Estrategia de Desarrollo 2050

2030. Esta situación plantea importantes desafíos ambientales, sanitarios, económicos y sociales, a mediano y largo plazo, relacionados con la seguridad alimentaria y la competen- cia entre sectores por el uso de recursos. La problemática del agua se aborda específicamen- te en el ODS 6, que implica garantizar la disponibilidad de agua, su gestión sostenible y el saneamiento universal. Adicionalmente, la pérdida de biodiversidad se presenta como otro reto fundamental. La bio- diversidad se refiere a la diversidad de los seres vivos a nivel genético, así como a la diversidad de especies y de ecosistemas. Esta diversidad biológica brinda diversas funciones que son vi- tales para la satisfacción de necesidades humanas, por ejemplo, contribuye a regular el clima, filtra el agua y el aire, permite la formación de suelo y mitiga los efectos de los desastres natu- rales. Se observa, a nivel global, una tendencia a la disminución pronunciada de poblaciones de especies, acompañada de un aumento en las tasas de extinción. Se considera que el 42 % de los invertebrados terrestres, el 34 % de los invertebrados de agua dulce y el 25 % de los 12 IPCC, Cambio. 13 IPCC, Cambio. 14 IPCC, Cambio. 15 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Perspectivas del Medio Ambiente Mundial Geo 6, 2019. 16 Lisa Guppy y Kelsey Anderson, Water Crisis Report (Hamilton: United Nations University Institute for Water, Environment and Health, 2017). CAP. 2 ALGUNAS MEGATENDENCIAS GLOBALES QUE CARACTERIZAN EL MUNDO DEL PRESENTE Y EL FUTURO invertebrados marinos están en riesgo de extinción. Se ha documentado, además, una dismi- nución drástica de la abundancia de polinizadores, proveedores críticos de servicios ecosisté- micos. Asimismo, la integridad y las funciones de los ecosistemas están disminuyendo. Los factores que ejercen presión sobre la biodiversidad son las prácticas agrícolas insostenibles, los cambios en el uso del suelo, la propagación de especies invasoras, la contaminación y la sobre- explotación y, en particular, la tala ilegal y el comercio ilícito de especies. Detener la pérdida de biodiversidad es una problemática explícitamente abordada en el ODS 15. La contaminación de los océanos con residuos plásticos también es una problemática ambien- tal con implicaciones globales. Con una producción anual aproximada de 380 Mt (millones de toneladas) de resinas y fibras plásticas, de las cuales alrededor de 275 Mt se vuelven residuos, como mínimo, el 2 % en peso (6 Mt) del total de residuos de plásticos acaba en los mares y océanos cada año.17 Estas cifras son parciales, ya que no incluyen, por ejemplo, los residuos generados por el sector marítimo ni los microplásticos que pueden encontrarse en los cos- méticos. Las causas de la generación de basura marina plástica son numerosas; se relacionan principalmente con hábitos de abandono de residuos (littering), ya sea durante actividades co- tidianas o recreativas, como, por ejemplo, el turismo y los eventos públicos masivos. Si no se recogen, estos materiales a menudo entran en los desagües y, luego, terminan en arroyos y ríos. Otra causa de este problema es la disposición deliberada de residuos domiciliarios en el ambiente, un tema que afecta en particular a países de ingresos bajos y medios, en los cuales no hay una cobertura universal del servicio de recolección de estos residuos. Finalmente, se desta- ca el derrame accidental de residuos plásticos durante su gestión, ya sea en la etapa de la reco- 42 lección, transporte o en la disposición final, lo cual es más probable cuando la infraestructura para gestionarlos es deficiente, como, por ejemplo, en el caso de los vertederos a cielo abierto. La presencia del plástico en el ambiente acuático causa daños a largo plazo, afecta los ecosis- temas, ingresa en la cadena alimentaria y tiene un impacto negativo importante en el turismo y las industrias pesqueras. El ODS 14 aborda este tema al promover la conservación de los océanos, los mares y los recursos marinos. CONCENTRACIÓN DE INGRESOS Y RIQUEZA La distribución del ingreso a nivel mundial ha transitado por una senda de mayor concen- tración en los últimos cuarenta años.18 El 1 % de los individuos con mayores ingresos recibió una proporción dos veces más grande del crecimiento que el 50 % más pobre, desde 1980. La participación del 1 % de mayores ingresos a escala global tuvo un crecimiento de 16 % a 22 % entre 1980 y 2000, para luego ubicarse en 20 % en 2016; por su parte, la participación del 50 % más pobre osciló en torno al 9 % desde 1980. 17 C. Velis, D. Lerpiniere y M. Tsakona, How to prevent marine plastic litter - now! (Viena: International Solid Waste Association [ISWA], 2017). 18 F. Alvaredo et al. Informe sobre la desigualdad global, 2018, wir2018.wid.world. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Este aumento de la desigualdad se verificó en la mayoría de las regiones del mundo, aunque a diferentes velocidades. La participación del 10 % de mayores ingresos entre 1980 y 2016 aumentó de forma importante en Norteamérica, China, India y Rusia. En Europa también se aprecia un aumento de la desigualdad, aunque con una velocidad más moderada. En otras regiones, como Medio Oriente, Brasil o el África subsahariana, la desigualdad ha permaneci- do estable o ha decrecido levemente, aunque se parte de niveles muy superiores. Gráfico 2.2 Participación del 10 % de mayores ingresos alrededor del mundo, 1980- 2016: ¿está la desigualdad moviéndose hacia una frontera de alta desigualdad? 70 % 60 % 50 % 40 % 43 30 % 20 % 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Medio Oriente Estados Unidos-Canadá India Rusia Brasil China África Subsahariana Europa Fuente: WID.world, 2017, wir2018.wid.world Esta dinámica de concentración del ingreso mundial ha tenido algunas particularidades, en especial si se analiza la curva de elefante que forma el gráfico que muestra el crecimiento del ingreso por percentil de ingreso. Además de un aumento de los ingresos de los estratos superiores, también se verifica un aumento en el ingreso del 50 % más pobre de la población mundial –explicado, fundamentalmente, por las altas tasas de crecimiento de China e India y por la contracción de la proporción del ingreso global que captan las capas medias–. CAP. 2 ALGUNAS MEGATENDENCIAS GLOBALES QUE CARACTERIZAN EL MUNDO DEL PRESENTE Y EL FUTURO Gráfico 2.3 La curva de elefante de la desigualdad y el crecimiento globales, 1980-2016 Crecimiento de ingreso por adulto en términos reales (%) 250 El 50 % de menores El 1 % de mayores ingresos percibió el 13 % ingresos percibió el 27 % del crecimiento total del crecimiento total 200 La prosperidad del 1 % 150 de mayores ingresos a escala global 100 La contracción del 90 % menores ingresos en Estados Unidos El ascenso de los y la Unión Europea países emergentes 50 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 99 99,9 99,99 99,999 Grupo de ingreso (percentil) 44 Fuente: WID.world, 2017, wir2018.wid.world En el caso particular de Latinoamérica, si bien continúa siendo la región más desigual del mundo, se encuentran avances importantes en los últimos quince años. La CEPAL informa que el promedio simple del índice de Gini de 18 países de América Latina bajó de 0,542, en 2002, a 0,466, en 2017.19 En Uruguay, en particular, como se desarrolla en los próximos capítulos, la caída de la desigualdad fue especialmente fuerte entre 2008 y 2012, y luego se mantuvo estable, con oscilaciones en los menores niveles alcanzados en esa etapa. En cuanto a la distribución de la riqueza, los estudios señalan dos grandes tendencias mundiales. En primer lugar, un fuerte incremento de la riqueza privada en contraposición a una disminución de la riqueza pública: en las últimas décadas, los países se han vuelto más ricos, mientras que los Gobiernos se han vuelto más pobres. Esta disminución de la riqueza pública se da fuertemente en países como China y Rusia (que han pasado por fuer- tes cambios institucionales desde 1980), pero también en países como Francia, Alemania, Japón, Reino Unido y Estados Unidos. 19 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2018, www.cepal.org. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 2.4 Participación del 1 % de mayor riqueza alrededor del mundo, 1913-2015: la caída y el incremento de la desigualdad de riqueza personal 70 Participación en la riqueza personal (%) 60 50 40 30 20 10 0 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 China Reino Unido Francia Estados Unidos Rusia 45 Fuente: WID.world, 2017, wir2018.wid.world En segundo lugar, también ha aumentado la participación del 1 % de mayor riqueza en todo el mundo en los últimos cuarenta años. Estudios históricos muestra una evolución en forma de U para Francia, Reino Unido y Estados Unidos: una marcada disminución entre 1910 y 1980, y un constante aumento desde 1980 hasta nuestros días. Estas fuertes tendencias a la polarización están teniendo consecuencias ya visibles en cuanto al deterioro de la democracia y al malestar global. La extrema concentración es un factor de desestabilización democrática, puesto que implica que algunas personas o entidades disponen de medios e influencias mucho más fuertes para hacer valer sus intereses que las grandes mayorías de la población. Esto con- lleva el riesgo de una aceleración de la concentración, a la vez que puede convertir la democra- cia en una plutocracia. Asimismo, sectores cada vez más amplios de la población sienten una distancia cada vez mayor respecto a los Gobiernos y a los sistemas políticos, la que se expresa en desafección democrática y apoyos a propuestas extremistas y demagógicas. Las causas de este proceso son variadas, y no es objeto de este informe su análisis en profun- didad. Sin embargo, a nivel internacional se señalan varios factores. Por un lado, la revolución tecnológica ya señalada estaría intensificando los procesos de concentración económica. Por otro lado, el profundo impacto de la automatización sobre el mercado de trabajo –al destruir empleos repetitivos (que requerían calificaciones medias y bajas) y generar nuevas oportu- nidades de altos ingresos (pero que requieren niveles de calificación muy superiores)– es un factor que puede estar impulsando una mayor desigualdad salarial. Adicionalmente, la dismi- nución de la demanda de trabajo por unidad de producto presiona hacia una mayor captación CAP. 2 ALGUNAS MEGATENDENCIAS GLOBALES QUE CARACTERIZAN EL MUNDO DEL PRESENTE Y EL FUTURO de ingresos por parte del capital sobre el trabajo. Finalmente, algunas características de la eco- nomía digital podrían estar impulsando una mayor concentración de mercados, en el sentido de que las empresas más exitosas se quedan con todo el mercado y desplazan definitivamente al resto (fuertes externalidades de red y efectos de bloqueo o lock-in).20 Por otra parte, también se identifican opciones políticas como las causantes de este proceso de concentración. Las tendencias liberalizadoras impulsadas desde los años setenta y ochen- ta, y profundizadas en los noventa, con consecuencias como la precarización en los sectores de menor calificación en el mercado de trabajo y la pérdida de potencia de las políticas de redistribución (tributarias y de transferencias, por ejemplo), junto con la pérdida de calidad y cobertura de los servicios públicos más relevantes (salud y educación, por ejemplo). Finalmente, la fuerte irrupción en el comercio global de las cadenas globales de valor, via- bilizadas por el cambio tecnológico, que han aprovechado las peores condiciones laborales y regulatorias en los países más pobres (particularmente en Asia), trasladando hacia allí eslabones productivos intensivos en mano de obra, también se señalan como causante de este proceso. Esto explicaría, además, el impacto observado en algunos países desarrollados, unido a la desindustrialización, a la vez que cierto ascenso (aunque con desigualdad interna creciente) en países que antes estaban muy rezagados, como China e India. 46 CAMBIO CULTURAL Desde hace décadas, en buena parte del planeta se vive un profundo cambio cultural, que se expresa en procesos tan disímiles como el cuestionamiento a la tradicional distribución de roles entre hombres y mujeres, la erosión de la legitimidad de instituciones que fueron cen- trales en el siglo XX –como iglesias, partidos políticos, sindicatos o burocracias estatales–, la explosión de la expresión de la diversidad en todo nivel (cultural, sexual), entre otras. Una posible interpretación de estos cambios culturales es que se superponen dos macro- tendencias: a) secularización y racionalización, asociadas a la irrupción de la sociedad industrial, por un lado, y b) la crítica a los valores materiales y a la autoridad de las insti- tuciones más universales representativas de la industrialización, propia de la posindus- trialización, por otro.21 La primera tendencia señalada corresponde a la transformación de una cultura tradicio- nal basada en la autoridad religiosa en una cultura cada vez más secularizada y racional. Este cambio es el que encontramos en el pasaje de las sociedades agrarias a las industria- lizadas. Muchos países de Europa occidental atravesaron este proceso ya en el siglo XIX, 20 Luca Sartorio, «¿Qué sabemos (y qué no sabemos) sobre el futuro del trabajo?», Nueva Sociedad 279 (2019), nuso.org. 21 Ronald Inglehart et al., Human values and beliefs (Ann Arbor: University of Michigan Press, 2001). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 y desde entonces –asociado también a las diversas velocidades de las transformaciones productivas– este se ha ido expandiendo por el mundo. La segunda tendencia surge cuando se alcanza un cierto bienestar económico, que aleja los rigores de la supervivencia. Este es el momento histórico de la gran transformación de las sociedades industriales en sociedades posindustriales, o de las sociedades modernas en pos- modernas, cuyo impacto en la cultura es mayor, lo que se traduce en asignar a los derechos individuales y a la autoexpresión una importancia creciente. Si en el período de la trans- formación asociado a la industrialización se debilita el peso de la autoridad tradicional de la religión y se fortalece la de las grandes organizaciones emergentes –como los partidos políticos, los sindicatos, las burocracias estatales, las corporaciones–, con el cambio hacia la sociedad posindustrial, se atenúa la influencia de la autoridad radicada en instituciones u organizaciones de gran escala; ahora, son los derechos de los sujetos los que se valoran por encima de las ideologías masivas, así como la reivindicación de construirse a uno mismo sin ataduras institucionales. Esta reivindicación de la autoexpresión da pie a la manifestación de la diversidad; cada persona es diferente a las demás, y la expresión de esa diversidad comienza a aceptarse y valorarse, por sobre las tendencias homogeneizantes de la sociedad industrial. Así, el desarrollo pasa a ser entendido como la capacidad de poder ser autónomo, de poder elegir lo que uno quiere ser. La evidencia de las últimas tres décadas en el mundo muestra un cambio en estas dos direc- ciones, que puede darse de diversas formas en las distintas sociedades: simultáneamente, 47 en muchos países; más secuencialmente, en otros; algunos países pueden estar experimen- tando más el primer cambio, y otros, el segundo. Esto no implica que no existan retrocesos en coyunturas específicas ni que los países se hagan más parecidos entre sí. Las historias culturales de los países y regiones continuarán diferenciándolos con identidades y circuns- tancias distintas, lo que hace que este macrotrayecto sea esquivo, cambiante y zigzagueante. Siguiendo este breve resumen de la teoría, la evidencia empírica de las seis olas de la Encuesta Mundial de Valores (EMV), sobre la que se construye la figura 2.5, ubica a los países protestantes del norte de Europa como aquellos en los que la población otorga más importancia a los valores de autoexpresión, junto con los seculares y racionales; es decir, son los que más habrían avanzado en ambos procesos de cambio. Por el contrario, son los países africanos y musulmanes los que se ubican en el extremo opuesto de esta tendencia, porque en ellos el peso de la religión tradicional como orientación máxima de sus vidas y el énfasis puesto en la supervivencia determinan su configuración de valores. Esto significa que esta- mos viviendo, al mismo tiempo, la intersección de valores correspondientes a una etapa de industrialización y a una de posindustrialización, con diferentes avances en cada una en las distintas zonas del mundo. Más recientemente, y como parte de la revolución tecnológica reseñada al principio de este capítulo, la revolución tecnológico-informacional se constituye en un nuevo paradigma que atraviesa cada aspecto de la vida de las personas.22 La organización social más funcional 22 M. Castells, La era de la información: economía, sociedad y cultura. La sociedad red, vol. 1 (Madrid: Alianza Editorial, 2000). CAP. 2 ALGUNAS MEGATENDENCIAS GLOBALES QUE CARACTERIZAN EL MUNDO DEL PRESENTE Y EL FUTURO para esta nueva etapa es la organización en red: la sociabilidad en red, la educación en red, la política en red, y por eso la espina dorsal es la red de redes, es decir, internet. Esta nueva manera de organizarse en red parte de estructuras mucho más flexibles, horizontales, mul- tidimensionales, locales y globales al mismo tiempo. Figura 2.5 Encuesta Mundial de Valores 2,5 2,0 Valores tradicionales vs. valores seculares-racionales 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 48 -1,0 -1,5 -2,0 Muslim-majority countries are in italics -2,5 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Valores de supervivencia vs. valores de autoexpresión Fuente: World Values Survey (WVS) 6, 2015 Estos elementos del contexto actual –la revolución tecnológico-informacional, la organiza- ción en red y el valor de la autonomía de la persona y de sus derechos individuales– tienen impacto en todas las instituciones que heredamos de la era industrial, o de la modernidad: sobre la política y los partidos, sobre el trabajo y las empresas, sobre las familias y la sexua- lidad, sobre la religiosidad, sobre la autoridad y la tolerancia, sobre el consumo y la desigual- dad. Evidentemente, esto genera fuertes tensiones entre lo pujante y novedoso, y aquellas formas más arraigadas del ser, del sentir y del pensar. La diversidad cultural ha sido profundamente alimentada por el fenómeno creciente de las migraciones. Esos desplazamientos se dan principalmente hacia las grandes urbes, donde se puede ver con claridad el cosmopolitismo más rico de la multiplicidad de formas de vestir, ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 de alimentarse o de festejar. Además, mediados por la tecnología, los migrantes están hi- perconectados entre sí y con sus raíces, con las que pocas veces pierden contacto. Pero esa diversidad también está plagada de conflictos, rechazos y luchas de poder, como también es cada vez más visible. Una de las manifestaciones culturales más fuertes de la última década es la democratización del acceso, la generación y la difusión de información. Esta diferencia respecto de décadas anteriores está dada por la accesibilidad tecnológica potenciada por internet, la ubicuidad y simultaneidad en que las personas pueden comunicarse independientemente de las dis- tancias físicas a las que se encuentren. La participación, la pluralidad y diversidad de con- tenidos se pueden encontrar con más facilidad que nunca antes. Esto habilita la creación de movimientos ciudadanos cualitativamente muy distintos de los anteriores, en los que la información y la comunicación se pueden movilizar horizontalmente y adquirir mayor visibilidad, lo que abre la puerta a que la diversidad en los proyectos de conformación de la autonomía de las personas tenga una potencia nunca antes vista. También comienzan a emerger nuevas formas de dominio, donde las desigualdades de poder también se expresan y reproducen en las nuevas tecnologías, a través de la manipulación de la información, las noticias falsas, la vigilancia de lo que las personas leen, expresan o compran en la red, etc. En este contexto, las luchas por los derechos de colectivos históricamente discriminados logran algunos de los momentos más altos en su reconocimiento. Se cuestionan las tra- dicionales formas de relacionarse con los demás, y las distancias e inequidades que estas 49 implican. Posiblemente el ejemplo más relevante a nivel mundial se encuentra en las rela- ciones de género y las desventajas que estas implican para las mujeres (en derechos, trabajo y salario, trabajo no remunerado, etc.). Ya desde el siglo pasado, con especial fuerza en los países de Europa occidental, pero globa- lizándose progresivamente, han cobrado relevancia creciente múltiples movimientos por la igualdad entre varones y mujeres. Esos movimientos, que originalmente tenían deman- das asociadas a reivindicaciones concretas (derecho al voto, divorcio, aborto, etc.), fueron ampliando su gama de planteos, así como sus bases conceptuales, hasta convertirse en un cuestionamiento general a la forma de organización social. Se cuestiona el patriarcado, esto es, la existencia de factores estructurales que condicionan las libertades y las posibilidades de desarrollo de las mujeres, que se expresan en relaciones de poder en los diversos ámbi- tos sociales (laboral, político, familiar) y cuya contracara son los privilegios de los varones. Estos movimientos han impulsado profundos cambios culturales, a tal punto que se puede afirmar que, quizás, la principal transformación social en el último siglo a escala global haya sido el del lugar de las mujeres en la sociedad. Finalmente, de forma más reciente, y también como una expresión de estos profundos cam- bios culturales, se puede percibir una explosión de la diversidad, en el sentido de la necesidad y el derecho a la autoexpresión y la valoración de las características distintivas de cada per- sona, que se expresa en múltiples movimientos y conquistas en términos de derechos de las minorías, sean sexuales, étnicas, culturales, etc. CAPÍTULO 3 EJES ESTRATÉGICOS En virtud de las megatendencias relevadas e interpretadas en el capítulo anterior, y a par- tir de todos los estudios prospectivos de la realidad nacional que este documento articula, a continuación se presentan los ejes estratégicos de transformación que estructuran la Estrategia de Desarrollo 2050. El fin último de estos aportes es el de transitar, como país, hacia el desarrollo humano sostenible, partiendo del aprovechamiento de las oportunida- des identificadas y de la minimización de riesgos. Como se señaló oportunamente, el mundo transita una revolución tecnológica de profun- das consecuencias económicas, sociales y culturales, impulsada por avances tecnológicos en dos áreas particulares, los que ya fueron descritos y que lideran el proceso de cambio: la digitalización y la bioeconomía. A su vez, se expuso cómo las estructuras productivas de los países, es decir, el conjunto de actividades productivas que estos han desarrollado, 52 se asocian a las oportunidades de aprovechar tempranamente (o no) las oportunidades creadas por las nuevas tecnologías ascendentes, lo que permitiría generar procesos de cre- cimiento económico sostenido, basado en fuertes crecimientos de la productividad, alta rentabilidad de importantes sectores de actividad, altos niveles de inversión, aumento de ingresos y generación de empleos. La revolución tecnológica va acompañada de otra tendencia muy relevante, también de- sarrollada previamente, que es un fuerte crecimiento de la desigualdad económica en los países más desarrollados, asociada a una concentración de ingresos y riquezas en los sec- tores más poderosos de las distintas sociedades («el 1 %»). Esta tendencia no se da, como en décadas anteriores, entre zonas geográficas (o países), sino principalmente al interior de cada una de esas zonas. La revolución tecnológica no es ajena a esta característica de época, con la cual colabora a través de la brecha cada vez más amplia que las nuevas tecnologías generan entre personas de alta calificación y las de media y baja calificación, destruyendo empleos históricamente desempeñados por los últimos y generando opor- tunidades enormes para los primeros. Pero esta brecha excede los factores tecnológicos y tiene causas múltiples, con fuertes raíces en opciones políticas y regulatorias en muchos países, y también como consecuencia de procesos de segmentación y desterritorialización de muchas cadenas productivas, los que han implicado el traslado de eslabones producti- vos de alta generación de empleo a zonas de bajos salarios y menores exigencias regula- torias, especialmente en Asia. Si bien Uruguay, así como buena parte de América Latina, durante la última década y media ha transitado a contracorriente de esa tendencia global, experimentando una importante redistribución progresiva de ingresos y oportunidades, este es un elemento a tener muy presente por los riesgos que implica. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 También existen otras tendencias relevantes que pautan el contexto global de riesgos y opor- tunidades. Una de ellas es la de cambio demográfico, que se expresa de diversas maneras en las distintas regiones –especialmente con relación a su nivel de desarrollo relativo–, aunque, en términos generales, implica un fuerte envejecimiento y tendencias lentas pero progresi- vas al estancamiento en la cantidad de población en las zonas más desarrolladas del planeta (Europa, Japón, Canadá), donde, incluso, se podrían registrar disminuciones en el total de sus poblaciones. Sin embargo, en buena parte del resto del mundo se espera un crecimiento demográfico intenso aún por varias décadas más, lo que determinará un crecimiento de la población global hasta más allá de 2050, con una consecuente mayor demanda de alimentos y mayor presión sobre los recursos naturales a escala global. Por otra parte, el cambio climático y la crisis ambiental, que también caracterizan el panorama global, implican una tensión fuerte en la capacidad mundial de producir alimentos. Además, también determinan tendencias incipientes a la modificación de hábitos de consumo y de pro- ducción, buscando la sostenibilidad, la sustitución de productos de base fósil no renovables y la disminución en las emisiones de gases de efecto invernadero. A partir de estas tendencias principales y de los diversos estudios realizados, se plantea una es- trategia de desarrollo asentada sobre tres ejes estratégicos fuertemente interconectados entre sí y con gran impacto en otras muchas áreas relevantes: transformación productiva sostenible, transformación social y transformación de las relaciones de género. 53 Se entiende que estos tres grandes ejes estratégicos condensan lo fundamental de las transfor- maciones necesarias para avanzar en materia de desarrollo. Estas transformaciones, a su vez, impulsarán modificaciones en otras temáticas asociadas, también relevantes. Articular estos tres ejes de transformación en una única Estrategia de Desarrollo 2050 implica asumir que los cambios en cada uno de ellos están íntimamente ligados a cambios en los demás, donde los avances en un área facilitan los avances en las demás, pero, también, el estancamiento en un área de transformaciones puede trancar al resto. TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE El primer eje estratégico es el de la transformación productiva sostenible. Se trata de una transformación productiva que permita posicionar la economía de forma de utilizar los im- pulsos ascendentes en materia tecnológica y convertirlos en ingresos, empleo y oportuni- dades. De esa manera, se busca aprovechar las enormes potencialidades productivas de la tecnología y, por tanto, su capacidad de producción de riqueza. El objetivo es modificar la tradicional inserción económica dependiente de Uruguay, al posicionarse en actividades más dinámicas en cambio tecnológico, que permitan acompañar las tendencias globales de crecimiento de la productividad y, por tanto, de los ingresos, con el objetivo último de mejo- rar la calidad de vida de las personas, en el sentido desarrollado en el capítulo 1. CAP. 3 EJES ESTRATÉGICOS Figura 3.1 Ejes de la Estrategia de Desarrollo 2050 en el marco de las megatendencias globales Complejos productivos estratégicos Ambiente REVOLUCIÓN TRANSFORMACIÓN TECNOLÓGICA PRODUCTIVA SOSTENIBLE Territorio Economía CAMBIO circular DEMOGRÁFICO CAMBIO Trabajo CULTURAL Ciencia y tecnología CRISIS AMBIENTAL Cultura TRANSFORMACIÓN SOCIAL 54 TRANSFORMACIÓN CONCEN- RELACIONES DE TRACIÓN GÉNERO ECONÓMICA Cambio Cuidados demo- Diversidad gráfico Fuente: elaboración propia Pero la transformación productiva no puede planificarse solo atendiendo a la realidad tecno- lógica global, sino que es necesario, también, considerar las capacidades productivas locales reflejadas en su historia productiva, en las empresas, en los recursos naturales y los trabaja- dores existentes. El desarrollo de nuevas industrias, o la readecuación de las existentes, no es un simple ejercicio de voluntad, sino que implica el gigantesco desafío de hacerlo en un marco global de fuerte competencia, con jugadores globales que cuentan con mayores recur- sos financieros y tecnológicos. Es necesario ajustar bien los desafíos a asumir; los sectores y actividades definidas deben tener la capacidad de desarrollar productos y procesos innova- dores, que les permitan abrirse paso con sus bienes o servicios y generar valor a partir de sus propias capacidades. Por lo tanto, el ejercicio de selección de sectores y actividades a prio- rizar por las políticas públicas implica una transacción entre capacidades locales existentes y oportunidades y riesgos a futuro, asociados a las tendencias tecnológicas, y también a las otras tendencias globales constatadas. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Por otra parte, la planificación de la transformación productiva debe hacerse atendiendo a la necesidad de la sostenibilidad ambiental. Esto es fundamental en momentos en que el mundo atraviesa una crisis ambiental sin antecedentes en la historia de la humanidad –y de posibles consecuencias catastróficas–, que también se expresa localmente en indicadores como el deterioro de la calidad del agua de los cursos superficiales o la pérdida de biodiver- sidad autóctona. Así, aquí se plantea la necesidad de incorporar la sostenibilidad ambiental desde la planificación misma de las actividades productivas. A partir de estas reflexiones, se han identificado seis grandes complejos productivos a priori- zar, sobre los que se desarrollaron amplios procesos prospectivos. Se entiende que estos tienen el potencial de impulsar el desarrollo de Uruguay en el nuevo contexto tecnológico. Se trata de actividades que son, por un lado, potencialmente receptores prioritarios de las innovaciones tecnológicas de los núcleos impulsores más dinámicos del desarrollo tecnológico. Por otro la- do, todas ellas presentan una importante historia productiva en el país, de modo que existen capacidades asociadas a estas –en la forma de empresas, trabajadores, técnicos, recursos natu- rales, regulaciones e infraestructuras– que, de todas maneras, deberán fortalecerse. Esas capa- cidades hacen factible un desarrollo de estos complejos productivos en el mediano plazo, para que se conviertan, a su vez, en factor de arrastre de otras actividades y de la economía toda. De todos modos, esta selección de complejos no es taxativa, es apenas una primera aproximación que deberá complementarse en futuros estudios, incorporando nuevas actividades o, even- tualmente, quitando algunas de las presentes, si surgieran nuevos elementos en ese sentido.1 55 En el diagrama que se presenta a continuación se muestran los sectores priorizados y se los vin- cula con los núcleos de desarrollo tecnológico que pautan la presente revolución tecnológica. Figura 3.2 Sectores priorizados y núcleos de desarrollo tecnológico TIC y Energías Forestal verticales renovables madera BIOECONOMÍA ECONOMÍA DIGITAL Producción primaria TIC verticales/electrónica Salud humana y animal mecatrónica CONVERGENCIA TECNOLÓGICA Producción manufacturera Telecomunicaciones Biocombustible Contenidos digitales Biomateriales Inteligencia artificial Bioquímicos Robótica Biotecnología Industrias Turismo Alimentos creativas Fuente: elaboración propia 1 Particularmente, se entiende que los servicios globales de exportación representan también un complejo es- tratégico, pero estos no fueron estudiados en esta etapa porque se entendió que en el marco de Uruguay XXI ya existe una acumulación importante de información y conocimiento al respecto, lo que no hacía necesario su estudio a fondo en este trabajo. CAP. 3 EJES ESTRATÉGICOS En conjunto, estos complejos dan cuenta de aproximadamente un 25 % del empleo y el pro- ducto, pero de más del 90 % de las exportaciones, por lo que la inserción internacional de la economía depende casi íntegramente de ellos. Por un lado, hay un grupo de actividades más directamente vinculadas a la bioeconomía. Se trata de los complejos de producción de alimentos y el forestal-maderero. El primero representa un conjunto de actividades que se realizan en este territorio desde antes de la propia formación del país. Sin embargo, a par- tir de los estudios desarrollados, se entiende que en el nuevo contexto global (tecnológico, demográfico, ambiental, etc.) cuenta con grandes posibilidades de escalamiento productivo, de desarrollo de nuevos productos, enfocados específicamente en nuevas demandas con alto valor agregado. Eso implica la necesidad de diferenciación de productos –o sea, de superar la característica de commodities de muchos de ellos– y de lograr, con base en una alta calidad, alta tecnología, certificaciones de producción natural –respetuosa del ambiente y del bien- estar animal–, acceder a precios más altos y más estables.2 El complejo forestal-maderero, si bien es relativamente joven en el país (se podría decir que sus inicios están en la ley Forestal de 1987), se ha convertido en una red de cadenas produc- tivas muy relevantes (celulosa, aserraderos, bioenergía). Se entiende que, en las tendencias globales descritas, existen elementos altamente auspiciosos para estos productos, asociados especialmente a la tendencia global a la sustitución de la matriz productiva dependiente de la petroquímica (que produce bienes no biodegradables, genera altas emisiones de gases de efecto invernadero y se basa en recursos no renovables) por productos de base biológica (bioproductos). La madera y sus subproductos pueden convertirse en la biomasa esencial 56 para esos procesos productivos. Una vez más, esto requiere altos niveles de inversión, de investigación y desarrollo, y de capacitación. Los complejos citados anteriormente tienen un vínculo directo con la bioeconomía, como ya fue expuesto, pero no son ajenos a la revolución de la economía digital. En efecto, lo que se conoce como agricultura de precisión o ganadería de precisión y lo que implica la trazabilidad ganadera dan cuenta de que también estas actividades aprovechan el desarrollo de las TIC. Por otra parte, los complejos de las TIC y las industrias creativas están directamente im- pactados por las transformaciones que supone el proceso de digitalización. Ya se ha desa- rrollado cómo las empresas ligadas a la informática se han convertido en las más valiosas del mundo en apenas una década, capitalizando el inmenso potencial de desarrollar una de las tecnologías más transversales y disruptivas del actual período histórico. Asimismo, las industrias creativas están íntimamente ligadas a esta tecnología, ya sea por constituir el propio soporte de los productos de estas industrias (como puede ser en los videojuegos, el diseño web o los audiovisuales), ya sea por constituir una herramienta de primer orden en el proceso creativo. Finalmente, se seleccionaron otros dos complejos productivos con vínculos diversos con ambas fuentes de innovaciones. Las energías renovables son altamente dependientes de 2 Es importante destacar que Uruguay se encuentra diseñando actualmente su Estrategia Nacional de Bioeconomía Sostenible, en la que varios de estos temas serán considerados en sus lineamientos estratégicos. Esta estrategia está siendo liderada por la Unidad de Sustentabilidad y Cambio Climático del MGAP y apoyada por DP-OPP, MIEM, MEF, MVOTMA y TU. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 la digitalización, ya sea en la gestión de parques de generación, de las redes de distribución o en la gestión de la demanda, muy necesaria en el contexto de matriz energética con alta prevalencia de fuentes renovables no gestionables (eólica, solar). Asimismo, la energía re- novable generada a partir de biomasa está directamente ligada a la bioeconomía, ya que son los desarrollos de las biociencias y las biotecnologías los que determinan sus posibilidades de expansión y rentabilidad. Por otro lado, el turismo; si bien es una actividad que se basa en una experiencia humana, tiene vínculos cada vez más estrechos con ambos impulsores de innovaciones. Las plataformas digitales ganan parcelas de mercado cada vez más importan- tes, y el turismo natural, basado en la oferta de ambientes saludables, es una oportunidad de primer orden para Uruguay. De esta manera, si bien esta última actividad tiene vínculos con las nuevas tecnologías más débiles que las previamente señaladas, también buena parte de sus oportunidades y riesgos se asocian a ellas, aunque, por supuesto, también presenta determinantes independientes. En el capítulo 4 se desarrollan los lineamientos para avanzar en cada uno de estos comple- jos productivos. TRANSFORMACIÓN SOCIAL 57 El segundo eje estratégico se basa en la transformación social necesaria para lograr las me- tas de desarrollo. Es preciso acompañar la transformación productiva con la consolidación de una matriz de protección social más densa, que contrapese las tendencias concentrado- ras observadas en el mundo; que aproveche el enorme potencial del salto productivo de las nuevas tecnologías para generar igualdad y bienestar para toda la población, y que mejore las capacidades de la sociedad para interactuar con el cambio demográfico y con tecnologías cada vez más avanzadas. Es necesario desarrollar acciones que aseguren la amplia distri- bución social de las ganancias de productividad asociadas a la transformación productiva, tomando en consideración cómo las nuevas tecnologías también afectan las relaciones de poder de los diversos actores a nivel social. Se plantea como meta la consolidación de una arquitectura universal de protección social hacia 2050. El universalismo es un camino ineludible para las metas de desarrollo que el país busca alcanzar. Es también la única fórmula que, en el largo plazo, promueve la ver- dadera igualdad social, hace frente a las tendencias polarizantes y permite aumentar las capacidades sociales, necesarias para que todas las personas puedan desenvolverse en el nuevo escenario. Contar con una matriz de protección social universal implica que las políticas públicas ga- ranticen que todos los ciudadanos tengan iguales condiciones de acceso, suficiencia y calidad de servicios, beneficios y prestaciones sociales, sin importar dónde vivan, cuál sea su sexo, su edad, su trabajo o su ingreso. Esto requiere repensar para qué sociedad –qué riesgos, qué vulnerabilidades– están actuando las políticas de protección social, y qué sectores requieren CAP. 3 EJES ESTRATÉGICOS más apoyo para alcanzar mínimos de bienestar, así como cuáles son los instrumentos más efectivos para lograrlo. Servicios públicos de excelencia, con ofertas más amplias que cubran a toda la población, a lo largo de toda la vida de las personas, que se anticipen a las transformaciones que se vienen y que les permitan desarrollar al máximo sus capacidades, en un contexto en que las capacidades humanas serán cada vez más determinantes para el desarrollo. El nuevo contexto productivo y tecnológico parece apuntar a una dinámica en la que el vínculo de los trabajadores con el mercado de trabajo podría tender a ser más intermitente, acompañando la velocidad de los ciclos de surgimiento, desarrollo y declive de tecnologías, industrias y empresas. Los períodos de desafiliación laboral deberán ser aprovechados para la recapaci- tación, sin afectar el nivel de vida familiar ni la continuidad educativa –o de otros servicios sociales– de hijas e hijos. Todo esto requiere fortalecer el pilar no contributivo de la protec- ción social, igualando progresivamente sus prestaciones a las del pilar contributivo; acom- pañando y protegiendo a las personas a lo largo de todo su ciclo de vida, con especial foco en niñas, niños y adolescentes. TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES 58 DE GÉNERO El avance hacia el desarrollo con igualdad planteado en los dos ejes estratégicos anteriores solo es posible en la medida en que se avance también en superar una de las desigualdades más profundas y extendidas de nuestra sociedad: la de género. A pesar de los innegables avances en las últimas décadas en nuestro país en materia de igual- dad de género, aún hoy las mujeres ganan sustancialmente menos que los varones a iguales niveles de calificación. Aún hoy, sobre las mujeres recae el grueso del trabajo no remunerado de nuestra sociedad; las tareas domésticas en el hogar propio y el cuidado de niños, enfermos y ancianos, lo que implica menos tiempo para estudiar, trabajar o disfrutar de tiempo libre. La violencia de género –que cuesta la vida a decenas de mujeres cada año, pero que la sufren mi- les– es, quizás, la expresión más lacerante de la perpetuación de una desigualdad intolerable. El avance en esta materia es un tema fundamental para los derechos humanos de las mu- jeres. Pero también es una condición básica para el desarrollo del país. Las mujeres, que representan la población con mayores logros en todos los niveles educativos, mantienen una inserción problemática en el aparato productivo. Presentan tasas de actividad más baja y jornadas laborales más cortas, reflejo de la mucho mayor carga de trabajo no remunerado que recae sobre ellas y de las dificultades para conciliar ambas tareas. Asimismo, presentan segregación educativa, ya que las rígidas representaciones sociales de género se reflejan en una alta concentración de mujeres en carreras asociadas al histórico rol femenino (vincula- do a lo social y a los cuidados), y se insertan menos en carreras científicas y tecnológicas. Vinculado con lo anterior, pero también por efecto de la discriminación de género y de las ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 dificultades de conciliación, se emplean en sectores de más baja productividad y en tareas de menor nivel jerárquico, con lo que su aporte productivo se ve reducido. De esta forma, Uruguay desaprovecha el talento productivo de la mitad más formada de su población. Finalmente, las desigualdades de género reproducen y profundizan las desigualdades socia- les, porque se intersectan en las mujeres, además de las condiciones más precarias de inser- ción laboral y económica, las mayores dificultades para acceder a las prestaciones sociales y la responsabilidad por las tareas de reproducción social, lo cual no solo puede comprometer su desarrollo personal, sino las condiciones para el desarrollo de las futuras generaciones. El sistema de protección social reproduce las desigualdades que se generan en el mercado laboral, y, como resultado, el bienestar de las mujeres se ve reducido. Si esas desigualdades se intersectan con otras desventajas sociales referidas a la edad, la ascendencia étnico-racial o la ubicación geográfica, las diferencias se expanden. Por otra parte, el cambio demográfico señala un desafío central para el país en el envejeci- miento, por sus consecuencias en la posible tendencia de caída en la cantidad de personas en actividad laboral remunerada y por una mayor necesidad de servicios de cuidados, aso- ciados a la dependencia en edades avanzadas. Todo ello llama a la necesidad de promover la corresponsabilidad entre hombres y mujeres en tareas domésticas no remuneradas, la que permita el desarrollo personal y profesional de las mujeres, junto con dispositivos de políti- cas públicas que hagan frente a la crisis de los cuidados. 59 Entonces, tanto la transformación productiva como la transformación social solo serán po- sibles en la medida en que se modifiquen parámetros culturales profundos, que marcan diferencias en las posibilidades de desarrollo entre varones y mujeres, y en la medida en que se diseñen y ejecuten políticas que hagan frente a los riesgos sociales cuyas consecuencias recaen, fundamentalmente, en las mujeres. CAPÍTULO 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Abordar la transformación productiva desde una Estrategia de Desarrollo 2050 ha implica- do considerar no solo los complejos productivos priorizados y vinculados a los núcleos de desarrollo tecnológico, sino también contemplar una visión integrada de distintos aspectos, como el crecimiento económico y la estructura productiva, el mercado de trabajo, la inser- ción internacional y los aspectos culturales con capacidad de limitar o potenciar el camino hacia el desarrollo sostenible. Es por ello que este capítulo presenta, en primer lugar, los aspectos de esa visión integrada, articulando los principales resultados de los ejercicios prospectivos realizados, y, luego, re- pasa los resultados de los estudios de cada uno de los complejos priorizados. 62 ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 VISIÓN INTEGRADA 63 CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE CRECIMIENTO ECONÓMICO Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA La economía uruguaya ha vivido importantes transformaciones desde la restauración demo- crática. En el período transcurrido desde 1985 se identifican diferentes etapas de crecimiento y crisis, consecuencia de distintas orientaciones de política económica y diferentes contextos. A grandes rasgos, se pueden identificar dos grandes fases de crecimiento del PIB (1984- 1998 y 2003-2017), interrumpidos por la importante crisis del 2002. El período de salida de la crisis (2003-2004) fue seguido por la fase de crecimiento económico más larga en la historia del país, que continúa hasta el presente. El PIB de Uruguay se ha casi triplicado en los últimos treinta años, en términos reales. Gráfico 4.1 Índice del producto interno bruto (1985 = 100) 300 250 64 200 150 100 50 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 Fuente: elaboración propia con base en BCU Para analizar la economía desde una perspectiva de agregados sectoriales, se organizó a los distintos sectores en agrupamientos clasificados, en primera instancia, según el origen principal de su demanda: a) mercado interno o b) mercados externos.1 1 Para una descripción detallada de la composición de cada agregado, ver: OPP, Demanda de trabajo en Uruguay: tendencias recientes y miradas de futuro (2018). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Entre los orientados mayormente al mercado interno se encuentra un grupo de actividades en las que el sector público tiene gran relevancia, que reúne sectores como salud, educación, segu- ridad, cuidados, etc. Se trata de servicios que, en general, no tienen un precio de mercado, ya que son servicios públicos que se ofrecen mayoritariamente de forma gratuita, aunque el pres- tador no siempre sea una institución pública. Estos son denominados en este trabajo servicios públicos tradicionales. Otro agrupamiento de actividades orientadas mayormente (aunque no totalmente) hacia la demanda interna, y que dependen de su capacidad de absorción, reúne un conjunto de ramas que se caracterizan por su importante dinamismo tecnológico, entre las que se incluyen las telecomunicaciones, los servicios a empresas (que incluyen TIC y servicios profesionales), la intermediación financiera y la producción de energía eléctrica, a las que se denomina transversales tecnológicas. Por otra parte, se agrupa una amplia gama de actividades más tradicionales, dirigidas al consumo privado interno, que van de algunas manufacturas –como alimentos, bebidas y tabaco, impresiones y reproducciones– a construcción y varios servicios –comercio, servicio doméstico, entre otros–. A este agrupamiento se lo denominó consumo privado interno tradicional. En un segundo gran grupo de actividades económicas se encuentran aquellas orientadas mayoritariamente (aunque no únicamente) a mercados de exportación, y cuya expansión depende fundamentalmente de la demanda externa. Entre estas, se discrimina entre las ac- tividades competitivas (que reúnen a las principales cadenas agroindustriales –como carne, lácteos o forestación–, en sus eslabones tanto primarios, industriales, como logísticos) y las que presentan problemas de competitividad de largo plazo (como textiles, prendas de vestir, 65 pesca, metalúrgica, automotriz, etc.), lo que se aproxima mediante el análisis del desempe- ño de tres variables: valor agregado bruto (VAB), empleo y productividad laboral. A grandes rasgos, en los últimos veinte años se detecta un muy leve aumento en la participación en el VAB a precios corrientes de las actividades de mercado interno y una disminución, igualmente leve, de las actividades exportadoras. A los efectos de evaluar el desempeño económico de los distintos agrupamientos, es preferible observar su tasa de crecimiento a precios constantes. Así, se puede observar que las actividades dirigidas funda- mentalmente a la demanda interna crecieron más fuertemente que las exportadoras, aunque ambos grupos tuvieron desempeños positivos. Entre las primeras, destacan las transversales tecnológicas, con una tasa de crecimiento del casi 4 % anual, y las de consumo privado interno tradicional, que crecieron casi al 3 % anual, mientras que los servicios públicos tradicionales lo hicieron a una tasa mucho más modesta, de 1,4 % anual. Las exportadoras crecieron a poco más del 1 % anual, aunque las competitivas lo hicieron al 1,6 %, mientras que las que presen- tan problemas de competitividad de largo plazo se contrajeron a una tasa anual de –1,2 %. En el siguiente cuadro se observa la evolución de estos agrupamientos tanto en términos de valor agregado como en términos de empleo, tema que se retomará más adelante. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Cuadro 4.1 Agrupamientos sectoriales según fuentes de demanda y dinamismo económico ESTRUCTURA ESTRUCTURA VAB TASA CREC. ANUAL EMPLEO 1997-99 2014-16 1997-99 2014-16 VAB EMP. PROD. De mercado interno 74,3 % 76,1 % 67,5 % 75,2 % 3,0 % 1,6 % 1,4 % Orientadas por sector 16,6 % 18,9 % 23,5 % 25,4 % 1,4 % 1,4 % 0,0 % público

