política, de un diálogo tole rante que permita el debate con base en propuestas alternativas, de honestidad intelectual para el debate público y de la construcción de acuerdos nacionales. Los principales beneficios esperados del proceso son: • Crear una visión común del fu turo de las cadenas agroindus triales, que permita reducir la incertidumbre. Participar en la planificación estratégica ayuda a los protagonistas a compartir el propósito general, conocer por qué y cómo fueron selecciona dos los objetivos estratégicos, así como qué se puede hacer para contribuir a alcanzarlos. • Identificar líneas de acción, coor dinando políticas públicas de la institucionalidad agropecua ria y de otros organismos pú blicos que tienen efectos en el sector, con base en la evidencia disponible y contribuyendo a reducir sesgos cognitivos e in consistencias (por ejemplo, deci dir por inercia o elegir la opción que parece más obvia, o la más reciente, aunque no sean las mejores). • Establecer referencias para mo nitorear el avance hacia los obje tivos estratégicos. Cuando cada organismo y equipo de trabajo comprende la estrategia global, puede identificar cómo su des empeño afecta el logro de las metas y realizar acciones y co rrecciones para contribuir a ellas. Cuando los objetivos estratégi cos nacionales se integran a la planificación estratégica institu cional de mediano plazo y a los planes operativos anuales, se alinean los esfuerzos a todos los niveles. • Comunicar y motivar, tanto al sector privado como al público de la institucionalidad agropecua ria, como actores relevantes del cambio impulsado por la estrate gia. La participación y la comuni cación fortalecerán el sentido de pertenencia y responsabilidad, y su compromiso con las políticas públicas de largo plazo. 20 Contribución Descripción Visión común de futuro de las cadenas agroindustriales • Participación de los actores. • Comprensión y entendimiento del propósito general de SENDA. Identificar líneas de acción • Coordinación de las políticas públicas sectoriales. • Mitigación de sesgos e inconsistencias con base en información y evidencia. • Planes operativos. Monitoreo y evaluación • Definición de indicadores. • Medición de desempeño. • Introducción de ajustes y correcciones. Comunicar y motivar • Fortalecer el sentido de pertenencia y responsabilidad de los actores involucrados con las políticas públicas de largo plazo. Finalmente, una estrategia de desarro llo implica profundizar en una extensa agenda de asuntos, entre los que se encuentran: inserción internacional, gestión pública, logística, infraestruc tura, sistema tributario, promoción de inversiones, política sanitaria, inocui dad y bioseguridad, gestión de riesgos e instrumentos de cobertura, financia miento, transferencia de tecnologías, di versificación de la producción, recursos naturales, cambio climático, capital hu mano, evaluación de políticas, relacio nes laborales, seguridad social, defensa de la competencia, acceso a la tierra, educación, capital humano, innovación e investigación, políticas diferenciadas para la agricultura familiar, género y ge neraciones, entre otros. Un abordaje completo de estos puntos excede el alcance de este documento. Por lo tanto, es importante notar que esta SENDA necesariamente debe nu trirse y dialogar con otras estrategias nacionales, en varios puntos que tras cienden lo agropecuario. Cuadro 1.Principales contribuciones de SENDA 3. El proceso de construcción de SENDA 23 Durante los últimos meses del año 2021, el ministro Fernando Mattos en comendó a la Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA) la tarea de coordinar técnica y metodológica mente la elaboración de una estrategia nacional de desarrollo del sector agroin dustrial. La idea apuntó a generar un clima de intercambio que permitiera reflexionar sobre la dinámica del sector, más allá de la gestión concreta y la co yuntura, con perspectiva de mediano y largo plazo. El objetivo general consistió en identificar orientaciones de política que permitieran mejorar el desempeño económico nacional de largo plazo, en el contexto de las tendencias globales y nacionales identificadas. Así, se definió el alcance del proyecto SENDA y se estableció una metodolo gía para el relevamiento de información y conocimiento disponibles. Para ello, se mantuvo un intercambio constan te con las autoridades ministeriales, se organizaron talleres internos en el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y se consultó la literatura técnica relacionada con la planificación estratégica y prospectiva. A lo largo de 2022 se realizaron entre vistas en profundidad a las direcciones del MGAP, a las autoridades de los ins titutos público-privados de la institucio nalidad agropecuaria y a especialistas del sector privado (personalidades, cá maras, gremiales). También se efectuó una consulta al conjunto del funciona riado del MGAP vía correo electrónico, así como se presentaron avances y se intercambió con el sindicato de traba jadores (AFGAP). Además, para conocer la experiencia internacional, se llevaron adelante actividades con expertos de países referentes en materia agrope cuaria, como Nueva Zelanda y Australia. Este camino, tan intenso como fructí fero, culminó una primera etapa con la presentación pública de los avances en un evento realizado en la Expo Rural Prado en setiembre de 2022, que contó con los distinguidos comentarios de tres exministros de Ganadería, Agricultura y Pesca: Álvaro Ramos (1990-1993), Martín Aguirrezabala (2003-2005) y Tabaré Aguerre (2010-2018). La emergencia agropecuaria, con epi centro en el verano 2022-2023, obligó a destinar los máximos esfuerzos del Ministerio al diseño y la implementa ción de soluciones que contribuyeran a transitar el impacto económico del défi cit hídrico en el sector productivo. Esto postergó la publicación de la primera versión de SENDA, proceso que culminó en diciembre de 2023, con la alta distin ción de ser presentada al presidente de la República, Luis Lacalle Pou. La aparición pública de SENDA desenca denó nuevos y fructíferos intercambios con instituciones y gremiales que lo so licitaron durante los primeros meses de 24 2024. Esta nueva publicación de SENDA pretende actualizar información e incor porar estas reacciones. En suma, el trayecto recorrido busca aportar bases generales y coherentes para el diseño de políticas sectoriales, adaptado a la situación de nuestro país. Las personas interesadas podrán, ade más, acceder al conjunto de iniciativas de política en curso a través de los cana les de comunicación disponibles. OPYPA Coordinación técnica Autoridades del MGAP Visión estratégica Talleres y diálogos Aporte de exministros de Ganadería,Agricultura y Pesca Experiencias de otros países Entrevistas a especialistas 4. Visión de las tendencias futuras 27 A continuación, se sintetizan las princi pales tendencias, desafíos y oportuni dades para las cadenas agroindustriales en los ámbitos internacional y nacional. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) estima que, para cubrir la deman da en 2050, la agricultura del mundo tendrá que producir cerca de 50% más de alimentos, forraje y biocombusti ble de los que producía en 2012 (FAO, 2017). En ese escenario, la región la tinoamericana se está consolidando como la mayor exportadora de produc tos agrícolas y como la mayor produc tora de servicios ecosistémicos a escala mundial (Morris et al., 2020). Como tal, deberá enfrentar desafíos sociales y ambientales derivados del crecimiento demográfico y económico. Se identifican algunas tendencias mun diales. Desde el lado de la demanda, se espera: 1) un aumento de los reque rimientos de alimentos y fibras, como consecuencia del aumento de la pobla ción mundial y de su ingreso promedio, especialmente en países de ingresos bajos y medios; 2) una tendencia a la diferenciación de los productos; 3) una mayor preocupación por el acceso a alimentos seguros, saludables y amiga bles con el ambiente y con los animales, corroborado con mayor información y certificaciones sobre los procesos de producción; y 4) cambios en los canales de comercialización, con un mayor peso de las compras en línea. Del lado de la oferta, se espera: 1) una disminución de la disponibilidad de tierra para la pro ducción de alimentos a escala mundial; 2) un aumento de la productividad, vía el desarrollo y la adopción de nuevas tecnologías; 3) una tendencia a la baja en el precio de los bienes básicos en términos reales en el largo plazo; y 4) una mayor diferenciación de productos orientados a nichos de demanda, que podrían dar lugar a diferentes trayecto rias de los precios en estos segmentos. Según la OCDE y la FAO (2023), el creci miento de la población mundial, la me jora de los ingresos en las economías asiáticas, la creciente urbanización y los cambios en los patrones de dieta hacia proteínas de mayor valor, traccionan la demanda mundial de alimentos y fi bras, lo que genera oportunidades para la colocación de exportaciones agroin dustriales. A su vez, el envejecimiento de la población mundial y la creciente urbanización afectan también los patro nes de consumo de bienes y servicios a escala global y los sistemas de distribu ción, con mayor énfasis en la nutrición y su vínculo con la salud y el bienestar (Vidal et al., 2013). La tendencia marca que existen patrones de consumo di ferencial, con más preocupación por la inocuidad y valorización de la trazabili dad de los alimentos por parte de quie nes tienen mayor poder adquisitivo, 28 mientras que los consumidores de po der adquisitivo medio tienden a susti tuir proteínas vegetales por animales (OCDE y FAO, 2021). Los cambios en los patrones de consu mo también reflejan un interés mayor por el origen de los alimentos y por la forma en que se realizan los procesos de producción (OCDE y FAO, 2021). En estas tendencias de consumo, produc ción y organización de los sistemas ali mentarios las mujeres tienen un rol central (MGAP y FAO, 2021), al tiempo que existen diferencias territoriales, ge neracionales, de género y las antedichas de poder adquisitivo, que son determi nantes de la demanda. Estos elementos generan oportunida des para el desarrollo de productos diferenciados por la información y la reputación. Uruguay cuenta con un sis tema de producción ganadero mayor mente desarrollado a cielo abierto, en gran parte sobre pastizales naturales, y con un sistema de trazabilidad que per mite rastrear el producto final desde la unidad de producción hasta el consu mo. De esta manera, los productos cár nicos pueden diferenciarse por medio de certificaciones, posibilitando una ma yor captación de valor. También se generan amenazas por las crecientes exigencias en cuanto a los productos admitidos en el proceso de producción, el nivel de residuos cada vez menor que se admite en los produc tos y las restricciones comerciales a los productos que afectan las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Por el contrario, otros cambios en los patrones de alimentación, principalmente en las economías de mayor ingreso per cápita, amenazan con disminuir la demanda de proteína animal. A su vez, el desarrollo de nuevos productos sintetizados como sustitutos de la carne y la consolidación de bebidas de origen vegetal como sus titutos de la leche refuerzan la idea de que los cambios en los hábitos de con sumo pueden tener impacto sobre la producción ganadera nacional (Ahmed et al., 2018; OCDE y FAO, 2021). Este fenómeno ya se observó en el pa sado para el cuero y la lana, cuyos pre cios se vieron afectados negativamente con el surgimiento del cuero sintético y los productos sustitutos de la lana. No obstante, los problemas ambienta les que está generando el desecho de prendas confeccionadas con productos sintéticos podrían hacer resurgir la de manda por productos confeccionados con lana y otras fibras naturales como el algodón y el lino. Como se adelantó, las nuevas tenden cias de consumo dan mayor relevancia al proceso de producción y no sólo a las características intrínsecas del producto. Además, muchos Estados han aumenta do sus exigencias, tanto en lo referido a la inocuidad y seguridad de los produc tos como respecto a sus preocupacio nes por los impactos ambientales y por el bienestar animal (OCDE y FAO, 2021). Cumplir con estos nuevos requerimien tos en muchos casos implica incurrir en mayores costos de producción en el ám bito privado. Incluso puede comprome ter el crecimiento de la producción o el acceso a algunos mercados. Pero, simultáneamente, de la mano del paradigma de la bioeconomía circular, se presentan oportunidades para dina mizar sectores tradicionales, así como para desarrollar nuevos complejos productivos (Balian y Cortelezzi, 2020). Asimismo, la certificación de la huella ambiental de los productos es un atri buto cada vez más relevante para el comercio y es esperable que gane aún más espacio en el futuro. Adicionalmente, el desarrollo de pro ductos que se caractericen por su valor social, por cumplir normas internaciona les vinculadas al trabajo, la producción 29 familiar y la equidad de género, puede constituir oportunidades, dados el acu mulado nacional y sectorial en la ma teria y la creciente incorporación de cláusulas sociales y de género en los acuerdos comerciales. A escala mundial, el sector agropecuario (incluyendo el cambio de uso del sue lo) es responsable de un 18,4% de las emisiones totales de GEI (Ritchie, 2020). Este es un impacto que, en su correcta magnitud, es necesario asumir, medir, y abordar para intentar minimizarlo. Por otra parte, la agricultura, la silvicultura y los ecosistemas naturales asociados a la producción agropecuaria son, a su vez, responsables de buena parte de las re mociones de GEI atribuibles a la acción humana, al capturar carbono en la bio masa y en la materia orgánica del suelo. En respuesta al Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), Uruguay se propuso la meta de reducir la intensidad de las emisio nes de GEI (en la Primera Contribución Determinada a nivel Nacional o NDC1) (ROU, 2017) y las emisiones abso lutas (en la Segunda Contribución Determinada a nivel Nacional o NDC2) (ROU, 2022), con metas específicas para el sector agropecuario (ROU, 2017). La humanidad se plantea alcanzar la neutralidad de carbono hacia media dos de este siglo. Con el fin de aportar en esa dirección, Uruguay anunció en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP26) de la CMNUCC su Estrategia Climática a Largo Plazo, con una meta aspiracional de lograr la neutralidad de CO2 a 2050, además de estabilizar las emisiones de metano y óxido nitroso, para asegurar que no generará calentamiento adicio nal (SNRCC, 2021). Por su parte, en países como Uruguay, que tienen bajas emisiones absolutas y alta vulnerabilidad al cambio climático, 30 las estrategias de adaptación han sido priorizadas en los instrumentos nacio nales de lucha contra el cambio climá tico. Es el caso de las contribuciones determinadas a nivel nacional ante el Acuerdo de París, que son, al mismo tiempo, instrumentos de adaptación, o de los planes sectoriales de adaptación, como el Plan Nacional de Adaptación a la Variabilidad y el Cambio Climático para el Sector Agropecuario (PNA-Agro, SNRCC, 2019). En lo que hace a las tendencias globales del lado de la oferta, el mundo transita la llamada cuarta revolución industrial (Schwab, 2016). Esto conlleva transfor maciones de los medios de producción y de la forma de comprender la reali dad: así como se configuran empresas industriales inteligentes, se podrán for mar “explotaciones agropecuarias inte ligentes”, dado que existe gran espacio para la incorporación de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en las cadenas agropecuarias, que per mitan incrementos de la productividad, mejoras en las condiciones laborales y la generación de evidencias para cer tificaciones ambientales, entre otros beneficios. La velocidad de los cambios tecnológicos hace emerger desafíos vinculados al mundo del trabajo, fun damentalmente en las relaciones labo rales y en las habilidades y formación requeridas. Por otra parte, la emergencia de las nuevas tecnologías digitales posibilita el desarrollo y la ampliación del alcance de bienes públicos vinculados a sistemas de información. Sistemas basados en sensores satelitales y drones, por ejem plo, incrementan el potencial de control, monitoreo y evaluación ambiental de los riesgos climáticos y brindan oportu nidades para incursionar en la exporta ción de servicios no tradicionales, como los servicios globales. Se espera que el aumento de la productividad, con base en innovación tecnológica o aumentos de eficiencia, determine incrementos de la producción de alimentos y fibras a es cala mundial. Todos los cambios mencionados se es tán desarrollando en un contexto co mercial caracterizado por el aumento reciente del proteccionismo a nivel glo bal, que ha implicado la adopción cre ciente de barreras, tanto arancelarias como no arancelarias, que dificultan las exportaciones (UNCTAD, 2020; OCDE y FAO, 2021). Por otro lado, las refor mas para disminuir los apoyos al sector agropecuario se han estancado en los últimos diez años (OCDE, 2021). También se identifica una tendencia al pasaje del multilateralismo a los tra tados bilaterales en el comercio inter nacional. Se ha desarrollado una gran cantidad de acuerdos comerciales bi laterales, debido, en parte, al escaso avance en las negociaciones multilatera les (OCDE, 2021). En la medida que el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) no logre avanzar en la concreción de este tipo de acuer dos, esto podría significar un problema en cuanto a que Uruguay quede relega do en términos de condiciones de acce so en relación con sus competidores. A esto se agrega la lejanía respecto a los principales centros de demanda mun dial y la reducida escala del país, que incrementan los costos medios de pro ducción y comercialización. En lo que hace a la sanidad, importa to mar en cuenta que, con la globalización, las plagas y las enfermedades trans fronterizas han ido en aumento, mien tras que la resistencia antimicrobiana supone un riesgo para la salud humana (FAO, 2017). Además, Uruguay enfren ta un problema por especies invasoras, que no son necesariamente plagas o en fermedades transfronterizas pero ame nazan a pastizales y montes nativos, así como a los recursos acuícolas. 31 1 Para la evolución real se consideró el precio de la tierra y el arrendamiento publicado por la Oficina de Estadísticas Agropecuarias (DIEA), deflactado por el índice de precios a productos nacionales (IPPN) de la producción agropecuaria, publicado por el Instituto Nacional de Estadística (INE), co rregido por el tipo de cambio. La evolución de las últimas décadas incluye un fuerte impulso al alza hasta 2014 y cierta retracción posterior. En el ámbito nacional, el crecimiento de la actividad agropecuaria y la mayor competencia por la tierra entre los dis tintos rubros ha repercutido en un au mento del costo de los arrendamientos y del precio de compraventa de tierras en las últimas dos décadas (crecieron 1% y 4% acumulativo anual entre 2000 y 2021, respectivamente).1 La continuidad de la evolución al alza de los precios de la tierra y los arren damientos en los próximos años ten sionaría los márgenes de producción y provocaría incentivos a una mayor in tensificación y presión sobre los recur sos naturales. Por otro lado, esto podría generar un proceso de reasignación de recursos y de concentración de la tierra, que conllevaría a una reducción de las unidades productivas, especialmente las vinculadas a la agricultura familiar. A su vez, la mayor intensificación es perada aumenta la cantidad de capital expuesto al riesgo, lo que, sumado a la variabilidad climática, hace necesaria la adopción de estrategias integrales de gestión de riesgos y prácticas de gestión sostenible de la tierra, el agua, la pesca y la silvicultura (FAO, 2017). En este con texto, el crecimiento de la productividad será cada vez más importante como motor del desarrollo de los sistemas agroalimentarios. Las políticas públicas deberán contribuir a que este proceso se dé de manera sostenible, en térmi nos económicos, sociales y ambientales. En los últimos años, se ha verificado una tendencia hacia nuevas formas organi zacionales, en las que se desdibuja el prototipo tradicional de productor afin cado en el campo, propietario de la tie rra y de los recursos aplicados, para dar 32 lugar a otras formas, según las cuales quien gerencia el negocio maneja recur sos de terceras personas y potencia las capacidades de los actores participan tes, agregando valor al capital producti vo que se aplica a la tierra. Las cifras del Censo 2023 publicadas hasta el momento por el INE muestran que, en términos geográficos, sólo un 4% de la población del país vive en áreas rurales. Al mismo tiempo, los departa mentos con mayor incremento pobla cional son Maldonado, Canelones, San José y Colonia, con un crecimiento cada vez más concentrado en la costa sur del país (Uruguay, Presidencia, 2023). Este comportamiento podría afectar la disponibilidad de mano de obra para actividades rurales, lo que afecta en particular a ciertas actividades intensi vas en trabajo y con un alto componen te de zafralidad. Al mismo tiempo, se identifica una necesidad de trabajo por parte de las mujeres y sesgos de género entre quienes realizan los procesos de contratación (MGAP y FAO, 2021). Por otro lado, las condiciones laborales y las condiciones de vida en el medio rural se presentan como poco atractivas para las personas jóvenes, en particular, para quienes provienen del medio urbano. Cambios en la oferta y en la calidad de los servicios públicos y mejoras en los medios de transporte y de comunica ción han posibilitado un desplazamien to de la fuerza de trabajo de localidades rurales aisladas a pueblos y ciudades del interior del país. Las estadísticas eviden cian que crece la proporción de perso nas ocupadas en el sector que no están radicadas en el medio rural. Asimismo, un crecimiento del sector resulta en un crecimiento de la demanda de servicios en ciudades y pueblos, muchos de los cuales dependen en gran medida de lo que ocurre en la producción primaria. 5. Dimensiones estratégicas 35 El proceso de construcción de SENDA permitió identificar dimensiones estra tégicas para dar respuesta a las grandes tendencias del futuro, con el objetivo de dinamizar la producción agroindustrial, pesquera y acuícola y aumentar su valor de forma sostenible. Para abordar de manera efectiva los desafíos y las oportunidades del sector agropecuario, es fundamental adoptar una visión integrada. Estas dimensiones no deben ser vistas como elementos aislados, sino como partes interconecta das de un sistema. Este tipo de abordaje permite identificar sinergias y posibles conflictos entre las diferentes áreas, garantizando que las acciones en una dimensión no perjudiquen, sino que po tencien las iniciativas en las otras. Así, se considera que será necesario concentrar los esfuerzos de las políticas públicas en las siguientes seis dimen siones: 1) inserción internacional; 2) in fraestructura logística; 3) sostenibilidad de los agroecosistemas; 4) desarrollo productivo y social; 5) tecnologías de la información para el agro; y 6) capacida des institucionales. El alcance de las dimensiones identi ficadas, cuyo contenido se presenta a continuación, trasciende las competen cias exclusivas del MGAP. Considerado como un actor relevante, la coordina ción y articulación del Ministerio con otras instituciones será clave para el éxi to de SENDA. 36 Dimensión Líneas de acción Inserción internacional Fortalecimiento del estatus sanitario y las capacidades de negociación del MGAP para protocolos sanitarios y fitosanitarios. Establecimiento de agregadurías agrícolas en destinos comerciales estratégicos. Implementación de un plan conjunto MGAP-Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE) para la formación del funcionariado diplomático en temas específicos de las cadenas agroindustriales. Infraestructura logística Mejora de la regulación de mercados clave. Inversión en infraestructura, determinación del sistema de financiamiento y ajuste de la normativa. Promoción de la descarbonización del transporte de productos. Mejora de la infraestructura portuaria existente y nuevos desarrollos. Sostenibilidad de los agroecosistemas Generación y divulgación de información y conocimiento científico sobre impactos ambientales de la producción agropecuaria. Revisión y adecuación de la normativa para potenciar sinergias entre producción y cuidado del ambiente con base en criterios técnicos establecidos. Generación de insumos para promover la producción diferenciada con valor agregado ambiental. Fomento del desarrollo de trayectorias productivas sostenibles. Cuadro 2. Dimensiones estratégicas y líneas de acción 37 Dimensión Líneas de acción Desarrollo productivo y social Formación en un contexto de digitalización y de necesidad de recambio generacional. Desarrollo de una política integral de gestión de riesgos. Implementación de políticas para el desarrollo de sectores estratégicos y el descubrimiento de nuevos sectores emergentes. Revisión y ajuste de los incentivos en sectores del mercado interno para mejorar la eficiencia y la competitividad. Promoción del riego con destino agrario. Adecuación del marco normativo para el desarrollo de tecnologías. Promoción del asociativismo para superar restricciones. Desarrollo del sistema de capacitación y transferencia tecnológica. Diseño e implementación de políticas orientadas a reducir desigualdades de género. Diseño e implementación de políticas diferenciadas para la agricultura familiar. Tecnologías de la información para el agro Adecuación de la infraestructura básica. Desarrollo de bienes públicos vinculados a sistemas de información y política de datos abiertos. Fomento de la digitalización de los procesos de producción agropecuaria y fomento de la capacitación adecuada. Implementación de sistemas interoperables entre organismos públicos para la digitalización y simplificación de trámites. Capacidades institucionales Rediseño organizacional y mejora en la gestión del MGAP. Fortalecimiento de las capacidades para el diseño y la evaluación de políticas. Mejora de la institucionalidad agropecuaria. Establecimiento de mesas ejecutivas público-privadas: resolución de problemas de coordinación. 