1. Servicios públicos 16,6 % 18,9 % 23,5 % 25,4 % 1,4 % 1,4 % 0,0 % tradicionales Orientadas a demanda 57,6 % 57,2 % 43,9 % 49,8 % 3,4 % 1,7 % 1,6 % interna

2. Transversales tecnológicas y 29,0 % 26,3 % 7,0 % 10,2 % 3,9 % 3,2 % 0,7 % organizacionales

3. Consumo privado interno 28,6 % 30,9 % 36,9 % 39,6 % 2,8 % 1,4 % 1,4 % Exportadoras 25,7 % 23,9 % 32,5 % 24,8 % 1,1 % -0,6 % 1,7 % 66 Exportadoras competitivas 19,2 % 20,2 % 25,0 % 20,6 % 1,6 % -0,2 % 1,8 %

4. Servicios asociados al 3,0 % 4,0 % 2,4 % 3,5 % 0,6 % 3,1 % -2,4 % turismo

5. Cadenas base primaria 14,8 % 14,7 % 21,8 % 16,5 % 1,8 % -0,7 % 2,5 %

6. Demanda externa MOI 1,4 % 1,6 % 0,7 % 0,7 % 1,8 % 0,8 % 1,0 % Exportadoras con 6,6 % 3,7 % 7,6 % 4,2 % -1,2 % -2,4 % 1,2 % problemas de competividad

7. Ajustadas 0,8 % 0,8 % 0,4 % 0,4 % 1,8 % 0,8 % 1,0 %

8. Con ajuste insuficiente 3,7 % 2,2 % 4,1 % 2,5 % -0,4 % -2,0 % 1,7 %

9. Ajuste pendiente 2,2 % 0,7 % 3,1 % 1,4 % -5,4 % -3,6 % -1,9 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 2,5 % 1,0 % 1,5 % Fuente: elaboración propia ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 MERCADO DE TRABAJO Diagnóstico y tendencias generales La importancia que tiene el mercado de trabajo en el desarrollo amerita la realización de un análisis profundo de la temática. En el proceso de construcción de la Estrategia de Desarrollo 2050 se realizaron varios informes, que ponen énfasis en la evolución de la demanda de trabajo, la automatización y su relación con el empleo, y escenarios prospectivos de oferta laboral. Estos asuntos serán tratados en el siguiente apartado.2 En los últimos treinta años se han verificado importantes movimientos en las tasas relacionadas con el mercado laboral. En primer lugar, la tasa de actividad ha tenido un fuerte aumento, pasando de valores del orden del 56 % en 1986 a 64 % en 2017. La tasa de empleo ha acompañado esta tendencia, pasando, en treinta años, de valores del orden del 51 % al 59 %. Finalmente, la tasa de desempleo se ubicó por debajo del 10 % durante la primera mitad de los años noventa, por encima de ese valor, a partir de 1995 –alcanzando un máximo histórico de 17 % en la crisis de 2002–, para luego bajar a niveles mínimos históricos, a partir de 2011. Gráfico 4.2 Tasa de actividad, tasa de empleo y tasa de desempleo 67 Tasa de actividad 66,0 64,0 62,0 60,0 58,0 56,0 54,0 52,0 50,0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 (Continúa en la página siguiente.) 2 Esta sección sintetiza los informes Automatización y empleo en Uruguay; Prospectiva de la participación laboral, Uruguay 2050 y Demanda de trabajo en Uruguay: tendencias recientes y miradas de futuro, OPP (2017 y 2018). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Gráfico 4.2 (cont.) Tasa de actividad, tasa de empleo y tasa de desempleo Tasa de empleo 65,0 63,0 61,0 59,0 57,0 55,0 53,0 51,0 49,0 47,0 45,0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 Tasa de desempleo 18,0 16,0 68 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 Nota: Hasta 1998 se refiere a capitales departamentales. A partir de 1999 corresponde a todo el país urbano. Fuente: elaboración propia con base en datos del INE Un componente importante de los movimientos de las principales variables del mercado labo- ral se refiere a las diferencias por sexo. El empleo total se desplaza por efecto de movimientos distintos en el empleo masculino y el femenino: el primero aumenta muy poco y con oscilacio- nes; el crecimiento de la fuerza laboral femenina parece más intenso, permanente y estable, alimentando el aumento del empleo total. En el período 1986-2016, mientras que el número de mujeres ocupadas crece a una tasa anual de 1,7 %, la ocupación masculina lo hace al 0,5 % anual, lo que conforma una tasa de crecimiento del empleo total del 1 %. En virtud del mayor y más estable crecimiento del empleo de las mujeres, la participación de estas en la ocupación total aumenta continuamente durante el período: desde 36,4 % en 1986 hasta 45,8 % en 2016. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Por otra parte, se observa un corrimiento hacia adelante en los tramos de edad de mayor participación laboral. Por un lado, se retrasa la edad de ingreso; se ha verificado una caída en la participación en el tramo etario de 14 a 19 años y un aumento en el grupo de 25 a 29 años. Estos movimientos se asocian al aumento de la participación laboral de las mujeres (principalmente en el subgrupo de 25 a 29 años) y a la prolongación de la vida estudiantil, ambos factores con efectos contrapuestos. Por otro lado, se observa un retraso en la edad de retiro, especialmente fuerte en las mujeres, en parte, por consecuencia de la reforma previsional de 1996. Gráfico 4.3 Tasa de actividad por edad simple y sexo, 1981-2016 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 69 30 % 20 % 10 % 0% E… 18 23 28 33 38 43 48 53 58 63 68 73 78 83 88 Mujer 1981 Varón 1981 Mujer 2016 Varón 2016 Fuente: CEPAL-BM, Cambio demográfico y desafíos económicos y sociales en el Uruguay del siglo XXI (2016); actua- lizado al 2016 por la DP-OPP a partir de ECH Desde el punto de vista del empleo sectorial, también se observan cambios relevantes. Destaca la caída en términos relativos del empleo en el sector manufacturero y en el agrope- cuario. Otros dos rubros muestran más de dos puntos porcentuales de caída en su partici- pación en la estructura del empleo: administración pública y otros servicios (cuyo principal componente es el servicio doméstico). Entre los sectores que más crecen en la estructura, se destacan: construcción, comercio, ser- vicios a empresas, y los servicios de enseñanza, salud y comunitarios. Todos ellos sobresalen por exhibir tasas de crecimiento que más que duplican la media. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Gráfico 4.4 Porcentaje de empleo total, por sector, 1986-1988 y 2014-2016 1986-88 68 % Construcción 5% Enseñanza 33 % Industria y salud 20 % 10 % Serv. a empresas y financieros 4% Comercio Actividades 14 % primarias 16 % Adm. pública Otros 9% servicios 23 % Industria Construcción 70 2014-16 12 % 8% Enseñanza y salud Actividades 14 % primarias 10 % Adm. Serv. a pública empresas y 6% financieros 9% Otros servicios Comercio 21 % 19 % 49 % 50 % Fuente: elaboración propia con base en ECH y estimaciones de población del INE De esta forma, se puede observar el cambio de un patrón de empleo tradicional –con un peso determinante de la actividad agrícola-ganadera, la industria, la administración pú- blica tradicional y el trabajo doméstico– a otro más moderno y diversificado, lo cual mues- tra el pasaje hacia una economía con un peso cada vez mayor del sector terciario, en la que todos los anteriores sectores mencionados pierden relevancia (a pesar de que siguen manteniendo niveles de empleo importantes), mientras crecen el comercio, los servicios ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 a empresas –que incluye actividades como informática y servicios profesionales–, la ense- ñanza, la salud y la construcción. Finalmente, una mirada a la evolución del salario real en los últimos treinta años permite identificar períodos bien diferenciados. Durante el primer gobierno posterior a la restauración democrática, se verificó un importante aumento del salario real, con una caída importante al final del período. Entre 1989 y 1994 se verifica, primero, una recuperación y, luego, un moderado aumento con respecto a los niveles de 1989; posteriormente se estanca hasta 2001. Entre 2001 y 2004, crisis económica mediante, se produce un importante dete- rioro del salario, que pierde un 22 % de su poder adquisitivo. A partir del año 2004, Uruguay transita una histórica trayectoria ininterrumpida de aumento del salario real: el poder ad- quisitivo de los trabajadores presenta un ciclo de crecimiento de quince años seguidos, con un crecimiento total en el período del 61 %. Gráfico 4.5 Índice de salario real (2008 = 100) 150 140 130 71 120 110 100 90 80 70 60 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Fuente: elaborado con base en INE Automatización de tareas: impactos recientes en Uruguay y mirada prospectiva a sus posibles impactos futuros Existe actualmente una preocupación global sobre cómo los nuevos desarrollos tecnológicos están transformando el mundo del trabajo, con posibles consecuencias sobre la cantidad de puestos laborales disponibles. Este fenómeno no es nuevo. Periódicamente el progreso técnico ha sido percibido como una amenaza para el empleo. Sin embargo, mirando el fenó- meno desde una perspectiva histórica, puede observarse que, si bien ha habido destrucción de puestos de trabajo, paralelamente se ha dado creación a otros, en un proceso de cambios estructurales profundos. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE El tema resurge actualmente a partir de la constatación de que las nuevas tecnologías –en el marco de la revolución tecnológica reseñada en capítulos previos– ya no solo permiten que las máquinas realicen los trabajos basados en esfuerzo físico y tareas repetitivas, sino que, progresivamente, pueden realizar tareas antes reservadas a las personas: aprender, crear, resolver problemas imprevistos. Un enfoque posible de este proceso es a través del estudio del conjunto de tareas que componen cualquier empleo; lo que se conoce como enfoque de tareas. La tecnología debe- ría avanzar automatizando cierto tipo de tareas (más fácilmente automatizables, dado el estado de la tecnología), lo que se reflejaría en una disminución de la intensidad de esas tareas en el conjunto del empleo, mientras que aumentaría la intensidad de los tipos de tarea que la tecnología tiene más dificultades para sustituir. Para estudiar ese proceso en Uruguay,3 se analiza cómo evolucionaron las tareas que com- ponen las ocupaciones. Eso se realiza trabajando conjuntamente con datos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) y la base de datos O*NET.4 Se clasifican las tareas dentro del proceso productivo de acuerdo a su carácter rutinario o no rutinario y de acuerdo a si se trata de una tarea manual o cognitiva. De esta forma, se obtienen cuatro tipos de tareas: manuales rutinarias, manuales no rutinarias, cognitivas rutinarias y cognitivas no ruti- narias, las que, a la vez, se pueden dividir en analíticas (basadas en razonamiento abstrac- to) o interpersonales (capacidad de interactuar y coordinar con otros). 72 En el gráfico 4.6 se muestra la evolución de la intensidad de los distintos tipos de tareas en el conjunto de los empleos uruguayos en el período 2000-2014. Se observa que, a partir de 2008, se procesan cambios importantes. La intensidad de las tareas cognitivas no ru- tinarias crece, tanto en analíticas como interpersonales, mientras que las manuales caen –tanto las rutinarias como la no rutinarias–. Sin embargo, a diferencia de lo encontrado en general en países desarrollados,5 la intensidad de las tareas cognitivas rutinarias (CR) crece también en el período. Este resultado es similar a lo que se encontró en otros estu- dios de países en desarrollo,6 lo que podría señalar una posible tendencia a futuro para Uruguay en el que el progreso técnico alcance una nueva etapa (etapa que ya habría alcan- zado en los países desarrollados), en que estas tareas comiencen a ser automatizadas y, por tanto, caiga su intensidad. De ser así, esto señalaría riesgos para los empleos basados fuertemente en ese tipo de tareas (tareas administrativas o contables, por ejemplo). 3 OPP, Automatización y empleo en Uruguay (2017). 4 La base de datos O*NET recoge las características de las ocupaciones en EE. UU. en términos de los conocimien- tos y habilidades necesarios para llevarlas a cabo, así como el tipo de actividades que desarrollan. 5 Por ejemplo, Daron Acemoglu y David Autor, Skills, tasks and technologies: implications for employment and ear- nings. Handbook of labor economics. (Amsterdam: Elsevier-North, 2011). 6 Ver, por ejemplo, Wojciech Hardy, Roma Keister y Piotr Lewandowski, Technology or upskilling? Trends in the task composition of jobs in Central and Eastern Europe, IBS Working Paper Series, Institute of Structural Research (IBS) (Varsovia: IBS, 2016) para países de Europa del Este y, para Argentina, Ignacio Apella y Gonzalo Zunino, Cambio tecnológico y el mercado de trabajo en Argentina y Uruguay: un análisis desde el enfoque de tareas, Serie de Informes Técnicos del Banco Mundial en Argentina, Paraguay y Uruguay (Montevideo: Banco Mundial, 2017). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 4.6 Evolución de la intensidad de las tareas 0,1 Intensidad de las tareas 0,0 -0,1 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Año Cognitivas no rutinarias Cognitivas rutinarias analíticas Manuales no rutinarias Cognitivas no rutinarias interpersonales Manuales rutinarias 73 Fuente: elaboración propia con base en ECH y base de datos O*NET El crecimiento en la intensidad de las tareas cognitivas se presenta casi sin interrupciones entre los años 2007 y 2014, lo que permite notar una tendencia sostenida para este tipo de tareas, la que podría extenderse hacia el futuro. Desde esta perspectiva, entonces, se concluye que la automatización de tareas no es un tema del futuro, sino que es un proceso que ya se viene desarrollando desde hace años. Es claro que el avance de la tecnología ha afectado la composición de los empleos en Uruguay, sin que ello haya redundado, al menos hasta el momento, en un avance alarmante del desempleo tecnológico, sino que, por el contrario, se observa una tendencia de adaptación a ese proceso con nuevos empleos intensivos en tareas cognitivas. Para una mirada a futuro del mercado de trabajo, se aplica a la realidad uruguaya el enfo- que de riesgo de automatización desarrollado por Frey y Osborne.7 Esta metodología busca estimar el riesgo de automatización de las ocupaciones, de acuerdo con las capacidades tec- nológicas ya existentes o a crearse, en un horizonte de dos décadas, a partir de un trabajo prospectivo basado en consultas a expertos. 7 Benedikt Frey y Michael Osborne, «The future of employment: how susceptible are jobs to computerisation?», Technological Forecasting and Social Change, n.o 114 (2017). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Aplicado el enfoque a Uruguay, se pueden extraer varias conclusiones. Primero, se observa que el riesgo de automatización varía de acuerdo con las características del empleo. Tomando el sector de actividad, podemos concluir que las que presentan mayor riesgo de automatización son las actividades agrícolas, ganaderas y forestales, las actividades financieras e inmobiliarias, y la industria de alimentos, bebidas y tabaco. Por otra parte, entre los sectores con menor riesgo de automatización se encuentran el de enseñanza y salud, el de información y comunicación, y las actividades profesionales, científicas y técnicas. Estos sectores se caracterizan por requerir personal con habilidades de trato interpersonal y pensamiento creativo. En una mirada por ocupaciones (en lugar de sectores), se observa que aquellas de apoyo admi- nistrativo y las tareas operativas manuales son las más amenazadas, mientras que, en el otro extremo, las tareas científicas y técnicas presentan menos riesgo. Cuadro 4.2 Riesgo de automatización por categoría ocupacional; ordenados de mayor a menor CATEGORÍA OCUPACIONAL Personal de apoyo administrativo Agricultores y trabajadores calificados agropecuarios, forestales y pesqueros 74 Operadores de instalaciones y máquinas, y ensambladores Ocupaciones elementales Oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas y de otros oficios Trabajadores de los servicios y vendedores de comercios y mercados Técnicos y profesionales de nivel medio Profesionales científicos e intelectuales Nota: los nombres de las categorías ocupacionales se corresponden a los primeros dígitos de la clasificación ocupa- cional CIUO-08 de OIT. Fuente: elaboración propia con base en Benedikt Frey y Michael Osborne, «The future» y ECH (INE) A nivel de logros educativos, los resultados se corresponden con lo que se podía esperar a priori, ya que, cuanto mayor es el nivel educativo alcanzado de la persona, menor es la probabilidad de que su empleo sea automatizado. Sin embargo, es interesante observar que el riesgo promedio es casi constante hasta alcanzar el nivel de secundaria completa; recién se produce una fuerte caída en los trabajos realizados por personas con nivel terciario de educación. De alguna ma- nera, este resultado es un indicio de que la finalización de la educación secundaria no estaría permitiendo el acceso a empleos menos riesgosos (riesgo de automatización) y puede dar pistas para entender los bajos niveles de finalización de la educación secundaria en Uruguay. Este resultado subraya la importancia de mejorar el nivel educativo de la población, en especial am- pliando fuertemente el acceso a educación superior, para aprovechar las oportunidades que brinda el avance tecnológico, y que este no suponga necesariamente una destrucción neta de empleo. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Mientras que el riesgo promedio de automatización es similar para hombres y mujeres con, al menos, secundaria completa, hay una marcada diferencia entre hombres y mujeres que no han alcanzado dichos niveles. Esto se debe a que los hombres de bajo nivel educativo realizan básica- mente tareas manuales (peones agropecuarios, carga y descarga, etc.), mientras que las mujeres de ese nivel educativo realizan tareas en servicios que implican trato interpersonal (servicio doméstico, tareas de cuidados, atención al público), mucho más difíciles de automatizar. En el capítulo 6 se profundiza sobre las diferencias entre varones y mujeres en este tema. Gráfico 4.7 Riesgo de automatización de empleos según nivel educativo, por sexo 90 Varones 80 Riesgo de automatización promedio (%) 70 Mujeres 60 75 50 40 30 20 10 Sin educación Primaria Ciclo básico Secundaria Terciario Fuente: elaboración propia con base en Benedikt Frey y Michael Osborne, «The future» y ECH (INE) La cuestión central, entonces, es cómo acompañar procesos de cambio tecnológico tan profun- dos sin generar incrementos sostenidos en los niveles de desempleo, mejorando las condiciones laborales y expandiendo el bienestar social con una progresiva distribución de los enormes ex- cedentes económicos –fruto del progreso técnico–, tanto entre empresarios y trabajadores co- mo al interior de estos últimos. Y también hacia el Estado, cuyo papel regulador de la sociedad y la economía y proveedor de servicios sociales que posibiliten la reconversión y reinserción de grandes contingentes de trabajadores será cada vez más necesario. Históricamente, tanto en Uruguay como en el mundo, el efecto positivo de creación de empleos en nuevos sectores o en sectores en expansión ha más que compensado las pérdidas fruto de CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE la automatización y de la desaparición de ciertas industrias. Así, las pistas principales para la adecuada preparación de la sociedad ante estos fenómenos saldrán de las nuevas industrias y de aquellas en fase de expansión. Por tanto, una mirada prospectiva a las industrias estratégicas es fundamental para diseñar lineamientos de políticas productivas y de capacitación con mirada de futuro. Algunas de estas industrias estratégicas para Uruguay se estudian en las siguientes secciones de este capítulo. Tendencias futuras de la demanda de trabajo Con relación al futuro de la demanda de trabajo, se realizó un estudio prospectivo con fo- co sectorial, buscando responder qué actividades presentan más potencial de expansión en Uruguay, en un horizonte de treinta años. Para eso, se trabajó con base en los mismos agrupa- mientos sectoriales ya presentados al inicio de este capítulo. En primer lugar, se identificaron cuatro determinantes del crecimiento del empleo en los diferentes agrupamientos: el enveje- cimiento poblacional (tema desarrollado en el capítulo 5), la automatización (desarrollada en la sección anterior), la inserción externa de la economía (que incluye tanto las condiciones de acceso a mercados externos como las condiciones de acceso de productos extranjeros al merca- do interno y regional) y el crecimiento endógeno (entendido como la capacidad de innovación en productos y procesos). 76 Cuadro 4.3 Impacto en la capacidad de generación de empleo por agrupamiento de determinantes AGRUPAMIENTOS/ ENVEJECIMIENTO AUTOMATIZACIÓN INSERCIÓN EXTERNA CREC. ENDÓGENO DETERMINANTES Serv. públicos јј 0 indirecto indirecto tradicionales Transv. 0 јј ј 0 tecnológicas Cons. privado ј љљ љ indirecto tradicional Exportadoras 0 љљ јј јј competitivas Exportadoras con 0 љљ љљ јј problemas јј: impacto positivo directo y relevante del factor en las posibilidades de generación de empleo. љљ: impacto negativo directo y relevante del factor en las posibilidades de generación de empleo. ј y љ: impacto más reducido o más dudas sobre el impacto. 0: no se ven impactos directos ni los indirectos son claros. Indirecto: se asume un impacto mediado por otras variables y, por tanto, de efecto más leve e incierto. Fuente: elaboración propia ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Luego se trabajó con la capacidad de generación de empleo de cada agrupamiento sectorial (tanto en las mejores condiciones posibles de los determinantes como en las peores, siem- pre dentro de lo considerado como posible por los expertos), generando rangos de posibilida- des de tasas de generación de empleos, los que se muestran en el gráfico 4.8. Gráfico 4.8 Rango de hipótesis de tasa anual de expansión del empleo a 30 años, por agrupamiento 4% 3% 2% 1% 0% -1 % -2 % -3 % 77 -4 % Servicios públicos Transversales Consumo privado Exportadoras Exportadoras tradicionales tecnológicas y interno competitivas problemas de organizacionales competitividad Fuente: elaboración propia Como se observa, se concluyó que hay dos agrupamientos sectoriales con importante po- tencial de generación de empleo. El primero de ellos es servicios públicos tradicionales, que hoy da cuenta del 25 % del empleo total y en los últimos veinte años ha crecido al 1,4 % anual. El rango de hipótesis va desde una tasa mínima de creación de empleo de 0,5 % anual hasta un máximo de 1,8 % anual. El otro sector promisorio en materia de empleo sería el de transversales tecnológicas, que hoy da empleo al 10 % de los trabajadores y ha crecido al 3,2 % anualmente en los últimos veinte años. Se estima que este sector puede crecer desde un mí- nimo de un 1,5 % anual hasta un máximo de 4 %. En cuanto al agrupamiento de sectores que abastecen el consumo interno privado tradicional –que hoy representa el 40 % del empleo total y cuya demanda de empleo ha venido creciendo al 1,4 % anual–, se visualiza una clara ruptura con el pasado reciente, asociado a la automatización. Se espera que, en el mejor de los casos, modere su creación de empleo al 0,5 %, una tercera parte de lo mostrado las últi- mas décadas, y, en el peor de los casos, que destruya empleo a una tasa máxima de –1,5 % anual. Finalmente, en relación con los sectores exportadores –que han perdido empleo los últimos veinte años–, la visión de los expertos es que son sectores fuertemente impactados por la automatización, por lo que, si bien podrían representar importantes oportunidades para el escalamiento productivo del país, no serían importantes generadoras de empleo. Dependiendo de lo que suceda con la inserción internacional del país y con el crecimiento endógeno, pueden variar desde una tasa máxima de creación de empleo de 0,5 % anual hasta CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE una caída que, en el caso de las competitivas, llegaría al –0,5 % anual y, en el caso de las que tienen problemas estructurales de competitividad, podría llegar hasta un –3 % anual. A partir de estos resultados, se construyeron ocho escenarios a 2050, articulando las di- ferentes hipótesis de los distintos determinantes y calculando los resultados globales en materia de empleo, los que se muestran a continuación.8 Gráfico 4.9 Demanda total de empleo a 2050, por escenario 2.500.000 2.340.141 2.403.267 2.185.152 2.079.644 17 17 2.000.000 18 1.801.482 1.651.143 1.653.337 17 1.622.494 18 21 27 1.500.000 17 25 32 20 20 Empleos totales 31 29 36 25 32 1.000.000 22 39 24 17 19 21 14 21 17 500.000 10 29 30 29 29 26 29 27 27 25 78 - Alta Baja Alta Baja Alta Baja Baja Inserción automat. automat. automat. automat. automat. automat. inserción «virtuosa» Actual Baja integración Inserción internacional Integración virtuosa Alta innovación internacional «frívola» y automat. Servicios públicos tradicionales Exportadoras problemas de competitividad Exportadoras competitivas Consumo privado interno Transversales tecnológicas y organizacionales Fuente: elaboración propia Algunas conclusiones y lineamientos estratégicos sobre mercado de trabajo De los estudios se pueden extraer conclusiones diferenciadas según cada sector. El empleo en el subagrupamiento de transversales tecnológicas crecerá en términos tanto relativos como ab- solutos en cualquiera de los escenarios construidos, lo que está muy asociado a su dinamismo tecnológico. Lo mismo sucede, aunque en menor medida, con el agrupamiento de servicios públicos tradicionales, impulsado por el cambio demográfico. Se trata de los agrupamientos que 8 El detalle en materia de construcción de escenarios se puede encontrar en OPP, Demanda de trabajo en Uruguay: tendencias recientes y miradas de futuro (2018). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 presentan las hipótesis de mayor dinamismo laboral y que, actualmente, demandan trabaja- dores más calificados; la media de educación de los trabajadores de ambos agrupamientos es actualmente de más de doce años de educación formal, bastante por encima de la media de los trabajadores uruguayos. Esta tendencia probablemente seguirá en aumento en el futuro, lo cual supone un desafío para el sistema educativo, en términos de generar condiciones educa- tivas para satisfacer un aumento potencial de hasta 670 000 nuevos trabajadores entre ambos agrupamientos en los próximos treinta años. Además, la mejora en los niveles educativos –y, en particular, la masificación del acceso a la educación terciaria– parece ser la mejor respuesta al proceso de automatización en marcha a escala global. En oposición, el agrupamiento de exportadoras con problemas de competitividad disminuirá el empleo sostenidamente en casi cualquier circunstancia; exceptuando escenarios fuer- temente disruptivos de alto crecimiento endógeno, donde se generen nuevos productos y procesos productivos que den estabilidad al empleo del agrupamiento. De todas formas, se trata de un agrupamiento con muy poco peso relativo en el empleo. Las cadenas de base agropecuaria probablemente seguirán perdiendo empleo, a menos que se logre una fuerte inserción internacional combinada con crecimiento endógeno. Por último, los sectores de consumo interno tradicional en todos los escenarios considera- dos perderán participación relativa en el total del empleo nacional. 79 El impacto en el empleo de un quiebre positivo en las tendencias de crecimiento endógeno y de una inserción internacional virtuosa superarían ampliamente los riesgos de la automa- tización. Pero, en ausencia de estos factores, la automatización puede ser un riesgo serio en términos de empleo, en especial para los agrupamientos exportadores y de consumo inter- no, y para los trabajadores con niveles educativos bajo y medio. En síntesis, los sectores que presentarán mayor dinamismo son los que, a su vez, demandan trabajadores más calificados, al tiempo que aquellos que con alta probabilidad mantendrán o perderán empleo son principalmente demandantes de empleos poco calificados o rutinarios. Además de los desafíos para el sistema educativo ya comentados, otra implicancia relevan- te es la necesidad de planes de recalificación laboral ambiciosos para aquellos trabajadores que deban reorientar su inserción laboral, así como la necesidad de ampliar los sistemas de certificación por competencias para los trabajadores actuales y futuros que no alcancen los niveles de educación formal que serán requeridos. En relación con la comparación de escenarios, si bien solo se trata de conclusiones tentativas, se pueden esbozar algunas tendencias. Por un lado, parecería que una inserción internacio- nal «virtuosa»9 es un componente central para lograr altas tasas de crecimiento del empleo a largo plazo. Si bien existen «intereses defensivos», de sectores que se verían perjudicados por la apertura, el impacto de estos resulta relativamente menor, dada la actual distribución 9 En la publicación Prospectiva de la demanda laboral, se explica que la expresión «inserción virtuosa» implica una modalidad de acuerdos comerciales que permitan contemplar adecuadamente los intereses ofensivos del país, preservando, de la mejor manera posible, los intereses defensivos. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE sectorial del empleo. De todas maneras, la clave parece estar en lograr una «inserción virtuo- sa» en contraposición a lo que hemos llamado «inserción frívola»,10 ya que los resultados en términos de creación de empleo varían fuertemente en la medida en que se hacen variar los impactos sobre los intereses ofensivos y defensivos del país en materia comercial. Por otro lado, un muy alto dinamismo innovador (que sería un fenómeno disruptivo) podría generar escenarios de alto crecimiento del empleo. Ese dinamismo depende del desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, temas que son abordados más adelante en este capítulo. Ambos factores (inserción internacional virtuosa y muy alto dinamismo innova- dor), operando simultáneamente, se reforzarían, llevando a la economía al escenario más dinámico en materia de empleo. El tema de la inserción internacional del país es profundi- zado en la siguiente sección. INSERCIÓN INTERNACIONAL11 Diagnóstico y tendencias generales 80 En una economía pequeña y abierta como la uruguaya, la inserción internacional es una pieza fundamental de cualquier estrategia de desarrollo. Por este motivo, a continuación se describen los elementos más importantes de la actual inserción internacional de Uruguay, en particular, la evolución reciente de las exportaciones, la perspectiva a largo plazo de la canasta exportable uruguaya, la importancia particular de China y el acceso a mercados. A pesar de no haber modificado sustancialmente las condiciones de política comercial en los últimos veinte años, la actual etapa de la globalización ha provocado cambios importantes en la inserción exportadora del Uruguay. Se construyeron nuevas especializaciones, cam- biaron los socios comerciales y se modificó la influencia de las exportaciones en el resto de la economía. Varios de estos cambios dan pistas de hacia dónde estaría mutando el perfil exportador del Uruguay. En los últimos veinte años se ha verificado un importante crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios: se pasó de exportaciones anuales por un valor de entre 3.000 y 4.000 millones de dólares estadounidenses, a fines del siglo XX, a más del triple en la actualidad. 10 En Prospectiva de la demanda laboral se explica que la expresión «inserción frívola» parafrasea la expresión de CEPAL de «proteccionismo frívolo» –con que se refería a algunas políticas de sustitución de importaciones lleva- das adelante en la segunda mitad del siglo XX en la región– y refiere a políticas que busquen acuerdos comercia- les sin medir adecuadamente los costos que estos pueden implicar. 11 A menos que se explicite lo contrario, todos los datos del presente apartado son extraídos del informe elabo- rado especialmente para la Estrategia de Desarrollo 2050 por Álvaro Lalanne en el marco del convenio entre OPP y CEPAL. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 4.10 Evolución reciente de las exportaciones de bienes y servicios, en millones de dólares estadounidenses corrientes Exportaciones 18.000,0 16.000,0 14.000,0 12.000,0 10.000,0 8.000,0 6.000,0 4.000,0 2.000,0 0,0 99 20 20 20 20 20 00 02 03 0 0 41 20 20 20 0 0 07 0 5 6 8 19 20 20200 20 20 20 20 20 20 20 20 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Fuente: elaboración propia con base en BCU. No se incluyen los bienes en compraventa. En 2012 se incorporó el sexto manual de Balanza de Pagos que aumenta la cobertura. 81 También se han experimentado algunos cambios en la matriz exportadora en ese perío- do. En términos de destino, se destaca un importante descenso de América del Sur, que pasó de ocupar más de la mitad de las exportaciones uruguayas en 1995, a un tercio, en