38 5.1 Inserción internacional En términos generales, Uruguay accede a los mercados más relevantes vincu lados a su producción agroexportable. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos recientes, se debe continuar mejorando las condiciones de acceso, debido a las crecientes exigencias establecidas por los diferentes países destinatarios. Desde la perspectiva comercial (aran celes, cuotas, etc.), las condiciones de acceso no siempre son las más competi tivas frente a otros países o bloques que han avanzado en acuerdos de liberaliza ción del comercio en diversos mercados de exportación. En este sentido, hasta el momento, la agenda de inserción co mercial de Uruguay ha estado influida por el vínculo con el MERCOSUR, que ha logrado avances en forma lenta y li mitada en la firma de acuerdos comer ciales con terceros países. La mejora en las condiciones de acceso es estratégica y resulta de negociaciones comerciales que suelen ser complejas, extendidas en el tiempo y exigentes en materia de competencias negociadoras y recursos. Asimismo, existe una tendencia de los países desarrollados al establecimien to de medidas unilaterales con impacto comercial para alcanzar objetivos am bientales, tales como medidas de ajuste en frontera, productos libres de defo restación u otros requisitos determina dos de manera discrecional por el país importador. Estas medidas no sólo pe nalizan a los países exportadores, sino que también podrían fragmentar el sis tema multilateral de comercio, afectan do las oportunidades de los países en desarrollo. Por otra parte, China se ha consoli dado como el principal mercado de exportación de Uruguay. En 2023, a pe sar de que las colocaciones hacia este mercado disminuyeron 33%, las expor taciones a este país alcanzaron USD 2.510 millones, lo que equivale a un 22% del total. El año anterior, este guarismo se ubicó en USD 3.675 millones, es de cir, un 28% del total exportado (Uruguay XXI, 2023, 2024). Por otro lado, en pro medio, un 31% de las exportaciones de bienes de base agraria en los últimos 5 años se dirigió hacia China (CAS, 2024). Esto genera una alta dependencia de este mercado e implica un riesgo ante cambios coyunturales. Asimismo, la canasta exportadora se concentra en pocos productos: celulosa, carne bovina, productos lácteos, arroz y soja, los cuales representan el 70% de las exportaciones totales de bienes agroindustriales y el 91% de las ventas a China durante 2023 (CAS, 2024). Para lograr un desarrollo sostenido en el lar go plazo, resulta estratégico diversificar destinos de exportación, aprovechando las potencialidades de mercados relati vamente poco explorados por Uruguay hasta el momento. Por tanto, se entiende necesario que la política exterior despliegue líneas de acción que permitan identificar y di mensionar periódicamente destinos potenciales con el objetivo de conso lidar el acceso de Uruguay a nuevos mercados (por ejemplo Medio Oriente y Centroamérica), además de la mejora en las condiciones de acceso a los mer cados actuales, con la mira en una ca nasta amplia de bienes y servicios. A su vez, existen oportunidades de di versificación de la canasta exportable de bienes y servicios del país, respaldadas 39 en la fuerte tradición agropecuaria. Parte de esa diversificación vendrá tam bién por exportar los mismos productos pero con certificaciones ambientales y sociales de distinto tipo (ver apartado “5.4 Desarrollo productivo y social”). Sumado a las mejoras de las condicio nes de acceso, un mejor desempeño comercial está condicionado por una mejora en la competitividad estructural del país, tanto en el ámbito de la pro ducción como en relación con la logísti ca y la operativa portuaria (ver apartado “5.2 Infraestructura logística”). Desde la teoría económica, uno de los roles del Estado es ayudar a reducir las barreras que dificultan la concre ción de negocios con el exterior o la llegada de inversiones para potenciar las posibilidades de internacionaliza ción. Entre estas barreras sobresalen los problemas de información sobre los mercados o sobre los instrumentos pú blicos de apoyo con que cuenta el país y la dificultad para localizar potenciales clientes o socios comerciales al iniciar la actividad de internacionalización. Otro obstáculo es la necesidad de actualizar reglamentaciones y registros y de cer tificaciones nacionales avaladas por la autoridad competente en las innovacio nes productivas desarrolladas. A su vez, un obstáculo adicional es la detallada descripción de las características nutri cionales (necesarias para informar al consumidor y a los profesionales de la nutrición, entre otros) de los diferentes productos y subproductos desarrolla dos, avalada por la autoridad nacional competente. También aparece como dificultad el costo adicional que tiene el empresa rio pionero para internacionalizarse y las externalidades positivas que genera para los seguidores, lo que puede lle var a que no se concrete el proceso. El enfoque multidimensional que han ad quirido las relaciones internacionales requiere un mayor grado de planifica ción, coordinación y articulación entre las distintas instituciones oficiales invo lucradas en la política comercial para poder ofrecer una gestión estratégica y eficiente. En la actualidad Uruguay cuenta con un cuerpo diplomático que realiza di plomacia comercial y tiene entre sus cometidos promover los negocios (ex portaciones e inversiones) entre nues tro país y el país de destino. La literatura especializada sugiere que la efectividad de la diplomacia comercial depende, en buena medida, de las características de los países en los que actúa: es mayor cuanto menor es su nivel de desarrollo y cuanto mayor es el papel del Estado en la actividad económica (Fanjul, 2013).2 El desarrollo agropecuario implica con solidar una estrategia de agregado y captación de valor en las cadenas glo bales. Esto implica el desarrollo de es trategias comerciales, de inteligencia de mercados, desde una perspectiva país y hacia el mundo. Una mayor inserción en las cadenas globales de valor requiere: 1) lograr a escala nacional un estándar de calidad único, alineado con criterios internacio nales, tanto para productos del mercado 2 En los países con menor nivel de desarrollo las empresas encuentran mayores dificultades para acceder a información (por ser más escasa y difícil de obtener), el marco para hacer negocios es más complicado que en los países avanzados, con mayores dificultades logísticas, entre otras. Por otro lado, en los países con alto peso de las empresas estatales y del Estado en la actividad econó mica, la capacidad para que los gobiernos ejerzan una influencia política en apoyo de sus empre sas, a través de diversos canales, entre ellos sus representaciones diplomáticas, es mayor que en países con menor peso del Estado (Fanjul, 2013). 40 interno como de exportación; 2) contar con una política sólida en inocuidad de alimentos, así como en sanidad animal y vegetal, con base en conocimiento científico, y, en este sentido, es preciso conservar e incluso mejorar el estatus sanitario del país; 3) desarrollar capaci dades de monitoreo y análisis de riesgo (bioseguridad); 4) implementar la mejo ra continua de los procesos vinculados al bienestar animal y las buenas prácti cas ambientales, como la conservación de suelos y biodiversidad; y 5) generar plataformas científico-tecnológicas y empresariales en diálogo con los pro blemas nacionales y en alianza con ac tores internacionales, para el desarrollo y la adaptación de tecnologías que per mitan agregar y capturar valor, fortale ciendo las capacidades nacionales. En el marco de los intercambios man tenidos con actores públicos y privados surgieron tres posibles medidas de po lítica a analizar en mayor profundidad, que se describen a continuación. 5.1.1 Fortalecimiento del estatus sanitario y las capacidades de negociación del MGAP para protocolos sanitarios y fitosanitarios Los reglamentos sanitarios y fitosani tarios son los procedimientos imple mentados en el país exportador para cumplir con los requisitos de sanidad vegetal y animal que exige un país im portador. Estos requisitos son la pri mera barrera comercial a la que deben enfrentarse los exportadores de bienes de base agropecuaria y representan una condición necesaria para la apertura de mercados. Asimismo, pueden ser una herramienta para beneficiarnos de algu nos nichos de mercado o ventanas co merciales que posibilitan captar mayor valor para la producción agroalimenta ria (Ghezzi et al., 2022). En estas negociaciones, la Cancillería y la autoridad nacional de sanidad ani mal y vegetal tienen un papel princi pal. También es crucial la interacción público-privada para priorizar mercados y productos. Para ello se está trabajando a través de mesas sectoriales para acce so a mercados,3 en las que participan de forma articulada el sector productivo y exportador, institutos y ministerios. Este instrumento podría potenciarse para abarcar más rubros productivos y acto res a través de una mayor institucionali zación y dotación de recursos. Un camino a seguir puede ser la estrate gia de negociación en los requisitos de acceso a mercados en productos que enfrentan barreras asociadas a medidas sanitarias y técnicas. Para ello es funda mental priorizar mercados y productos en conjunto con el sector privado, para focalizar los esfuerzos y recursos, y for talecer el área negociadora del MGAP en recursos humanos, tanto en can tidad como en cualificación. Por otro lado, la interacción con el sector priva do contribuye a dar transparencia me diante la generación de información sobre las regulaciones y sus fundamen tos y equidad a través del apoyo a su internalización. El desafío sanitario es conservar y mejo rar sistemáticamente el estatus del país, estar alerta y adelantarse a nuevas ame nazas en materia de plagas y enferme dades de plantas, animales y humanos. Lo anterior implica orientar las áreas de sanidad animal, sanidad vegetal, calidad 3 En la actualidad se trabaja en mesas público-privadas para los sectores de carnes (ovina y bovina), cáñamo, carne aviar, miel, lácteos y cítricos (que podrían potenciarse) y próximamente ganado en pie. 41 e inocuidad, con un enfoque de «una salud» a través de la conformación de un clúster operacional y conceptual que vincule las actividades de las unidades ejecutoras del Ministerio con una uni dad de inteligencia comercial con cono cimiento de las regulaciones nacionales e internacionales y con una unidad de gestión del conocimiento que analice y sistematice la información disponible y asesore a las autoridades. 5.1.2 Establecimiento de agregadurías agrícolas en destinos comerciales estratégicos Esta idea consiste en disponer de equi pos técnicos especializados en las ca denas agropecuarias que permitan la articulación y la facilitación de los temas sanitarios y fitosanitarios (el manejo de problemas in situ), indaguen en los re querimientos de los mercados, compa ren con habilitaciones de competidores, participen en foros y detecten oportuni dades comerciales y de inversión. Con esto se apunta a generar una in teracción fluida y de cualificación espe cífica que permita mayor agilidad a las gestiones para la resolución de proble mas y facilite la interacción entre las ofi cinas locales y los operadores del país de destino. Asimismo, se busca detectar y conectar eficientemente las oportuni dades de negocios e inversiones a fin de potenciar las exportaciones, captar inversiones extranjeras y favorecer el acceso a los mercados. Los antecedentes recientes en la Agregaduría Agrícola de China mues tran un caso exitoso que logra resolver problemas comerciales más fácilmente, al tener un área específica dedicada a temas agropecuarios en el país destino, así como se observa una mayor agilidad en el diálogo de intercambio comer cial. Sin embargo, en el pasado existie ron experiencias que no lograron los resultados esperados y dan cuenta de lecciones a tener presentes para evitar incurrir en los mismos problemas y via bilizar la medida. De acuerdo a los antecedentes rele vados por Ackermann et al. (2022), se sugiere que las agregadurías tengan objetivos y cometidos claros y con perfil técnico específico en agro. La literatu ra especializada sugiere que las agre gadurías son más efectivas cuanto más complejo e informal es el entramado institucional en el país de destino (así como cuanto más difícil es la comuni cación, mayores diferencias culturales existen, etc.) y cuanto mayor es la parti cipación de los Estados en los negocios comerciales (Fanjul, 2013). Esto, de algu na manera, definiría dónde localizar (o no) este tipo de instrumento. Desde el sector privado existe una vi sión favorable hacia este instrumento, siempre que ello no implique la dupli cación de tareas. De manera que sería adecuado seleccionar funcionarios se gún una descripción clara de tareas, con especificidad del lugar de destino. Además, se identifica como crucial la se lección de los destinos. 5.1.3 Implementación de un plan conjunto MGAP-MRREE para la formación del funcionariado diplomático en temas específicos de las cadenas agroindustriales Potenciar aún más la formación de quienes ejercen la función diplomáti ca en temas específicos vinculados a 42 las cadenas agropecuarias, la pesca y la acuicultura puede contribuir a mejo rar la inserción comercial, potenciando la coordinación permanente y efectiva entre el MRREE y el MGAP con base en insumos técnicos específicos que den mayor agilidad a la resolución de pro blemas que surjan en los ámbitos sani tario y fitosanitario. Por último, importa destacar que los ac tores privados consultados identificaron que, entre todos los desafíos para el de sarrollo de largo plazo, la mejora en la inserción internacional es la dimensión estratégica más prioritaria. 43 5.2 Infraestructura logística La considerable expansión del sector agropecuario y la diversificación de los rubros productivos experimentadas a lo largo de las últimas décadas han pro fundizado la dinámica del uso de la in fraestructura logística, resultando en un tránsito más frecuente y en el uso de maquinaria de mayor capacidad. El crecimiento y las transformaciones del sector agropecuario y agroindustrial tienen impactos sobre los procesos lo gísticos. Según un estudio de Souto et al. (2018), las cadenas agrícolas, forestal, ganadera y láctea movilizaron 24 millo nes de toneladas de productos agroin dustriales al año, debiendo recorrer una distancia media global de 200 km/t. De las cuatro actividades analizadas, las dos primeras acumularon el 76% del movimiento de las cargas. La adecuación de la infraestructura lo gística es estratégica, contribuye a la mejora de la competitividad estructural del país y debe acompañar el proceso de inserción comercial y las necesidades de abastecimiento interno de alimentos y materias primas. Se requiere que el movimiento de car gas tenga costos y plazos adecuados, ya que la rentabilidad y el desempeño comercial de los diversos rubros están condicionados, en buena medida, por la competitividad logística. De las entrevistas, talleres y literatura especializada surgen posibles políticas a implementar con el objetivo de mejorar esta dimensión clave de la competitivi dad, que se listan a continuación. 5.2.1 Mejorar la regulación de mercados clave Existe evidencia de que en Uruguay los costos de transporte y logísticos son notoriamente mayores que en los paí ses competidores. Ello, unido a ciertas carencias en infraestructura, afecta la formación de precios de los productos agroindustriales, presionando a la baja el precio neto que recibe el productor y los márgenes industriales, y es uno de los factores más relevantes que dificul tan la competitividad estructural del país. En algunos mercados clave (transpor te, servicios portuarios, combustibles y energía) predominan ambientes de escasa competencia, con marcos re gulatorios débiles que no favorecen la provisión de bienes y servicios en condi ciones de eficiencia o cuentan con usua rios cautivos (CPA Ferrere, 2020). Para superar estas limitaciones, las unidades reguladoras son estratégicas. 5.2.2 Inversión en infraestructura, determinación del sistema de financiamiento y ajuste de la normativa Surge de los actores consultados que es necesario definir la construcción y la adecuación de corredores y carreteras, así como las condiciones de la caminería rural, de manera que facilite el traslado 44 de personas, el acceso a servicios y el movimiento de la producción, de acuer do a los volúmenes de carga previamen te prospectados. Un emprendimiento de estas caracte rísticas, que pueda concretarse en un plazo adecuado y razonable, requiere del acceso a fuentes de financiamiento y del establecimiento de mecanismos de pago de la inversión (por ejemplo, según el uso). Se espera que los ahorros para los usuarios, debido a las ganan cias de eficiencia alcanzadas por la nue va infraestructura, compensen el pago de la inversión. Esta infraestructura debería considerar formas de transporte multimodal, para lo que se debe analizar la convenien cia de rutas transversales, conexiones con puertos y vías, maximizar el uso del ferrocarril central, el desarrollo de hidrovías y la habilitación de bitrenes y tritrenes. 5.2.3 Promoción de la descarbonización del transporte de productos En una mirada de largo plazo, la huella de carbono de los productos uruguayos puede ser un requisito de acceso a la exportación. En este sentido, la política de descarbonización del transporte de productos, ya sea a través de movilidad eléctrica o a base de hidrógeno, puede ser un componente importante de la es trategia ambiental. 5.2.4 Mejora de la infraestructura portuaria existente y evaluación de nuevos desarrollos Con respecto a la infraestructura por tuaria, se debería apuntar, en primer lugar, a la adecuación de los puertos ya existentes, en términos de capacidad en los muelles, terminales de carga y pro fundidad de calado, así como el funcio namiento de la operativa (prioridades de carga, maximización del largo de la jornada de operaciones, tarifas). En se gundo lugar, se podría explorar la crea ción de puertos nuevos. Actores del sector privado sugieren me jorar la toma de decisiones públicas en lo referente a las inversiones logísticas, para que las decisiones descentralizadas a nivel departamental sean consistentes y contribuyan con la implementación de un plan nacional. También se señala el rol del Instituto Nacional de Logística (INALOG)4 en el proceso de coordinación de esfuerzos, así como el eventual for talecimiento o reperfilamiento de esta entidad. 4 En su misión, el INALOG se propone ser un ámbito de articulación de los actores del sector con el objetivo de convertir a Uruguay en un hub logístico que impulse el desarrollo nacional. 45 5.3 Sostenibilidad de los agroecosistemas El clima de Uruguay se caracteriza por su alta variabilidad climática intra- e interanual, que se ha visto potencia da por el efecto del cambio climático. Asimismo, el sector agropecuario es vulnerable a las condiciones meteoroló gicas y está expuesto a sus variaciones. Con el aumento de la temperatura me dia a escala global y la ocurrencia cada vez más frecuente de eventos extremos (sequías, excesos hídricos, vientos fuer tes), el riesgo climático es una amenaza relevante para la producción agrope cuaria (MGAP y FAO, 2013). A modo de ejemplo, el déficit hídrico registrado en 2022-2023 generó impac tos directos sobre el sector agropecua rio del orden de USD 1.741 millones,5 lo que equivale a un 3% del PIB prome dio de los últimos tres años. El Instituto Nacional de Meteorología (INUMET) concluyó que el déficit de lluvia entre 2020 y 2023 no tiene precedentes en los registros instrumentales del país, que se mantienen desde principios del siglo XX. Sin embargo, un estudio de proyeccio nes climáticas para la región indica un aumento de las precipitaciones, espe cialmente en verano, y de las tempera turas mínima y máxima. En particular, se espera un cambio mayor en las tem peraturas extremas durante la tempo rada fría (Bentancur et al., 2019). Los estudios indican que el cambio cli mático puede tener efectos diversos sobre los cultivos. Estas tendencias, aunque sujetas a un alto grado de incer tidumbre, señalan la vulnerabilidad de la producción agrícola (Borges y Jones, 2019). Se lista a continuación un conjunto de orientaciones de política que han sur gido en este proceso de construcción colectiva. 5.3.1 Generación y divulgación de información y conocimiento científico sobre impactos ambientales de la producción agropecuaria El camino hacia una mayor intensifica ción productiva con incorporación de la sostenibilidad ambiental es factible gracias al desarrollo institucional del país. Uruguay cuenta con un sistema de investigación e innovación agrope cuaria que podría potenciar aún más el crecimiento de la productividad con sostenibilidad, si se logra una adecuada articulación entre las políticas en la ma teria y el sistema productivo. Muchos actores han manifestado que es estratégico que el país refuerce las iniciativas de investigación científica y la difusión de los resultados sobre los impactos ambientales de las diversas actividades y tecnologías. Por otro lado, se debe generar información sobre las implicancias económicas y productivas de las regulaciones y los compromisos 5 Estimación a abril de 2024. La cifra es preliminar, dado que al momento de la redacción de este documento no se cuenta con información definitiva sobre la pérdida de producción por terneros no nacidos como consecuencia del evento. 46 ambientales que adopta el Estado uruguayo. En otras palabras, se debe encontrar un sendero de equilibrio económico y ambiental, a través de las instituciones, para la tensión entre pro ducción y ambiente, sobre bases científi cas, mediante la promoción de sistemas que sean sostenibles al mismo tiempo que se incrementa la productividad. Este conocimiento y su comunicación, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, contribuirán con la adopción de prácticas y tecnologías sos tenibles por parte de las empresas, ayu darán al posicionamiento internacional del país y propiciarán una mejora de la normativa ambiental. 5.3.2 Revisión y adecuación de la normativa para potenciar sinergias entre producción y conservación del ambiente con base en criterios técnicos establecidos Para asegurar que la producción agro pecuaria, pesquera y acuícola sea soste nible es necesario propiciar en el largo plazo la calidad de los ecosistemas de los cuales dependen. Las políticas de gestión de recursos hí dricos y de incentivo de buenas prácti cas agrícolas y pesqueras, así como para la conservación de suelos, y las estrate gias de gestión y restauración de campo natural y bosques, y de la biodiversidad animal, vegetal y microbiana, apuntan a viabilizar un desarrollo agropecuario y pesquero que cuide la calidad de dichos ecosistemas. A partir de las entrevistas y talleres se identificó la necesidad de que los criterios y la normativa ambiental sean claros, consistentes con las definiciones y acuerdos que se suscriben en espa cios multilaterales que el país integra y previsibles, y que las exigencias sean co munes a los diversos rubros de produc ción (con base en las características de los ecosistemas y evitando sesgos hacia rubros productivos). Para lograr esto se requiere una coordinación de alto nivel entre los ministerios y conocimiento so bre los impactos ambientales con base en la investigación nacional. 5.3.3 Generación de insumos para promover la producción diferenciada con valor agregado ambiental Uruguay ha asumido compromisos y desarrollado políticas para disminuir su aporte al calentamiento global, la conta minación del aire y el agua, y proteger la biodiversidad. Nuestro país puede di ferenciarse, valorizar sus productos por su desempeño ambiental y soslayar ba rreras comerciales que ya se visualizan en algunas regiones. Para ello, se debe fomentar la generación y divulgación de información, indicadores y conocimien to científico para dar cuenta de la forma en que se llevan adelante los procesos productivos agropecuarios, de mane ra tal que se respalde la reputación de Uruguay como productor de alimentos sostenibles con consideración de aspec tos económicos, ambientales y sociales. A escala mundial existen fondos de cooperación internacional con objeti vos ambientales que pueden catalizar acciones que garanticen la sostenibili dad de los sistemas de producción y su monitoreo, reporte y verificación. El país ya cuenta con una cartera de proyectos sobre sostenibilidad en la producción y el MGAP integra, además, diversas 47 iniciativas que buscan mejorar el finan ciamiento para el sector agropecuario, fundamentalmente en cuanto a adapta ción al cambio climático. Asimismo, en el mercado financiero internacional cobran importancia los instrumentos que incorporan compo nentes climáticos, lo que genera oportu nidades de financiamiento en mejores condiciones y se contribuye por esta vía a la sostenibilidad de los sistemas productivos. En este marco, Uruguay ha establecido la prioridad de alinear su estrategia de financiamiento con la consecución de los objetivos climáticos y ambientales. Uruguay emitió su primer bono indexa do a indicadores de cambio climático, que vincula el costo de capital al logro de metas climáticas y de conservación del capital natural sobre dos indicado res: reducción en el agregado de emi siones brutas de GEI por unidad de PIB y mantenimiento del área de bosque nativo (Alegrette et al., 2023). Por otro lado, el Banco Mundial aprobó un nuevo préstamo para políticas de de sarrollo con la misma lógica, donde los pagos de intereses están relacionados con el logro de objetivos en la intensidad de emisiones de metano de la ganade ría de carne vacuna por unidad de pro ducto. En este caso, se creará un fondo nacional en donde se volcarán los aho rros generados por el cumplimiento de los objetivos para implementar acciones que permitan alcanzar los compromisos asumidos. La primera acción cuyo finan ciamiento ya está comprometido es un programa, liderado conjuntamente por el MGAP, el Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Economía y Finanzas, y con el apoyo e involucramiento de la institucionalidad agropecuaria y otros actores del sector, para la adopción de tecnologías orientadas al desarrollo sos tenible de la ganadería. 