2018. Este descenso es explicado fundamentalmente por una caída de la presencia del Mercosur, en particular, de Argentina y Brasil. El destino que más ha crecido ha sido Asia, de la mano del gran auge de China, que pasó de ocupar el 5 % de las exportaciones al 22 % en menos de veinte años, convirtiéndose así en el primer socio comercial desde el año 2015. Uruguay es tradicionalmente conocido como exportador de carne. Si bien esta condición continúa presente, en los últimos años han aparecido dos productos compitiendo por el primer lugar de bienes exportados. Por un lado, la soja, que en la última década ha estado dentro de los primeros tres rubros de exportación –llegando, incluso, a ocupar el primer lugar en 2014–. Por otro lado, la celulosa, que se posicionó en 2018 como el principal producto exportado del país, y cuya perspectiva a futuro es de continuar expandiéndose. La exportación de servicios también ha crecido de forma importante en Uruguay. El tu- rismo ha mostrado un importante crecimiento en los últimos diez años: el número de visitantes que arriban al país pasó de 1,8 millones, en 2007, a 4,2 millones, en 2017. Acompañando esta tendencia, el monto de exportaciones por servicios turísticos casi se triplicó en el período, pasando de 800 millones, en 2007, a 2.300 millones de dólares CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE estadounidenses, en 2017.12 Por su parte, también se constata un aumento importante de las exportaciones de servicios no tradicionales, en particular de los servicios profesio- nales y las tecnologías de la información. Gráfico 4.11 Diversificación de destinos de exportación en 2001 y 2017 2001 América del Sur Europa Asia 21 % América del Norte 16 % 44 % 16 % África 1,9 % 2017 82 Asia Europa América del Norte 34 % América del Sur 23 % 12 % 26 % África 4,8 % Fuente: elaborado con base en datos de Uruguay XXI En una mirada global de las exportaciones del país y de su importancia en la economía na- cional, también destaca que estas cuentan con un promedio de 70 % de valor agregado na- cional, mientras que el restante 30 % corresponde a importaciones incluidas en el valor de los productos exportados. Además, los servicios cuentan con el mayor porcentaje de valor agregado nacional (80 %), seguidos por la agroindustria (75 %) y, en tercer lugar, los bienes primarios (70 %). Por su parte, las exportaciones de manufacturas de origen industrial, que principalmente se destinan a la región, incorporan un 50 % de valor agregado extranjero. 12 Ministerio de Turismo, Anuario 2018 (Montevideo: Mintur, 2018). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 4.12 Participación en el total de exportaciones de bienes y servicios 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0% ca Tex an Ca im rne tros ct ce m tu lz til ad es al b es ov eo y lul is o ra os vi in vo a s O s pa os Tu tr r ul C pe ue Se rv Lá pe a r ad vi ic le ro te y ría tr ic an io sp s or de er l ic cio io s Agr In d. qu te a, Se na no y p ím y lás ic ca tic as ad le s uc o , ho s M y 1990 2015 Fuente: Uruguay XXI con base en datos de BCU, MEF, DGI y Aduanas13 83 Por otra parte, en los últimos años se ha reducido la cantidad de empleos asociados directamen- te a las exportaciones, coincidentemente con lo que se mostraba en la sección anterior, como consecuencia del fuerte aumento de la productividad en el sector primario y el mayor peso de estos bienes en la canasta exportadora. No es esperable que en el futuro la inserción interna- cional del país se produzca en sectores intensivos en empleo (salvo en el turismo). A su vez, las exportaciones uruguayas están más sesgadas hacia la utilización de trabajadores no calificados que hacia trabajadores calificados. Estos últimos se incorporan a las exportaciones principal- mente mediante la demanda indirecta de servicios, aunque también hay algunos sectores (me- dicamentos, tecnologías de la información) en los que se destacan los trabajadores calificados. Perspectivas de largo plazo de la demanda global de alimentos En cuanto a la demanda internacional de alimentos, entre 1990 y 2013 el consumo de alimentos más nutritivos aumentó en todo el mundo, aunque con distintos patrones, según la región. A nivel global, creció el consumo de carne procesada, pero solamente en el este asiático se incre- mentó el de carne roja, cayendo en el resto de las regiones. En los países de altos ingresos, en los últimos cincuenta años la ingesta de proteínas provenientes de carne, huevo, leche y productos lácteos creció fuertemente. Los ejercicios prospectivos indican que la demanda de alimentos seguirá siendo alta, por el creci- miento demográfico a escala global que se mantendrá, al menos, hasta 2050 –aunque de manera 13 Uruguay XXI, Servicios globales de exportación (febrero de 2017). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE muy concentrada en África y el sur de Asia–. Además, continuará el proceso de creciente urba- nización, lo que, junto con el crecimiento de los ingresos en las zonas de ingreso medio bajo, provocará cambios en las dietas hacia un mayor consumo de carnes y lácteos, en detrimento de los cereales. Adicionalmente, el cambio climático y la degradación de tierras generarán dificulta- des de producción en importantes áreas del planeta, por lo que la presión por la producción de alimentos en las zonas productivas será importante. La importancia particular de China La irrupción de China como un actor de primera importancia en el comercio mundial –espe- cialmente a partir de su ingreso en la OMC en el año 2000– es, probablemente, el hecho más destacado del siglo XXI. En América Latina, el caso más destacado es Uruguay, que cambió su orientación exportadora hacia China a una tasa de un 1,5 % cada año, siendo uno de los países más orientados hacia China en el mundo. China actualmente es el principal mercado de los tres principales bienes exportados del país: en 2017 representó el 53 % de la carne bovina congelada, el 50 % de la celulosa y el 80 % de la soja. De esta forma, la reorientación hacia China del comer- cio exportador uruguayo es uno de los datos más relevantes de lo que va del siglo. Gráfico 4.13 Participación de China en las exportaciones totales, por país 35,00 % 84 30,00 % 25,00 % 20,00 % 15,00 % 10,00 % 5,00 % 0,00 % 2003-2004 2017-2018 Argentina Brasil Chile Uruguay Mundo Fuente: Trademap En el caso de Sudamérica, la relación con China ha sido de complementación comercial en los mercados globales (donde la región vende materias primas y alimentos) y de competencia a nivel del mercado doméstico. Por tanto, este hecho, en la actual fase de globalización, reforzó el rol de los países sudamericanos como productores de materias primas y alimentos. Sin embargo, en el caso uruguayo el impacto sobre la industria nacional ha sido mucho menor, dado que los sectores industriales se habían reestructurado antes de la irrupción de China y ya tenían una in- cidencia menor para ese entonces. Actualmente, Sudamérica está mucho más orientada a China que la media del mundo. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Tendencias en la industrialización de productos primarios Por otra parte, y no independientemente de lo anterior, durante el siglo XXI se registró en Uruguay una tendencia a la pérdida de importancia de algunos eslabones industriales en va- rias cadenas agroexportadoras (cueros, lana, pesca y lácteos). Por el contrario, se registran un incremento del peso industrial en la cadena forestal-maderera (especialmente por la ce- lulosa) y cierta estabilidad en la cadena ganadero-frigorífica, aunque con picos de presencia de las exportaciones de ganado en pie, que alcanzaron el 14 % en 2017. Estas tendencias dispares podrían sintetizarse en la tendencia a avanzar en términos in- dustriales hacia el «primer commodity transable». Es decir, la fuerte demanda de alimentos y materias primas que experimentó el país en los primeros años del siglo y la gran distancia a la que se ubica Uruguay en relación con los mercados más dinámicos del mundo, junto con las condiciones de acceso a estos que tiene el país, llevan a desarrollar localmente el grado de industrialización mínimo requerido para obtener un producto que enfrente reducidas barreras arancelarias y bajos costos de flete, de forma de continuar su proceso de industria- lización en el país de destino. Eso explicaría que, por ejemplo, en la industria láctea tienda a retrocederse en el nivel de industrialización hacia la leche en polvo (de menor costo de transporte que productos más elaborados, como quesos o yogures), mientras que en la in- dustria maderera se avance hacia la celulosa, cuyos costos de transporte son sensiblemente más bajos que los de la madera necesaria para producirla. 85 Gráfico 4.14 Evolución de la participación de las etapas no industriales (o de baja industrialización) en las exportaciones de la cadena, 2003-2017 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Carne Lácteos Madera Cuero Lana Pesca Fuente: elaboración de Lalanne para OPP-CEPAL, con base en datos aduaneros corregidos por Zonas Francas CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE El acceso a mercados Desde el punto de vista de las condiciones de acceso a mercados, hay que destacar que actual- mente solo el 23 % de las exportaciones del país accede a tratamiento preferencial en el merca- do de destino (básicamente, Mercosur), lo que podría señalar una importante vulnerabilidad para los flujos de exportación del país. En cuanto a los aranceles pagados y a la estructura arancelaria, se estima que en 2016 el pago de aranceles representó 250 millones de dólares es- tadounidenses; casi la totalidad corresponde a productos agropecuarios. Destaca que la carne es el producto que paga la gran mayoría de los aranceles que afrontan los productos uruguayos (70 % de estos); por otra parte, la soja uruguaya enfrenta aranceles muy bajos por lo general, mientras que la celulosa está generalmente liberada de aranceles. Otra es la situación de los productos lácteos, que es el producto uruguayo que enfrenta los aranceles más altos. El dinamismo de los servicios no tradicionales Uno de los sectores más dinámicos del comercio exterior del Uruguay es el de los servicios no tradicionales, entendidos estos como los servicios distintos del turismo y el transporte, que, agrupados, representan el principal rubro exportador del país. Si, a principio de los noventa, las exportaciones de servicios estaban circunscritas al sistema financiero, con los cambios tecnológicos y al auge del offshoring la variedad de servicios prestados desde Uruguay ha aumentado de forma dramática. Uruguay XXI estimó que las exportaciones de servicios glo- 86 bales en 2014 habrían alcanzado los 2.854 millones de dólares estadounidenses, incluyendo los segmentos de servicios creativos (arquitectura, ingeniería, diseño y audiovisuales), ser- vicios financieros, TIC (ya sea software o consultorías en informática), servicios empresaria- les (profesionales, científicos y técnicos y servicios de apoyo) y comercio (trading y centros de distribución regional). De esta forma, si bien se observa importante heterogeneidad en su composición, destaca un nivel medio de complejidad de estos servicios, bastante mayor al de la canasta de exportaciones tradicionales del Uruguay. En cuanto a los mercados de destino de estas exportaciones, se puede distinguir un patrón dife- renciado del de los bienes. Resalta la importancia de Estados Unidos, en primer lugar (cerca del 60 % de las exportaciones de TIC), y, bastante más lejos, Europa y el resto de América Latina. El papel de las zonas francas Las políticas de atracción de inversiones han sido fundamentales para generar nuevas espe- cializaciones en el siglo XXI. En particular, las zonas francas tienen un papel cada vez más protagónico en el comercio exterior del país: en el año 2003, las zonas francas explicaban el 3 % de las exportaciones de bienes y, catorce años después representan el 14 % de dichas exportaciones. En el caso de los servicios no tradicionales,14 estos dan cuenta del 80 % del valor exportado por el país. 14 Según las estadísticas del Área de Zonas Francas del MEF (2018). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Las zonas francas incluyen tres grandes tipos de actividades en Uruguay; por un lado, activi- dades industriales que abarcan a pocos establecimientos, pero de gran envergadura (algunos de los cuales procesan materia prima local –celulosa–, pero otros la importan toda). En se- gundo lugar, se realizan actividades de intermediación comercial, la cual se puede dividir en dos clases, dependiendo de si los bienes ingresan al territorio franco o no. En el primer caso, se trata principalmente de mercaderías de origen extranjero, que también son vendidas en el extranjero (reexportaciones). En el segundo caso, lo que se hace es intermediación comer- cial –sin que las mercaderías ingresen nunca al país–, y se conoce como trading o merchan- ting. El tercer grupo de actividades es la de provisión de servicios no tradicionales, que se ha desarrollado notablemente en el siglo XXI de la mano del desarrollo de las TIC y las tenden- cias de offshoring de tareas, lo que ha dado lugar a zonas francas exclusivamente de oficinas. Las cadenas regionales de valor En las últimas décadas se ha verificado un creciente dinamismo del comercio de bienes in- termedios, que han ganado participación en el comercio mundial. Este fenómeno, amplia- mente documentado en la literatura, ha sido nombrado de varias maneras, pero el término que ha tenido mayor difusión es el de cadenas globales de valor. La perspectiva de cadenas globales de valor hace énfasis en la conexión que tienen los bienes y servicios exportados desde el punto de vista de en qué países y en qué sectores se generó el valor del producto exportado (los encadenamientos hacia atrás), y en qué países se consume o se utiliza el pro- 87 ducto (encadenamientos hacia adelante). Ambas miradas son complementarias respecto de las conexiones que tienen los productos exportados. Los países de Sudamérica se insertan en los mercados internacionales como productores de materias primas de origen agropecuario o minero. Más allá de eso, es interesante estu- diar el rol de las cadenas regionales de valor. El patrón de comercio regional es diferente y más intraindustrial que el patrón de comercio con el resto del mundo,15 donde operan más fuertemente las ventajas comparativas y las dotaciones factoriales. Dos tercios de las exportaciones regionales corresponden a valor agregado que se origina en el exportador y se consume en el importador, sin ningún encadenamiento internacional.16 Los encade- namientos más importantes son los que se realizan estimulados por la demanda de extra- zona. El 12 % de las exportaciones intrabloque corresponde a valor agregado originado en un país, luego exportado a otro bajo la forma de un insumo intermedio y, finalmente, incluido en un bien que se exporta fuera de Sudamérica. Los casos más relevantes se dan en el sector de insumos argentinos para la minería chilena y de productos químicos para la agricultura brasileña. En el contexto sudamericano, Uruguay es el país que presenta mayores encadenamientos hacia atrás en las exportaciones regionales, totalizando el 25 %. Por otro lado, Uruguay es el país cuyas exportaciones tienen menor cantidad de encadenamientos hacia adelante en el 15 CEPAL, La matriz insumo-producto de América del Sur: principales supuestos y consideraciones metodológicas (Santiago de Chile: CEPAL, 2016). 16 Álvaro Lalanne, «Fragmentation of production from a regional perspective: an application for the South American case», artículo presentado en las XXXIII Jornadas de Economía, 2018. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE comercio intrazona, probablemente por no tener fuerte peso de materias primas de origen mineral en sus exportaciones. De este modo, aunque de forma limitada, Uruguay funciona como un centro de entrada y transformación de materia prima extranjera que termina siendo consumida en la región, como, por ejemplo, las industrias de plástico, químicos y autopartes, aunque dicha materia prima no suele tener más que una etapa en el país. Los exportadores de materia prima de gran escala que operan en la región son una fuente de oportunidades aún no aprovechadas para la exportación de insumos. Lineamientos estratégicos A partir de estos elementos que caracterizan la inserción internacional de Uruguay, surgen los siguientes lineamientos para el futuro.

1. Desarrollar estrategias diferenciadas y especializadas para el acceso a mer- cados por parte de los servicios no tradicionales. Los servicios no tradicionales, como se mostró previamente, juegan un papel cada vez más relevante en el comercio exterior uruguayo. Pero, además, en la mirada prospectiva sobre los complejos pro- ductivos priorizados en el marco de esta Estrategia, se señalan amplias posibilidades 88 de desarrollo futuro de estas actividades, que se caracterizan por generar empleos altamente calificados y presentar una inserción comercial diferente. Si bien el merca- do de Estados Unidos ha tenido una importancia decreciente en las exportaciones de bienes, juega un papel central en estos servicios, por lo que merece un tratamiento especializado en la política exterior. A la vez, se debe trabajar para diversificar los destinos de estas exportaciones, de manera de hacerlas menos vulnerables y generar nuevas oportunidades.

2. Consolidar el acceso de los productos nacionales a los principales mercados de destino, por ejemplo China, superando el sesgo primarizador en la actual relación. La importante diversificación de mercados observada en las últimas dé- cadas da paso a la necesidad de consolidar el acceso a estos de los productos nacio- nales en condiciones favorables. La creciente importancia de China como mercado de exportación genera, como un tema de primera importancia, el desarrollo de una política de largo plazo que permita consolidar y proteger el acceso de los productos nacionales a ese mercado y lograr que estos no tengan condiciones de acceso más desfavorables que los de terceros países, competidores en productos relevantes. Pa- ralelamente, asociando la importancia de ese destino con la baja en la participación relativa de las fases de mayor industrialización de las cadenas agroexportadoras, es necesario trabajar en la estructura arancelaria con que los productos de Uruguay se enfrentan al mercado chino, para lograr cambios que frenen el sesgo primarizador de este; productos como la soja casi no enfrentan aranceles, pero otros con mayor grado de industrialización, como carne o lácteos, sí. Algo similar se puede plantear respecto a otros mercados relevantes. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050

3. Desarrollar estrategias para evitar la sobredependencia con un único des- tino. Más allá de la importancia de consolidar el mercado chino, se hace necesario propender a mantener una saludable diversificación de destinos. En ese sentido, el Mercosur, más allá de sus problemas, representa, hasta el presente, el único acuerdo comercial relevante donde los productos uruguayos hacen uso de trato preferencial, además de que permite el desarrollo de flujos de comercio con una diversificación y sofisticación mayor que la que el país presenta con el resto del mundo. Por lo tanto, debe seguir siendo un foco central de la política de inserción internacional del país.

4. Tender a la consolidación del comercio intrasudamericano. Por otra parte, si bien el acceso a mercados del resto de América Latina es muy inferior al del Mercosur, el país mantiene una posición de abastecimiento de la región en algunos sectores de alto valor agregado, como el farmacéutico. Esto muestra que Uruguay tiene oportu- nidades comerciales en los mercados sudamericanos, que deberían potenciarse con un acceso más consolidado, como el que se propone en las iniciativas de construcción de espacios de libre comercio regional. Aunque estas iniciativas parecen fuera del alcance de la política comercial nacional, no debería soslayarse la implementación de una política más activa en ese sentido, que supere la perspectiva y el diseño bilateral que impera todavía. Es ilustrativo el hecho de que, si bien América del Sur tiene un comercio bilateral no desdeñable, este se realiza fundamentalmente sobre la base de comercio tradicional, en tanto que las cadenas regionales de valor son de una mag- 89 nitud muy reducida y con circulaciones simples, por lo que la región no ha servido, aún, como plataforma de exportación hacia afuera.

5. Profundizar las relaciones comerciales con África Subsahariana y sur de Asia. Los ejercicios prospectivos sobre la demanda de alimentos señalan un con- junto amplio de oportunidades para la producción agroindustrial de Uruguay, que debe trabajar para acceder a los mercados que se mostrarán más dinámicos en esos productos. Es necesario anticiparse a la irrupción global de nuevos mercados en la demanda de alimentos para lograr mejores condiciones. Si bien el lineamiento gene- ral de esta Estrategia, en materia de alimentos, va en el sentido de la diferenciación y sofisticación, apuntando a la valorización de la calidad y las condiciones ambientales y sociales de su producción –lo que requiere apuntar a nichos de alto poder adqui- sitivo–, también es importante tener oportunidades abiertas en nuevos mercados dinámicos que complementen esas opciones.

6. Considerar, en la inserción internacional, las políticas activas de incentivos para la atracción de inversiones y valorización de los productos y servicios. Del aumento de las exportaciones vía zona franca (fundamentalmente de activida- des industriales, de intermediación comercial y de provisión de servicios no tradicio- nales), se desprende que una política activa y realista de inserción internacional debe tener en cuenta, también, que los incentivos fiscales son un componente importante a la hora de competir por localización de inversiones, máxime cuando se trata de países pequeños y ubicados bastante remotamente de los centros de decisión. Esto no obsta para que haya otros factores tan o más importantes en este sentido, como la fortaleza institucional o las capacidades locales. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE

7. Promover la revalorización de las reglas de comercio internacional. En un sistema global de comercio en el que coexisten la OMC, los acuerdos megarregionales y nuevas modalidades híbridas de negociación, resultará importante para Uruguay consolidar una imagen país en torno a la valorización de la solución de controversias y el respeto de las reglas de comercio internacional. AMBIENTE Y DESARROLLO17 Algunos apuntes de la situación actual del país en materia ambiental Los siguientes apuntes no buscan ser un diagnóstico ambiental exhaustivo, desde que este superaría con creces los objetivos de esta Estrategia de Desarrollo 2050. Se elige focalizar el análisis en algunas variables ambientales consideradas particularmente relevantes por su re- lación con actividades productivas abordadas en el presente documento. 90 Uruguay es particularmente vulnerable al cambio climático y a la variabilidad climática, por lo cual la adaptación es una prioridad estratégica. El clima del país está cambiando y lo seguirá haciendo, ya que –con base en los registros de Uruguay de 1931 a 2000–18 se iden- tifican incrementos en las precipitaciones, principalmente en primavera y verano. Las tem- peraturas más altas registradas durante los últimos cien años han ocurrido en los últimos cinco. También se observa un aumento del número de eventos de lluvias severas. El análisis de estos registros evidencia una reducción del período de heladas agrometeorológicas y de su cantidad, así como un aumento de la temperatura mínima en los días con heladas. A futuro, los escenarios climáticos más actualizados para Uruguay19 (a 2040 y a 2070) indican que cabe esperar un aumento significativo de las temperaturas máximas y mínimas en las temporadas cálida y fría. Las proyecciones de precipitación muestran una tendencia de au- mento para todos los escenarios considerados, en particular, en la temporada cálida.20 En relación con las emisiones de GEI, Uruguay tiene una participación del 0,08 % de las emisiones globales.21 Las emisiones nacionales netas presentan una variación positiva de 17 Este apartado se basa en la consultoría realizada por Chiara Fioretto para la DP-OPP en el marco del programa PAGE. Se agradece a todas las instituciones del Sistema Nacional Ambiental, al SNAACC y a toda la institucionali- dad ambiental por sus participaciones en el taller, en las entrevistas, y por sus comentarios a esta sección. 18 FAO-MGAP, Clima de cambios: nuevos desafíos de adaptación en Uruguay (2013). 19 Proyecciones climáticas para Uruguay a 2040 y 2070 mediante la técnica de reducción de escala estadística en el marco del Plan Nacional de Adaptación del sector agropecuario, OPYPA, MGAP, próximo a publicarse. 20 La temperatura media aumentaría entre 1,5 °C y 3 °C en el largo plazo, en tanto las lluvias se incrementarían entre 10 % y 25 %, al 2040, y entre 15 % y 40 %, al 2070, en primavera y verano, mientras que los aumentos serían me- nores en las temporadas frías (de 5 % a 10 % y de 10 % a 30 %, al 2040 y 2070, respectivamente). 21 MVOTMA-SNRCC, Segundo Informe Bienal de Actualización a la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (2017). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 7,5 % entre los niveles de 1990 y los de 2014. Con base en el análisis de las emisiones ne- tas de GEI a nivel nacional,22 se observa que las emisiones de metano (CH4) representan un 50,2 % de las emisiones totales, las emisiones de óxido nitroso (N20), el 28,5 % y las de dióxido de carbono (CO2), el 21,1 %. El sector que más contribuye a las emisiones totales na- cionales (sin considerar las remociones) es el sector agricultura, silvicultura y otros usos del suelo, con un 75,1 %, donde el principal factor es la fermentación entérica durante la diges- tión del ganado; seguido por el sector energía (20,1 %), en que la categoría más relevante es la quema de combustibles en el transporte –luego, desechos, 3,2 %, y procesos industriales y uso de productos, 1,6 %–. Sobre las respuestas al cambio climático, el país cuenta con lineamientos estratégicos con- solidados. La Política Nacional de Cambio Climático (PNCC), con horizonte a 2050, es una política amplia y transversal, que tiene como objetivo general promover la adaptación y mitigación del cambio climático en Uruguay. Procura contribuir al desarrollo sostenible, buscando una sociedad y un ambiente más resilientes, al tiempo que promueve una eco- nomía de bajas emisiones de carbono, a partir de procesos productivos y servicios sos- tenibles. En su dimensión productiva, entre otras cosas, la Política prioriza las acciones de mitigación y de adaptación para el sector agropecuario, mediante la implementación de planes de uso y manejo del suelo, manejo sostenible del campo natural, seguros cli- máticos, adopción de tecnologías que permitan mejorar la eficiencia de los sistemas y fortalecimiento de prácticas de manejo que permitan el secuestro de carbono, como la forestación.23 Otra línea estratégica es la mitigación de emisiones del sector transporte 91 mediante el aumento de la eficiencia y la combinación de fuentes de energía. Además, la PNCC propone el fortalecimiento de la adaptación a la variabilidad y al cambio climático en los sistemas de producción industriales, mineros, comerciales y de servicios, y la mi- tigación de las emisiones de GEI derivadas de la gestión de residuos y del tratamiento de aguas residuales. En cuanto a la cobertura del suelo y su relación con la erosión y el uso de agroquímicos, la expansión de la producción de cereales y oleaginosos, verificada en la última década y me- dia, a costa de modificar la cobertura y el uso del suelo, implica riesgos de intensificación de la degradación y erosión. La erosión hídrica (por la lluvia) y eólica (por el viento) son la principal causa de deterioro de los suelos en el país.24 La mayor superficie de suelos dedicada a los cultivos extensivos también implica el aumento en el uso de agroquímicos en la agri- cultura. La importación de fertilizantes alcanzó, en 2017, último año registrado, a 818 000 toneladas. Asimismo, la importación de plaguicidas agrícolas aumentó de manera constante entre 2010 y 2014, llegando a un pico en el año 2014, con una importación equivalente a 254 millones de dólares estadounidenses.25 22 MVOTMA-SNRCC, Segundo Informe. Se toma como métrica de referencia el potencial de calentamiento global (GWP, por su sigla en inglés), con base en inventario de GEI de 2014. 23 En la primera NDC, elaborada en 2017, se presentó un objetivo específico de reducción de la intensidad de las emisiones derivadas de la producción de alimentos, en particular, se plantea para 2025 una reducción del 32 % en la intensidad de emisiones de metano por kilogramo de carne vacuna en peso vivo. 24 CURE-Udelar, Revisión de antecedentes sobre las problemáticas ambientales asociadas a los ecosistemas y la biodiversidad en Uruguay (2018). 25 MGAP, Anuario Estadístico Agropecuario (Montevideo: MGAP, 2018). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE En esta materia, Uruguay también cuenta actualmente con lineamientos estratégicos. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) promueve una política en la que uno de los ejes estratégicos es la intensificación sostenible, es decir, el aumento de la produc- ción de alimentos promoviendo la sostenibilidad de los procesos y el cuidado del ambiente. Algunas de las líneas estratégicas de la política de intensificación sostenible, contenidas en la macroestrategia Uruguay Agrointeligente, son la planificación y el control en el uso y ma- nejo de suelos;26 el uso responsable y controlado de agroquímicos, y el fortalecimiento de las buenas prácticas agrícolas para el sector granjero. Por otra parte, durante las últimas décadas, la calidad de las aguas superficiales del país se ha visto afectada debido a los impactos de las actividades agropecuarias, al cambio de uso del suelo, a los efluentes de actividades industriales y urbanas27 y a factores climáticos. La eutrofización es la problemática más extendida de los sistemas acuáticos a nivel nacional.28 Se trata de un proceso, que presentan algunos sistemas acuáticos, dado por el aumento de aporte de nutrientes desde la cuenca de drenaje. Esto indica que existe una importante oferta del nutriente, principalmente como resultado de actividades industriales y agrope- cuarias, que favorecen la eutrofización de los cuerpos de agua superficial.29 La eutrofización da origen a una proliferación de plantas acuáticas, microalgas y cianobacterias potencial- mente tóxicas, las cuales afectan la calidad del agua para la utilización humana y la conser- vación de la biodiversidad. En particular, se ha registrado la ocurrencia de floraciones de cianobacterias desde 1982 en diversos ecosistemas, principalmente en verano, lo que se ha transformado en un fenómeno cada vez más frecuente y visible en diversos cuerpos de agua 92 de todo el país.30 El Plan Nacional de Aguas,31 aprobado en 2017, establece los lineamientos generales para la gestión del agua en todo el territorio, estos se basan en medidas de preservación, mitigación de impactos y restauración de ecosistemas en las cuencas y acuíferos; en la planificación integrada de recursos hídricos y en el establecimiento de sistemas de información y redes de monitoreo de cuerpos de agua. Además, el Plan Ambiental Nacional para el Desarrollo Sostenible,32 aprobado en 2018, plantea como meta para el 2030 recuperar la calidad de los cuerpos de aguas superficiales, en particular para las cuencas de Santa Lucía, laguna del Sauce, laguna del Cisne, y Río Negro, identificadas como prioritarias.33 La pérdida de biodiversidad no es, tampoco, un fenómeno ajeno a nuestro país. Por su ubi- cación geográfica, Uruguay presenta una importante diversidad biológica. Los ecosistemas y sus especies asociadas proveen servicios primordiales, como la producción de alimentos, la regulación del ciclo hidrológico, la regulación del clima, el reciclado de nutrientes y la 26 Decreto 405/008. 27 MVOTMA, Plan Ambiental Nacional (2018). 28 Flavio Scasso y Nestor Mazzeo, «Ambientes acuáticos urbanos», en Perfil Ambiental del Uruguay/2000 (Montevideo: Nordan-Comunidad, 2000). 29 MGAP, Uruguay agrointeligente (2017). 30 MGAP, Uruguay agrointeligente. 31 MVOTMA, Plan Nacional de Aguas (2017). 32 MVOTMA, Plan Ambiental Nacional para el Desarrollo Sostenible (2018). 33 MVOTMA, Plan Ambiental Nacional, meta 1.3.1. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 recreación. Sin embargo, los cambios recientes en el uso del suelo y la consecuente pérdida y degradación de los ecosistemas naturales son un tema relevante. Otra problemática relacio- nada con la pérdida de la biodiversidad es la introducción de especies exóticas o invasoras, que compiten con las especies nativas por el espacio y los recursos.34 En cuanto a los ecosis- temas costeros, estos se vieron afectados por la falta de planificación urbana, lo que llevó al surgimiento de ocupaciones irregulares y desordenadas,35 Por otro lado, el bosque nativo cubre 850 000 hectáreas, un 5,2 % de la superficie agropecuaria del país, y se estima que esta extensión ha aumentado durante los últimos treinta años. Esto se debe, en gran medida, a la aplicación de la ley Forestal de 1987, que prohíbe la tala del bosque –con la excepción de que sea para uso doméstico del establecimiento o que medie autorización de la Dirección General Forestal–. No obstante, se identifican procesos de degradación en algunos de estos bosques. Las causas están ligadas, principalmente, al cambio de uso del suelo y a las diversas presiones que esto genera: degradación por presencia de ganado, erosión, cambios en los regímenes hídricos por procesos productivos agrícolas, por ejemplo. Por otro lado, se iden- tifican amenazas por presencia de especies exóticas invasoras (EEI). Además, los bosques nativos cercanos a centros poblados y ciudades se ven afectados por la tala ilegal para leña y por los incendios.36 Los lineamientos estratégicos en cuanto a la protección y la mejora del estado de la biodiver- sidad están contemplados en la Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica en Uruguay,37 elaborada por el MVOTMA en 2016. El abordaje del bosque nativo es el objeto de la Estrategia Nacional de Bosque Nativo, elaborada por el MGAP 93 en 2018 y del Programa de Preparación para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación del bosque nativo (proyecto REDD+),38 coejecutado por el MVOTMA y el MGAP. Algunos lineamientos destacados de estas estrategias son el fortalecimiento de las áreas de conservación de la biodiversidad nacionales y reconocidas internacionalmente (basado en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas); la incorporación de la biodiversidad en los procesos de planificación y ordenamiento del territorio, así como en planes sectoriales de actividades productivas y una estrategia de mantenimiento y restauración del bosque nativo. El ambiente como factor de desarrollo Uruguay cuenta con lineamientos estratégicos ambientales a nivel nacional, que se traducen en planes y políticas sectoriales y se encuentran consolidados en el Plan Ambiental Nacional para el Desarrollo Sostenible39 con horizonte 2030. Tomando dicho plan como base, el ob- jetivo de este apartado es avanzar hacia la elaboración de lineamientos estratégicos capaces 34 MVOTMA, Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica en Uruguay (2016). 35 MVOTMA, Plan Ambiental Nacional. 36 MGAP, Estrategia Nacional de Bosque Nativo (2018). 37 MVOTMA, Estrategia Nacional para la Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica en Uruguay (2016). 38 El objetivo de REDD+ es reducir las emisiones de GEI por procesos de deforestación y degradación, así como maximizar las oportunidades de aumento de los stocks de carbono de los bosques nativos de Uruguay. 39 MVOTMA, Plan Ambiental Nacional. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE de articular esa agenda ambiental con la agenda productiva que deriva de esta Estrategia de Desarrollo 2050, garantizando su sostenibilidad. El ambiente y el desarrollo son dos ámbitos de conocimientos, políticas y prácticas que han tenido encuentros y desencuentros desde hace décadas. La perspectiva ambiental ha im- pactado en las concepciones sobre el desarrollo y ha impulsado múltiples revisiones de este concepto, hasta llegar al de Desarrollo Sostenible, principio rector de esta Estrategia. En este marco conceptual, se propone una articulación entre desarrollo productivo y sosteni- bilidad ambiental a largo plazo, que permita trascender definitivamente la dicotomía ambiente versus desarrollo y generar una retroalimentación entre el desarrollo productivo, la calidad am- biental y la calidad de vida de las personas en general. Se trata de concebir un modelo en el cual el cuidado del ambiente genere nuevas oportunidades productivas y, a la vez, la dimensión ambiental incida en el diseño, la localización y la productividad de las actividades, garanti- zando la calidad ambiental para las presentes y futuras generaciones. Esto significa identificar y promover actividades productivas alineadas con la gestión sostenible de los recursos, que combinen, paralelamente, mayor valor agregado y mayor calidad ambiental. Algunas tendencias globales relevantes Una de las tendencias identificadas en los países desarrollados es la emergencia y consolida- 94 ción de un mercado de consumidores más exigentes e informados,40 que guían sus decisio- nes de compra basándose en la búsqueda de alimentos saludables y resultado de procesos ambientalmente sostenibles. Este tipo de consumidor demanda alimentos trazables y ga- rantías de sustentabilidad ambiental y de transparencia en los procesos de la cadena pro- ductiva.41 En función de esta demanda creciente, es de esperar que el comercio internacional de agroalimentos hacia mercados de países desarrollados se vea progresivamente impactado por exigencias en materia de reducción de impactos ambientales negativos, sustentabilidad y consideración del cambio climático y la conservación de la biodiversidad. Otra tendencia identificada a nivel global es el crecimiento del segmento de mercado de la producción orgánica. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) define la agricultura orgánica como un sistema holístico de gestión de la producción que fomenta y mejora la salud del agroecosistema y, en particular, la biodiversi- dad, los ciclos biológicos y la actividad biológica del suelo. Los alimentos orgánicos consti- tuyen un segmento del mercado de alimentos en fuerte expansión desde hace varios años, aunque parten de niveles muy bajos. El 48 % de las ventas se concentran en América del Norte, seguida por Europa (41 %). Sin embargo, la extensión del suelo agrícola destinada a este tipo de producción representa, en 2017, solamente un 1,4 % de la tierra agrícola global. 40 Esta tendencia se desarrolla más adelante en la sección Agroalimentos. 41 El estudio The sustainability imperative (The Nielsen Company), realizado a partir de una muestra de más de trein- ta mil consumidores de 60 países en el período 2013-2015, pone en evidencia que 66 % de los consumidores está dispuesto a pagar más por productos y servicios que provienen de compañías comprometidas con un impacto social y ambiental positivo. Esta tendencia estaría en aumento, ya que, en 2013, esto concierne al 50 % de los consumidores entrevistados y en 2014, al 55 %. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 La producción orgánica es solo una actividad dentro del grupo de prácticas de producción de alimentos que se basan en un manejo sostenible de recursos, que abarca gran diversidad de técnicas; cada una con sus especificidades. A los efectos de este análisis, el objetivo es reflexionar a partir de una definición amplia de la producción de alimentos con calidad am- biental, entendida como un sistema general de gestión agraria y de producción de alimentos que combina las mejores prácticas ambientales, un elevado nivel de protección a la biodiver- sidad y la conservación de los recursos naturales.42 El resultado de este tipo de prácticas es la obtención de productos de calidad respetuosos con el medio ambiente. Por otra parte, existe una proliferación de estándares y normas de certificación de la pro- ducción sostenible. Este tipo de protocolos fijan normas de producción y procedimientos que permiten la certificación y la trazabilidad tanto de los productos como de los procesos productivos. En las últimas dos décadas, el aumento en la demanda y la oferta de alimentos trazables y con calidad ambiental ha llevado al crecimiento y la proliferación de estándares voluntarios de sostenibilidad (VSS, por su sigla en inglés). En la actualidad, existen más de cuatrocientos VSS, que incluyen certificaciones de productos orgánicos y de comercio justo, entre otras.43 Así, cada mercado puede establecer sus propias reglas en materia de certifica- ción de alimentos sostenibles.44 Tanto en el caso de la Unión Europea (UE) como en el caso de los Estados Unidos, estos estándares se aplican a la importación de productos orgánicos desde mercados internacionales, por lo que los proveedores que buscan insertarse en este segmento de mercado deben conocer estas reglas y adaptarse a ellas. Algunos estándares de producción ambientalmente sostenible basados en el enfoque de ciclo de vida –como la hue- 95 lla hídrica o la huella de carbono– también se posicionan de manera creciente en el mercado internacional. Aplicada a procesos de producción de bienes y servicios, la huella hídrica45 considera el volumen de agua que se consume o se contamina en dichos procesos.46 La huella de carbono de un producto, por su parte, es la diferencia entre emisiones y remociones de GEI abarcadas en el proceso de elaboración de un producto, expresadas como CO2 equiva- lente y con base en un análisis de ciclo de vida.47 Por otro lado, se observa, a nivel global, una clara tendencia hacia la difusión del modelo de economía circular como un marco conceptual cuyo objetivo es el de optimizar el uso de recursos y minimizar la generación de residuos. Este tema se desarrolla más adelante; aquí solo se busca dejar constancia de la tendencia creciente de este enfoque a nivel global y de las oportunidades productivas que supone, asociadas a la optimización en el uso de recursos y en la valorización de residuos. 42 Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, España, Estrategia para la Producción Ecológica 2018-2020 (Madrid, 2018). 43 International Institute for Sustainable Development (IISD), State of sustainability initiatives. 44 A modo de ejemplo, la Unión Europea votó, en 2018, nuevas normas para la producción y el etiquetado de pro- ductos orgánicos, con el objetivo de garantizar que se respeten los mismos estándares de calidad en los países comprendidos por el bloque regional. 45 Indicador con ciertas debilidades, ya que toma en cuenta el agua consumida, pero no la compara con el agua disponible. 46 Water Footprint Network, una de las metodologías más relevantes a nivel mundial para la contabilidad de la huella hídrica. 47 Definición a partir de la norma ISO/TS 14067:2013, Gases de efecto invernadero-Huella de carbono de produc- tos-Requisitos y directrices para cuantificación y comunicación. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Vinculada con la economía circular, una tendencia global relevante es el cambio en las reglas de juego del comercio de materias primas secundarias, asociado a la industria del reciclaje. Si bien el reciclaje no es la estrategia prioritaria dentro de la economía circular, este conti- núa siendo una de las estrategias más conocidas y difundidas a nivel de política pública de gestión integral de residuos. Desde la década del ochenta, China se convirtió en el mayor importador mundial de residuos. Sin embargo, a partir de enero de 2018, se produjo un giro fundamental en el comercio de materias primas secundarias, ya que China frenó la impor- tación de gran parte de los residuos sólidos de papel y de plástico, y estableció requisitos de pureza muy altos en la importación de otros materiales reciclables. Este enfoque está siendo progresivamente adoptado por otros países asiáticos, como Malasia y Filipinas.48 A corto plazo, esta tendencia está teniendo consecuencias en el cierre de experiencias de clasifica- ción y recuperación de materiales reciclables en todo el mundo, ya que la demanda global de estos productos está en crisis. A continuación, se presentan los lineamientos estratégicos identificados donde el ambiente puede generar una oportunidad para el desarrollo. También se establece el estado de si- tuación de estas temáticas en el contexto nacional, ya que mucho de estos lineamientos ya tienen acciones concretas incipientes en el país. Oportunidades identificadas en Uruguay para el desarrollo productivo sostenible 96 Mercados de alimentos con calidad ambiental La posibilidad de elaborar una estrategia de diferenciación basada en la producción y el po- sicionamiento en los mercados internacionales de alimentos con calidad ambiental se con- sidera una oportunidad para analizar a mediano y largo plazo.49 En función de la tendencia observada en el apartado anterior, la producción de alimentos trazables y certificados como ambientalmente sostenibles sería una estrategia para Uruguay de anticiparse o adaptar- se rápidamente a posibles exigencias ambientales de mercados internacionales. Además, existe una oportunidad de mercado, ya que la producción de alimentos con mayor calidad ambiental tiene mayor valor agregado y, por lo tanto, permitiría acceder a cadenas de valor económicamente más redituables. Más allá de la oportunidad comercial, este tipo de producción presenta oportunidades para la mejora de la calidad del ambiente, ya que se basa en un manejo sostenible e integrado de los recursos naturales y, por lo tanto, reduce el impacto ambiental potencialmente negativo ligado a la producción de alimentos. Esta oportunidad es especialmente importante para Uruguay, puesto que la producción de alimentos, y especialmente la producción de carne, tiene una participación importante en la matriz de emisiones de GEI a nivel nacional50 y 48 Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, España, Restricciones a la importación de residuos y materias primas secundarias en China (2019). 49 En la sobre agroalimentos se detalla esta oportunidad para distintas cadenas. 50 MVOTMA-SNRCC, Segundo Informe Bienal de Actualización a la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (2017). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 ocupa una gran extensión del territorio, por lo que mejorar la sostenibilidad ambiental del sector tendría un impacto elevado en la calidad del ambiente. Los sectores más relevantes de la agroexportación en Uruguay (celulosa, lácteos, soja, carne vacuna y arroz) son particularmente intensivos en consumo de agua dulce durante las fases de producción.51 Así, la incorporación de la medición de la huella hídrica a nivel global puede presentar un riesgo para algunos sectores, por lo que se recomienda anticiparse a posibles exi- gencias de mercados internacionales y comenzar a implementar esta medida en los procesos productivos del país, de manera de consolidar una gestión eficiente y trazable del agua. Además, es relevante destacar que las modificaciones que se requieren para hacer que el proceso productivo sea más sustentable no demandan realizar grandes inversiones en tec- nología o en equipamientos, ya que lo que requieren es, fundamentalmente, incorporar un nuevo manejo productivo basado en mejores prácticas. A pesar de la identificación de opor- tunidades, en general, la certificación de alimentos con calidad ambiental es todavía muy incipiente a nivel nacional.52 Entre otros desafíos, se señala que las exigencias de sustentabilidad de mercados interna- cionales se perciben, en ocasiones, como aranceles ocultos y no se visualizan aún como vías seguras para acceder a mercados, lo cual hace que los incentivos para certificarse resulten débiles. También, la proliferación de normas y estándares, y la determinación de reglas he- terogéneas según los mercados pueden constituir desafíos para la inserción y el posiciona- 97 miento de Uruguay como proveedor de este tipo de productos. Las etiquetas para alimentos son dinámicas, y evolucionan con el grado de conocimiento y de demanda de los consumi- dores y del nivel de respuesta de los productores. Para poder avanzar en esta estrategia de diferenciación, se identifica como necesario ge- nerar información –mediante estudios sectoriales– acerca del posible impacto que pueden tener las evoluciones de los requisitos ambientales en las principales cadenas nacionales de exportación de alimentos y en los mecanismos de adaptación. Mientras las señales del mercado continúen siendo poco claras, los incentivos para avanzar en estos rubros segui- rán siendo débiles. Por otra parte, se entiende necesario establecer y difundir un marco común de definiciones y de estándares sobre procesos de producción de alimentos con calidad ambiental, a partir de los cuales se puedan construir certificaciones adaptadas a la realidad nacional y coheren- tes con las exigencias de los principales mercados de exportación. 51 Agustín Inthamoussu y Ximena Gómez, Huella hídrica en Uruguay: potencial impacto en los sectores agroindus- triales exportadores (Uruguay XXI y CTAGUA, 2019). 52 Sin embargo, existen algunas iniciativas específicas que avanzan en este sentido; como Carne de Pastizal, un programa de carne certificada producida bajo el protocolo definido por Alianza del Pastizal (una organización regional que tiene por objetivo la conservación de los pastizales del Cono Sur), o el Programa de Carne Natural Certificada del Uruguay, del Instituto Nacional de Carnes (INAC), que permite certificar el proceso de producción de carne a partir del cumplimiento de un protocolo que garantiza la producción y faena de bovinos con origen ve- rificado, criados a cielo abierto y en un sistema pastoril, sin utilización de promotores del crecimiento ni proteínas de origen animal en la alimentación. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Finalmente, desde el sector público, se deben evaluar mecanismos para incentivar los proce- sos de certificación de la calidad ambiental de los alimentos. Optimización de recursos y valorización de residuos en el marco de una economía circular En la medida en que se avanza como país en la valorización de residuos, también se podría pensar en avanzar hacia el ecodiseño, mediante la incorporación de la variable de reciclabi- lidad y de disminución del impacto ambiental en el diseño de productos. Otras dimensiones de la economía circular que se desarrollan progresivamente son las iniciativas que buscan aumentar la vida útil de los bienes. Además, en el marco de la consolidación de modelos circulares, parece fundamental avanzar en la concientización y la educación ambiental de la sociedad, haciendo foco en la necesidad de transformar hábitos de consumo y de descarte. En definitiva, existe un contexto insti- tucional favorable para avanzar en los procesos productivos de valorización de residuos, los que tienen impactos ambientales positivos, en la medida que permiten la recirculación de materiales y evitan el consumo abusivo de recursos. Este tema es abordado más adelante, de manera específica, en los complejos productivos priorizados en esta Estrategia. También existe la oportunidad de desarrollar cadenas nacionales de procesamiento de ma- teriales reciclables que tengan un agregado de valor a partir de diferentes niveles de indus- 98 trialización. Para eso, en línea con el Plan Nacional de Transformación Productiva, se iden- tifica la necesidad de incrementar el conocimiento y la difusión sobre procesos y tecnologías para la valorización de residuos a nivel nacional, considerando las posibles consecuencias del cierre de mercados de materias primas secundarias ya señalado. Tecnologías aplicadas al control, al monitoreo y a la gestión ambiental La tecnología aplicada al control del desempeño ambiental consiste en una herramienta de gestión de procesos productivos que tiene por objetivo mitigar y controlar el impacto am- biental de los emprendimientos. En la misma línea, el Plan Ambiental Nacional tiene por meta que para el año 2030 los emprendimientos comprendidos por la ley de Evaluación de Impacto Ambiental funcionen con las mejores tecnologías y prácticas ambientales disponi- bles. Para alcanzar este objetivo, se plantea la elaboración de guías sectoriales en las que se definan pautas comunes para la incorporación de mejores prácticas y tecnologías, adaptadas al contexto nacional, así como el desarrollo de mecanismos de promoción de la incorpora- ción de nuevas tecnologías más eficientes y menos contaminantes, mediante instrumentos como capacitación, apoyo técnico, préstamos, bonificaciones tributarias, premios de cali- dad, entre otros.53 Uruguay ha avanzado significativamente en cuanto a conectividad y desarrollo de TIC en la última década, y esas capacidades nacionales se han volcado también en materia de conocimiento y divulgación sobre el estado del ambiente. Un hito de la utilización de 53 MVOTMA, Plan Ambiental Nacional, meta 2.3.1. Mejores tecnologías y prácticas ambientales disponibles. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 TIC para la disponibilidad de la información ambiental es la creación del Observatorio Ambiental Nacional (OAN)54 en la órbita del MVOTMA.55 Otra iniciativa en que las TIC tienen una función clave en el control ambiental es la incorporación, por parte de la Dinama, del monitoreo en línea, continuo y en tiempo real de las variables ambientales de grandes emprendimientos.56 A medida que los marcos regulatorios de protección ambiental aumentan, la demanda en tecnología para la sustentabilidad también aumentará, por parte de actores tanto públi- cos como privados. Las capacidades nacionales en TIC pueden ser una oportunidad a tomar en cuenta para desa- rrollar nuevas herramientas tecnológicas adaptadas a la demanda y a la situación nacional. En este sentido, se podrá apoyar y promover procesos de I+D relacionados con tecnologías para el control, el monitoreo y la gestión ambiental. Este tipo de desarrollos tecnológicos tienen la característica de combinar las dos áreas de desarrollo tecnológico más dinámicos de la actual revolución tecnológica –TIC y bioeconomía–, por lo que todas las capacidades locales que se desarrollen tendrán un valor estratégico para el desarrollo, más allá, incluso, del cuidado ambiental. En cuanto a la demanda de tecnología para la sostenibilidad, puede ser útil relevar y priori- zar los sectores en los cuales se anticipa la necesidad de una reconversión tecnológica para la reducción del impacto ambiental. 99 Por otro lado, el desarrollo de conocimiento para la búsqueda de soluciones de biorremedia- ción (aplicación de procesos biológicos para restaurar un ambiente dañado) es también un camino a estudiar en una mirada de mediano y largo plazo. Finalmente, asociado a las innovaciones en gestión ambiental, es necesario que las cuestio- nes ambientales estén integradas desde la planificación misma de las decisiones estratégicas. Las evaluaciones ambientales estratégicas (EAE),57 que buscan profundizar la incorporación de la dimensión ambiental en el diseño de políticas públicas, planes y proyectos relativos al desarrollo, constituyen un instrumento idóneo en ese sentido. Permiten identificar riesgos y oportunidades desde una óptica ambiental al inicio del diseño de las políticas, con el ob- jetivo de prevenir posibles impactos ambientales y considerar alternativas más sostenibles. En esta misma línea, es importante contar con mediciones que apoyen una gestión sosteni- ble de los recursos. En ese sentido, el sistema de contabilidad ambiental-económica (SCAE) elaborado por las Naciones Unidas proporciona un marco de referencia para integrar esta- dísticas ambientales, económicas y sociales. 54 Mediante la ley 19147, de 2018. 55 MVOTMA, Observatorio Ambiental Nacional. Se trata de una plataforma de libre acceso que centraliza infor- mación ambiental con los objetivos de aportar insumos para la toma de decisiones institucionales y de divulgar información a la población. 56 «Se multiplicarán por 4 las empresas monitoreadas en línea por Dinama», MVOTMA, Plan Ambiental Nacional. 57 Es importante señalar que el fortalecimiento de las EAE es un objetivo integrado en el Plan Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Oportunidades relacionadas con el empleo verde El empleo verde, según la definición de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), es un empleo que contribuye a la protección del medio ambiente58 a la vez que es un empleo de calidad, con contrato formal, derechos laborales y protección social.59 Este concepto se rela- ciona con el de economía verde: un modelo económico que es ambientalmente sostenible, efi- ciente en el consumo de recursos, con bajas emisiones de carbono y socialmente inclusivo. OIT60 señala que la transición hacia modelos de producción y de consumo más sostenibles y bajos en carbono serán factores de generación de nuevos empleos. Las estimaciones sobre el empleo indican que, si bien la transición a la economía verde podrá provocar la pérdida de empleo en determinados sectores a medida que las industrias con un alto nivel de emisiones de dióxido de carbono y con una alta utilización de recursos vayan reduciéndose, estas se verán más que compensadas por nuevas oportunidades laborales. En Uruguay, OIT61 identificó alrededor de 44 000 empleos verdes, es decir 2,7 % de la mano de obra ocupada. Según este relevamiento, el sector de gestión y tratamiento de residuos es el que más contribuye a la generación de empleo verde a nivel nacional (29 % del total), seguido por el sector público ambiental (21 % del total). El empleo en el sector de energías renovables ocupa el tercer lugar (19 % del empleo verde nacional) y ha crecido de manera sostenida en los últimos años en función del cambio en la matriz energética y del desa- rrollo de las energías renovables. En cuanto a las perspectivas futuras para el empleo en 100 este sector, OPP62, en el marco de esta Estrategia, identifica, en el escenario meta a 2050, oportunidades en el área de las energías renovables y la eficiencia energética, como, por ejemplo, de servicios de consultoría en modelación de edificios y smart cities. La experiencia y el conocimiento adquirido en el sector de energías renovables constituye una base a partir de la cual se podrán generar nuevos servicios cada vez más calificados. A su vez, otro sector donde se espera un crecimiento del empleo verde a nivel nacional es el turismo. De hecho, en el escenario meta de 2050 elaborado por OPP,63 también en el marco de esta Estrategia, Uruguay debería contar con gestores turísticos con competencias transversales, las que in- cluyen conocimientos en sostenibilidad ambiental. El estudio realizado por OIT, aplicado al caso uruguayo, indica, además, otros dos sectores que muestran potencial de crecimiento en cuanto al número de empleos verdes en el futuro: el sector de I+D ambiental y el sector de servicios ambientales a empresas, es decir, activi- dades de soporte transversal a todos los sectores económicos que permiten incorporar el factor ambiental en la gestión de las empresas.64 58 Promueve la reducción del consumo de energía y de materias primas, así como las emisiones de GEI, la genera- ción de residuos y la contaminación, y favorece la protección de los ecosistemas. 59 OIT, Empleos verdes para un desarrollo sostenible: el caso uruguayo (2015). 60 OIT, Perspectivas sociales y del empleo en el mundo 2018: sostenibilidad ambiental con empleo (2018). 61 OIT, Empleos verdes. 62 OPP, «Presente y futuro de las energías renovables en Uruguay» (2019). 63 OPP, El turismo del futuro en Uruguay (Montevideo: OPP, 2019). 64 OIT, Empleos verdes. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 En cuanto a los desafíos asociados a esta tendencia, la transición a modelos de producción y consumo más sostenibles puede implicar la pérdida de empleo en algunos sectores. En este sentido, parecería necesario realizar una identificación de los posibles riesgos asociados a pérdidas de empleo con base en evoluciones de la sostenibilidad ambiental. Además, la transición hacia la sustentabilidad ambiental requerirá la incorporación de nue- vos conocimientos y nuevas competencias en puestos de trabajo actuales, es decir, requerirá capacidad de adaptación. Esto supone que el sistema educativo y el mercado laboral puedan responder a los desafíos de actualización en conocimientos y de educación permanente, para acompañar a los trabajadores en este proceso. Otro desafío crucial en cuanto al crecimiento del empleo verde es asegurar que los empleos que se creen basándose en la sustentabilidad sean empleos decentes, es decir, empleos de calidad, formales, con derechos laborales y protección social, y se desarrollen en condiciones de seguridad para los trabajadores. En Uruguay, este tema es particularmente importante en lo que respecta al trabajo de los clasificadores de residuos del sector informal: la tarea de clasificar residuos puede ser ambientalmente positiva, pero las condiciones de trabajo son precarias, y los trabajadores se ven expuestos a riesgos de diversa índole.65 En este contexto, debería adoptarse una doble estrategia. Por un lado, una estrategia de adaptación que permita anticipar y dar respuesta a los cambios del mercado laboral en fun- ción de nuevas tareas y conocimientos promovidos por la sostenibilidad ambiental. Esto 101 involucra identificar los riesgos asociados a la pérdida de empleos, desarrollar eventuales planes de recalificación laboral, coordinar con el sistema educativo para incorporar estas te- máticas en los programas educativos técnicos y profesionales, entre otras medidas. Por otro lado, es necesario implementar una estrategia de promoción del empleo verde, mediante el diseño de políticas y planes para estimular la incorporación de estos —y de personas con ese perfil– al mercado laboral. Desarrollo de un pilar de instrumentos económicos en materia de protección ambiental Los instrumentos de política, tradicionalmente utilizados en materia de protección ambien- tal son los de regulación directa, conocidos como instrumentos de comando y control, que incluyen estándares, normas y regulaciones ambientales. Sin embargo, se observa, a nivel internacional, una tendencia a la incorporación de instrumentos económicos, de manera complementaria con los esquemas de regulación.66 Los instrumentos económicos aplicados al ambiente son herramientas de gestión ambiental que buscan producir modificaciones en el comportamiento ambiental de los agentes, mediante el uso de incentivos económicos o de mecanismos de mercado.67 65 En este sentido, el proyecto de ley de Residuos que se encuentra actualmente a estudio del Parlamento prevé la inclusión socioproductiva de los clasificadores mediante procesos de formalización laboral y de certificación de competencias. 66 Bibiana Lanzilotta, Impuestos verdes: viabilidad y posibles impactos en el Uruguay (Santiago de Chile: CEPAL, 2015). 67 OCDE, Economic Instruments for Environmental Protection (París: OCDE, 1989). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE El sustento de este tipo de instrumento es la teoría económica de las externalidades. La producción o el consumo de ciertos bienes contaminan el ambiente, es decir, generan ex- ternalidades ambientales negativas. En la medida en que estas externalidades no tienen costo alguno para quienes contaminan, no son consideradas por los agentes económicos. Por lo cual se identifica una pérdida de bienestar general, ya que los agentes transfieren los costos de la externalidad ambiental a la sociedad en su conjunto. En el marco de los instrumentos económicos, los impuestos verdes recaen sobre una actividad, práctica o producto que genera un impacto ambiental negativo, de forma de que, cuanto más intensa sea esa práctica o actividad, más debe pagar por el impuesto, generando, así, un incentivo en el propio productor a disminuir ese impacto. La regulación ambiental uruguaya no ha priorizado aún el uso de instrumentos econó- micos para la gestión ambiental.68 Sin embargo, existen algunos impuestos a bienes o insumos cuyo uso genera contaminación, aunque no siempre hayan sido definidos en función específicamente de criterios ambientales –como ser los impuestos a los combus- tibles y a los vehículos automotores–. Recientemente, a nivel nacional ha habido evolu- ciones en este sentido. La ley de Bolsas Plásticas,69 combina instrumentos regulatorios (limita la fabricación e importación de bolsas plásticas de un solo uso a aquellas que sean biodegradables o compostables) y económicos (también establece la obligación de cobro por parte de los actores de la cadena de comercialización y fija un precio mínimo para las bolsas autorizadas).70 Puede, entonces, considerarse un impuesto verde en la medida en que la base imponible –la bolsa plástica de un solo uso– es un bien que genera un impacto 102 ambiental negativo. Por otra parte, en la medida en que estos instrumentos afectan los costos relativos de los insumos o procesos contaminantes en relación con los menos contaminantes, favorecien- do a estos últimos, pueden transformarse en estímulos para el desarrollo productivo en materia de insumos o procesos productivos de bajo impacto ambiental, convirtiéndose en una herramienta al servicio del desarrollo sostenible. Se concluye, entonces, en la necesidad de intensificar el uso de instrumentos económicos aplicados a la gestión ambiental, entendidos aquí en un sentido amplio (impuestos ver- des, incentivos fiscales, subvenciones y deducciones tributarias), como complemento a los instrumentos regulatorios existentes.71 68 CEPAL, Impuestos verdes: viabilidad y posibles impactos en el Uruguay, Serie Estudios y Perspectivas (Santiago de Chile: CEPAL, 2015). 69 Ley 19655 y decreto reglamentario 3/019. 70 Decreto 3/019, artículo 13. 71 En AECID-CEF, Instrumentos económicos orientados a proteger el ambiente: aportes para el diálogo (2018) se plantean algunos lineamientos para el diseño de instrumentos económicos que atiendan los principales desafíos ambientales del país. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA Y DESARROLLO Luis Bértola Profesor de Historia Económica y Desarrollo, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República El enorme despliegue productivo de los últimos siglos trajo consigo un radical aumento del bienestar de la población mundial en general, a pesar de la profundi- zación de la desigualdad. Este despliegue, fluctuante pero sostenido, ha ido de la mano de un gran aumento de la productividad y es inseparable de cambios radicales en las estructuras pro- ductivas. Estos cambios permitieron superar las restricciones ecológicas prevale- cientes antes de la revolución agraria e industrial. Permitieron expandir la frontera agraria, aumentar su productividad y conquistar el subsuelo. El aumento de la pro- ductividad supuso agregar cada vez más valor a los recursos naturales y alimentar a una creciente cantidad de personas que vivían fuera de la actividad primaria, ya sea transformando los recursos naturales como mediante actividades de servicios, de tipo interpersonal, con muy baja demanda de estos recursos. Esta extraordinaria transformación ha generado un severo desacople entre los ritmos de producción y los ritmos de regeneración de recursos o absorción de 103 desechos a través de los ciclos biogeoquímicos de la naturaleza. El modelo de su- perexplotación del suelo y el subsuelo está mostrando, ya, signos de agotamiento, y, al igual que los procesos de contaminación, ha dañado de manera importante el medio ambiente. Esto impone importantes exigencias al desarrollo futuro. El pasado ha mostrado que el desarrollo ha ido de la mano de la expansión del conocimiento científico-tecnológico, de importantes procesos de aprendizaje e innovación, que resultaron en cambios radicales de los procesos y productos. A su vez, las sociedades han ido experimentando cambios en sus formas de or- ganización empresarial, en la estructura de las clases sociales, en las formas de organización político-institucional y en el plano de las relaciones internacionales y globales. Así seguirá siendo. Uruguay forma parte de un grupo de países que, por diversos motivos, ha podido sacar solo parcialmente ventajas del potencial de todas estas transformaciones. Ante el inevitable cambio en los patrones de desarrollo a nivel global, Uruguay debería redoblar sus esfuerzos, aprovechar las nuevas oportunidades y superar viejas limitaciones. La base de recursos naturales del país, sin dudas, es una importante plataforma de desarrollo, siempre que esté enérgicamente orientada a la transformación de pro- ductos y procesos –en dirección a una producción sustentable–, y a incursionar en la producción de nuevos bienes a partir de ellos, tales que enfrenten una demanda más sofisticada y que se basen en el desarrollo de nuevas capacidades humanas. Las nuevas tecnologías ofrecen amplio margen de desarrollo de diversas activi- dades industriales, en las que el concepto de economía circular será decisivo. En CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE este campo hay una transformación en pleno auge, en la que las oportunidades son muy importantes. Las nuevas industrias, basadas en las tecnologías de la infor- mación y comunicación, en la ciencia de datos, en su asociación con la biología, la nanotecnología y muchas otras áreas del quehacer científico-tecnológico, produ- cirán un significativo ahorro de materiales y energía, creando una creciente gama de bienes y servicios de manera sustentable. En especial, los servicios tendrán un amplio desarrollo, tanto para promover el permanente proceso de aprendizaje del conjunto de la población como para satisfacer las crecientes demandas de cuida- dos, de actividades culturales y de ocio y recreación. Una población cada vez más longeva, que goza de mejor salud y con creciente tiempo libre, debido al aumento de la productividad, demandará una amplia gama de servicios y cuidados. En esta nueva transformación ya es posible constatar una importante brecha de desarrollo. El país debe embarcarse de lleno en este proceso. De lo contrario, ten- dremos una sociedad cada vez más escindida entre sectores de altos ingresos y capital humano, y sectores crecientemente marginalizados, a la vez que una persis- tente y creciente brecha de desarrollo en relación con otras sociedades. Este es un proceso colectivo. Es importante entender que, aun cuando las ocupa- ciones del futuro tienen una creciente autonomía operativa y se basan en la crea- tividad, los logros de productividad y de eficiencia sistémica se obtienen con base en la articulación de empresas medianas y grandes, y no con base en las mipymes. Es importante que existan empresas fuertes y estables, que aprovechen las eco- nomías de escala y aglomeración, aunque ellas produzcan crecientemente en un 104 esquema de trabajo en red. En esta transformación, el Estado, ya sea mediante empresas propias o mediante una activa regulación y construcción de mercados, en el plano tanto nacional co- mo regional y global, seguirá jugando un rol decisivo. LA CULTURA PARA LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA Pensar la cultura como un elemento transversal para una transformación productiva sos- tenible implica dar respuesta a interrogantes acerca de cómo esta dimensión opera a nivel del desarrollo productivo. Los fenómenos culturales recorren valores, creencias y actitudes que intervienen de manera clave en el mundo del trabajo, del medio ambiente y la ciencia, la tecnología y la innovación. La marca más profunda que signa la época actual de la sociedad global es la revolución de las tecnologías de la información, y la población uruguaya no es ajena a este fenómeno. En relación con la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI), el 48 % de los uruguayos cree que «la ciencia y la tecnología están haciendo nuestras vidas más saludables, más fáciles ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 y más cómodas».72 Esta estrecha vinculación entre CTI y bienestar se observa particular- mente en dos aspectos. Por una parte, en la opinión positiva respecto a la contribución que ejerce este conjunto sobre el área de la medicina y la salud, la generación de medicamentos y en la investigación, la prevención y cura de algunas enfermedades;73 por otra parte, esta asociación tiene también su correlato en una visión sumamente positiva con relación a la generación de nuevas oportunidades, en general, y de nuevas posibilidades de trabajo para los jóvenes, en particular.74 Los cambios tecnológicos de las últimas décadas y su penetración en la vida cotidiana han colocado a la CTI en un lugar preponderante no solo en el imaginario colectivo, sino también en la agenda política. Entre el 2000 y el 2015, el presupuesto destinado a inversión en I+D aumentó significativamente en Uruguay, a pesar de lo cual, con relación al PIB, sigue encon- trándose por debajo de los valores no solo de los países de la OCDE, sino también de los de la región; lo que, de alguna manera, colisiona con cierta conciencia ciudadana constatada acerca de los efectos que pueden producir estas diferencias, ya que el 73 % de la población está de acuerdo o muy de acuerdo con que «la ciencia y la tecnología aumentan las diferen- cias entre los países ricos y los países pobres».75 Por otra parte, Iberoamérica se caracteriza por tener una inversión preeminentemente gu- bernamental en I+D, cuando en los países de la OCDE son las empresas las que más invier- ten. Uruguay parece ir a contrapelo de ambos. Para el año 2015, la inversión en I+D por parte del Gobierno correspondió al 29 % del total del sector, un 59 % lo hizo la educación 105 superior; casi totalmente pública, mientras que las empresas –públicas y privadas– solo in- virtieron el 5 %.76 Las diferencias entre los valores de Uruguay e Iberoamérica nos presentan, al menos, tres puntos importantes para reflexionar sobre nuestro país: el rol del Estado, la alta inversión de la educación terciaria y la escasa participación empresarial. Nuestro país tiene una larga tradición de un Estado que interviene en varios ámbitos de la realidad social y productiva, incluyendo la de I+D; con una ciudadanía que entiende que estas áreas deben ser apoyadas por los Gobiernos a pesar de que sus beneficios no sean inmediatos.77 Respecto a la alta inversión relativa de la educación terciaria, la mayor parte de esta la hace la Universidad de la República (Udelar) y, por tanto, su procedencia son los fondos públicos. El tercer y último punto es el referido al lugar que otorga a la innovación el sector privado. Aquí, la falta de demanda de 72 Un 40 % tiene posiciones intermedias al respecto y apenas un 5 % está en desacuerdo. Datos de la última oleada de la EMV (2010-2014). 73 OPP, Valores y creencias de los uruguayos: ¿freno o impulso para un desarrollo sostenible? (Montevideo: OPP, 2018). A partir de datos de la Tercera Encuesta de percepción pública sobre ciencia, tecnología e innovación del Uruguay, de 2014. 74 El 78 % de los uruguayos está de acuerdo con que «las aplicaciones de la ciencia y la tecnología generan oportu- nidades de trabajo para las nuevas generaciones» y un 56 % está de acuerdo con que la CTI generará más oportu- nidades para las generaciones futuras. Tercera encuesta y Encuesta Mundial, respectivamente. 75 Tercera encuesta. 76 Los porcentajes restantes lo componen la inversión extranjera y la que hacen las organizaciones privadas sin fines de lucro. Datos de RICYT. 77 El 84 % de los uruguayos entiende que «la investigación científica y el desarrollo tecnológico deben ser apoyados por el Gobierno, aún cuando los beneficios no sean inmediatos». Tercera encuesta. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE conocimiento e innovación por parte de las empresas y la falta de financiación en la materia como forma de ganar competitividad coloca al país en una posición de adaptador de tecnolo- gía, fenómeno que es común en la región, señalando no solo acciones y políticas, sino creen- cias, valores y actitudes que van en detrimento del riesgo y la innovación; en suma, el empre- sariado uruguayo se muestra poco afecto a asumir grandes riesgos e invertir en innovación.78 Algunas posibles causas de la dificultad para la innovación parecerían guardar relación con valores, creencias y actitudes de los uruguayos a la hora de asumir riesgos y aventurarse a lo desconocido. De acuerdo con los datos de la EMV, los uruguayos son bastante reacios a identificarse con personas a las que les gusta «el riesgo y la aventura»: el 33 % dice que «no se parece nada» a una persona así (mientras que en Uruguay son uno de cada tres, en otros países son uno cada diez o uno cada cinco).79 Asimismo, Uruguay tiene un puntaje muy alto (99 en 100) en la categoría de «evitar lo desconocido», lo que nos coloca entre las sociedades que más miedo le tienen a la incertidumbre. En estas sociedades, de acuerdo a Hofstede,80 la innovación encuentra muchas restricciones y la seguridad es un elemento fundamental en la motivación individual. Los datos sobre esa reticencia de los uruguayos a la innovación son particularmente intere- santes si tenemos en cuenta que el 75 % de la población opina que el desarrollo económico y social del país depende, en buena medida, de ella;81 una encrucijada entre el saber de la necesidad de innovar y la dificultad de hacerlo. Por otra parte, solo un 28 % de los uruguayos está de acuerdo o muy de acuerdo con que la ciencia y la tecnología ayudan a acabar con la 106 pobreza y el hambre en el mundo.82 Estas opiniones parecieran colocar a la CTI en un camino diferente al de la inclusión social y la reducción de la pobreza, donde su contribución pasa desapercibida y no es apropiada por la ciudadanía. Una asociación muy fuerte con la salud, la cura de enfermedades y con la visión esperanza- dora de nuevas oportunidades, junto con grandes dificultades para implementar efectiva- mente la innovación –y la falta de asociación entre innovación y reducción de la pobreza–, conforman un conjunto de percepciones disímiles y contradictorias que, sin dudas, colocan a la innovación (o a la falta de ella) como la pieza fundamental a desarrollar en el futuro. Por otra parte, el trabajo sigue siendo una de las actividades principales y más importantes en la vida de los uruguayos, y el 90 % así lo destaca.83 Sin embargo, esta dimensión ya no es entendida de la misma forma que antes, no ocupa el lugar preponderante en la definición ontológica de los sujetos. Esto responde al cambio de época que ha sido destacado en este 78 En conjunto, solo el 10 % del total de la inversión en I+D tiene origen en las empresas privadas y públicas. Según la Encuesta de actividades de innovación de 2010-2012, solo el 24 % de las empresas realiza alguna actividad referida a ello. Datos de ANII. 79 En Argentina y Brasil, quienes declaran en el mismo sentido son el 13 % y el 22 %, respectivamente; si compa- ramos con países no latinoamericanos, en Nueva Zelanda estos representan solo el 10 %, en Suecia, el 15% y en Holanda, el 19 %. OPP (2018). 80 Geert Hofstede, Gert Jan Hofstede y Michael Minkov, Culturas y organizaciones: el software de la mente (Londres: Profile Books, 2003). 81 Encuesta Mundial. 82 Encuesta Mundial. 83 Encuesta Mundial. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 mismo documento, a una transición de valores que transcurren de una sociedad de tipo industrial a valores de una sociedad de tipo posindustrial. Es aquí, entonces, donde surge la cuestión de observar cuáles son los valores, creencias y actitudes que están detrás de los relatos que dan cuenta de las características del trabajo y de los trabajadores en el país; ya sea para mostrar sus características positivas como para hablar de una «pérdida de la cultura del trabajo». Los discursos que tratan de homogeneizar positivamente las características del trabajo en Uruguay destacan las siguientes características: la dignidad del trabajador, la búsqueda de la estabilidad laboral, la impronta de solidaridad y la regulación del trabajo.84 En todos los casos, son referencias históricas construidas a lo largo del siglo XX y que, en conjunto, parecerían mostrar la impronta de nuestro país en esta materia. Ahora bien, observando nuevamente este cambio de época, encontramos que muchos dis- cursos señalan la pérdida de valores en relación con el trabajo, vinculándola con la falta de adaptación a las nuevas exigencias. En los discursos, dicha pérdida tomaría las formas de débil profesionalización, marcada dificultad de empatía (con el cliente o usuario), falta de productividad, problemas con la «ética del trabajo» (puntualidad, ausentismo) y exageración del derecho de huelga. Sumado a esto, un fenómeno que aparece con notoriedad es el de una cierta desconfianza sobre los retornos del trabajo duro. Tanto es así que son más los uru- guayos que no ven que el trabajo duro traiga consigo el éxito (sino que este depende más de los contactos y de la suerte) que los que creen que aquel traerá una mejor calidad de vida.85 Estas circunstancias plantean nuevos desafíos en términos de valores, creencias y actitudes, especialmente en escenarios en los que las oportunidades de desarrollo dependerán de un 107 amplio compromiso con el trabajo, expresado en habilidades como creatividad, adaptabili- dad, resiliencia, autonomía, etc. Si abordamos lo ambiental desde la óptica cultural, nuevamente podemos ver el cambio de época y de valores con las contradicciones propias de una etapa de transición. El 64 % de la población manifestó la necesidad de dar prioridad al cuidado del medio ambiente por sobre el crecimiento económico;86 dato que resulta sumamente significativo, ya que ese porcentaje es más alto en Uruguay que en muchos países con mejores índices de desarrollo, lo que per- mite afirmar que los uruguayos están alerta ante los megaemprendimientos económicos y exigen el cuidado máximo del ambiente. Sin embargo, y en oposición con esto, la sociedad le presta muy poca atención a su cuidado en los actos de la vida cotidiana, como clasificar la basura, evitar usar productos plásticos no reciclables o cosas tan simples como mantener las calles y veredas limpias.87 84 OPP, Valores y creencias. 85 OPP (2018). 86 EMV (2011). 87 OPP (2018). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE COMPLEJOS 108 PRODUCTIVOS ESTRATÉGICOS ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN (TIC) Y SUS IMPACTOS TRANSVERSALES EN LA ECONOMÍA88 Las TIC como vector de transformaciones Como se ha señalado en los capítulos 2 y 3, las tecnologías y los procesos de digitaliza- ción se han transformado en uno de los principales vectores de innovación para el con- junto de las actividades productivas en el mundo, facilitando, además, sinergias entre sectores fuertemente creadores de valor. Representan, así, un elemento clave de la trans- formación productiva, posicionándose, por un lado, como complejo productivo per se y, por otro, como soporte y motor del desarrollo del conjunto de los sectores productivos. Los rápidos cambios sociales que las TIC han posibilitado durante la última década no representan más que el comienzo de transformaciones mucho más profundas. Las próxi- mas décadas verán grandes cambios de paradigma, posibilitados por las TIC, en diversos ámbitos. La transformación digital representa, por ende, importantes oportunidades y riesgos sociales y económicos para los países. 109 Los paradigmas tecnológicos del futuro serán mucho más integradores: requerirán ma- yores sinergias entre diversos campos y sectores, y un enfoque multidisciplinario, combi- nando competencias en TIC y en los respectivos sectores que llamaremos, de aquí en más, verticales. Tal enfoque permitirá desarrollar soluciones adaptadas a los requisitos secto- riales específicos, así como ofrecer productos y servicios personalizados, lo que abrirá oportunidades para la creación de valor desde soluciones y aplicaciones intersectoriales. Como se desarrolló en el capítulo 2, la fusión cada vez más clara entre el mundo real y el mundo virtual da pie al bucle «observación continua del mundo real, comprensión, aprendizaje automático, decisión, acción» que se aplica a todos los campos de actividad. En el mundo industrial, lleva al paradigma comúnmente conocido como industria 4.0: toda persona podrá diseñar sus propios productos (por ejemplo, personalizando diseños de productos o servicios adquiridos) y fabricar prototipos de dichos diseños con sus im- presoras 3D; podrá, además, solicitar que el producto le sea manufacturado individual- mente (manufactura a demanda). Se trata de una producción en masa, por las fábricas del futuro, de productos altamente personalizados. Esto es posible gracias al hecho de que distintos componentes del producto final, así como los robots y las impresoras 3D de la fábrica, se comunican y se organizan para llevar a cabo la producción, al mismo tiem- po, minimizando los costos. Se espera, entonces, que en los próximos años surjan nuevas actividades profesionales y competencias requeridas; así como una aceleración en la transformación del trabajo 88 Agradecemos al Inefop por el apoyo en la realización del trabajo prospectivo sobre TIC y verticales. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE hacia nuevos tipos de empleos, en línea con lo presentado en la sección sobre mercado de trabajo. De esta forma, el vector de desarrollo de las TIC juega un papel central en el desarrollo productivo en todas las áreas (verticales). Este enfoque de TIC en verticales es presenta- do en la Estrategia de Desarrollo 2050 vinculado al resto de los complejos productivos priorizados, en el sentido de que el vector de desarrollo más promisorio de las TIC, y el más relevante a nivel productivo para el país en su conjunto, es el de desarrollo de aplica- ciones específicamente diseñadas para atender las necesidades de los demás complejos; las TIC apalancando el desarrollo productivo de manera transversal. Así, en cada uno de los complejos priorizados se incluyen los lineamientos de TIC asociados a ellos. Antes de llegar a eso, en la sección siguiente se refieren lineamientos estratégicos fundamentales para el fortalecimiento de las capacidades para el desarrollo transversal de las TIC. Escenario TIC 2050, síntesis Frente a las grandes evoluciones tecnológicas, en el Uruguay del futuro, ser humano y tec- nología coexisten en armonía. El país brinda igualdad de oportunidades a las personas, y la digitalización es un factor clave de dicha igualdad, en particular en lo que concierne la cobertura del territorio nacional. 110 Existen infraestructuras y una logística nacional, adaptada y a bajo costo, bien integrada a nivel internacional. Esto ha permitido consolidar una economía sostenible y generalizar la economía circular, con sistemas inteligentes especialmente diseñados para dicho objetivo. El país se posiciona a nivel global como una referencia en ciertos sectores clave, fuerte- mente consumidores de servicios digitales, como ser diseño, software, hubs regionales de logística, educación, servicios a las personas. El país ha logrado manejar adecuadamente –y aprovechar a su favor– las grandes disrupciones que han ocurrido en sectores clave de su economía, como el sector agropecuario. Existe una buena articulación entre el conjunto de actores implicados en la educación y la ca- pacitación, el mercado laboral ha evolucionado favorablemente, proponiendo el conjunto de competencias requeridas y ofreciendo el nivel de empleo necesario para garantizar el bienes- tar de la población. La transferencia de empleo entre sectores se realizó y se sigue realizando de manera adecuada, atenta a las nuevas transformaciones inducidas por la tecnología. La regulación es un componente central del funcionamiento productivo y social. Existe una regulación óptima en materia de datos que permite una amplia disponibilidad de estos, con múltiples bases de datos interoperativas y una fuerte política de protección de información. Además, la regulación es dinámica y admite excepciones que favorecen la innovación. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Lineamientos estratégicos Tres términos clave estructuran el escenario meta y permean el desarrollo de las TIC en los nueve verticales explorados. Primero, el desarrollo de infraestructuras de la inteligencia que faciliten la disponibilidad de tecnologías y el acceso a plataformas fundamentales para el desarrollo productivo y social en el futuro; en segundo lugar, las capacidades de articulación entre múltiples actores y múltiples sectores; finalmente, las capacidades de regulación de la gestión de datos que permitan a la sociedad uruguaya obtener mayores beneficios y seguri- dades de la digitalización. Infraestructuras de la inteligencia Para alcanzar el escenario TIC 2050, Uruguay debe desarrollar el acceso a lo que se denomi- na infraestructuras de la inteligencia, un conjunto de infraestructuras, articuladas entre sí, que serán la base del desarrollo productivo (y también social) en el futuro cercano. Infraestructuras de conectividad Potenciar particularmente la conectividad de la internet de las cosas (IoT, por su sigla en 111 inglés) y de la red 5G, ya que la conectividad fija y móvil en Uruguay ya son de muy buen nivel. Las infraestructuras de conectividad para la internet de las cosas son esenciales para la evolución de los servicios habilitados por la conectividad de las cosas. Esto es importante porque, contrariamente a lo que ha sucedido en migraciones anteriores de las redes celula- res, que se veían acompañadas por un aumento de la cantidad de usuarios, ahora el mercado está saturado. El valor vendrá, entonces, de la conectividad de los objetos y de los servicios de valor agregado ofrecidos sobre la conectividad. Por ejemplo, la baja latencia habilita aplicaciones del tipo de vehículos conectados para la mejora de la seguridad en el tránsito, conectividad requerida en las plantas del tipo indus- tria 4.0 o intervenciones quirúrgicas a distancia, entre otros. La alta velocidad, junto con la baja latencia, habilita aplicaciones basadas en realidad virtual o aumentada interactiva, como, por ejemplo, la inmersión en eventos (como ser de eventos deportivos). El aumento de la capacidad en cantidad de dispositivos conectados y la baja del costo por dispositivo conectado representa un acelerador para el despliegue de la internet de las cosas. Infraestructuras de nube Infraestructuras de nube que permitan la disponibilidad de capacidad de cálculo y de alma- cenamiento flexible y escalable disponible en modo servicio a través de la red . El primer componente, entonces, es la capacidad física de cálculo, de almacenamiento y de red. A esto se agrega una capa de software que hace transparente esta infraestructura física desde el punto de vista de los usuarios, o sea, de los servicios ofrecidos. El servicio básico es el llama- do infrastructure as a service (IaaS); aquí se virtualiza la infraestructura física. Dicho de otra CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE manera, el usuario tiene la ilusión de disponer de una máquina física de las características que necesita en cada momento. Las infraestructuras de nube se asimilan usualmente a los data centers, pero estos no re- presentan más que una forma posible de implementar una nube, si bien los data centers seguirán siendo un elemento clave e irremplazable de la nube. La nube está saliendo de su localización en grandes data centers para incorporar capacidad de cálculo y de almacena- miento, disponible en diversos tipos de equipos, llegando hasta los smartphones, que ya no solo son un modo de acceder a la nube, sino que pasan a formar parte integral de la nube. Los elementos de servicios digitales desplegados en una ciudad inteligente pueden, así, for- mar parte de la nube. El concepto general es que los datos y las aplicaciones estén lo más cerca posible de sus usuarios. Infraestructuras de datos Desarrollar infraestructuras de datos que cubran los repositorios para datos abiertos, in- cluyendo las funcionalidades requeridas para el respeto de la reglamentación de protección de datos personales y herramientas para la gestión y monetización de datos privados. Las infraestructuras de datos incluyen funcionalidades de big data para el procesamiento de los datos y su transformación en información y conocimiento. Pueden incluir también la ges- tión de datos georreferenciados. 112 Infraestructuras de inteligencia artificial Las infraestructuras de inteligencia artificial complementan las infraestructuras de datos procesando e interpretando esos datos y convirtiéndolos en información, conocimiento y opciones de decisión. Las decisiones que los ciudadanos toman hoy siguiendo las deci- siones de asistentes virtuales tienen, aún, un valor estratégico relativamente bajo. Pero en el futuro es altamente probable que se utilicen aplicaciones basadas en inteligencia artificial para decisiones cada vez más importantes, en términos personales, productivos y sociales. La disponibilidad de datos y de algoritmos de calidad superior representa un vector claro de diferenciación. Es importante señalar aquí que existe una tendencia a la interconexión de sistemas de in- teligencia artificial distribuidos espacialmente; así, por ejemplo, el sistema de inteligencia artificial de una empresa podría interactuar con el sistema de inteligencia artificial de una ciudad inteligente. Infraestructuras de internet de las cosas Estas cubren la conectividad ya mencionada, pero van más allá para integrar toda la ca- dena de valor, desde el despliegue y gestión de los objetos conectados –y, en particular, los sensores– hasta la captura de los datos y su procesamiento en tiempo real en las pla- taformas de datos y de inteligencia artificial para facilitar el despliegue de aplicaciones. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Integra mecanismos para la toma de decisiones y el control de objetos conectados para que realicen ciertas acciones. La automatización puede requerir, en particular, que estas plataformas descubran automáticamente los objetos existentes en un entorno, así como sus funcionalidades y capacidades, de forma de integrarlos en procesos tendientes a resol- ver los problemas planteados. Infraestructuras transaccionales Las transacciones que realizan empresas y ciudadanos juegan un papel muy relevante. Las infraestructuras que permitan una adecuada gestión de estas, como, por ejemplo, los pagos, la firma de contratos, el traspaso en una cadena de distribución de un conjunto de produc- tos o informaciones, o el intercambio de energía entre varias unidades (casas, empresas) en un mercado local de energía solar. El ejemplo típico hoy son las infraestructuras blockchain. Se caracterizan por ofrecer un histórico de todas las transacciones que fueron aceptadas, el cual es imborrable y transparente. Infraestructuras de ciberseguridad y protección de datos Un tema importante que debe ser tratado por estas infraestructuras es el impacto de los ciberataques en otras infraestructuras, como ser redes eléctricas, sistemas de salud, etc., y 113 las formas de mitigar dicho impacto. Los objetos conectados representan también puntos de ataque a los sistemas que los integran y, por ende, se multiplican los posibles riesgos. Consecuentemente, las infraestructuras de ciberseguridad deben proponer defensas contra una multitud de circunstancias, de tipos de ataque y de puntos posibles de ataque; en un contexto general que las ha tornado imprescindibles para la soberanía nacional y para la seguridad física de los ciudadanos y comercial de las empresas. Articulación La articulación entre múltiples actores y sectores impulsada por la digitalización permite re- dibujar la geografía de los sectores de actividad, borrando fronteras históricas entre sectores y entre mercados pertinentes. Se sugieren a continuación una serie de acciones estratégicas para facilitar los avances progresivos hacia el escenario TIC 2050. Impulsar redes de innovación a través de plataformas de articulación-mediación, que per- mitan que un actor dado pueda fácilmente tomar conocimiento de otras innovaciones que sean de interés para sus objetivos, y facilitar su integración. Es decir, permitir una circula- ción fluida de las innovaciones en todos los sectores de actividad y entre ellos, y una gestión de la propiedad intelectual lo más automatizada posible. Existen iniciativas que favorecen la emergencia de nuevas ideas a través de interacciones entre múltiples actores. Iniciativas co- mo los living-labs y los fab-labs van en ese sentido. Estas soluciones deben interoperar a nivel internacional y, en particular, deben ser un vector para el fomento de un posicionamiento internacional fuerte de las innovaciones desarrolladas. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Así, se puede promover la articulación tecnológica multisectorial, que representa un factor clave no solo en la mejora de la productividad, sino también en la oferta de servicios más avanzados. Por ejemplo, se sabe que el costo energético del riego es elevado y que para cier- tos cultivos puede llegar a representar el 30 % del costo total de producción. Por otro lado, la transición energética y, en particular, el despliegue de fuentes de energía renovable, como por ejemplo la eólica y la solar, introducen nuevos desafíos, ya que la capacidad de produc- ción depende de las condiciones climáticas. Los operadores eléctricos ganan si la demanda se flexibiliza, adaptándola en tiempos cortos a la capacidad de producción. Los sistemas de riego ofrecen flexibilidad a la red eléctrica, ya que se puede habilitar el riego en tiempo real en el momento en que hay sobreoferta de energía, valorizando excedentes que, de otra ma- nera, no se usarían y permitiendo riego a muy bajo costo. Este tipo de soluciones posibilitan igualmente un mayor volumen en el despliegue de fuentes de energía renovable, en parti- cular, locales (por razones de estabilidad de las redes). Todo esto se traduce en un impacto mayor en la reducción de los costos totales en varios sectores agrícolas. Promover la articulación multiescala, en la que se integre lo local con lo global. Las nuevas tecnologías permiten coordinar centralizadamente actividades que se realizan de manera descentralizada en ubicaciones geográficas múltiples o temporales, ganando en eficacia y eficiencia. Por ejemplo, en la salud, distintas soluciones facilitan el monitoreo a distancia de personas con ciertas enfermedades. Es posible coordinar, en caso de que se considere nece- sario, la llegada de una unidad de emergencia móvil al lugar donde la persona se encuentre, definir y preparar el hospital al cual será llevada, los servicios especializados que se reque- 114 rirán, la cama en que será ubicada, la gestión de tráfico en la ciudad inteligente para evitar retardos adicionales, etc. Todas las decisiones se toman a distancia y de manera automática a partir del expediente médico electrónico, de la información obtenida en tiempo real y, eventualmente, de la información genética de la persona. La educación superior y la formación deben estar articuladas con el conjunto de actores de la sociedad de manera fluida, permitiendo la integración de actividades de educación y for- mación de distintos actores, de manera cada vez más sinérgica con sus actividades laborales y, eventualmente, culturales. Así, por ejemplo, un proyecto de fin de carrera en ingeniería en TIC debería dar lugar a un proyecto de emprendimiento o resolver una necesidad de una empresa en el área. En particular, se articulan todas las herramientas –cursos presenciales, cursos a distancia síncronos y asíncronos, redes sociales cerradas, interacciones multicla- ses de distintos niveles, soluciones basadas en realidad virtual y aumentada– como forma de ejercitar los conocimientos y de experimentación, vinculando educación, formación y aprendizaje con la innovación. Regulación Entre los aspectos clave del escenario TIC 2050, la regulación tiene un rol fundamental para alcanzar una gran fluidez en la adquisición y circulación controlada de los datos. Esto per- mitirá a la sociedad uruguaya utilizarlos de manera eficaz, eficiente, controlada y trazada. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Es necesario avanzar en la regulación de los datos, buscando, por un lado, la mayor circu- lación y uso posible de los datos abiertos, y, por otro, generando el control que asegure la debida privacidad y confianza, facilitando que cada individuo o institución pueda definir sus propias políticas de acceso y uso de sus datos, y tener una visión de trazabilidad del uso efectivamente realizado. La inteligencia artificial está plenamente basada en la disponibi- lidad de datos. Los ciudadanos tomarán cada vez más decisiones clave para su vida a partir de recomendaciones obtenidas gracias a algoritmos de inteligencia artificial, por lo que el fluido acceso a los datos será esencial para el desarrollo. Esto requiere asegurar la disponibilidad de los datos que refieren a temas como la integra- ción e interoperabilidad entre fuentes de datos heterogéneas para facilitar el acceso y la creación de valor por el uso transversal de dichas fuentes. Incluye, por ende, las políticas de datos abiertos y las políticas de protección de datos. Se debe además evaluar la posibilidad de introducir sandboxes regulatorios que favorezcan la innovación. Se trata de excepciones a la regulación (de tránsito, sanitaria, financiera, etc.) con alcances limitados en términos geográficos, de población o de otro tipo que permiten pruebas de innovaciones bajo la supervisión de un regulador. Por otro lado, parece necesario avanzar hacia regulaciones transversales, que involucren diversos sectores (por las razones evocadas de los cambios en la geografía de los sectores) y, posiblemente, regulaciones ex post,89 ya que se torna muy difícil no bloquear la innovación con paradigmas regulatorios ex- clusivamente ex ante. Igualmente, es necesario avanzar en la regulación sobre la inteligencia 115 artificial y las responsabilidades que pueden derivarse de su uso. FORESTAL-MADERA90 Estado de situación El sector forestal uruguayo ha experimentado un crecimiento sostenido durante los últimos treinta años, tanto en lo que respecta al área plantada como a su desarrollo industrial. Se ha superado el millón de hectáreas plantadas de dos géneros de árboles: eucalipto (85 % de la superficie forestada) y pino. 89 Dada la complejidad creciente de la estructura de los mercados multisectoriales y con el objetivo de evitar blo- queos en posibles desarrollos positivos para el país, parece preferible en muchos casos validar a posteriori que los comportamientos de los actores no infrinjan los objetivos generales (por ejemplo, antimonopólicos) de los cuales se dotó el país. 90 Esta sección sintetiza el trabajo prospectivo presentado en los informes Avances del proyecto de bioeconomía forestal 2050 (OPP, 2017) y Oportunidades para el futuro de la bioeconomía forestal en Uruguay (OPP, 2018). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE La cadena forestal uruguaya representa el 3,6 % del producto interno bruto, con exporta- ciones que alcanzaron los 1660 millones de dólares estadounidenses en 2018,91 un 18 % del total exportado, lo que la ubicó por primera vez como el principal rubro exportador; el 80 % correspondió a celulosa. En 2017, el sector generó 17 091 empleos directos, cotizantes en el Banco de Previsión Social. Casi la mitad correspondió a la fase silvícola y el resto, a la industrial. Tres cuartos de los trabajadores estuvieron empleados dentro de la rama de la transformación mecánica (aserrío, mueblerías, etc.) y el cuarto restante, en la de la transformación química (celulosa y papel). A estos empleos directos, se suman alrededor de 9000 empleos inducidos, que corresponden a proveedores de servicios e insumos para los contratistas del sector forestal.92 Así, el total de empleos que genera el sector forestal asciende a 26 000. Se trata de un empleo típicamente joven (60 % son menores de 40 años) y masculinizado (85 %).93 Cuatro de cada cinco trabajadores del sector reside en el interior del país. En la actualidad hay dos cadenas industriales de transformación de materia prima inde- pendientes: la cadena celulósica y la industria de aserrío. También se exportan chips de madera y madera rolliza, que a su vez pueden ser utilizados en destino para celulosa y aserrío. Se contabilizan 1784 empresas relacionadas con el rubro forestal, más del 90 % de las cuales son micro y pequeñas empresas.94 La industria de transformación mecánica o aserrío es muy heterogénea; empresas muy pequeñas coexisten con aserraderos que en el ámbito local se clasifican como de gran 116 porte, aunque en el contexto internacional serían medianos. Asimismo, el país cuenta con dos plantas de celulosa que trabajan a su capacidad máxima, consumiendo anual- mente un aproximado de 9 500 000 m3 de madera, que se transforman en 2 600 000 toneladas de pulpa. En 2017, el 64 % de la madera rolliza extraída para el mercado interno se destinó a pulpa, el 20 % fue a trozas de aserrío y chapas, y el 16 % restante, a combustible. Del total de la extracción, el 86 % correspondió a madera de eucalipto y el 14 %, de pino. La logística tiene un peso determinante en la estructura de costos y, por lo tanto, es deci- siva en la competitividad del sector; el transporte y la distribución maderera en el interior del país constituyen los principales desafíos. Existe un claro déficit de alternativas para transportar la producción a los puertos. La madera y sus productos, voluminosos y bara- tos, se transportan principalmente en camión, medio muy costoso para lo que suponen los productos forestales. En este sentido, en el futuro próximo es clave disminuir el costo de salida de los productos hacia los puertos, tanto a nivel vial como a partir de la reactivación del sistema ferrovia- rio. También es necesario potenciar el sistema portuario fluviomarítimo. 91 Informe anual de comercio exterior, Uruguay XXI (2018). 92 CPA Ferrere, Contribución de la cadena forestal a la economía uruguaya, informe de CPA Ferrere para la Sociedad de Productores Forestales del Uruguay, 2017. 93 Informe anual de comercio exterior, Uruguay XXI (2017). 94 CPA Ferrere, Contribución de la cadena forestal. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 El contexto internacional Globalmente, se trata de un sector dinámico, con nuevos productos (textiles, biocombus- tibles líquidos, químicos, bioplásticos y envases), nuevos actores (hemisferio sur) y nuevos mercados emergentes (Asia). Tres determinantes están cambiando la estructura de la in- dustria forestal, muy asociados al desarrollo económico, a las tendencias demográficas, a factores tecnológicos, a la creciente demanda de energía y a factores ambientales: t
las cambiantes ventajas competitivas globales: inversiones dirigidas a mercados de rápido crecimiento en Asia y regiones de producción de bajo costo, como Sudamérica; t
la disminución de la demanda de productos de papel de escritura y el estancamiento de la demanda de otros productos forestales en muchos países desarrollados; t