5.3.4 Fomento del desarrollo de trayectorias productivas sostenibles Las políticas públicas pueden contribuir a generar las condiciones para que se desarrollen trayectorias productivas sostenibles en el país. Tres ejemplos no taxativos son la intensificación sosteni ble, las transiciones agroecológicas y los paradigmas de la economía circular y la bioeconomía sostenible. Uruguay declaró de interés general la promoción y el desarrollo de sistemas de producción, distribución y consumo de productos de base agroecológica, y definió como principales unidades destinatarias de la política a los pro ductores familiares agropecuarios, así como a los sistemas de producción agrícola urbana y suburbana. Iniciativas como la Comisión Honoraria del Plan Nacional de Agroecología (CHPNA) y la elaboración del Plan Nacional para el Fomento de la Producción con Bases Agroecológicas (CHPNA, 2021) contribu yen a promover transiciones producti vas con bases agroecológicas, es decir, la transformación hacia sistemas que incorporen la aplicación de los concep tos y principios ecológicos al diseño, el desarrollo y la gestión de ecosistemas agrícolas sostenibles, integrando y apli cando el conocimiento tradicional y las prácticas culturales de los agricultores y las agricultoras para diseñar y manejar agroecosistemas productivos, diversi ficados y resilientes con el objetivo de alcanzar la soberanía alimentaria y la justicia social Adicionalmente, la Estrategia Nacional de Bioeconomía Sostenible, en el marco de la cual actualmente se está elaboran do el Plan de Acción 2024-2026 para su consideración por parte de los diferen tes actores involucrados, contribuye a la promoción de procesos de diversifi cación de la producción agropecuaria 48 nacional, tanto de bioinsumos como de bioproductos, con relevante opor tunidad de exportación y disminución del impacto ambiental mediante distin tas vías, como la disminución del uso de combustibles fósiles, el aprovecha miento de residuos y subproductos de la producción de biomasa, la mejora de la calidad de los suelos, la disminución de la contaminación por residuos de fi tosanitarios y zoosanitarios de síntesis química artificial, entre otros aspectos. Por otro lado, se declaró de interés na cional el uso de los bioinsumos en la actividad animal, vegetal y fúngica, fo mentando su producción, desarrollo, innovación y registro, con el objetivo de promover la incorporación de estas herramientas para que contribuyan al desarrollo sostenible. Asimismo, se en comendó al MGAP la formulación de un plan de acción que se encuentra en pro ceso de elaboración.6 Finalmente, el diseño de incentivos ade cuados, que además contemple la he terogeneidad de los rubros y unidades productivas, acompañado de sistemas públicos de control, monitoreo y reporte del uso de los recursos naturales, como las Cuentas Ambientales Económicas (Román y Visentin, 2021; FAO y UNSD, 2020), contribuirán con la sostenibilidad de los agroecosistemas y con la legiti mación social de las acciones que afec tan a los recursos naturales. 6 Artículo 237 de la Ley n.o 20.212 (Uruguay, Poder Legislativo, 2023). 49 5.4 Desarrollo productivo y social En la fase primaria nacional se constatan importantes brechas de productividad en los distintos rubros agropecuarios, tanto respecto a los resultados experi mentales y en relación con otros países como entre las explotaciones agrope cuarias más avanzadas y las menos productivas. Esto responde a diversas razones, como rezagos en la incorpo ración de tecnología y dificultades de acceso a formación y asistencia técnica, así como a deficiencias en la gestión de las empresas. La heterogeneidad de las explotaciones agropecuarias y los factores que deter minan la productividad está atravesada por brechas de capital, territorial y de género. No obstante, existen oportu nidades para incorporar cambios en la gestión, mejoras de procesos y adop ción de tecnología, lo que contribuiría a mejorar la eficiencia de muchas empre sas y a impulsar su dinamismo y pro ductividad. En la mayoría de los casos, las tecnologías y el conocimiento sobre las prácticas productivas que se requie ren para aumentar la productividad es tán disponibles. En otros, es necesario más investigación, adecuado financia miento y más difusión de información sobre los impactos económicos de las tecnologías. A modo de ejemplo, la brecha en los resultados productivos de los estable cimientos de ganadería de carne vacu na es significativa: los ubicados en el 10% superior de productividad (medida como kg de carne por hectárea) logran un rendimiento 5 veces mayor que los que se encuentran en el 10% inferior (Aguirre, 2019, 2022). Esto se explica, en parte, por diferencias en la composi ción y la intensidad de uso de factores, pero cuando se controla por diferente calidad y dotación de insumos, el ratio de eficiencia técnica entre el 10% su perior y el 10% inferior todavía es del 59% con los datos del Censo General Agropecuario de 2011 y del 64% con los datos de la Encuesta General Ganadera 2016 (Aguirre et al., 2024a, 2024b). Uruguay es uno de los países más elec trificados de América Latina, con una tasa de electrificación del 99,8% (UTE, 2021). Además, existe un programa de electrificación rural que busca promo ver el desarrollo de obras en el inte rior del país (MIEM, s. f.). No obstante, existen carencias en la distribución de energía eléctrica trifásica para uso pro ductivo, como el riego y los sistemas de almacenaje y secado de granos. En los eslabones industriales de varias cadenas de base agropecuaria tam bién hay oportunidades de mejora de la productividad. La heterogeneidad en la incorporación de tecnología, sumada a problemas en la gestión de los recur sos humanos (dificultades para la con tratación de personal en algunas áreas, ausentismo laboral, escasez de trabaja dores con las nuevas habilidades reque ridas), en un marco normativo laboral con rigideces (salariales y para la orga nización del trabajo), contribuye a una lenta trayectoria de la productividad. En algunos casos estas ineficiencias pueden ser trasladadas como un me nor precio a la unidad productiva agro pecuaria (CPA Ferrere, 2020). A esto se suma la capacidad ociosa existente en varias industrias, que operan en el mis mo sentido. La escasa formación de los recursos humanos ocupados en el sector rural 50 podría ser un freno a la adopción tec nológica y al desarrollo productivo agropecuario (Ackermann y Cortelezzi, 2017a; CEDEFOP, 2016a, 2016b). Dos de cada tres personas ocupadas en el agro alcanzaron como máximo la edu cación primaria. Además, la tendencia a la automatización de tareas manuales indica que en el futuro estos trabajos se reducirán y aumentará el requeri miento de habilidades diferentes a las actuales, como, por ejemplo, trabajo en equipo e informatización. Por otra par te, la capacitación terciaria y técnica se está extendiendo hacia diferentes zo nas del país, lo que permite formar re cursos humanos en áreas vinculadas a rubros transversales tales como logísti ca, mecatrónica, biotecnología, gestión empresarial, ciencias ambientales, aná lisis alimentario, entre otras. Esta co rriente descentralizadora procura dar respuesta a las necesidades de capa citación de los recursos humanos para la matriz productiva actual y del futuro (Ackermann y Cortelezzi, 2017b). En la esfera social, en los últimos trein ta años los espacios rurales han vivido una transformación, hacia lo que se denomina nueva ruralidad. Se trata de una diversificación funcional, sectorial y productiva del campo, con una disminu ción del peso relativo del valor agregado primario (Gaudin, 2019). A su vez, las co nexiones e interacciones entre lo rural y lo urbano son cada vez más estrechas, y se observa un incremento de la movi lidad de las personas, los bienes y la in formación. Es visible la transformación ocurrida en el territorio, con cambios en la estructura social, en la actividad agropecuaria y en las estrategias pro ductivas; existen modificaciones en las dinámicas e interacción entre el campo y las ciudades o pueblos. La nueva rura lidad implica, por ejemplo, que muchas personas dedicadas a la producción agropecuaria vivan en zonas urbanas y, al mismo tiempo, que personas que no se vinculan laboralmente con la produc ción agropecuaria se radiquen en zonas rurales. En simultáneo, se instalan nuevas em presas vinculadas al sector agropecua rio que difieren de las tradicionales y traen nuevos modelos de negocio, apli can tecnologías de la información al sector o innovan en los productos, todo lo cual puede cambiar la lógica produc tiva y social imperante en el territorio. Actualmente existe una atracción re novada del ámbito rural como espacio de residencia, recreación, turismo, em prendedurismo e inversión. Asimismo, se evidencia un cambio de paradigma con relación a los modos de vida, hábi tos y costumbres, con valorización de los recursos naturales y el cuidado del ambiente. El turismo rural y natural es una actividad complementaria a los ru bros agropecuarios tradicionales, así como también se generan sinergias en tre el sector agropecuario y el de ener gía. Esto vincula aspectos económicos, sociales, medioambientales y culturales que posibilitan una ampliación y diver sificación de actividades en el medio rural. Las nuevas tendencias sociales y pro ductivas son heterogéneas y con di ferentes impactos según regiones o zonas, por lo que exigen el acompaña miento de políticas públicas con una mirada local. Surgen necesidades dife renciadas, que involucran la articulación de diferentes instituciones en el territo rio tanto en zonas rurales como en pe queñas ciudades o pueblos (transporte, caminería, conectividad, electricidad, vi vienda, servicios de educación y salud, entre otros). Una estrategia para el desarrollo ru ral requiere la acción coordinada del sector público y privado, en un mar co institucional que trasciende larga mente al MGAP. El desarrollo rural, en 51 sus dimensiones económica, social y ambiental, debe abordarse como una acción descentralizada y multiinstitu cional, integrando actores locales del sector privado, agencias del gobierno nacional (por ejemplo, ministerios de Ambiente, Desarrollo Social, Educación y Cultura, Salud Pública), empresas pú blicas, gobiernos departamentales e ins titucionalidad agropecuaria ampliada. Por otro lado, en el curso del proceso de construcción de SENDA se relevaron algunas ideas de posibles políticas para impulsar el desarrollo productivo y so cial, que se listan a continuación. 5.4.1 Formación de trabajadores y productores en un contexto de digitalización y de necesidad de recambio generacional Para reducir la brecha entre las compe tencias actuales y las que serán necesa rias para un proceso de incorporación de tecnologías digitales en el sector, se requieren acciones públicas (Jurburg y Cabrera, 2019). Una adecuada identifi cación de los perfiles y contenidos edu cativos necesarios requiere un vínculo estrecho entre los actores de la produc ción y las instituciones destinadas a la educación tecnológica y la reconver sión laboral. Además, deben explorar se experiencias de formación dual, con la inserción temprana de las personas en el mercado laboral, específicamente en empresas del interior del país. Cabe resaltar que las mujeres alcanzan ma yores logros educativos, de modo que existe un potencial humano que podría acelerar el desarrollo sectorial (MGAP y FAO, 2021). Los obstáculos para el recambio gene racional en diferentes rubros pueden ser, también, una limitante al desarro llo productivo, que podría reducirse mediante incentivos que faciliten la en trada de jóvenes al sector y el retiro de quienes quieren finalizar su actividad (Gorga y Mondelli, 2015). La creación de pequeñas y medianas empresas de servicios técnicos agrope cuarios es una gran oportunidad para el desarrollo de nuevos modelos de ne gocios rurales, el emprendedurismo y el empalme generacional. El sistema edu cativo es clave para la formación de los perfiles técnicos requeridos (por ejem plo, especialistas en infraestructura de agua, electricistas, maquinistas, entre otros). 5.4.2 Desarrollo de una política integral de gestión de riesgos El monto del capital involucrado en las actividades agropecuarias ha ido au mentando apreciablemente, de la mano de una mayor inversión e incorporación de tecnología en los insumos (genéti ca de las semillas, maquinaria agrícola, etc.) y la intensificación de la produc ción. Ello, junto con la alta variabilidad climática que caracteriza al país, ha de terminado un incremento de la exposi ción al riesgo de pérdidas económicas, lo que puede limitar la adopción de tec nologías, el aumento de la productivi dad y el propio dinamismo productivo, ante la falta de suficientes instrumen tos de cobertura de riesgos climáticos (Hernández et al., 2018). Una de las amenazas más relevantes para el sector agropecuario son los eventos que generan impactos sisté micos, como las sequías y, en menor medida, los excesos hídricos, debido a la magnitud de las pérdidas que pue den generar, tanto en las unidades 52 productivas individuales como en el país en su conjunto. No obstante, exis te una baja penetración de seguros que cubran este tipo de riesgos, debido a su alto costo y limitada oferta, lo que responde a la alta siniestralidad espe rada. Esto hace que el sector asegura dor deba recurrir a la contratación de reaseguros, lo que encarece este tipo de seguros. Asimismo, en los años con pronóstico de déficit hídrico, el mercado asegurador y reasegurador no ofrecen las mismas condiciones de cobertura que en otros años, reduciendo el nivel de rendimiento garantizado y la super ficie máxima a asegurar por empresa aseguradora. Las variaciones en las con diciones de los seguros de rendimien to que cubren sequía atenta contra la confianza en este tipo de instrumento de cobertura de riesgos, tan necesario para la sostenibilidad y la proyección del negocio. En este contexto, sería oportuno desa rrollar una política integral de gestión de riesgos climáticos, que promueva la adopción de medidas de adaptación, prevención y mitigación del riesgo, así como el desarrollo de un sistema de seguros de participación público-priva da, para disponer de una mayor pro tección contra los riesgos que afectan a las actividades productivas y poten ciar la incorporación de tecnologías que aumenten la productividad (Methol y Cortelezzi, 2020). Esto requiere, asimis mo, una adecuada coordinación del Fondo Agropecuario de Emergencia con los restantes instrumentos disponibles para gestionar riesgos. 5.4.3 Implementación de políticas para el desarrollo de sectores estratégicos y el descubrimiento de nuevos sectores emergentes Los problemas de información y coordi nación son particularmente perjudicia les para sectores incipientes o nuevos. La evidencia internacional y la teoría económica indican que los mercados no son eficientes para descubrir la ren tabilidad de aquellas actividades que aún no existen (Hausmann et al., 2006). Además, estos sectores no tienen, si quiera, los canales tradicionales, ya de por sí imperfectos, para interactuar con el sector público. Al mismo tiempo, tie nen mayores necesidades de coordina ción, precisamente porque se trata de actividades nuevas. En Uruguay existen oportunidades de diversificación de la canasta exportable de bienes y servicios, respaldadas en la fuerte tradición agropecuaria.7 Parte de esa diversificación vendrá también por exportar los mismos productos pero con certificaciones ambientales y socia les de distinto tipo. El sector público puede desplegar ac ciones que favorezcan las condiciones para el desenvolvimiento de productos y actividades nuevos, reduciendo par cialmente los costos de inversión de las empresas pioneras, dado que su even tual éxito generará externalidades posi tivas para otras empresas. 7 Por ejemplo, insumos y bioinsumos veterinarios y relacionados con la sanidad vegetal y los bio fertilizantes, y servicios vinculados al sector —incluidas las TIC para el agro—, así como otros pro ductos de base agropecuaria, como el cáñamo, semillas de contraestación, frutos secos, productos pesqueros y acuícolas, productos avícolas, aceite de oliva, edulcorantes a base de estevia, nutra céuticos, aceites esenciales, cremas elaboradas a partir de especies nativas o cultivadas, fibras textiles a base de madera, productos de ingeniería de madera para obra civil, carpintería, etcétera. 53 5.4.4 Revisión y ajuste de los incentivos en sectores del mercado interno para mejorar la eficiencia y la competitividad Algunas cadenas agroindustriales des tinadas principalmente al mercado interno y que son relevantes para la seguridad alimentaria o intensivas en empleo (como la producción hortícola, frutícola, avícola y de caña de azúcar) se benefician de políticas de protección. Ciertas medidas de apoyo generan un diferencial de precios positivo para las producciones locales (Ackermann et al., 2021) y distorsionan la asignación de recursos (OCDE, 2021). Una revisión gra dual de estos incentivos, complementa da por políticas de desarrollo sectorial, de mejora de la competitividad y comer ciales, podría ayudar a que estos sec tores aumenten su eficiencia, realicen inversiones necesarias en infraestructu ra y tecnología, y se acerquen a lograr competir internacionalmente. 5.4.5 Promoción del riego con destino agrario La adopción de prácticas de riego en los cultivos que tradicionalmente son de se cano y en las pasturas (tanto sembradas como pastizales espontáneos o campo natural) aparece como una oportuni dad para mejorar la productividad, re ducir la variabilidad de los rendimientos y aumentar la capacidad de adaptación frente a la variabilidad climática. Si bien existe un marco legal relativo al riego con destino agrario,8 aún persisten as pectos que pueden estar limitando una mayor difusión de esta tecnología. Las mejoras en la productividad de una actividad económica pueden generar sinergias con otras. Por ejemplo, la me jora en la producción de granos, espe cialmente en maíz, podría contribuir al aumento de la producción de carne va cuna con engorde a corral y suplemen tación sobre pasturas, además de la avicultura y la producción porcina. Entre las principales restricciones iden tificadas por parte del sector privado se ubica el costo de las inversiones en la infraestructura de la red eléctrica tri fásica, necesarias para que la energía requerida llegue a los predios regantes. Además, el costo de la inversión para la extensión de la infraestructura eléctrica recae completamente sobre el primer productor que solicita la extensión de la red, mientras que los productores vecinos que posteriormente se conec ten a la red no contribuyen a financiar dicha inversión. Por otra parte, aunque el riego se realiza de manera discon tinua a lo largo del año, las empresas deben pagar el costo de la potencia contratada en forma ininterrumpida. Otras restricciones para la expansión del riego son la limitada disponibilidad de fuentes de agua a nivel de superficie y subterránea, la falta de información e investigación sobre técnicas de manejo con riego en diferentes puntos del país (sitioespecífico), así como la falta de for mación técnica y el poco uso de infor mación meteorológica para la toma de decisiones. La visión que articula la construcción del proceso estratégico es fortalecer la política de Estado para el uso pro ductivo del agua para riego, construida sobre amplios acuerdos políticos y so ciales. En este sentido, como objetivo estratégico, SENDA se propone habili tar las condiciones para que producto res de diversas características tengan la 8 Ley n.o 16.858 y Ley n.o 19.553 (Uruguay, Poder Legislativo, 1997, 2017). 54 oportunidad de acceder al riego como práctica productiva y adaptativa de for ma ambientalmente responsable. La propuesta estratégica, que en gran medida se construye sobre la acumu lación de conocimientos y esfuerzos previos, se articula en seis ejes estraté gicos: formación de capacidades, tanto profesionales como técnicas; genera ción de conocimiento e investigación en riego y gestión de agua; articulación institucional y gobernanza; desarrollo y adecuación de infraestructura (hidráu lica y energética); instrumentos de estí mulo y promoción del riego; y un último eje habilitante con foco en el papel del sector productivo, sus demandas, sus posibilidades y su compromiso con la estrategia. 5.4.6 Adecuación del marco normativo para el desarrollo de tecnologías La investigación científica en biotecno logía desarrolla productos que reducen costos, potencian la productividad, se adaptan al cambio climático, aportan a la reducción de pérdidas y desperdicios de alimentos, y mejoran el valor nu tritivo de los alimentos (trigos altos en fibras, lechuga con mayor cantidad de nutrientes, cambio en el perfil de aceite de soja, entre otros).9 El sector público podría impulsar el de sarrollo y la adopción de algunos tipos de tecnología, ubicando a ciertos ru bros en la frontera tecnológica, a tra vés de nueva normativa o ajuste de la existente. 5.4.7 Promoción del asociativismo para superar restricciones La dificultad de las pequeñas unidades de producción para insertarse de forma competitiva en las cadenas de valor, en parte debido a las deseconomías de es cala, opera como una limitante al desa rrollo productivo. Diferentes formas de asociativismo pueden contribuir a su perar estas restricciones, disminuir las asimetrías de información y mejorar la eficiencia en la gestión de las empresas. Las cooperativas agrarias, las socieda des de fomento rural y otras organiza ciones de base agraria contribuyen a los procesos de desarrollo local territorial en las dimensiones económica, social, ambiental e institucional. Existen en Uruguay organizaciones co lectivas consolidadas (cooperativas, sociedades fomento y otras formas or ganizacionales) que se han constituido como algunos de los principales actores de diversos rubros, tales como la leche ría y la agricultura de granos (Mondelli y Gorga, 2015). En otros sectores se de tecta que la competitividad está sien do afectada por fallas de coordinación entre los actores, situación que podría mejorarse a través de experiencias aso ciativas innovadoras entre empresas. Diseñar y aplicar políticas diferenciadas (tributaria, tarifaria, de inversiones y de acceso al crédito) donde se contemplen las características específicas de estos modelos de negocios puede redundar en un mayor desarrollo productivo y social. 9 A modo de ejemplo, recientemente Japón aprobó a nivel comercial dos peces editados genética mente que alcanzan su peso comercial en menor tiempo y un tomate que ayuda a controlar la hipertensión. Más ejemplos pueden encontrarse en https://www.chilebio.cl/ 55 5.4.8 Desarrollo del sistema de capacitación y transferencia tecnológica Si bien en Uruguay existen diversas ins tituciones dedicadas a la transferencia tecnológica en el agro y, particularmen te, la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) del MGAP ha hecho es fuerzos para promover la innovación y el cambio técnico en las unidades de producción familiares y medianas, la evidencia no es concluyente sobre los logros en la adopción de prácticas y tec nologías, y en el aumento de la produc tividad (Aguirre et al., 2017; Durán et al., 2018, 2020; Durán y Laguna, 2021). La reciente creación del Sistema Nacional de Innovación y Desarrollo Rural (SNIDER) consolida un espacio para la coordinación de los diversos or ganismos y la sociedad civil para el de sarrollo rural, incluyendo acciones de investigación, transferencia, extensión, adopción e innovación tecnológica, lo que podría ayudar a cerrar estas bre chas de productividad. Asimismo, evaluar el actual diseño y funcionamiento de los institutos públi co-privados sectoriales y revisarlo a la luz de los desafíos planteados podría contribuir a una mayor convergencia en materia de divulgación del conocimien to, innovación y desarrollo (ver aparta do “5.6 Capacidades institucionales”). 5.4.9 Diseño e implementación de políticas orientadas a reducir desigualdades de género El sector agropecuario tiene impor tantes brechas de género vastamente diagnosticadas (MGAP y FAO, 2021). Considerando que la igualdad de géne ro es un compromiso nacional, trans versal a todas las instituciones, reducir las desigualdades basadas en género en el medio rural y el sector agropecuario y pesquero constituye un objetivo central, con miras al desarrollo agroindustrial sostenible. A través de las líneas de acción priori zadas en el Plan Nacional de Género en las Políticas Agropecuarias de Uruguay (MGAP y FAO, 2021), se pretende pro mover sistemas productivos y cadenas de valor agropecuarias con equidad de género, incorporar la perspectiva de gé nero en la generación de conocimiento, extensión, capacitación y comunicación agropecuaria, promover la participación y el empoderamiento de las mujeres del agro y del medio rural, y fortalecer la perspectiva de género en la institucio nalidad pública agropecuaria. 5.4.10 Diseño e implementación de políticas diferenciadas para la agricultura familiar El sector público reconoce la importan cia estratégica de la agricultura fami liar en los sistemas agroalimentarios, la conservación del ambiente y de la biodi versidad. En Uruguay este tipo de pro ducción participa de diversas cadenas de valor y está presente en todo el te rritorio nacional. No obstante, se ha re gistrado un retroceso en el número de explotaciones involucradas y la superfi cie sobre la que produce. En este contexto, recientemente se pre sentó el Plan Nacional de Agricultura Familiar de Uruguay para el período 2024-2028 (MGAP, 2024), en el marco del Decenio de las Naciones Unidas para la Agricultura Familiar 2019-2028. Dicho 56 plan constituye el conjunto de acuerdos institucionales que dan respuesta a las demandas y prioridades de la sociedad civil y cuentan con la viabilidad técnica y el respaldo institucional para impulsar se como políticas públicas con el obje tivo de fortalecer la agricultura familiar. Se estructura en 7 pilares y 53 políticas. Además de sus puntos de contacto con la dimensión desarrollo productivo y social, el Plan también tiene puntos en común con otras dimensiones y orienta ciones de SENDA. 