la bioeconomía emergente y los nuevos productos y servicios que se espera que brin- den nuevas oportunidades y diversifiquen la industria. En efecto, se estima que en las próximas décadas las plantaciones y el consumo global de madera aumentarán debido a dos grandes factores: a. como parte del fenómeno creciente de sustitución de la matriz petroquímica por 117 una matriz biológica; b. el crecimiento global de la construcción en madera, como resultado de las políticas para reducir las emisiones de GEI, el crecimiento poblacional y la cada vez mayor rentabilidad que presenta frente a la construcción tradicional. En lo que refiere a la transformación química y la biorrefinería, se evidencia una reconfigu- ración del mercado celulósico: del lado de la oferta, la apertura de nuevas plantas de celulosa en el hemisferio sur y la reconversión de plantas pequeñas en el hemisferio norte, hacia la producción de biomateriales basados en fibra; del lado de la demanda, un crecimiento sos- tenido del consumo de papel tisú (sanitario) y de papel para empaquetado, explicado por la demanda emergente del mercado asiático, en detrimento del papel de impresión y escritura. Visión del sector forestal para el Uruguay 2050 El futuro del sector debe pensarse desde una visión articulada de las distintas áreas de bioe- conomía forestal (ABF) con potencial transformador de la estructura productiva. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Figura 4.1 Áreas de bioeconomía forestal Madera aserrada Transformación Madera reciclada mecánica Productos de ingeniería de la madera MADERA ROLLIZA Biomateriales Pulpa (textiles, BIOMASA FORESTAL compuestos, etc.) Transformación química Fibras Papel, cartón recicladas Productos químicos y de bioenergía con base en biomasa forestal, Biorefinería lignina, hemicelulosas y otros residuos CORTEZA, RALEOS, Bioenergía, calor ETC. y electricidad 118 Nota: Productos de ingeniería de la madera (Engineered Wood Products [EWP]) Fuente: elaboración propia con base en VTT Para ello se identifican las siguientes visiones: Existe, hacia 2050, una base forestal de calidad que se adecua a los requerimientos del sector, a través del manejo forestal sostenible tanto del MANEJO FORESTAL bosque plantado como del bosque nativo, y promueve el surgimiento de nuevos ecosistemas empresariales. La industria de transformación mecánica de la madera hace un uso eficiente, TRANSFORMACIÓN innovador e integral del recurso forestal, impulsada por la demanda de MECÁNICA construcción e integrada a la cadena de valor global. La producción de diferentes tipos de pulpa de celulosa opera según los TRANSFORMACIÓN estándares ambientales y de eficiencia más elevados, logrando una fuerte QUÍMICA integración con la industria de transformación mecánica, la biorrefinería y la producción de fibras, papel y cartón. La biorrefinería y el desarrollo de bioproductos se han diversificado y maximizan el aprovechamiento de residuos y subproductos, generando una BIORREFINERÍA alternativa a la matriz petroquímica; esta industria se sustenta en un fuerte desarrollo de investigación e innovación local. El uso para energía de subproductos y residuos de madera, de forma BIOENERGÍA integrada con la cadena forestal, complementa la matriz energética renovable del país. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Lineamientos estratégicos Como resultado del proceso de estudio prospectivo, se concluye que el complejo maderero debe avanzar hacia una integración y un equilibrio mayores entre las diferentes cadenas productivas que lo componen y entre las diferentes ABF. Se perciben áreas que podrían be- neficiarse de esa integración, logrando mayores rentabilidades del mejor uso de recursos y residuos. Además, se identifican nuevas líneas de producción que podrían representar oportunidades. Para eso se presentan los siguientes lineamientos estratégicos que buscan cerrar las brechas ambientales, tecnológicas y de infraestructura con los países de referencia mundial en el ámbito forestal. Figura 4.2 Lineamientos estratégicos de bioeconomía forestal Apoyo al emprendimiento y las Valorización del ABF1 competencias en la bosque nativo Alentar a inversionistas gestión forestal y empresas a involucrarse en áreas específicas Adaptar Creación de un productos competiti- 119 ABF2 entorno operacional vos en EWP a los atractivo para EWP* requisitos internacio- nales Fomento Promover la Apoyo a los actores de la creación de producción de ciertos nacionales para redes para el uso Diversificar los tipos ABF3 de pulpa producida tipos de papel y cartón desarrollar nuevos de residuos y específicos, a productos de pulpa desechos de la partir de pulpa local de eucalipto industria forestal Desarrollo de Invertir en nuevos materiales y aplicacio- Producir bioproductos a partir ABF4 de flujos secundarios nes químicas utilizando biocombustibles de corteza disponible en segunda generación Maximizar el de pulpeado aserraderos valor de la base de recursos forestales Potenciar la Convertir flujos existentes producción de calor secundarios a base de ABF5 y energía en los sitios madera en biocombusti- donde la industria bles sólidos de fácil está instalada almacenamiento Fuente: elaboración con base en VTT Oportunidades transversales a las cinco ABF Algunos lineamientos se entienden como transversales, pues involucran toda la cadena del complejo forestal. La primera oportunidad consiste en alentar a inversionistas y empresas a involucrarse en áreas específicas. Esto requiere diseñar políticas de promoción de inversio- nes exclusivas para los segmentos más dinámicos e identificar inversionistas clave, así como las potenciales alianzas para el desarrollo del sector. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE En lo que se refiere a la integración de las distintas industrias del sector, es clave fomentar la creación de redes para el uso de subproductos, residuos y desechos (corrientes secunda- rias) de la industria forestal, que aprovechen la existencia de grandes plantas de celulosa y el incipiente desarrollo de la industria de la transformación mecánica, que podría poten- ciarse a través de la promoción de parques industriales. Maximizar el valor de la base de recursos forestales existentes, a través de un uso eficiente de las plantaciones y de la infraestructura y la logística (cosecha, acopio de madera, ca- minería y puentes). Optimizar los recursos forestales implica también la combinación de plantaciones con otras actividades (agrícolas, ganaderas, apícolas, turísticas), con las que ya se ha demostrado que existen complementariedad y ganancias de productividad con- junta, y analizar formas de transporte alternativo al carretero (ferroviario y marítimo). Oportunidades relacionadas con el manejo forestal Una correcta gestión forestal es la base para el desarrollo del procesamiento de la madera. Apoyar al emprendimiento y las competencias en la gestión forestal crea las condiciones pa- ra un manejo forestal sostenible y una biomasa disponible de calidad. Para ello, es necesario crear redes de emprendedores locales, apoyando el desarrollo de capacidades y asegurando la infraestructura logística necesaria para el desarrollo de nuevos emprendimientos. 120 Parte del manejo forestal sostenible se basa en la conservación y valorización del bosque nativo, haciendo un aprovechamiento adecuado de los servicios ecosistémicos, productos no maderables: ornamentales, aromáticos, farmacéuticos, alimenticios y otros. Dicha va- lorización consiste en fomentar el desarrollo local de productos y servicios provenientes del bosque nativo, pero también radica en informar, concientizar e involucrar a la ciuda- danía acerca de la importancia y los beneficios del bosque nativo; siempre en consonancia con la Estrategia Nacional de Bosque Nativo (2018). Oportunidades relacionadas con la transformación mecánica de la madera La construcción en madera se muestra como el segmento de potencial más inmediato, da- da la tecnología disponible y las inversiones necesarias. Para ello es necesario desarrollar un mercado local y regional de productos de ingeniería de la madera (Engineered Wood Products, EWP), ya que estos productos requieren la proximidad del usuario final; lo cual supone un desafío cultural en el comportamiento de los consumidores, acostumbrados a la construcción tradicional. Tanto el pino como el eucalipto uruguayos son maderas de construcción que pueden cum- plir con el estándar de referencia europeo para clases de resistencia. En otras palabras, ya se ha demostrado que las maderas uruguayas tienen aptitud estructural para distintos usos en la construcción. El pino nacional, por ejemplo, tiene probada aptitud estructural para la fabricación de paneles CLT destinados a la construcción de viviendas y edificios, lo que podría ser una solución ante la disponibilidad ociosa de este recurso. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Frente a este contexto prometedor, es clave crear un entorno operacional atractivo para EWP, estableciendo un sistema de certificación y estandarización de la madera estructu- ral y haciendo una revisión del marco legal acerca de las reglamentaciones que limitan la construcción en madera. Es imperativo la certificación de la madera estructural a través de normativas estandari- zadas, camino que el país ya está emprendiendo: se están adaptando productos competi- tivos de EWP a los requisitos internacionales, incluyendo mercados y canales de distribu- ción. Esto no solo permitirá legitimar y garantizar la calidad de la madera, sino también el acceso a distintos mercados. Asimismo, la madera aserrada genera subproductos –viruta, aserrín y corteza– que re- dundarían en nuevas oportunidades, abriendo paso a la integración con otros segmentos del sector (transformación química, biorrefinerías y bioenergía). Oportunidades relacionadas con la transformación química de la madera El mercado de papel está sufriendo fuertes transformaciones. Solo existen dos áreas de crecimiento: papel tisú y empaquetado, de las cuales solo la primera se fabrica con pulpa blanqueada producida localmente. Por otra parte, existe un creciente interés en otros ma- teriales, como la pulpa de disolución, que amplía el abanico de posibles usos finales de los 121 biomateriales basados en fibras. Se espera que la pulpa blanqueada mantenga un mercado estable en el mediano plazo, a pesar de su precio decreciente, mientras que el método kraft para su procesamiento, con el que operan las plantas presentes en Uruguay, se espera que siga siendo la tecnología dominante para las próximas décadas. Frente a este contexto, se ve como una oportunidad incentivar a grandes compañías a diversificar los tipos de pulpa producida, como pulpa kraft a base de pino, y pulpa de diso- lución y pulpa semiquímica de sulfito neutro (NSSC) a base de eucalipto. Estas iniciativas pueden impulsarse mediante el desarrollo de plantas integradas (para pulpa y subpro- ductos, papel y empaques) o bien anexando procesos de biorrefinería en las fábricas de celulosa y papel a gran escala. Además, aprovechando la existencia de grandes plantas de celulosa ya instaladas en el país, se debería promover la producción de ciertos tipos de papel y cartón específicos, a partir de pulpa local, desarrollando casos locales de aplicaciones tecnológicas capaces de crear sub- productos de alto valor agregado. Una forma de potenciar esta línea de desarrollo consiste en apoyar a los actores nacionales para desarrollar nuevos productos de pulpa de eucalipto, creando una plataforma de innovación conjunta para los diferentes tipos de pulpa, papel y biomaterial, y biorrefinería; apoyando pymes locales, spin offs de universidades, asociaciones público-privadas y nuevos modelos cooperativos en el desarrollo de productos novedosos. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Oportunidades relacionadas con la biorrefinería a partir de biomasa forestal La sustitución del plástico petroquímico, impulsada por problemas ambientales y cam- bios en el comportamiento del consumidor, se presenta como una clara oportunidad para que la industria de la celulosa evolucione hacia la producción de envases, empa- quetados y textiles. Los productos (bio)químicos a partir de madera también muestran un alto potencial, pe- ro en el mediano plazo, ya que su rentabilidad no es previsible al corto plazo. Se trata de nuevos y diferentes usos a partir del procesamiento de celulosa, lignina y hemicelulosas, de los que se puede obtener, entre otras cosas, bioplásticos, biopolímeros, productos far- macéuticos y otros bioquímicos con grandes proyecciones de mercado. Invertir en nuevos bioproductos a partir de flujos secundarios de pulpeado permitiría la separación de lignina y hemicelulosa a partir de las operaciones de procesamiento de pul- pa, y la transformación subsiguiente en productos intermedios y finales. Además, estos segmentos no necesariamente requieren grandes escalas y se pueden integrar a plantas de celulosa ya en funcionamiento, por lo que abre una ventana de posibilidades dentro de las capacidades ya instaladas. Esta oportunidad debe potenciarse con el sector químico, incentivando la entrada de este 122 tipo de empresas, creando competencias clave en química y biotecnología; que también contribuiría al desarrollo de materiales y aplicaciones químicas que utilicen la corteza disponible en aserraderos. Oportunidades relacionadas con la bioenergía a partir de biomasa forestal La bioenergía, en el actual contexto nacional, se presenta como un viabilizador de proyec- tos, al aprovechar y valorizar los residuos que produce el sector, pero no como su gran mo- tor. La generación de energía eléctrica a partir de biomasa forestal parecería no tener mayor espacio, dado el éxito de la política para la promoción de energía eólica y solar, a menores costos que los que puede producir el sector forestal. Desarrollar agrupaciones y parques industriales (por ejemplo, alrededor de aserraderos) para potenciar la producción de calor y energía en los sitios donde la industria está instalada podría permitir darle viabilidad a este tipo de proyectos, por medio de asociaciones público-privadas para lograr el uso óptimo de los recursos, vinculando a las operaciones municipales. Una oportunidad que se vislumbra con más claridad consiste en producir biocombustibles sólidos de fácil almacenamiento a partir de residuos del procesamiento de la madera –pe- llets, briquetas y otras–, dados la tecnología disponible, el consumo creciente del mercado europeo y las proyecciones futuras de la demanda interna. Dichos combustibles podrían usarse tanto en las industrias de Uruguay, en la calefacción de edificios privados y públicos, como con destino de exportación, diversificando la estructura bioenergética del país, con una nueva propuesta de biocombustibles sólidos. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 El otro segmento bioenergético a partir de la madera es el de los biocombustibles, en el que las oportunidades parecen centradas en torno al combustible de aviación y marítimo, en lí- nea con la regulación activa a nivel mundial para aumentar el contenido de origen renovable. En este sentido, explorar oportunidades para la producción de biocombustibles de segun- da generación a partir de biomasa forestal (hidrógeno y combustibles avanzados, como el diésel renovable), como complemento de otras fuentes de energía renovable, parecería ser pertinente, en virtud de la tendencia mundial hacia métodos de transporte sostenible. Para ello, es clave promover alianzas entre las plantas de celulosa, iniciativas de economía circu- lar y ANCAP para el desarrollo conjunto de biorrefinerías avanzadas. ENERGÍAS RENOVABLES Estado de situación La matriz energética está íntimamente ligada al desarrollo, ya que no solo genera impactos en la economía y la industria, sino en la sociedad en su conjunto. Históricamente, el desa- 123 rrollo energético de los países ha permitido mayores niveles de productividad y de calidad de vida de la población, lo que se ha traducido en un incremento del bienestar social. Es por ello que las Naciones Unidas han definido el acceso universal a un nivel asequible, confiable y sostenible de energía como uno de los ODS a 2030; objetivo también fundamental para hacer frente a los desafíos del cambio climático. A partir de la Política Energética 2005-2030, acordada de forma interpartidaria y aprobada por el Poder Ejecutivo en 2008, nuestro país ha sido pionero en las acciones tendientes a incorporar fuentes de energía renovable. De esta manera, ha logrado disminuir la depen- dencia internacional, la incertidumbre respecto de los precios y los efectos producidos en el ambiente. Gracias a dicha política, en 2017 la matriz energética primaria del Uruguay estuvo compuesta en un 63 % por fuentes renovables.95 Tomando en cuenta solamente la generación de electricidad, el 98 % de los insumos para dicha generación fue de origen re- novable.96 De esta manera, el país se ha alineado a las tendencias internacionales en la im- plementación de una matriz energética con preponderancia de las energías renovables, más amigable con el medio ambiente y con mayor beneficio social. En la segunda década del siglo XXI, el país mostró incrementos en la producción total, así como en el nivel de ingresos de los hogares, que permitieron la adquisición de nuevos bie- nes de capital y artículos de confort. Este escenario se tradujo en un sensible aumento de la demanda energética. De acuerdo a datos de la DNE, el consumo final de energía en Uruguay 95 DNE-MIEM, Balance energético nacional 2017. 96 DNE-MIEM, Balance. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE en 2017 llegó a 4740 miles de toneladas equivalentes de petróleo (ktep). Si bien, en compa- ración con el año 2016, el crecimiento fue solamente de un 1 %, al analizar los últimos diez años de la serie de consumo energético, la tasa de crecimiento fue siempre positiva, con un promedio de 4 % anual.97 Las principales acciones llevadas a cabo en los últimos diez años para alcanzar las metas (de corto y largo plazo) y satisfacer el crecimiento de la demanda de energía implicaron el im- pulso a los recursos energéticos renovables más adaptados a la realidad uruguaya, la trans- formación estructural del sector eléctrico, el desarrollo de políticas de ahorro energético orientadas a la demanda de energía eléctrica, la sustitución parcial de combustibles fósiles por biocombustibles, así como la búsqueda de gas y petróleo propios. En particular, los cambios en la matriz eléctrica han sido extraordinarios no solo por con- vertir al país en exportador neto de energía eléctrica en los últimos cinco años, sino por la incorporación de fuentes renovables para el abastecimiento de la demanda, como la eólica y la solar, que, en conjunto, ya dan cuenta del 36 % de la generación (gráfico 4.15). Gráfico 4.15 Generación de electricidad por fuente como porcentaje del total en 2018 124 Eólica 33 % Solar 3 % 14.359 GWh Térmica (fósil) 3% Hidro 44 % Térmica (biomasa) 17 % Fuente: Balance Energético Nacional, DNE-MIEM 97 DNE-MIEM, Balance. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 En este contexto es que la DP-OPP realizó el estudio prospectivo en energías renovables, cuyos resultados se resumen en esta sección.98 A diferencia de los demás sectores, en este ya se había cristalizado una visión a futuro a través de la política energética implementa- da con horizonte al año 2030. Lo desafiante para los técnicos y para los expertos, por lo tanto, fue pensar en un sector de energías renovables que profundice los cambios y pueda aprovechar las ventajas en distintos eslabones de la cadena. El estudio identifica las variables clave del sistema y algunas hojas de ruta tecnológicas (distinguiendo tecnologías emergentes, mercados y productos), y propone una prioriza- ción de estas configurando cuatro escenarios de futuro. Entre ellos, se seleccionó uno de esos escenarios como el escenario apuesta, el que se ha considerado para el diseño de un mapa estratégico. Escenario meta: Uruguay alta performance Las empresas públicas han cumplido un importante papel en la promoción y el desarrollo de tecnologías emergentes, tanto las vinculadas con el recurso natural como las relativas a la gestión (o tecnologías blandas), con lo cual el país se ha colocado a la vanguardia del aprovechamiento de los recursos renovables. Existen nuevas tecnologías asociadas con las energías renovables, fruto de la investiga- 125 ción y la innovación, logradas gracias a una inversión pública importante para su finan- ciamiento y también en virtud del decidido apoyo de la empresa privada. Como conse- cuencia de lo anterior, el país cuenta con productos y servicios energéticos de alto valor agregado que lo han posicionado como referente en el mercado regional. La incursión exitosa en las energías renovables ha permitido victorias significativas en desarrollo social, como la puesta en pie de viviendas energéticamente resilientes para el cien por ciento de los hogares vulnerables. En cuanto a la legislación ambiental, el país está aplicando las normas ambientales inter- nacionales referentes a la industria, y ha logrado una plena capacidad de cumplimiento no solamente en la fiscalización, sino también en el autocontrol de las empresas a la hora de implementar procesos. Pero, tal vez, uno de los logros más sobresalientes ha sido la adquisición de una cultura de la sostenibilidad por parte del 65 % de la población. Por otra parte, se identificaron algunas tendencias débiles que serán determinantes, como el desempeño de la investigación e innovación y, sobre todo, su presupuesto y articula- ción internacional. La prospección tecnológica desarrollada e incluida en la publicación Presente y futuro de las energías renovables en Uruguay presenta algunos elementos intere- santes para este escenario meta con relación al futuro de la investigación e innovación. Se identifican tecnologías emergentes, productos y mercados para cinco hojas de ruta 98 OPP, «Presente y futuro de las energías renovables en Uruguay», en Hacia una Estrategia Nacional de Desarrollo, Uruguay 2050, volumen 10 (2019). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE tecnológicas sobre energías renovables y sostenibilidad, la distribución de transmisión de alto voltaje, la energía de biomasa, la energía eólica y la energía solar fotovoltaica. Finalmente, para cada una de las variables estratégicas, se han identificado lineamientos y objetivos que permitirán alcanzar el escenario meta. Lineamientos estratégicos Priorización de ciertas «tecnologías del futuro» En el estudio de prospección tecnológica se identificaron áreas de desarrollo tecnológico promisorio para los próximos años, en los que habría que evaluar las condiciones nacio- nales para su desarrollo: Asociado al potencial crecimiento de la movilidad eléctrica, en el corto plazo se prevén con- diciones para el desarrollo y fabricación de dispositivos para carga y de autopartes, así como software y otros servicios TIC asociados a la gestión de movilidad eléctrica y microrredes. 126 MOVILIDAD ELÉCTRICA Además de beneficios medioambientales que impulsan su adopción, hoy el trans- porte eléctrico se está posicionando como la forma de energización del transporte futura. En un reporte elaborado por el World Economic Forum se estima que para 2030 los autos eléctricos representarán un tercio de las ventas de nuevos autos en todo el mundo, esto, impulsado por fuentes renovables de energía y modelos de negocio que fomentan la adopción de este tipo de transporte. En Uruguay, la electromovilidad tiene un despliegue particularmente importante para transporte público, taxis, y otros vehículos comerciales. La Intendencia de Montevideo tiene como meta alcanzar 100 ómnibus eléctricos o 7 % de la flota para 2019, con un plan agresivo y en acuerdo con las empresas transportistas. Con respecto a los taxis, se estima que sean más de cincuenta las unidades eléctricas circulando a finales de 2019. En un horizonte de mediano plazo (2025), se visualizan buenas oportunidades para el desa- rrollo de software de planificación de la red de distribución, así como para el pronóstico de generación fotovoltaica. En el mismo horizonte se prevén condiciones para el desarrollo de soluciones de hardware y software para la gestión óptima de la demanda energética nacional. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 El desarrollo de nuevos materiales y componentes para construcción eficiente permitirá el surgimiento de empresas que brinden asesoría en modelación de edificios para la efi- ciencia energética. En materia de distribución y transmisión, a corto plazo, se prevén oportunidades para el desarrollo de tecnologías de predicción y control de energía eólica, así como para el control de la tensión en la red, necesarias para brindar tarifas ajustables en tiempo real, de acuerdo a la realidad de generación variable. A mediano plazo, se visualiza la incorporación de medi- dores inteligentes a todos los consumidores, que permitirán medir y conocer, de manera re- mota, el comportamiento de la demanda. Además, el uso de electrodomésticos gestionables remotamente (internet de las cosas) y la incorporación de vehículos eléctricos permitirán gestionar prácticamente el 100 % de la demanda eléctrica. Se conciben oportunidades de desarrollo asociadas al manejo de datos a gran escala (big data) y a la seguridad de los datos personales y de operación del sistema. En materia de energía eólica, se esperan oportunidades para la adaptación de tecnología en sistemas de control y mantenimiento. Además, la alta presencia de energías renovables no gestionables o variables apuntará al desarrollo de sistemas de almacenamiento en baterías, centrales de bombeo y turbinado, y gestión de demanda. Por otra parte, el horizonte de esta Estrategia va más allá de la vida útil de los parques y equipos que actualmente están en funcionamiento, lo cual implica nuevas oportunidades de aplicación y valorización de las capacidades generadas. 127 En relación con la energía a partir de biomasa, a corto plazo se ven oportunidades en materia de suministro y logística de residuos agrícolas, silvícolas y agroindustriales, hacia un mejor aprovechamiento para la generación de energía. En el largo plazo, las tendencias identificadas señalan hacia el desarrollo de biorrefinerías para la obtención de biocombustibles, biomate- riales y otros productos; en línea con lo señalado en la sección referente al complejo forestal. Rol estratégico de las empresas públicas Las empresas públicas energéticas ejercen un rol protagónico en la producción y distribu- ción de la energía y otros servicios en el país. Dentro del escenario meta, se ha marcado como objetivo que estas se mantengan en la vanguardia de aprovechamiento de los recursos renovables, promoviendo y desarrollando nuevos productos y servicios. Algunas empresas ya están ofreciendo servicios de avanzada, y Uruguay se ha transformado en referente en la incorporación y gestión de la energía eólica. Promover la generación de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) Promoción de la generación de conocimiento básico y aplicado al sector de energías renova- bles, tanto a nivel público como privado; por ejemplo, desarrollo de prototipos o generación de capacidades de mantenimiento y reciclaje, con foco en las oportunidades identificadas en el primer lineamiento estratégico. El objetivo es fortalecer las herramientas efectivas exis- tentes para la generación de I+D+I básica y aplicada en energías, potenciar sinergias entre CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE investigación y sector productivo, asociación regional e internacional para el desarrollo de la investigación e inversión en I+D+I por parte de la empresa privada. Para esto, se requiere potenciar los fondos existentes (como el fondo sectorial de energía), generar mecanismos económicos para fomentar la contratación en empresas privadas de profesionales con for- mación de posgrado e incentivar la vinculación con institutos del exterior y la creación de institutos y centros de desarrollo abocados a la I+D+I en energías renovables, e incentivos a empresas que incorporen conocimiento desarrollado localmente. Desarrollar capacidades de producción de bienes y servicios vinculados a las energías renovables Apuntar a la generación de productos y servicios vinculados a las energías renovables, de alto valor agregado, que posicionen al país como referente para el mercado regional. Esto re- quiere una política de largo plazo de ciencia y tecnología, que permita la aparición y desarro- llo de una industria en insumos energéticos con capacidad exportadora y de provisión local. Promover el desarrollo social desde la resiliencia energética en los hogares Este punto se refiere a la mejora de la calidad de vida de la población desde el punto de vista energético, lo cual tiene varias dimensiones: infraestructura, educación, calidad del aire, etc. 128 Implica asegurar la producción de viviendas saludables y energéticamente resilientes para los hogares vulnerables.99 Profundización de un marco ambiental Descripción, adaptación y fiscalización de normas ambientales en Uruguay, apuntando a las mejores normas internacionales aplicables en el ámbito de la industria nacional. La norma- tiva ambiental y su internacionalización son un tercer pilar de apoyo del sistema. Promover la cultura de la sostenibilidad Cambios en los modos de producción y hábitos de consumo hacia procesos, productos y ser- vicios más sostenibles, de forma que se prioricen los criterios de sostenibilidad en procesos, productos y servicios. Ya se están constatando cambios en los hábitos de consumo de los ciudadanos, enfocados principalmente al cuidado de la salud y el medio ambiente. Del lado estatal, se han efectivizado campañas de eficiencia energética y un cambio en la matriz de transporte, pasando a vehículos eléctricos tanto para taxis como para ómnibus. 99 En este caso, no solamente se refiere a aquellos hogares que pueden ser vulnerables en términos económicos o de bienestar, sino también a los que pueden sufrir consecuencias negativas por eventos climáticos debido a su ubicación (como inundaciones, tormentas de gran magnitud, etc.). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 TURISMO100 Diagnóstico prospectivo A nivel mundial, de acuerdo con el último informe anual de la Organización Mundial del Turismo (OMT), la actividad turística ha venido creciendo en forma ininterrumpida desde los años sesenta y, en los últimos ocho años, ha registrado un aumento sostenido del 4 % anual. Adicionalmente, según esta misma fuente, el turismo representa hoy día casi el 10 % del PIB mundial, genera uno de cada diez puestos de trabajo y supone el 7 % de las exporta- ciones totales y el 30 % de la exportación global de servicios. Para los próximos años, la OMT mantiene previsiones de crecimiento para el sector, hasta llegar, en 2030, a 1800 millones de turistas internacionales. Estos resultados son impulsados principalmente por el crecimiento de las economías emergentes, que duplicarían el ritmo de incremento de las economías avanzadas.101 Esto hace que el turismo sea considerado una he- rramienta de desarrollo para las economías, en el marco de los ODS hacia 2030, definidos por las Naciones Unidas a finales de 2015.102 En Uruguay, según datos del Ministerio de Turismo y del Banco Central, la actividad turística explicó el 8,6 % del PIB en 2017 y generó más de 110 000 puestos de trabajo, en tanto se con- virtió en una de las principales actividades generadoras de divisas, con ingresos que superaron 129 los 2.300 millones de dólares estadounidenses y representaron el 49 % de las exportaciones de servicios. Esto se relaciona con el aumento del número de visitantes de 1,8 millones a más de cuatro millones entre 2004 y 2017. Se trata, por tanto, de un complejo productivo dinámico con potencialidad de transformación de la matriz productiva nacional a futuro, no solo por su creciente impacto sobre la economía, sino también porque, dada su transversalidad, tiene derrames positivos a nivel social, cultural y territorial. En efecto, un proceso de desarrollo sostenible, que combine crecimiento econó- mico sostenible con justicia social, requiere adoptar una visión integrada del desarrollo que articule las dimensiones económica, social, cultural, ambiental e institucional. La figura 4.3 presenta el mapa de escenarios futuros elaborados en el marco del estudio El turismo del futuro en Uruguay, de acuerdo con el grado de sofisticación de la demanda turística (eje horizontal) y el nivel de personalización de la oferta turística (eje vertical). El grado de sofisticación refiere al gradiente que va desde el turismo de masas con bajo nivel de exigencia hasta un turismo que ha elevado sus requerimientos respecto del producto o servicio turísti- cos, hacia una búsqueda de nuevas experiencias, que incorpora más criterios para las decisio- nes, con mayor valoración de los contenidos culturales locales. La contracara de este fenóme- no estaría dada por una oferta que se estructura personalizadamente para dar respuesta a las demandas más específicas y de nicho; a esto refiere la variable de personalización de la oferta. 100 Esta sección se basa en el estudio prospectivo El turismo del futuro en Uruguay (OPP, 2019). 101 World Tourism Organization (UNWTO), Tourism Towards 2030 Global Overview (Madrid: UNWTO, 2011). 102 Ministerio de Turismo, Plan Nacional de Turismo Sostenible 2030 (Montevideo: Mintur, 2019). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Figura 4.3 Mapa de escenarios prospectivos del entramado turístico nacional a 2050 Escenario «Un turista, una oferta» Escenario «Turismo Escenario como «Turismo derecho» verde» Escenario Grado de sofisticación de la demanda turística «Turismo 5.0» Escenario «Una oferta, muchos turistas» Nivel de personalización de la oferta turística 130 Fuente: elaboración propia En el supuesto anticipatorio de que los cinco escenarios presentados tienen algún factor cuya hipótesis optimista puede formar parte de un escenario meta, se tomó la decisión me- todológica de elaborarlo a partir de la combinación coherente de dichas hipótesis. Síntesis del escenario meta: Uruguay 2050, un país de anfitriones Uruguay se destaca a nivel mundial por una oferta turística basada en su identidad local, lo- grando la puesta en valor de los productos y tradiciones locales con servicios de calidad. En un contexto mundial de cambio tecnológico vertiginoso, el turista valora cada vez más las experiencias de contacto directo con el otro, con la naturaleza y consigo mismo. El Uruguay brinda un espacio turístico confiable, donde el turista encuentra la calidez del con- tacto humano, en un entorno de seguridad y de cercanía con la cultura local. Esta cualidad ha venido siendo apalancada por un proceso de cambio cultural e institucional tendiente a la sensibilización respecto de la relevancia del turismo como factor de desarrollo económico y territorial, y a la conservación de aquellos valores de cercanía, vecindad y calidez como diferenciales de la identidad nacional. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Este proceso se acompaña de la implementación de un programa de formación integral en tu- rismo, que incluye capacidades transversales (idiomas, herramientas TIC, cultura, ambiente) y habilidades blandas (como la creatividad, la capacidad de trabajo en equipo, la resiliencia, la proactividad, entre otras). A su vez, se aprecia un proceso de profesionalización de los recursos humanos del sector no solo en lo operativo y administrativo, sino también en la calidad de los gestores turísticos en todas sus regiones. Este proceso de profesionalización de los gestores de destinos facilitó la conformación de una gobernanza público-privada ágil y consolidada, que continuamente se consulta entre sí y plani- fica los próximos pasos del sector, tales como una gestión integral de los destinos, la adopción de planes de accesibilidad, el estímulo a diversas inversiones y la obtención de premios inter- nacionales por buenas prácticas para el turismo verde y el desarrollo de destinos sostenibles. Para poder dar respuesta a esta búsqueda de reconexión por parte del turista, el Uruguay consolida una oferta turística temática y estructurada adaptada a las demandas del nuevo tipo de turista, más exigente e informado. Esto es fruto de un trabajo sistemático de identi- ficación y análisis de recursos turísticos materiales e inmateriales en los territorios, su reva- lorización y puesta en valor turística, con participación de la comunidad local. Este proceso supuso que cada localidad afirmara su identidad desde una valorización de su propia histo- ria y generara propuestas turísticas afirmadas sobre su producción local y sus costumbres 131 (gastronomía, cultura, juegos). La puesta en valor turística de estas propuestas se dio también gracias a un proceso de consoli- dación de la investigación sistemática sobre perfiles de turistas y de generación de herramien- tas dinámicas de promoción y mercadeo adaptadas para cada segmento. Conocer al turista se convirtió en una condición sine qua non de todos los prestadores de servicios, impulsados por la fuerte interrelación existente entre los ámbitos académicos, públicos y privados. Esto ha cristalizado en una estrategia geolocalizada sobre mercados específicos que incorpora diferen- tes formatos de comunicación con el usuario y apela a recursos como la realidad virtual y la vivencia de experiencias sensoriales como paso previo a conocer un destino. Lineamientos estratégicos I. Valor local Instrumentalización de la inclusión en planes de estudio y programas escolares y licea- les de conceptos básicos de turismo, en torno a su importancia para la economía del país, así como de competencias transversales de un anfitrión a través de herramientas lúdicas y creativas, y de programas que permitan vivir la experiencia del turismo desde la primera infancia. Puesta en valor de íconos culturales (que remiten a los aspectos identitarios diferen- ciales valorados por el turista) como sostenedores del posicionamiento de la marca turística nacional. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Profundización de los procesos de inventariado de producción y tradiciones locales, y de análisis de su potencial turístico. Sostenibilidad de programas de revalorización de estos productos locales y fortale- cimiento en términos de conformación de una oferta integrada que responda a las demandas de los distintos segmentos de turistas. Promoción de proyectos patrimoniales identitarios con gestión de base comunitaria. Potenciar la interconexión del turismo con las cadenas productivas locales, estructurando ofertas de productos locales prémium que sostengan la promesa de marca Uruguay Natural. II. Generación de capacidades Fortalecimiento de una oferta educativa de calidad que incorpore no solo el desarro- llo de competencias transversales (idiomas, manejo de herramientas TIC, atención al cliente y gerenciamiento de emprendimientos turísticos sostenibles), sino también temas de agenda turística (nuevas tecnologías aplicadas al turismo y a la hospitali- dad, accesibilidad turística, cambio climático y sus efectos, innovación en turismo, los nuevos canales y modalidades de la comunicación sectorial, entre otras) que permitan anticipar las competencias requeridas y hacer más competitivo el destino. 132 Consolidación de plataformas de formación permanente en línea que asegure el acceso a la actualización continua de talentos en todo el territorio nacional. Diseño de una institucionalidad público-privado-académica para generar información conjunta y mejorar la toma de decisiones en términos de políticas públicas y de estrate- gias privadas para el desarrollo del sector. Promoción de la conformación de cátedras de investigación sobre temas prioritarios para el turismo y su vínculo con el desarrollo nacional. III. Infraestructura turística Dotación de infraestructura diferencial, específica y especializada en turismo. Política de estímulo a inversiones en productos turísticos priorizados e infraestructura para conectividad (interconexión de públicos y privados). Implantación de programas de transporte integrado con el enfoque de movilidad como servicio (mobility as a service). Dotación de infraestructura transversal que permita la conexión entre productos turís- ticos temáticos de las distintas regiones. Desarrollo de puntos de conexión internacional en centro, sur y norte del país interco- nectados con transporte local (trenes y buses). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Generación de instrumentos de atracción de transporte aéreo de pasajeros para mejo- rar este tipo de conectividad. Planes de accesibilidad integral implantados y en funcionamiento en todos los destinos priorizados (por ejemplo, playas universalmente accesibles). IV. Gobernanza Capacitación y profesionalización de gestores locales. Desarrollo de instrumentos de planificación integral de los destinos e instancias de pla- nificación conjunta y continua que permitan construir agendas comunes que vinculen los ámbitos locales y nacionales. Ámbitos de gestión público-privada institucionalizados, profesionales y con presupues- to para gestión de destinos. Ámbitos de coordinación interinstitucional a nivel público que diseñen y ejecuten polí- ticas públicas integradas en las localidades. Ámbitos de coordinación privados profesionalizados que acompañen la planificación estratégica del sector. 133 V. Ambiente y cambio climático Implementación de programas educativos y de sensibilización en torno a la cultura de la sostenibilidad, la resiliencia y los ecosistemas locales. Incorporación en las políticas públicas de la interrelación entre cultura, valor local y turismo verde (paisaje natural humanizado, áreas protegidas planificadas y puestas en valor turístico), así como de las potencialidades de las tecnologías emergentes para fortalecerla. Políticas efectivas de mitigación y adaptación en la franja costera. Profundización de instrumentos de promoción de proyectos de desarrollo de empren- dimientos turísticos conscientes de la integración con la naturaleza y con la sociedad, y sostenibles económicamente. Programas integrales de cuidado y de recuperación ecosistémica (con foco en el cuidado de cuencas y calidad de agua). Gestión sostenible en localidades turísticas del país (esto implica la sensibilización de comunidades locales, la capacitación del sector privado, la conservación y restauración de los ambientes y paisajes). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE VI. Promoción de destinos Desarrollo de centros de investigación e innovación sobre temas de agenda turística con foco en los perfiles de turistas que se captan o se quieren captar. Contar con datos estadísticos actualizados en tiempo real sobre los actores del en- tramado productivo (plazas hoteleras y de alquiler, inventario de recursos turísticos, oferta gastronómica, etc.) que permitan un proceso de estructuración de la oferta en función de los segmentos de público priorizados. Generación de ámbitos mixtos de promoción del turismo que, con los insumos produ- cidos por la investigación, definan instrumentos conjuntos para sostener un posicio- namiento diferenciador de turismo sustentable y desarrollar las ventajas competitivas propias del destino. INDUSTRIAS CREATIVAS 134 Diagnóstico prospectivo La importancia que tienen las industrias creativas (IICC)103 en el desarrollo de los países es demostrada cada vez más por su significativo aporte a los PIB nacionales, a la creación de empleo y a su rol en la innovación en general. Además de ser un motor de la economía, estas industrias son promotoras de la inclusión social, el desarrollo y la diversidad. También, jue- gan un papel relevante en la regeneración urbana, en la concepción creativa de las ciudades y en la cohesión comunitaria; aportan al conocimiento y a la diversidad de maneras de pensar la realidad, sus posibilidades y problemas, y dan respuesta de forma novedosa a los desafíos culturales, sociales, económicos y tecnológicos que las sociedades enfrentan. Los cambios ocurridos en los últimos años, producto del avance exponencial de las nuevas tecnologías, han afectado los modos de producción, de consumo y los modelos de negocios asociados, evidenciando un comportamiento en red del sector. Con la finalidad de desarro- llar y robustecer estas industrias, alentar la producción de bienes y servicios innovadores, de calidad, e internacionalizables, con cadenas de valor integradas y liderazgos público-pri- vados comprometidos, se elaboró el mapa estratégico que procura delinear algunos de los principales conjuntos de acciones para alcanzar su desarrollo.104 103 Informe completo y detallado sobre el sector: OPP, «Las industrias creativas en el desarrollo del Uruguay del futuro», en Hacia una Estrategia Nacional de Desarrollo, Uruguay 2050, volumen 13 (2019), disponible en www.opp.gub.uy. 104 Con este cometido se reunió una gobernanza integrada por el MIEM, la DNI, la Dinapyme, la Dinatel, el MEC (a través del DICAU y la DNC), Uruguay XXI, la IMM, la ANII, ANTEL y la OPP durante todo el proceso prospectivo. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Algunos aspectos generales que son transversales a prácticamente todas las definiciones que se pueden encontrar hoy en día implican que las IICC abarcan una amplia gama de ac- tividades intensivas en producción simbólica y cultural, la innovación y el conocimiento, y que, a su vez, se centran en la intersección de los negocios y la creatividad, siendo mediadas por la tecnología. Sumadas a estas, existen dos características más que son claves a la hora de definir las IICC: por un lado, estas configuran un nuevo eslabón en las cadenas de valor, agregando como punto de partida la creatividad; por el otro, en prácticamente todos los ca- sos, implican algún tipo de derecho de propiedad intelectual o derecho de autor y, por tanto, su comercialización está regida por estos parámetros. La definición tomada para este análisis ha sido de tipo taxonómica, ya que otorga la ventaja de poder pensar la política pública futura dentro de ciertos márgenes de acción conocidos en el presente y no ajenos a ella. La definición adoptada quedó establecida por los siguientes sectores: đŏ Audiovisual y videojuegos: alude a la producción de contenidos independientemente de la plataforma de distribución y consumo (cine, radio, TV, servicios de streaming, vi- deojuegos, realidad virtual, realidad aumentada, producción publicitaria, etc.), así como las cadenas de valor asociadas. đŏ Diseño: producto, textil e indumentaria, gráfico y packaging, web y multimedia, interio- rismo y paisajismo. 135 đŏ Música y artes escénicas: fonogramas, música en vivo, teatro, danza, etc. đŏ Editorial: contenidos escritos en diferentes soportes (libros, diarios y revistas). Además de los elementos ya resaltados, lo que se buscó considerar dentro de estos sectores, para así pensar las industrias creativas como un sector único que puede ser afectado por acciones holísticas, fue que existiese un modelo de negocio asociado, repetible y escalable, o, al menos, el potencial para desarrollarlo. En tal sentido, se excluyen las actividades eminen- temente artísticas o cuya supervivencia depende exclusivamente de la existencia de fondos públicos para que realicen su función esencial. Siguiendo estos criterios, es posible afirmar que, a nivel mundial, en el año 2013, las IICC generaron 2.250 millones105 de dólares estadounidenses (3 % del PIB mundial) y 29,5 millo- nes de empleos.106 Además, están caracterizadas por las siguientes megatendencias: t
Nuevos modelos de negocios apuntalados en el uso de las nuevas tecnologías y la conec- tividad (las empresas tecnológicas y de telecomunicaciones asumen roles nuevos en la distribución, comercialización y producción de contenidos). t
La creatividad como eslabón inicial en las cadenas de valor de estas industrias; sin bue- nas ideas, la competencia es cada vez más dificultosa. 105 Según la escala numérica larga. 106 EY, Cultural Times: the first global map of cultural and creative industries (Unesco-CISAC-EY, 2015). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE t
Multiplicación de pequeñas y medianas empresas locales cuyo principal diferencial es la creatividad (llamadas empresas indie). Los recursos humanos son el capital fundamental de las empresas creativas; personas con formación específica y capacidades para trabajar colaborativa y complementariamente con otros (inteligencia T). t
Nuevas formas de comercio y consumo. Contenidos personalizados para mejorar las expe- riencias de los usuarios, basados en grandes masas de datos que pueden ser procesados. Consumidores partícipes y decisores sobre sus consumos, que, además, son productores (prosumidores) y que también pueden intercambiar persona a persona (peer to peer). De esta forma, y en términos generales, el mapa de actores de las IICC de Uruguay107 consi- deradas queda conformado por un universo aproximado de: t
Audiovisual y videojuegos: 200 empresas, de las cuales 20 desarrollan videojuegos y, de estas, el 80 % lo hace para el extranjero. t
Diseño: el núcleo duro está formado por 300 empresas que se orientan a la comerciali- zación, la gráfica, el paisajismo, el desarrollo web, interiorismo y provisión industrial. t
Música y artes escénicas: 150 empresas que se orientan a la producción de shows, sellos discográficos, prensa. 136 t
Editorial: conformado por 15 editoriales –de las cuales la mitad genera prácticamente la totalidad de la economía del sector–, más de cien librerías –ubicadas en Montevideo– y empresas distribuidoras. El universo de industrias creativas uruguayas tiene, además, sus propias características, entre las que se destaca que la principal estrategia de las empresas es de supervivencia, pues sus ingre- sos apenas superan sus costos fijos, cuestión que atenta directamente contra la formalidad en el sector, ya que, evitándola, reducen los cargos fijos que les supone su incorporación formal al mercado. Otras de las grandes características, más visible en algunos subsectores, es la diversifi- cación de actividades como forma de funcionamiento. Sumado a esto, se trata, en términos ge- nerales, de pequeñas empresas, situadas mayoritariamente en Montevideo, con estructuras algo débiles, por lo que tienen que recurrir a otras para complementarse. Si bien esto último parece un problema, en realidad, se trata de una ventaja del sistema de industrias creativas uruguayas. En este panorama y con la meta máxima de robustecer esta industria nacional, se acordaron cinco objetivos a modo de escenarios macro.108 A su vez, se propusieron para el alcance de cada uno una serie de acciones que interceptan elementos comunes en todo el sistema, y que fueron denominadas nodos. 107 El relevamiento de mapa de actores y sus estrategias son producto de la consultoría llevada a cabo durante el proceso de estudio prospectivo por la Universidad CLAEH, realizada por José Alonso, Diego Traverso y Carina Nalerio. Este relevamiento se enfocó en la obtención de una descripción generalista de la situación, no exhausti- va, orientado a que el lector pueda ubicarse en este panorama a fin de comprender cuáles y en qué contexto se realizan las distintas propuestas estratégicas que apuntan al mejoramiento del sector en el futuro. 108 La numeración de los objetivos no se debe a razones de prioridad o linealidad temporal, sino a un orden que busca señalar su circularidad e indicar que se afectan unos a otros. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Objetivos acordados