57 5.5 Tecnologías de la información para el agro Uruguay cuenta con capacidades reco nocidas para el desarrollo de TIC, que pueden aprovecharse más en el sector agropecuario, a la vez que existe un ca pital de información agropecuaria de alto valor y larga data que no se utiliza en su máximo potencial. Si bien el sec tor agropecuario uruguayo utiliza tecno logías digitales (Sotomayor et al., 2021), aún existe mucho espacio para nuevos desarrollos e incorporaciones en tareas de captura de datos, provisión de in formación para la toma de decisiones, investigación e innovación tecnológica y comunicaciones. En lo que hace a los impactos sociales, podría contribuir a mejorar la calidad de vida en el medio rural y las localidades medianas. Incentivar el desarrollo y la aplicación de tecnologías de la información para el agro puede ayudar a mejorar la produc tividad, lograr un uso más eficiente de agroquímicos y bioinsumos (agricultura de precisión), mejorar el monitoreo y la gestión de los recursos naturales, mejo rar las condiciones laborales y generar evidencias para certificaciones, entre otros beneficios. Además, el desarrollo de TIC basadas en las cadenas agrope cuarias puede propiciar la aparición de una nueva generación de empresas de servicios especializados, además de constituirse en un rubro exportador su mamente dinámico en el futuro. 5.5.1 Adecuación de la infraestructura básica Como prerrequisito para el desarrollo y la aplicación de TIC en el agro es nece sario adecuar la infraestructura básica habilitante, para continuar avanzando en la digitalización y en el uso de la ener gía eléctrica para fines productivos. Si bien el país parte de estándares altos de conectividad de electricidad y acce so a internet, existe una brecha entre los territorios urbanos y los rurales. En 2017, cerca del 60% de la población ru ral tenía acceso a internet (IICA et al., 2020). Este es un aspecto muy importante para mejorar la calidad de vida en el medio rural y localidades dispersas, de forma que contribuya a reducir la migración a las ciudades y atraiga a los jóvenes a tra bajar en el medio rural, ya sea en activi dades agropecuarias como en otras no vinculadas, mediante el trabajo a distan cia. La mejora de la caminería rural para contribuir a incrementar la conectividad también es un requisito para mejorar la calidad de vida en el medio rural. 5.5.2 Desarrollo de bienes públicos vinculados a sistemas de información y política de datos abiertos La emergencia de las nuevas tecnolo gías digitales posibilita el desarrollo y la ampliación del alcance de los bienes públicos vinculados a sistemas de in formación. Uruguay tiene un capital de información agropecuaria provenien te de múltiples captores y fuentes (es tadísticas, registros administrativos, imágenes satelitales), que puede apro vecharse mejor. Un ejemplo consolida do de colecta y sistematización de datos 58 lo constituye el Sistema Nacional de Información Ganadera (SNIG). Explorar nuevos usos posibles de los datos po dría ser un camino deseable a recorrer. Es conocido que la producción de ni cho y la valorización de los procesos a partir de la trazabilidad y la información sobre los productos contribuyen a me jorar el posicionamiento internacional. Extender la experiencia del SNIG a otros rubros productivos se presenta como una oportunidad a explorar. Por otro lado, el apuntalamiento de una política de datos abiertos para el sector público, que otorgue garantías sobre la privacidad de los datos, podría impulsar sinergias con actores del sector privado y la investigación académica. 5.5.3 Fomentar la digitalización de los procesos de producción agropecuaria y propiciar la capacitación adecuada Las cadenas agroindustriales son un área importante por su relevancia en la canasta exportadora de bienes. Las ca pacidades reconocidas del país para el desarrollo de TIC pueden aprovecharse para desarrollar y exportar conocimien to a través de servicios globales y tecno logías vinculadas al sector agropecuario. El camino de la digitalización y la au tomatización de los procesos de pro ducción agropecuaria hace emerger desafíos vinculados al mundo del traba jo, fundamentalmente cambios en las relaciones laborales y en las habilidades y formación requeridos. Es necesario que el sector público ayude a reducir la brecha entre las competencias actuales y futuras, con una mirada de mediano plazo. La capacitación a los productores y, en particular, los perfiles educativos que combinen contenidos vinculados a las TIC y la producción agropecuaria son clave para potenciar la adopción de maquinaria digital de última gene ración y la utilización de drones para la aplicación localizada de agroquímicos y bioinsumos. 5.5.4 Implementación de sistemas interoperables entre organismos públicos para la digitalización y la simplificación de trámites La gestión pública debe potenciar y ace lerar una mayor utilización de las TIC. El desarrollo de sistemas interoperables entre organismos estatales contribui ría a la simplificación de trámites y a la disminución de plazos. El avance de la implementación de los expedientes electrónicos y las ventanillas únicas digi tales es un ejemplo a seguir. Asimismo, la reciente aprobación de la norma que establece que las entidades públicas no deberán solicitar certificados, constan cias, testimonios u otra documentación de similar naturaleza cuando la infor mación pueda obtenerse a través del acceso a sistemas informáticos de otras entidades o a servicios proveídos por estas a través de la plataforma de in teroperabilidad avanza en la misma di rección (ver apartado “5.6 Capacidades Institucionales”). 59 5.6 Capacidades institucionales Uruguay se enfrenta a grandes oportu nidades y debe avanzar más en la inves tigación y en el plano tecnológico. Para que el alcance de los impactos favora bles no se vea limitado, se requieren mejoras en la articulación institucional y con el sector privado empresarial y la sociedad civil relacionada, cuando esto resulte pertinente, incluida una reade cuación pendiente del sector público. El país cuenta con un conjunto de acti vos institucionales de partida. La trayec toria de estabilidad política, democrática y social crea un ambiente favorable para los negocios. A su vez, ha desarrollado una extensa normativa y un entramado institucional dedicado al desarrollo de las cadenas agroindustriales, incluido el MGAP, institutos público-privados y organismos exclusivamente privados, además de otros ministerios y organis mos públicos. Sin embargo, se plantean desafíos para su articulación y trabajo colaborativo en dirección al logro de los objetivos estratégicos. No es una exageración decir que los problemas de desarrollo son, en bue na medida, problemas de coordinación y que los países que los resuelven de la manera más eficiente pueden encami narse con mayor facilidad hacia el de sarrollo económico (Ghezzi, 2019). De manera que la articulación institucional, es decir, la coordinación de recursos en función de una política, se vuelve un pi lar estratégico. Si se ordena el diseño y el funciona miento institucional y se superan fallas de coordinación, se podría apalancar fuertemente el dinamismo de las ca denas agroindustriales. Adecuar la ins titucionalidad incluye una revisión de la estructura, las capacidades internas y los roles del MGAP y de cada uno de los institutos, así como la articulación con otros actores del sistema de inves tigación e innovación y organismos es tatales, de modo que el sector en su conjunto esté orientado a incentivar la innovación y la eficiencia en la asigna ción de recursos. Este cambio institucio nal es complejo y demanda importantes acuerdos de largo plazo, que requieren un laborioso esfuerzo para lograr el ob jetivo. Adicionalmente, estos acuerdos deben incluir la posibilidad de ser revi sados y actualizados regularmente. En cuanto a los mecanismos de coor dinación entre los sectores privado y público, algunas de las cadenas han desarrollado un relacionamiento estre cho y consolidado entre unidades pro ductivas a nivel primario e industrias asociadas, mientras que otras no tienen mecanismos institucionales que ayuden a aumentar la creación de valor en la cadena. El MGAP es un actor necesario, pero los aspectos abordados y los objetivos planteados en SENDA lo trascienden. En suma, la coordinación y la articulación son dos elementos necesarios para el éxito de los cambios necesarios. 5.6.1 Rediseño organizacional y mejora en la gestión del MGAP En el ámbito del MGAP se identifica escasez de personal, desajuste entre la formación y las tareas asignadas y, en algunos casos, baja motivación del 60 funcionariado —como resultado de las bajas remuneraciones, las condiciones laborales y la inexistencia de una ca rrera funcional—. Además, los recursos materiales e informáticos no siempre son los adecuados para que se pueda cumplir eficazmente con los objetivos. Dado que buena parte de la plantilla tendrá causal jubilatoria en los próxi mos años, se considera necesario con tinuar con la capacitación del personal, así como ocupar las vacantes genera das mediante la implementación ágil y transparente de concursos de ingreso y ascenso. El trabajo y la colaboración in tergeneracional pueden ayudar a evitar la pérdida de capacidades humanas a través de transiciones planificadas entre personas, de modo tal que el ministerio pueda continuar desarrollando sus co metidos eficazmente. Mejorar la imagen del funcionariado, valorando positivamente su experien cia, podría ayudar con la motivación, mientras que involucrar a las nuevas generaciones con la estrategia SENDA de desarrollo agroindustrial podría en tusiasmar con un propósito de tras cendencia, tan necesario para que las personas más jóvenes que trabajan en el MGAP perciban un sentido de perte nencia a la institución y se fomente una cultura de servicio. Algunas funciones que hoy están com partimentadas en diversas unidades y divisiones se podrían rediseñar me diante la creación de ventanillas únicas, con una forma de trabajo más coordi nado. Por ejemplo, podría evitarse la duplicación de actividades administra tivas, de gestión y de dirección general. También algunos cometidos centrales del Ministerio podrían desarrollarse de forma transversal, permitiendo una mayor coherencia y solidez de las po líticas, evitando inconsistencias y cri terios dispares entre compartimentos estancos. Para ello se requiere mejorar la coordinación y una forma de trabajo más flexible y moderna. Por lo tanto, se debe continuar el tra bajo conjunto con la Oficina Nacional del Servicio Civil para implementar el rediseño institucional recientemente aprobado, incluida una carrera admi nistrativa que brinde mejores oportu nidades de desarrollo profesional y maximice el valor del servicio público hacia la ciudadanía, así como disponer de recursos para impulsar la formación permanente del funcionariado, en todos los niveles educativos, y la formación y el aprendizaje para el trabajo en equipo de alto rendimiento. Para mejorar la eficiencia en la provi sión de los servicios del MGAP, además, se requiere una actualización e incor poración de infraestructura informática y automatización de tareas en varios procesos. La digitalización de procesos a través de TIC debe colaborar en esta dirección (ver apartado “5.5 Tecnologías de la información para el agro”). Se debe continuar el tránsito a la infor matización de los trámites, demandada por la ciudadanía. En este sentido, se está avanzando en la implementación del expediente electrónico en el MGAP con el objetivo de modernizar la gestión y mejorar la transparencia y la interope rabilidad con otros organismos. Hacia adelante, sería deseable avanzar en ventanillas únicas digitales que organi cen y articulen los trámites que involu cran a diversas reparticiones del sector público. En el camino de la transformación di gital, la administración pública debería considerar acciones con el objetivo de facilitar la inclusión de los ciudadanos y el funcionariado en los nuevos procedi mientos. Se trata de aspectos vinculados con el acceso a dispositivos, conectivi dad y capacitación, considerando aspec tos sociales, etarios y territoriales. No 61 se debería descartar el mantenimiento de vías analógicas durante el avance del proceso hacia la digitalización definitiva. Entre los servicios públicos que ofrece el MGAP, la información es importan te porque es condición necesaria para aumentar la transparencia de los mer cados y mejorar la toma de decisiones públicas y privadas. Se observan impor tantes disparidades en la disponibilidad de información entre rubros producti vos, por ejemplo, se cuenta con mucha menos información sobre la produc ción de granos que sobre la producción ganadera. Pese a los esfuerzos realizados, to davía persisten deficiencias en la in terconexión de las distintas fuentes de información dentro del propio Ministerio. Los registros administra tivos —que son valorados en general como una fortaleza institucional— no están bien integrados, hay duplicación de tareas y existen áreas estadísticas diseminadas por las distintas unidades, que, a su vez, no interactúan con la ofi cina especializada en la elaboración de estadísticas, DIEA. Además, un mayor aprovechamiento de los datos que se re copilan, incluso más allá del Ministerio, podría contribuir con el conocimiento del sector y mejorar los servicios y polí ticas públicas en términos más amplios. Como ya se dijo, los desafíos de la inser ción internacional están crecientemen te vinculados a poder ofrecer garantías sobre sanidad, inocuidad y aspectos ambientales para los consumidores del mundo. Esto incluye normas de bio seguridad a nivel de predio, así como también el control a nivel de industrias y fronteras. De modo que es crucial que el Ministerio fortalezca sus sistemas de regulación, vigilancia y control en lo sa nitario, ambiental y de inocuidad (Perry et al., 2020), así como que se continúe profundizando el trabajo conjunto con los ministerios de Ambiente, Salud Pública, Industria y Energía y Relaciones 62 Exteriores, además de otros ministerios y organismos del Estado. Lograr una va loración positiva del funcionariado que desempeña los roles de fiscalización y control favorecería un mejor desempe ño de las tareas, al tiempo que una for ma de trabajo menos compartimentada entre unidades ejecutoras y divisiones, con roles más transversales y un enfo que multidisciplinario podría generar mejoras significativas en la calidad de los servicios de regulación y control en el Ministerio. 5.6.2 Fortalecimiento de las capacidades para el diseño y la evaluación de políticas Fortalecer y sostener las capacidades y los equipos técnicos para el seguimien to de las cadenas agroindustriales, así como para el diseño, la implementación y la evaluación de políticas agropecua rias, tanto en el ámbito ministerial como en el de la institucionalidad en su con junto, contribuiría a generar sistemas viables, vivibles y equitativos, desde un abordaje amplio e interdisciplinario. La evaluación de políticas públicas se puede concebir como un proceso de aprendizaje institucional del que sur gen insumos para mejorar el diseño y la implementación de las políticas. Consecuentemente, en la evaluación de políticas públicas es muy conveniente que participen, con diferentes grados de responsabilidad, las dependencias del Estado, el sector privado y la socie dad civil. Esto ayuda a mejorar la efec tividad del gasto público, al determinar si los programas y políticas públicas son buenas inversiones sociales y si logran contribuir a los objetivos propuestos. Este proceso también aporta a legitimar y transparentar el ciclo de la política pú blica y favorece la rendición de cuentas. Por lo tanto, evaluar es importante para mejorar las intervenciones y generar cri terios de asignación del gasto público. Lo anterior es una condición necesaria para propender a regulaciones ade cuadas y transparentes, que fomenten la competitividad de las empresas y la 63 inclusión social, elaboradas sobre la base de criterios e independencia téc nica. El desafío de la evaluación es pro ducir información útil y pertinente que responda a las necesidades y demandas de actores diversos (técnicos, políticos y la ciudadanía) y asegure rigurosidad de acuerdo con estándares científicos (Durán et al., 2020). En los últimos años, los avances en el Área de Evaluación de Políticas Agropecuarias contribuyeron a fortale cer la cultura de evaluación en el MGAP. Aunque todavía hay mucho por avan zar, las autoridades ministeriales de su cesivas administraciones de gobierno se han ido apropiando del proceso de eva luación y de sus frutos. Interesa destacar que el aporte del pro ceso de evaluación a la mejora de las políticas excede a la mera publicación de los resultados de las evaluaciones. En efecto, más allá de los informes finales, tanto los tomadores de las decisiones de política como los implementadores se benefician de su participación en los debates y análisis colectivos que se rea lizan durante el proceso de evaluación, lo que constituye un aporte sumamen te valioso y de utilidad para la mejora de las herramientas e intervenciones y orienta las decisiones hacia el logro de los objetivos 5.6.3 Mejora de la institucionalidad agropecuaria La experiencia de los institutos públi co-privados como mecanismo de coor dinación y ejecución de políticas debe ser evaluada para obtener lecciones aprendidas. Actores consultados seña lan la necesidad de repensar la cantidad de entidades, la representación privada en estos organismos y la necesidad de capacitación y calificación en las tareas de dirección. Como se señaló en el apar tado “5.4 Desarrollo productivo y social”, evaluar el actual diseño y funcionamien to de la institucionalidad y revisarlo a la luz de los desafíos planteados también podría contribuir en materia de transfe rencia, innovación y desarrollo. 5.6.4 Establecimiento de mesas ejecutivas público-privadas para la resolución de problemas de coordinación Las mesas ejecutivas son una tecnolo gía para resolver problemas de coor dinación (Ghezzi, 2019). Se trata de un instrumento de colaboración estratégi ca, basado en grupos de trabajo públi co-privado que se reúnen en sesiones periódicas y trabajan con un enfoque centrado en la ejecución, no en diálogos genéricos sobre la competitividad. Se organizan mesas por sector o factor y se abordan problemas concretos. Si el sec tor público no está haciendo algo que debería o está haciendo algo que no de bería, esos son los tipos de problemas que se abordan en las mesas. Para que funcionen, las mesas ejecu tivas deben tener una agenda defini da con plazos establecidos y requieren mostrar resultados desde el inicio, como forma de darle validez al instrumento. Deben tener a cargo un equipo espe cializado dedicado exclusivamente a la gestión de las mesas y la resolución de problemas, con capacidad de decisión y de articulación con las distintas agen cias del Estado. Es fundamental contar con el apoyo político desde los nive les más altos del gobierno y con cierta disponibilidad de recursos, así como que la participación del sector privado tenga una alta representatividad de los 64 diferentes tipos de empresas y sistemas de producción. De lo contrario, tarde o temprano se encontrará un freno y se avanzará poco. El abordaje propuesto tiene el desafío de superar experiencias anteriores en lo que respecta a la burocratización del proceso, aspecto que fue señalado con preocupación. Actores privados partici pantes en este proceso destacaron ex periencias similares con antecedentes favorables, tanto en el ámbito del MGAP como de otros organismos (por ejem plo, Uruguay Transforma, en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto), donde un trabajo estrecho entre el sector pú blico y el privado, con base en agendas de corto y de largo plazo, contribuyó a resolver problemas que limitaban el de sarrollo y la competitividad. 6. Reflexiones finales 67 Este documento analizó las principa les tendencias futuras de las cadenas agroindustriales en Uruguay, sus desa fíos y oportunidades para los próximos quince a veinte años. Disponer de una SENDA contribuye a brindar una visión país y a proporcionar información para la toma de decisiones. Es un instru mento importante para definir un ho rizonte común y sirve como marco de referencia o línea de base para analizar el desempeño de la institucionalidad agropecuaria. Así, se puso a consideración un listado de orientaciones de políticas que surgie ron de las consultas a especialistas del sector, de la lectura de la literatura es pecializada, de la evidencia disponible y de la experiencia institucional. El alcan ce de las seis dimensiones estratégicas identificadas trasciende las competen cias exclusivas del MGAP. Considerado como un actor relevante, la coordina ción y articulación del Ministerio con otras instituciones será clave para el éxi to de SENDA. Por otro lado, es poco probable que los problemas del desarrollo puedan solucionarse con un plan altamente consensuado en la sociedad que lue go debe simplemente implementarse (Ghezzi, 2019), ya que las políticas de desarrollo productivo son inherente mente complejas (Andrew et al., 2017). Incluso los resultados de diagnósticos aparentemente aterrizados son irreme diablemente incompletos, por un con junto de razones. En primer lugar, el futuro incluye de masiada incertidumbre, lo que dificul ta cualquier ejercicio prospectivo. Los problemas son blancos móviles y de ben abordarse con un enfoque iterati vo. Las políticas adecuadas precisan ser descubiertas y ajustarse a la capacidad institucional vigente. Las hojas de rutas son siempre tentativas y deben revisar se constantemente: lo que hoy es con veniente puede ser sensible a cambios normativos, geopolíticos, de precios re lativos, entre otros. Segundo, las políticas de desarrollo ge neralmente involucran a varios acto res e instituciones públicas y privadas, y, por ende, requieren de mecanismos ágiles de coordinación privado-privado, público-privado y público-público, y, en algunos casos, también con la sociedad civil relacionada. Maffioli et al. (2016) señalan que las iniciativas clúster de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay han tenido efectos positivos en algunos in dicadores, pero no han funcionado para resolver problemas de coordinación público-público de dimensión nacional. Muchos de los problemas y desafíos que enfrentan las cadenas agropecua rias trascienden las competencias del MGAP y requieren la articulación con otros ministerios y organismos. 68 Tercero, los problemas realmente se en tienden con suficiente grado de detalle en el momento en que se intenta imple mentar posibles soluciones. Cuarto, las capacidades del sector pú blico son limitadas, por ende, es impor tante priorizar los esfuerzos. El capital político es mejor aprovechado si se en foca en las principales restricciones al crecimiento. La propuesta del diagnós tico del crecimiento de Hausmann et al. (2008) propone enfocarse en las restric ciones fundamentales al desarrollo eco nómico; una vez que sabemos dónde enfocarnos, se busca la distorsión eco nómica cuya remoción logrará una con tribución mayor a aliviar la restricción al crecimiento. Por lo tanto, se necesita una política moderna de desarrollo productivo, en tendida como un proceso de colabo ración estratégica entre los sectores públicos y privados, donde los organis mos gubernamentales sean soluciona dores de problemas del sector privado, además de velar por el bien común y de las próximas generaciones. Esta po lítica debe entenderse como un proceso que requiere incluir: aprendizaje, expe rimentación, coordinación, monitoreo y evaluación y revisión (Juhász et al., 2023). Es tarea del sector privado iden tificar oportunidades de negocio atrac tivas en las que tenga la capacidad de competir y ganar, y explotar dichas oportunidades (ventajas comparativas, diseño de productos, estrategias de pre cios e insumos provistos por el mercado privado para la producción). Sin embar go, cuando existen fallas y restricciones que limitan el desarrollo de un sector de actividad o un factor productivo, las políticas públicas pueden contribuir a solucionarlas. Por último, para mejorar las herramien tas de política para el desarrollo —en su diseño, implementación y resultados— y generar criterios de asignación del gasto público, se vuelve clave consolidar y potenciar la evaluación de políticas. El desafío de la evaluación es producir información útil y pertinente que res ponda a las necesidades y demandas de actores diversos (técnicos, políticos y la ciudadanía) y asegure rigurosidad de acuerdo con estándares científicos. Esto permitirá rendir cuentas sobre los resultados de las intervenciones y los proyectos, y ser transparentes con los destinatarios de las políticas y la ciuda danía en general. Referencias 71 Ackermann, M. N.; Durán, V., y Lupinacci, A. (2022). Antecedentes internaciona les y locales de agregadurías agrícolas. Anuario OPYPA 2022. https://www. gub.uy/ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/comunicacion/publicaciones/ anuario-opypa-2022/estudios/antecedentes-internacionales-locales Ackermann, M. N.; Barboza, N.; Cortelezzi, A.; Costa, N.; García, F., y Román, N. (2021). Políticas agropecuarias en Uruguay: cuantificación de apoyos 2017-2020 y su vin culación con las emisiones de gases de efecto invernadero. Anuario OPYPA 2021. https://www.gub.uy/ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/comunicacion/ publicaciones/anuario-opypa-2021/estudios/politicas-agropecuarias-uruguay Ackerman, M. N., y Cortelezzi, A. (2017a). 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