1. Internacionalización Refiere a la colocación de servicios y productos en el mercado internacional, que posicio- nen al país como proveedor creativo. Esto implica flexibilidad para aprovechar platafor- mas de ventas ya desarrolladas en otros países, así como asociación con otras, tanto loca- les (con experiencia ya consolidada en materia de exportación) como internacionales. Se trata de exportar y construir vínculos de intercambio; crear eventos; invertir des- de el sector público y el privado; capacitar recursos humanos; crear manuales y pro- tocolos; relevar eventos internacionales y crear eventos nacionales a tales fines.

2. Productos y servicios innovadores, creativos y de calidad Uruguay y sus industrias deberían poder insertarse en el mercado internacional a partir del desarrollo de ideas y talentos creativos. Evidentemente, el potencial crea- tivo también se debe aplicar al mercado local, el primer lugar donde desarrollarse. La educación formal, así como del estímulo a la formación de equipos multidiscipli- narios, debe estar orientada a este objetivo. Además, la participación de las personas jóvenes, y la visibilización y el lugar de las mujeres en los espacios de decisión se 137 configuran como claves fundamentales en este sentido.

3. Coordinación y apoyo institucional Apunta a un espacio en donde públicos y privados dialoguen con una mirada holística sobre el sector, un ámbito de gobernanza integrado por cámaras empresariales, ministe- rios, institutos y agencias, con la misión de coordinar las políticas existentes, minimizar embudos burocráticos, aglutinar fondos para la innovación y generar indicadores de des- empeño y evaluación, protocolos de actuación, información sectorial de utilidad.

4. Vinculación Es la relación entre sectores de las IICC nacionales, así como con otros sectores in- dustriales y empresariales. Implica el intercambio de saberes y experiencias entre el sector y la sociedad. Emerge aquí la figura del vinculador. Requiere encuentros perió- dicos entre actores, la formación de agentes mediadores, el desarrollo de una cultura empresarial, apoyos y alianzas.

5. Capacitación El rol de los recursos humanos en estas industrias es fundamental, tanto en su corazón creativo como en las actividades de apoyo. Significa poner énfasis en la preparación de personas para mejorar su potencial creativo así como sus perspectivas de negocios, con más y mejores herramientas novedosas, vinculadas a lo digital y lo empresarial. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Mapa estratégico En el transcurso de la elaboración del mapa estratégico para las industrias creativas, fueron identificados cuellos de botella y problemas a resolver. El cometido de este mapa es el de trazar una ruta de acciones para alcanzar un sistema de industrias creativas robusto y dinámico en el largo plazo. Los nodos se presentan como soluciones aglomerantes a problemas dispersos pero comunes entre los distintos sectores y subsectores a través de una mirada que procura interpretar las industrias creativas nacionales como un tejido dinámico, cambiante, poroso, flexible e interconectado, en el que, así como los problemas o faltantes afectan a todos los acto- res, también lo hacen las soluciones que se produzcan. Cada uno de estos nodos abarca varios objetivos trazados, permite dimensionar el mapa de actores y verificar cómo, mediante ac- ciones algo más puntuales, es posible alcanzar esos objetivos acordados para el largo plazo.109 Figura 4.4 Mapa estratégico para las industrias creativas 1. Sistema de información 5. de IICC 138 Coordinación y nueva institucionalidad 2. Mercado de INDUSTRIAS industrias CREATIVAS creativas NODOS de Uruguay 4. Formación 3. Impulso a la creatividad y la experimentación Fuente: elaboración propia 109 En el informe completo del sector, cada nodo presenta, además: a) un mapa relacional de acciones, herramientas e iniciativas; b) una ficha que incluye una breve descripción, el detalle de los objetivos a los que contribuye, las actividades que comprende, los plazos para su implementación y los actores institucionales que participan, y c) una línea de tiempo en la que se presentan los principales hitos que implica la ejecución de cada nodo. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Nodo 1. Sistema de información de las industrias creativas110 Una de las demandas más habituales del sector ha sido la necesidad de contar con informa- ción útil, actualizada y sistematizada, que permita planificar estrategias, conocer el univer- so de la industria, identificar cambios, movimientos, oportunidades y alianzas potenciales para la toma de decisiones. Por un lado, se trata de relevar y sistematizar qué tiene para ofrecer nuestro país, en materia de IICC, a los eventos en el resto del mundo, para lo cual, además, se busca ordenarlos y priorizarlos, y, por el otro lado, tener un relevamiento perma- nente de fondos y apoyos para cada uno de los sectores, y generar indicadores de desempeño e informes constantes por sector. Colabora directamente al logro de los objetivos 3, 4 y 5. Nodo 2. Mercado de industrias creativas en Uruguay (MICUY) Fortalecer un evento nacional que permita mostrar a la región y al mundo algunas de las experiencias de las industrias creativas uruguayas. Particularmente, este mercado fue lan- zado en octubre de 2018 por la Dirección Nacional de Cultura del Ministerio de Educación y Cultura, con el apoyo de otras instituciones públicas, y procura aportar una mirada ho- lística para posicionar a las industrias en la región, incorporando a varios de sus sectores, garantizando el intercambio y la vinculación de productores, empresas y profesionales de la industria, así como potenciando la producción, promoviendo la comercialización y fomen- tando la integración departamental, la asociatividad y el trabajo en red.111 Colabora con los objetivos 1, 3 y 4. 139 Nodo 3. Impulso a la creatividad y la experimentación La experimentación y el estímulo a la innovación son fundamentales para el despliegue de las industrias creativas en el siglo XXI. Este nodo tiene por finalidad un apuntalamiento de los procesos creativos que existen detrás de cada producto o servicio de estas industrias. Busca, también, promover la vinculación entre las empresas de sectores tradicionales con el sector creativo, agregando valor diferencial a los servicios, productos, procesos y formas de comercialización. Implica apelar a nuevas metodologías de trabajo colectivo que fomenten la creatividad y la experimentación con miradas diversas y el trabajo en sinergia. Además, supone la incorporación de un enfoque hacia lo creativo desde los primeros niveles formales de educación. Contribuye a los objetivos 2, 3 y 4. Nodo 4. Formación Se orienta a buscar acuerdos específicos con las universidades que tengan propuestas tercia- rias relacionadas con la gestión cultural, lo artístico y lo creativo, de forma tal que puedan insertarse en ellas trayectorias que cada vez más parecen conformar necesidades para el 110 La aprobación de la hoja de ruta audiovisual y de la hoja de ruta en diseño, en el marco de Transforma Uruguay, supone un hito fundamental hacia el logro de este nodo, ya que, entre otras acciones, se tiene prevista la creación de un Observatorio de las Industrias Creativas. 111 En junio de 2019 se realizó la apertura de un mercado de industrias creativas en Paysandú. Dos antecedentes a este tipo de mercados en el país han sido el DocMontevideo, que desde 2009 ha funcionado ininterrumpidamen- te en la capital del país, y el Mercado de Artes de Uruguay, cuyo inicio data del año 2012 en el marco del Festival Internacional de Artes Escénicas. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE sector: formar y contar con vinculadores (recursos humanos que se encarguen de establecer puentes entre las diversas industrias), facilitando las posibilidades de negocios y, a su vez, la consolidación profesional de agentes de ventas de los productos y servicios creados, a nivel nacional e internacional. Se buscan instancias de formación con perspectiva multidiscipli- naria, lo que implica la necesidad primera de capacitar formadores en equipos multidiscipli- narios. Este nodo contribuye con el alcance de todos los objetivos acordados. Nodo 5. Coordinación y nueva institucionalidad Implica la creación de un espacio formal de coordinación interinstitucional que articule lo que sucede en torno a las industrias creativas.112 Esta articulación debería abordar, entre sus cometidos, la facilitación burocrática, la coordinación de fondos y apoyos, y la coordi- nación más activa con las instituciones encargadas de la inserción y promoción territorial e internacional. También, el fomento de la creatividad, la innovación y la experimentación. Colabora con los objetivos 1, 3 y 4. Este mapa estratégico marca un camino a recorrer en el sentido de alcanzar los objetivos acor- dados por parte del espacio de gobernanza durante el estudio prospectivo. Cada uno de ellos presenta distintos grados de dificultad y plazos para ser alcanzados. Las industrias vinculadas al ámbito creativo han transitado en los últimos años una serie de cambios positivos que requieren una profundización que involucre a todos los actores que participan en la toma de decisiones. 140 Las industrias creativas uruguayas presentan un potencial enorme como sector productivo. Su mayor desarrollo aportará a la diversificación de la matriz productiva de nuestro país, reforzando el proceso que vive Uruguay hacia la economía digital y su consolidación como oferente de bienes y servicios exportables, y de calidad. Su diferencial es una de nuestras mayores riquezas históricas; la creatividad de nuestros ciudadanos que, de manera coordi- nada, será capaz de más y mejores negocios. En este sentido, esa creatividad se vuelve uno de los puntales de la presente Estrategia de Desarrollo 2050. AGROALIMENTOS113 Históricamente este complejo ha jugado un rol clave en la estructura productiva nacional. Actualmente, representa 9,5 % del PIB, explica más de la mitad de los ingresos generados por las exportaciones de bienes del país y emplea, entre la fase de producción agropecuaria y la de elaboración de productos alimenticios, a más de 200 000 personas, aproximadamente 12 % de la ocupación total. 112 El artículo 5, inciso g), de la ley 19472, que crea el Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad, prevé que el Gabinete Ministerial de Transformación Productiva y Competitividad pueda «crear comisiones temáticas o grupos de trabajo cuando se justifique» hacia este cometido. 113 Este documento toma como insumo una consultoría elaborada por Rodrigo Saldías para DP-OPP. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 En el año 2003, el sector agropecuario en su conjunto114 inició un ciclo expansivo sin prece- dentes, que se debió, en gran medida, a la capacidad nacional de adaptarse a las tendencias mundiales, ofreciendo un marco de estabilidad y condiciones políticas y económicas adecua- das y previsibles. En efecto, el aumento de la demanda de China, el alto uso de granos para biocombustibles y el aumento en el consumo de proteínas, entre otros, llevaron los precios internacionales de los alimentos al alza, lo que generó un incremento de la producción uru- guaya. Recientemente, la mayoría de estos precios han caído (gráfico 4.16), poniendo en cuestión la sostenibilidad del ciclo expansivo. Gráfico 4.16 Índice de precios internacionales de alimentos115 (con base en enero de 2010) 180 160 140 120 100 80 60 40 20 141 1/ 20 5/ 10 20 9/ 10 20 1/ 10 20 5/ 11 20 9/ 11 20 1/ 11 20 5/ 12 20 9/ 12 20 1/ 12 20 5/ 13 20 9/ 13 20 1/ 13 20 5/ 14 20 9/ 14 20 1/ 14 20 5/ 15 20 9/ 15 20 1/ 15 20 5/ 16 20 9/ 16 20 1/ 16 20 5/ 17 20 9/ 17 20 1/ 17 20 5/ 18 20 9/ 18 20 1/ 18 20 5/ 19 20 19 Carnes Lácteos Cereales Lineal (carnes) Lineal (lácteos) Lineal (cereales) Fuente: elaboración propia con base en datos de FAO La riqueza en recursos naturales que posee Uruguay requiere una visión del desarrollo que trascienda la dicotomía entre desarrollo agrícola e industrial, y que considere integralmente las cadenas involucradas y las interrelaciones entre estas. Esto exige poner el foco en los pro- cesos tecnológicos que permitan aprovechar de forma integral la disponibilidad de biomasa y recursos existentes, no solo aumentando la productividad de las cadenas tradicionales, sino también apuntando a incrementar la sofisticación de la canasta exportadora de bienes y servicios de base primaria. Resulta pertinente, por tanto, una mirada prospectiva a las oportunidades y los desafíos que imponen las tendencias globales a las principales cadenas agroalimentarias del Uruguay, así como las posibilidades que suponen para el desarrollo de nuevos productos o servicios. 114 El principal rubro no alimentario que integra el sector agropecuario es el sector forestal, cuya importancia también ha venido creciendo en los últimos años, explicando en la actualidad aproximadamente 3,5 % del PIB nacional. 115 Los índices de precios internacionales de alimentos son elaborados periódicamente por la FAO considerando los precios de distintos productos alimenticios ponderados por las cuotas medias de exportación para 2002-2004. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE En este caso no se efectuó un proceso prospectivo propiamente dicho –como en el caso de los otros complejos–, sino tan solo una discusión con actores y expertos a partir de algunas tendencias globales que se consideraron relevantes para el futuro del sector. Por tanto, lo que sigue no pretende tener un nivel de profundidad y sistematicidad como el de los demás complejos, sino solamente articular las visiones de distintos actores sobre el tema. A continuación, se presentan las tendencias globales identificadas para el sector agroalimenta- rio, y las oportunidades y los desafíos que estas implican para el sector en Uruguay. En particu- lar, se analizan tendencias que repercuten en los sectores lácteo, cárnico, oleaginosas y arrocero. Principales tendencias globales y sus posibles repercusiones en la industria agroalimentaria local Incremento y cambios en la demanda de alimentos Se estima que la demanda de alimentos aumentará un 50 % para 2030 y un 100 % para 2050, respecto a 2017,116 debido al crecimiento y envejecimiento poblacional ya menciona- dos en el capítulo 2. Se espera, por tanto, que a nivel mundial las personas demanden más proteínas y no tanto carbohidratos (cereales), ya que los beneficios de la proteína son alta- 142 mente reconocidos para un envejecimiento saludable.117 Este fenómeno se ve reforzado por el aumento del poder adquisitivo de los mercados emer- gentes, que reúnen a la mayor parte de la población global. Esto supone cambios en los patrones alimentarios de consumo de estos países, entre los que se destaca la sustitución de arroz por otros cereales y el incremento de consumo de productos animales.118 Otro aspecto a considerar en esta tendencia es la urbanización, ya que, como consecuencia de ella, se demandarán más alimentos semielaborados o terminados para una clase media asalariada con tiempo escaso para cocinar e ingreso creciente para consumir. Se espera, tam- bién, que esto aumente la demanda de lácteos, carne y fibras. Si se analiza esta tendencia de cambios en el consumo para el caso del arroz, se observan flujos contrapuestos entre regiones debido a que se encuentran en fases diferentes de su proceso de desarrollo. Así, el consumo per cápita de este alimento viene en descenso ante la sustitución por cereales de otro tipo, principalmente en zonas de Asia, aunque el total global se incrementa debido a que África y Medio Oriente aumentan el consumo. De esta manera, es probable que, por algunas décadas, el consumo total global siga creciendo. 116 Presentación de Declan J. Troy del Agriculture and Food Development Authority de Irlanda, «Trends, Challenges and Opportunities in the Global Food System». 117 Deloitte, Global Dairy Sector: Trends and opportunities, informe de enero de 2017. 118 Transforma Uruguay, Hoja de ruta en ciencia, tecnología e Innovación para el sector alimentario de Uruguay, sec- tor lácteo (2018). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Es importante tomar en cuenta que las variedades que más se desarrollaron en Uruguay –arroz de grano fino y largo– son las más amenazadas por la tendencia a la baja, mien- tras que otros tipos, como el arroz de grano corto y los aromáticos, parecen tener mejores oportunidades a mediano plazo, dado el aumento de su consumo a nivel mundial. De todas formas, teniendo en cuenta los volúmenes exportados y los nichos a los que puede acceder la producción uruguaya, se considera que seguirá habiendo espacios para las variedades ex- portadas por Uruguay. A pesar de la tendencia a la baja que tiene el tipo de arroz mayormente cultivado en Uruguay, abastecer al mercado con un producto con «calidad Uruguay», con identidad varietal y tra- zabilidad puede ser una importante ventaja de posicionamiento comercial en el mercado internacional. Uruguay aprendió a producir arroz, adaptando variedades y generando un sistema de investigación que posiciona al sector con uno de los mejores rendimientos a ni- vel mundial. Asimismo, el país tiene ventajas para la producción, como, por ejemplo, la alta disponibilidad de agua. Parte de la solidez de Uruguay en el mercado internacional es que ha diversificado los mer- cados a los que vende. Esa flexibilidad y diversificación van de la mano de tener variedades que pueden ser vendidas en diversos mercados y así enfrentar mejor las condiciones comer- ciales o sanitarias que pueden afectar un mercado particular (tipo de cambio, producciones excepcionales, medidas sanitarias, etc.). 143 Con relación a la cadena cárnica, debido al crecimiento de la población musulmana en regio- nes de expansión económica y demográfica (ASEAN + MENA),119 surge la oportunidad del desarrollo de mercados halal.120 Actualmente, esta certificación es percibida como un sello de calidad que trasciende el componente religioso. La industria frigorífica uruguaya ha cumplido con las exigencias de los mercados kosher,121 a pesar de que la faena asociada genera más complicaciones para la operativa de las plantas que la halal. Esta última es más simple porque solo involucra la faena y depende de las reglas de la matanza islámica en presencia del matarife,122 pero no implica el resto del proceso. Por tanto, se entiende que se debe trabajar en esta certificación, para que sea reconocida en todos los mercados. El impacto que tienen las consideraciones sobre el bienestar animal es otro aspecto que puede potenciar esta certificación. El foco seguramente esté en el mercado asiático, ya que es muy difícil competir en precio con Brasil para abastecer el norte de África. En definitiva, a partir de las tendencias demográficas y económicas globales, hay oportuni- dades crecientes para la producción cárnica y láctea. En relación con el arroz, se espera que la demanda global tienda a caer, una vez que las regiones más demandantes alcancen niveles 119 Asociación de Naciones del Sudeste Asiático y África del Medio Este y Norte, respectivamente, por sus siglas en inglés. 120 El término halal refiere a las prácticas permitidas por la religión musulmana. En este caso, concierne las prácticas asociadas a la elaboración de alimentos para que sean aceptables por dicha religión. 121 La etiqueta kosher indica que esos productos alimenticios respetan los preceptos de la religión judía y que, por tanto, son puros y aptos para ser ingeridos por los practicantes de dicha religión. 122 Persona que tiene por oficio matar y seccionar el ganado destinado al consumo. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE de desarrollo que les permitan a los habitantes acceder a otro tipo de alimentos, pero existe una ventana de tiempo en que el crecimiento de los ingresos, desde niveles muy bajos, en regiones como el norte de África, pueda compensar la tendencia a la caída en otras regiones. Cambio tecnológico y sus impactos La industria manufacturera está en transición, de la era de la producción en masa a la era de producción inteligente, en la que la producción física se fusiona con las oportunidades creadas por la digitalización (industria 4.0). La incorporación de tecnología genera nuevos modos de producción, de gestión y de comercialización. Figura 4.5 TIC aplicada a las distintas etapas de la producción de alimentos PRE-PRODUCCIÓN PRODUCCIÓN POS-PRODUCCIÓN Genética Semillas Siembra Cosecha Distribución Procesamiento Consumo 144 Minería de datos Sensores remotos Minería de datos TIC TIC TIC Computación de alto Sistemas de Información Geoprocesamiento desempeño geográfica Comunicación Modelos y simulación Automatización Optimización Sistemas de gestión de Sistemas de gestión Soporte a la decisión grandes bases de datos de la información Tecnologías sociales Biotecnología Agricultura de precisión Movilidad Bioinformática Robótica Sistemas de procesamiento de imágenes TRAZABILIDAD BIG DATA/ANALYTICS Fuente: elaboración propia DP-OPP con base en Silvia Fonseca et al. Como se puede observar, las aplicaciones de trazabilidad y big data atraviesan todo el proce- so productivo. Sin importar la escala de producción, estas tecnologías serán progresivamen- te adoptadas, y determinarán las rentabilidades y eficiencias de los procesos en el futuro. En los últimos años, es la genómica la que está revolucionando el conocimiento disponible sobre el funcionamiento de genes, células y organismos, abriendo nuevos horizontes para la incorporación de nuevas técnicas de mejoramiento genético (selección genómica, edición gé- nica, etc.) que se prevé que puedan tener alto impacto en los programas de mejoramiento ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 genético vegetal y animal. En paralelo, han avanzado exponencialmente las tecnologías y equi- pos para generar y procesar información sobre la estructura y el funcionamiento de los siste- mas biológicos, y se ha consolidado, también, el uso de la bioinformática para la organización y el análisis de esa información. Adicionalmente, como tendencia emergente se encuentra la producción de lácteos y cárni- cos sintéticos, que tuvo un hito en 2013 con la primera hamburguesa producida in vitro. La carne sintética es producida en laboratorios a partir del cultivo de células madre de suero fetal bovino con adición de nutrientes naturales. Por su parte, la leche sintética se elabora a partir de levaduras genéticamente modificadas. Estos productos se presentan como más respetuosos con el medio ambiente y como más responsables con el cuidado animal, aunque todavía no es claro si su producción tendrá un balance energético positivo en comparación con los métodos tradicionales. Por otro lado, si bien aún sus costos son demasiado elevados para ser escalables comercialmente, en el caso de la carne, estos han disminuido en un 96 % entre 2014 y 2018.123 La generación de proteínas únicamente a base de bacterias, agua, dióxido de carbono y elec- tricidad representa un paso más en este tipo de producción de alimentos sintéticos. Esto supone la posibilidad de producir alimentos no solo sintéticos, sino también de base no agropecuaria. En este sentido, otra tendencia relevada124 son los avances producidos en la impresión 3D de alimentos. En este caso, los costos también son altos aún, pero se prevé que irán disminuyendo progresivamente, dadas las posibilidades que brinda este desarrollo 145 tecnológico para diversos usos. Adicionalmente, hay grandes jugadores globales que centran sus estrategias futuras en la personalización de los alimentos y las dietas, por lo que este estudio estima que, en un futu- ro no muy lejano, habrá un nicho importante de mercado para estos productos. Respecto a la tendencia de incorporación de tecnología en la cadena cárnica en Uruguay, la automatización y la robotización son vistas como una solución posible a algunos problemas que enfrenta actualmente su fase industrial, como la limitada productividad y el elevado ausentismo laboral. Sin embargo, son un desafío para aquellos procesos más complejos de automatizar, como la faena y el desosado. La faena bovina tiene más complejidades de auto- matización que la de ovinos o cerdos por la mayor heterogeneidad de los animales. Los desafíos actuales pasan por lograr adaptar la tecnología para etapas de la faena más difí- ciles de automatizar (por ejemplo, el desosado) y continuar el proceso de incorporación para aquellas que son más simples de automatizar: del empaque secundario en adelante (picking, almacenamiento, carga, etc.). En estas etapas, se estima que la reducción de la demanda de mano de obra será significativa y que continuará el proceso de incorporación de tecnología, 123 «Lab grown meat prices have dropped 30,000 times in less than four years and are about 3-4 times more expen- sive than regular ground beef», Next Big Future, acceso en julio de 2019, www.nextbigfuture.com/2017/02/lab- grown-meat-prices-have-dropped.html. 124 IICA, El Cono Sur ante una instancia crucial del desarrollo tecnológico global: megatendencias, incertidumbres críticas y preguntas claves para el futuro de los sistemas agropecuarios y agroalimentarios del Cono sur, síntesis del estudio (Montevideo: IICA, 2019). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE que requiere inversiones considerables pero decrecientes. La industria prevé una reducción de entre 30 % y 35 % de la demanda de mano de obra por unidad de producto en los próxi- mos años en estas etapas. Por otra parte, será necesario capacitar a personas para gestionar la información, usar los datos que se generan para hacer cada vez más eficiente el proceso y mejorar la toma de decisión. El uso y procesamiento de videoimágenes es, posiblemente, la tecnología más disruptiva que se va a incorporar, con el objetivo de identificar y clasificar cortes valiosos en la línea. Asimismo, en la fase primaria también se producirán cambios de gran importancia a través del uso de sensores e inteligencia artificial. Esto permitirá el desarrollo de sistemas ganaderos por ambientes, al aplicar la información recabada sobre el uso de la alimentación, en función, por ejemplo, de la respuesta producida por características genéticas. Esto maximizará los rendi- mientos productivos y minimizará el impacto ambiental. Surge de estas tendencias la necesidad de realizar importantes esfuerzos en capacitación de personal para la interacción con la tecno- logía, tanto a nivel primario como industrial. Como ya se comentó, se proclama que la carne sintética es superior en términos ambientales, por el supuesto menor consumo de recursos y generación de GEI, y por el mayor bienestar animal, aunque aún no está del todo claro qué tipo de carne utiliza más energía en su produc- ción. Se entiende, sin embargo, que Uruguay debe profundizar su propuesta de valor a partir de productos naturales para abastecer a los mercados de alto valor. Se estima que la carne sintética sustituirá a la carne picada, pero no a los cortes de alto valor, debido a las dificultades para emu- 146 lar aspectos relativos al gusto, terneza y apariencia, sobre todo de las pulpas. De todas formas, esta innovación implica riesgos en las dos puntas del mercado: altos ingresos, al presentarse como más respetuosa con el ambiente y el bienestar animal, y bajos ingresos, si eventualmente llega a ser más barata que la carne natural. Es relevante, por tanto, que Uruguay siga posicio- nándose y mejorando su imagen en los temas que puedan incrementar su ventaja competitiva en los mercados a los que apunta: procesos ambientalmente sostenibles y bienestar animal, lo cual está en consonancia con lo planteado en la sección ambiental de este capítulo. Por último, en el caso de la cadena cárnica, la explotación del canal e-commerce surge potencial- mente como una oportunidad atractiva para aumentar los precios de exportación por una mejor llegada al retail125 y al consumidor final directamente. Sin embargo, las dificultades logísticas que plantea su implementación le quitan relevancia. Para lograr llegar al consumidor al momento que este decide comprar, el consumo (y, por lo tanto, la venta de esa carne desde el exportador) debería ser programado de antemano, y la dificultad de trabajar con carne enfriada aumenta aún más los desafíos logísticos. Para poder aprovechar esta oportunidad, hay otros aspectos que deben ser resueltos antes y que, por el momento, hacen poco probable que se desarrollen gran- des oportunidades para Uruguay. En particular, se requieren acuerdos para crear redes de dis- tribución local que se encarguen de los aspectos logísticos que garanticen la distribución de los productos con su adecuada cadena de frío y aseguren la formalidad de la transacción. En relación con la cadena láctea, se percibe que una mayor robotización y automatización en los procesos productivos provocará un descenso en la mano de obra utilizada por unidad de 125 Comercio minorista. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 producto y que esta deberá ser más especializada. La adopción de tecnología para automatizar procesos llevará a una disminución de los empleos rutinarios y poco especializados. Sin embar- go, para el análisis de datos se debe formar mano de obra mucho más capacitada, generando una reorganización del trabajo. Por otra parte, el uso de la tecnología en la cadena láctea se identifica como una herramienta importante para intensificar la producción, pero requiere importantes niveles de inversión. Se observa como un riesgo, por tanto, que los costos asociados a la robotización pueden acentuar el proceso de concentración de la producción en tambos de mayor tamaño y una disminución de los tambos pequeños o familiares. Si bien se observa apoyo del Estado en la incorporación de nuevas tecnologías con el objetivo de mejorar los niveles de producción, se necesita mayor coordinación entre las distintas organizaciones que trabajan para el sector. En el caso de la fase industrial de la cadena láctea, la incorporación de tecnología encuentra como limitante la dificultad de acceder a buenas condiciones de financiamiento, tanto en lo concerniente a plazos como a tasas. Asimismo, los procesos de automatización en la fase in- dustrial tienen una clara asociación con las relaciones laborales, donde se hace necesario de- finir los procesos de reconversión y reubicación para no generar ineficiencias en el trabajo. Se identifica que el sector lácteo se encuentra con cierto retraso en la incorporación de tecnología como consecuencia de su costo global. Los costos de la adopción de tecnolo- gía pueden clasificarse en tres grandes categorías: el equipo propiamente dicho, la in- 147 fraestructura necesaria para su instalación y los costos para su puesta en funcionamiento. Cuando se compara Uruguay con otros países que están incorporando la robotización en los tambos, se observa que en el costo del equipo no hay grandes diferencias, pero sí en los otros dos componentes –los costos de Uruguay superan a los de otros países–. Si se analiza la incorporación de tecnología en el complejo oleaginoso, se observa que esta es cada vez más necesaria y, en momentos de ajuste, se vuelve fundamental. Se debe tener mayor información respecto a dónde se siembra y ajustar el manejo por ambientes. Se considera que son necesarios estímulos públicos en lo que se refiere a políticas activas para generar más tecnología, al igual que sucede en el sector lácteo. También es necesario masificar y mejorar la formación de capacidades técnicas asociadas a las necesidades tec- nológicas en este sector. Por otro lado, con relación a políticas e instrumentos financieros, en la totalidad del comple- jo oleaginoso existe consenso sobre la importancia de contar con seguros agrícolas a costos competitivos y la necesidad de un importante rol del Estado en fomentarlos y consolidarlos. Los seguros deberían estar incluidos en las políticas activas del Estado para el sector agrí- cola. A partir de esto es posible generar sinergias con las distintas fuentes de información y con otras alternativas para mitigar el riesgo, como es el caso de los seguros de precios me- diante estrategias de fijación de precio que, si bien existen desde hace muchos años, no se usan todo lo que se debería. Es posible crear seguros multirriesgo que también mejoren el compromiso del sector, lo que permitirá disminuir las pérdidas en años malos. Por último, el aspecto tecnológico ligado al sector arrocero se vincula con el desarrollo de variedades del grano, principalmente en el caso de variedades de arroz aromático y de CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE grano medio y corto. La oportunidad de desarrollo de variedades debe ir acompañada de desarrollo genético, cambios industriales para procesar este tipo de productos, y nuevos mercados. Hoy en día, los niveles de productividad en estas variedades son muy bajos comparados con las variedades más afianzadas en el país. Por tanto, el desarrollo de estas requiere el acceso a mercados que paguen un precio que compense el mayor costo por to- nelada, lo cual aún no se ve con claridad. Se entiende que existe una fortaleza clara para el desarrollo de variedades que logren bue- nos niveles de productividad, y esta es la buena integración de la cadena, particularmente con la investigación. INIA tiene una línea experimental aromática, seleccionada junto con la industria, que alcanzó muy buenos niveles de rendimiento, aunque en una escala aún pequeña. Asimismo, se trabaja con otras variedades de granos medios y cortos, así como también largos y anchos. La determinación de las variedades con interés comercial a escala de producción dependerá de lo que demande la industria. Se entiende que existe una oportunidad en las variedades de tipo japónica templado –de donde se obtienen principalmente las variedades de grano medio y corto–, ya que se integra- rían de muy buena forma a la producción local porque, generalmente, hay un porcentaje del área que no se siembra en el período de siembra óptimo. Este tipo de variedad funcionaría muy bien para siembras tardías. 148 Productos diferenciados para un consumidor más exigente e informado Una tendencia ya identificada en otras secciones refiere a cambios culturales y socioeconó- micos a nivel global, en los que los consumidores están cada vez más informados y son más exigentes sobre las características de los productos que consumen. El interés se centra tanto en los productos en sí mismos (si son naturales, si tienen restos de agroquímicos, si son saludables, si tienen propiedades alimenticias especiales, etc.) como en los procesos produc- tivos (si son ambientalmente sostenibles, si se basan en mano de obra vulnerable o mal pa- ga, si hubo sufrimiento animal innecesario, etc.). Se identifica que los consumidores están cada vez más interesados en la sostenibilidad y la ética, transformándose en controladores globales y, por tanto, demandantes de información para verificar los procesos productivos sostenibles y responsables. Esto genera la incorporación de interfaces de comunicación de la industria y el productor con un consumidor que también ha incorporado criterios de bienes- tar, disfrute y salud en sus patrones de compra de alimentos. En lugar de la mera nutrición, la comida empieza a ser vista como un servicio de bienestar. De dónde viene, qué le hace al cuerpo y cuál es el costo ambiental parecen ser las preguntas a responder por los producto- res de alimentos para atender las demandas que plantea este consumidor. Una de las expresiones más importantes de esta tendencia es la mayor exigencia del consu- midor de procesos productivos ambientalmente sostenibles, en el sentido ya desarrollado en la sección ambiental. Si bien esto es más visible actualmente en los países desarrollados, se empieza a instalar también en mercados emergentes y va de la mano con el endurecimiento de los estándares de producción exigidos por los Gobiernos. Como resultado, aumenta la demanda de alimentos trazados y certificados que cumplan con criterios de sostenibilidad del ambiente, así como de responsabilidad social corporativa. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Estas tendencias involucran aún solo a algunos sectores de consumidores, particularmente de los países de alto nivel de ingreso (Europa y EE. UU., fundamentalmente) y de pequeños sectores de altos ingresos en países en desarrollo, pero es una tendencia que se está expan- diendo rápidamente. Son, de todas maneras, los segmentos de consumidores con mayor capacidad de pagar sobreprecios por productos con las características deseadas, además de que es una tendencia que se está expandiendo rápidamente. En el caso de la cadena cárnica, se destaca el desarrollo de la carne orgánica, que constituye un nicho de alimentos que muestra un fuerte crecimiento a nivel global. Además de lograr pro- ductos de mayor valor, a priori permitiría a Uruguay explotar varias de las condiciones que tie- ne su producción: libre de antibióticos y promotores de crecimiento, a cielo abierto, con buena proporción de campo natural y con gran confianza del sistema de trazabilidad del ganado. Sin embargo, la carne orgánica como nicho está más desarrollada en EE. UU. y la UE, donde Uruguay enfrenta importantes restricciones a nivel arancelario, que lo hacen menos compe- titivo que Australia, uno de sus principales competidores y que vende casi la totalidad de su producción con preferencia arancelaria. Esta restricción arancelaria es la que genera el mayor freno al desarrollo de negocios para la cadena. Su superación podría ser el camino para lograr aumentar la producción uruguaya sin disminuir los precios. El esquema de producción orgáni- ca presenta dificultades de rotar con agricultura y, en condiciones más extensivas, la producti- vidad está comprometida, porque la producción invernal de forraje es muy baja. 149 De todas maneras, se considera que Uruguay puede explotar algunas de las características que el mercado consumidor valora, aunque no sea estrictamente certificado como orgánico. Un ejemplo de esto es la venta de carne Never Ever126 a EE.UU. Uruguay tiene, por su siste- ma de trazabilidad individual, una herramienta que hace posible certificar que los animales nunca han recibido hormonas, antibióticos o proteínas de origen animal. Para la cadena láctea, el desarrollo de fórmulas infantiles señala una oportunidad, aun cuan- do dicho mercado es abastecido por pocas empresas a nivel global. En Europa es un mercado en crecimiento, pero en un nicho muy protegido. Se considera que en Latinoamérica habrá oportunidades a mediano plazo. El desarrollo de una marca uruguaya para las fórmulas in- fantiles llevaría mucho tiempo, ya que crear credibilidad en este rubro es difícil. Los compra- dores buscan marcas consolidadas, y estas son independientes de dónde se hacen y con qué leche se producen. Los mayores volúmenes se venden en acuerdos con Gobiernos para com- pras públicas asociados a planes de nutrición infantil. También existe otro canal de negocios con contratos con multinacionales, así como también la venta en farmacias. Actualmente resulta difícil superar muchos de los obstáculos que se dan a nivel comercial para vender, por lo que la oportunidad solo podría ser efectiva en el mediano plazo. Existen empresas nacionales que realizaron grandes inversiones para intentar entrar en estos mercados con un producto de altísima calidad, pero hoy se usan para producir com- modities. Hay una brecha grande entre el inicio de la producción y el lograr estabilizar los 126 La certificación Never Ever 3 garantiza que la carne proviene de animales que no han recibido antibióticos, hor- monas ni proteínas de origen animal. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE mercados para hacer eficientes las plantas. La situación de estas plantas muestra que debe existir primero el desarrollo del mercado para incentivar a las industrias a producir. Por otra parte, los alimentos funcionales,127 constituyen un segmento en crecimiento en el que Uruguay puede explotar su buen posicionamiento de productos de calidad. Sin embar- go, para el desarrollo de estos productos es clave disponer de mercados definidos y estables en volúmenes importantes. Asimismo, la tecnología requerida se hace inviable por costos y escala, a pesar de que la industria tiene buena experiencia y gran capacidad de adaptarse a los cambios. De esta manera, los actores del sector no lo visualizan como una oportunidad en el corto plazo. En el caso de la soja, la implementación de alternativas a la commoditización del poroto de soja puede servir para mejorar los precios de exportación y acceder a mercados de nicho. En particular, el desarrollo de la producción de soja no transgénica (no GMO)128 se visualiza como una oportunidad interesante, en la medida en que sigue existiendo un importante re- chazo a productos transgénicos en algunos mercados, principalmente en los europeos. Para eso es necesario adaptar los protocolos de producción y segregación para evitar contami- nación con soja transgénica, y tener en cuenta que esto genera sobrecostos de producción. Estos mercados de nichos pueden servir para determinados productores, pero puede au- mentar la exposición al riesgo (de mercado, por ejemplo), ya que, en general, este se dismi- nuye diversificando y no especializando. Sin embargo, si la producción de soja no GMO se 150 realiza como una alternativa con base en una producción competitiva con una cadena desa- rrollada, puede ser una opción interesante para Uruguay. Este tipo de oportunidad permite el desarrollo de tecnología adaptada y puede servir para que productores con experiencia en especialidades (semilleros, por ejemplo) puedan aprovechar el nicho. Cambio climático e introducción de criterios de sostenibilidad ambiental en la producción El crecimiento demográfico global descrito en el capítulo 2 produce tensiones adicionales so- bre el ambiente y los recursos naturales: mayores requerimientos alimenticios y energéticos, y desequilibrios del modelo de producción intensivo en energía proveniente de recursos fósiles. Esto genera gran competencia por los recursos naturales tierra y agua, y por las fuentes de energía, y es causa de una fuerte presión sobre las producciones biológicas renovables. Por otra parte, la variabilidad y el cambio climático mencionados entre las megatenden- cias (también en el capítulo 2) son, sin dudas, unos de los factores más relevantes a tener en cuenta en la fase agrícola de producción de alimentos. Si bien en Uruguay se espera el efecto contrario,129 las proyecciones de organismos internacionales a escala mundial aler- 127 Los alimentos funcionales son aquellos que tienen un efecto potencialmente positivo en la salud, más allá de la nutrición básica. 128 Organismo modificado genéticamente, por su sigla en inglés; habitualmente se usa como sinónimo de transgénico. 129 Las proyecciones climáticas concluyen un aumento de precipitaciones en todos los escenarios. Proyecciones ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 tan sobre el impacto en la disponibilidad de agua. En efecto, según datos de UN Water, para el año 2025, 1800 millones de personas vivirán en un país o región con absoluta esca- sez de agua y dos tercios de la población mundial enfrentarán situaciones de estrés hídrico (demanda de agua superior a la cantidad disponible o disponibilidad de agua restringida por su baja calidad). En paralelo, señalan que el aumento de las temperaturas llevará a una mayor demanda de agua, especialmente en el hemisferio sur, donde la necesidad de agua para la agricultura es mayor. Se entiende, entonces, que Uruguay puede capitalizar la mayor exigencia de los consumi- dores en relación con la sostenibilidad ambiental de las prácticas productivas para seguir posicionándose en el mercado internacional. En efecto, varias de las líneas estratégicas del MGAP están alineadas con este concepto. La plataforma Uruguay Agrointeligente busca la intensificación productiva con sostenibilidad económica, ambiental y social, la adaptación y mitigación del cambio climático, promover la competitividad e inserción internacional, entre otros.130 En este sentido, se identifican algunas oportunidades específicas para la cadena cárnica. Primero, la producción y exportación de carne actualmente cumple con algunas condiciones que pueden favorecer el posicionamiento de Uruguay en este mercado internacional, como el modelo predominante de cría a cielo abierto, con bienestar animal, alimentación a base de pas- tizales naturales y con ausencia de hormonas –como promotores de crecimiento o para aumen- tar la producción–. En segundo lugar, su sistema nacional de identificación de ganado y sus nor- 151 mas sanitarias estrictas aseguran una gran trazabilidad y una amplia transparencia a lo largo de la cadena de suministro, la cual podría constituir una base adecuada para la incorporación de información sobre variables ambientales de la producción cárnica, con lo que construir una estrategia de diferenciación basada en la calidad ambiental. Por otro lado, algunos elementos de la política ambiental actual ya apuntan a mejorar el impacto ambiental en los modelos de producción de la cadena cárnica, como, por ejemplo, la ya mencionada primera NDC. En el caso de la producción de arroz, se espera una oportunidad como consecuencia de este fenómeno, debido al desplazamiento de producción de regiones que se enfrentarán a défi- cit hídrico (por ejemplo, en zonas de China y otras de Asia), lo que podría generar mejores oportunidades para la producción en Uruguay. Sin embardo, es importante seguir disminu- yendo el consumo de agua en la producción. Entre los factores que han colaborado con la baja en el consumo, se encuentran prácticas de sistematización de chacras e incrementos en la eficiencia. Por otra parte, tanto consideraciones ambientales centradas en la necesidad de reducir el uso de recursos fósiles (gas y petróleo) como la posibilidad del agotamiento de estos han impulsado el desarrollo de la producción de biocombustibles de origen vegetal. Esto supone una demanda adicional sobre la producción de cereales y oleaginosas, y abre la interrogan- te sobre la posible sustitución entre alimentos y biocombustibles. Esta interrogante resul- ta aún más relevante dada la creciente utilización de biomasa como materia prima para climáticas mediante reducción de escala estadística para Uruguay (Montevideo: FAO-Instituto Saras, 2017). 130 Uruguay Agrointeligente, Los desafíos para un desarrollo sostenible (Montevideo: MGAP, 2017). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE la producción de plásticos biodegradables y otros bioproductos: monómeros y polímeros provienen ahora de la descomposición de fibras vegetales o grasas animales. Todo esto ha estrechado los vínculos entre los precios de la energía y los de los alimentos, aumentando el grado de volatilidad de los precios de las materias primas. Por escala y costos industriales, la producción de biocombustibles a base de cultivos no tiene en Uruguay un desarrollo importante y, seguramente, su futuro se encuentre bastante acota- do. Además de esto, el mundo enfrenta el desafío de producir biocombustibles sin interferir en la producción de alimentos. Por esto último, se desarrolla la producción de biocombustibles a partir de residuos forestales o se utilizan cultivos especialmente para esto, que no pueden ser utilizados como alimento. La opción de Brassica carinata, oleaginosa especialmente mejo- rada para incrementar el contenido de aceite y no apta para consumo humano, constituye una interesante oportunidad para la siembra de invierno y es otra opción para continuar afian- zando la rotación agrícola, tan importante para el futuro de la actividad. Este es un ejemplo de integración público-privada entre UPM, la Facultad de Agronomía e INIA. Se realiza bajo contrato y con asesoramiento de UPM y se estima que a futuro el área continúe en aumento. Actualmente Uruguay posee la mayor área comercial del mundo (9000 hectáreas). Finalmente, otra tendencia ya mencionada es la valorización de los desechos a través del concepto de economía circular. Esto tiene impactos en la eficiencia de la cadena de valor: la obtención de múltiples subproductos en un mismo proceso productivo da lugar a economías de escala, y la reutilización y maximización de la vida útil de los insumos (y de los nutrien- 152 tes) da lugar a ahorros en los costos de producción. Un ejemplo de esto es el proyecto de circularidad de nutrientes en tambos que se viene desarrollando en el marco del proyecto Biovalor. Este apunta a profundizar el potencial de la circularidad de nutrientes dentro de los establecimientos lecheros, a través de la mejora, monitoreo y evaluación de los sistemas de gestión de residuos y efluentes. ABORDAJES CLAVE PARA LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA Economía circular Los sistemas de producción lineales, que actualmente predominan en la economía global, han demostrado ser limitados en cuanto al uso de los recursos y con consecuencias ambientales y sociales de alto impacto. Están basados en la extracción de materia prima, seguida por las fases de transformación, distribución, consumo y descarte, con un uso ineficiente de los recursos en cada etapa, generando desperdicios y grandes cantidades de residuos.131 La economía cir- cular propone un cambio sistémico radical que apunta al ecodiseño, la simbiosis industrial, la 131 International Solid Waste Association (ISWA), Circular Economy: trends and emerging ideas (2015). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 economía de la funcionalidad, reuso, reparación, remanufactura y valorización. Este enfoque promueve la innovación y la resiliencia a largo plazo, y permite el desarrollo de nuevos modelos de negocio. Se plantea un modelo de producción y de consumo basado en la optimización en el uso de los recursos a lo largo de la cadena productiva, junto con la minimización de la genera- ción de residuos y la multiplicación de bucles internos luego de la etapa de consumo, que permi- ten la recirculación de productos y la conservación de su valor durante el mayor tiempo posible. Existen diversas estrategias de circularidad que aplican estos principios en la práctica en las diferentes etapas del ciclo productivo. Se destaca el ecodiseño, es decir, la integración de as- pectos ambientales en el diseño y desarrollo de un producto con el objetivo de reducir los im- pactos ambientales adversos y mejorar su desempeño ambiental a lo largo del ciclo de vida.132 Otras estrategias, centradas en la fase de posconsumo, se enfoca en prolongar la vida útil de los productos. Se trata del mantenimiento, la reparación y la remanufactura. Finalmente, cuando ya no es posible recuperar los productos o los componentes de estos productos, las estrategias se basan en dar una nueva vida a los recursos, mediante el reciclaje, el compostaje y otros tipos de valorización, como, por ejemplo, la valorización energética.133 Es así que se propone la creación de nuevas oportunidades productivas, bienes y servicios asociados a una optimización en el uso de los recursos y a la valorización de residuos. La economía circular se puede considerar una táctica para fomentar un uso más eficiente de los recursos (objetivo ambiental) que permite, a su vez, aumentar la competitividad (objetivo económico) y generar empleo (objetivo socioeconómico). 153 La economía circular comienza a formar parte de la agenda pública uruguaya, y el tema se está posicionando mediante su integración en políticas, planes y programas. Se destaca en este sentido la creación del programa Oportunidades Circulares 2017,134 cuyo objetivo es impulsar la validación de ideas, la puesta en marcha de nuevas líneas de negocios y la imple- mentación de proyectos que promuevan una transición hacia la economía circular. Transforma Uruguay se encuentra elaborando el primer Plan de Acción de Economía Circular, que tiene como objetivo general impulsar la economía circular en el marco del desarrollo sostenible del país.135 Uruguay está avanzando particularmente en el sector de la valoriza- ción de residuos. Esta es una de las estrategias del primer Plan Nacional de Transformación Productiva y Competitividad, elaborado en 2016, el cual plantea potenciar las políticas pú- blicas con este fin.136 Además, en junio de 2018, el Poder Ejecutivo puso a consideración del Parlamento un proyecto de ley de Gestión Integral de Residuos que plantea cambios significativos para la gestión de residuos a nivel nacional. En el marco de este proyecto, los residuos se reconocen como recursos reutilizables y reciclables, capaces de generar valor y empleo, y se plantean nuevos instrumentos para su gestión. 132 Norma ISO 14006, «Sistemas de gestión ambiental: directrices para la incorporación del ecodiseño». 133 Institut de l’Environnement, du Développement Durable et de l’Économie Circulaire (EDDEC), Économie circulaire: une introduction (2019). 134 Desarrollado por el proyecto Biovalor y la Agencia Nacional de Desarrollo. 135 Transforma Uruguay, Plan de Acción en Economía Circular, versión borrador (2019). 136 Transforma Uruguay, Primer Plan Nacional de Transformación Productiva y Competitividad (2016). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Economía social como herramienta de transformación productiva137 Introducción La economía social (ES) engloba todas aquellas prácticas y experiencias que se desenvuel- ven económicamente basadas en la solidaridad y el trabajo en todas las fases de la activi- dad económica: la producción, el consumo, la distribución y comercialización, y el financia- miento. La ES, en general, y las cooperativas, en particular, son intrínsecamente una forma de empresa sostenible y democrática. Promueven la distribución equitativa de la riqueza, puestos de trabajo estable, el acceso equitativo a los bienes y servicios, y la igualdad de gé- nero. Fomentan las prácticas y los conocimientos democráticos, y la doble inclusión: social y laboral. También han demostrado ser resilientes ante las crisis económicas y financieras. La ES está presente en Uruguay desde hace más de cien años, con un entramado que involu- cra a cooperativas;138 sociedades de fomento rural, mutuales, asociaciones civiles; empresas gestionadas democráticamente por sus trabajadores, en sus diversas formas jurídicas; gru- pos asociativos no formalizados; fundaciones integradas por organizaciones de la economía social, y otras figuras jurídicas. Entre estas, las cooperativas han tenido un fuerte impulso desde las políticas públicas, fortaleciendo su presencia en todo el territorio nacional, des- de la aprobación de la ley general de Cooperativas (LGC) en el año 2008, y se comienza a 154 delinear y consolidar un sistema de institucionalidad para las cooperativas y la ES, con la creación del Instituto Nacional del Cooperativismo (Inacoop). En la última década, el número de cooperativas en Uruguay se triplicó, pasando de 1117 entidades, en 2008, a 3653, en 2018, con alrededor de un millón de asociados, lo que hace que la penetración en número de socios sea de las más altas de Sudamérica.139 Si se analiza el crecimiento por modalidad, se destaca que las cooperativas de vivienda son las que tuvieron un mayor desarrollo, pues representan alrededor de 60 % del total. También las de trabajo asociado, que conforman la tercera parte, se han expandido notoriamente. Dentro de estas, las cooperativas sociales ascienden a más de trescientos cincuenta grupos cooperativos en el marco de trabajo protegido y promovido por el Ministerio de Desarrollo Social. Economía social, desarrollo y territorio Las cooperativas y las experiencias de economía social han surgido a lo largo de la historia como respuestas espontáneas de colectivos para hacerse de medios que resuelvan determi- nadas necesidades insatisfechas: vivienda, trabajo, acceso a crédito, a bienes o servicios, etc. 137 Agradecemos la colaboración del Instituto Nacional del Cooperativismo (Inacoop) con esta sección. 138 La LGC, en su artículo 4, define que: «Las cooperativas son asociaciones autónomas de personas que se unen voluntariamente sobre la base del esfuerzo propio y la ayuda mutua, para satisfacer sus necesidades econó- micas, sociales y culturales comunes, por medio de una empresa de propiedad conjunta y democráticamente gestionada». 139 Milton Torrelli, Proyecto UNASUR social en acción: eje, economía social, solidaria y comunal (UNASUR, 2018). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Un rasgo distintivo de las cooperativas de trabajo es su demostrada capacidad de resiliencia, especialmente en relación con los puestos de trabajo, ante escenarios de recesión económi- ca.140 A su vez, es destacable su mayor adaptabilidad y capacidad de incorporación de nuevos modelos organizativos.141 Se ha constatado, también, que las formas autogestivas resultan especialmente atractivas para las personas jóvenes,142 por su gestión horizontal del espacio de trabajo. Los principios cooperativos, de democracia, autogestión, libre asociación y ho- rizontalidad son elementos que estas generaciones valoran especialmente en el desenvolvi- miento laboral: espacios desestructurados y desjerarquizados. Por otro lado, es relevante destacar el fuerte anclaje territorial de las experiencias de ES. Los distintos tipos de cooperativas tienen diversos efectos en el territorio. Por ejemplo, en las cooperativas de trabajo, sobresale el compromiso con la calidad, sobre todo en aquellas que brindan servicios sociales o de asesoramiento; las cooperativas de vivienda, por su par- te, juegan un papel en la construcción de la identidad barrial y comunitaria, promoviendo la integración socioterritorial de las ciudades y revirtiendo o atenuando las tendencias de segregación y exclusión; las de ahorro y crédito han logrado cubrir, a lo largo del tiempo, el retiro de empresas financieras de las pequeñas y medianas localidades. Además, las federa- ciones, integradas en la Confederación de Cooperativas del Uruguay (Cudecoop),143 Mesas Intercooperativas Departamentales144 y redes de la economía social logran ampliar el desa- rrollo territorial y generar sinergias positivas. 155 La economía social y solidaria, y la transformación productiva sostenible A partir de un mapeo sectorial que identificó sectores económicos dinámicos en los que las cooperativas tendrían altas oportunidades de desarrollo,145 en 2016 comenzó a funcionar una incubadora de cooperativas –Incubacoop– destinada a apoyar técnica y financieramente la competitividad de emprendimientos que se ubican en sectores identificados como estratégi- cos: software y TIC, diseño, audiovisual, nano y biotecnología, energías renovables y ciencias de la vida, turismo, entre otros.146 Como se observa, estos sectores guardan una gran similitud con los complejos productivos priorizados en el marco de la Estrategia de Desarrollo 2050. Además, en lo que hace a la producción de alimentos (otro complejo priorizado en la Estrategia de Desarrollo 2050), cabe mencionar las iniciativas de asociativismo rural (redes 140 Andrés Dean, El comportamiento demográfico de las cooperativas de trabajadores: observaciones empíricas y nuevas preguntas para el caso uruguayo (Montevideo: SCEAM-Udelar y Nordan, 2012). 141 Sebastián Berazategui, Emilio Landinelli y Daniel Ramírez, Una comparación del comportamiento innovador entre cooperativas de trabajo y empresas capitalistas en Uruguay, Serie Documentos basados en Monografías (Montevideo: IECON-Udelar, 2013). 142 Gabriela Cirino, Mauricio Vázquez, Sofía Ardao y Gabriel Buere, Presente y perspectivas del cooperativismo joven: análisis descriptivo y propositivo de las limitaciones y oportunidades que atraviesan las cooperativas de jóvenes en el Uruguay (Montevideo: Procoop, 2018). 143 FCPU, FUCC, CAF, CNFR, CONFIAR, ACAC, FUCAC, FECOVI, FUCVAM, FUCEREP, SURCO, CUCACC, COFAC. 144 Se han establecido como un espacio de intercambio, integración, articulación y desarrollo del movimiento coope- rativo con enclave en el territorio. 145 MIEM-INACOOP-CUDECOOP, Proyecto de identificación y promoción de emprendimientos de economía social en sectores estratégicos (Montevideo: MIEM, 2013). En el año 2017 este mapeo fue actualizado. 146 Ver en www.incubacoop.org.uy. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE de productores familiares, la Comisión Nacional de Fomento Rural,147 CAF).148 En el últi- mo decenio ha aumentado significativamente el número de cooperativas agrarias: de 80 a

115. Esta evolución se explica, fundamentalmente, por la decisión del Instituto Nacional de Colonización de otorgar tierras a grupos asociativos formalizados, compuestos por peque- ños productores y trabajadores rurales asalariados, cuyo número de asociados oscila entre diez y quince. Al día de hoy, el cooperativismo tiene una importante participación dentro de diferentes cadenas de valor agroexportador, como la ganadería, la agricultura, la leche- ría (sector en el que su presencia es especialmente relevante), la granja y la floricultura. El asociativismo y el cooperativismo son especialmente beneficiosos para la agricultura fami- liar, tanto por los aportes a nivel técnico como por el sostén social y económico. Es por eso que la recomendación conjunta, elaborada por la Reunión Especializada de Cooperativas del Mercosur (RECM) y la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF), promueve la adopción de políticas públicas que fortalezcan este tipo de organizaciones.149 La economía social en la Estrategia de Desarrollo 2050 Cuando aumentan las desigualdades, la degradación ambiental y la turbulencia económica general, la economía social brinda a la sociedad medios para satisfacer sus necesidades acor- des con la realidad y la cultura de la comunidad a la que sirve. Durante las últimas décadas, estas organizaciones han sido extremadamente dinámicas, 156 creciendo más rápido que el resto de la economía en muchos países, incluso en etapas de recesión económica. También han demostrado la capacidad de expandirse a nuevos secto- res de actividades, basándose en las necesidades de sus comunidades y de la sociedad en su conjunto. El sector de la economía del cuidado no es el único en el que las organizaciones de ES pueden cumplir su potencial de desarrollo. El sector industrial creativo y cultural, que representa otro complejo productivo priorizado en la Estrategia de Desarrollo 2050 también es un terreno fértil para la adopción de modelos de ES que puedan empoderar a trabajadores y trabajadoras, y brindar mayor seguridad. La potencialidad de la ES revestirá particular importancia en los próximos años, ya que gran parte del empleo procederá del sector de los servicios (incluyendo, concretamente, el cuida- do personal y los servicios sociales), y estará mucho menos estructurado que en el pasado. Para enfrentarse eficazmente a los retos relacionados con el futuro del trabajo, será nece- sario priorizar las áreas de ES con mayor potencialidad. Estudios específicos centrados en las potencialidades de la modalidad cooperativa han hecho foco en un conjunto de activida- des que presenta una enorme similitud con los complejos priorizados en esta Estrategia de Desarrollo 2050 a partir de estudiar los riesgos y oportunidades que las tendencias globales 147 La CNFR agrupa a un centenar de entidades de primer grado –sociedades de fomento rural, cooperativas agrarias y otras formas organizativas de base–, que involucran aproximadamente a unos quince mil productores familiares de diversos rubros agropecuarios en todo el país. 148 CAF tiene 22 cooperativas afiliadas, que, en general, coinciden en ser las de mayor número de socios. 149 Recomendación conjunta RECM-REAF aprobada por el CMC/REC 02/18 que establece, entre otros aspectos, que los Estados partes fortalezcan las políticas públicas específicas para la promoción y el fomento de la agricultura familiar y sus organizaciones, basadas en el respeto a la diversidad rural, poniendo especial énfasis en el cumpli- miento de los ODS 1, 2, 3, 4, 5, 8 y 10. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 y nacionales sugieren. De esta forma, se entiende que la economía social es un instrumento de enorme importancia para la transformación productiva sostenible que esta Estrategia plantea y que su desarrollo es un paso necesario para el cumplimiento de los objetivos del Desarrollo Sostenible en que esta se inspira. Territorio y desarrollo productivo Un desafío pendiente para las siguientes etapas de esta Estrategia es el de la incorpora- ción del enfoque territorial y su retroalimentación con los resultados aquí presentados. Esta sección no pretende llenar ese vacío, sino apenas llamar la atención sobre la necesidad de incorporar esa mirada. El territorio es un protagonista central en todo proceso productivo, y determinante en sus consecuencias sociales y económicas. Cualquier actividad productiva se realiza en uno o en varios territorios, con los que esta interactúa. Las posibilidades de desarrollo sostenible, concepto fundamental para esta Estrategia, dependen de esa interacción. Una misma activi- dad productiva puede tener consecuencias sociales, ambientales y económicas muy distin- tas, dependiendo de las características del territorio. De los complejos productivos priorizados, algunos tienen una actividad fuertemente cen- trada en la capital del país, principalmente TIC e industrias creativas, y, si bien la generación 157 de energías renovables está ampliamente distribuida por el territorio, sus eslabones más intensivos en trabajo, conocimiento y encadenamientos (investigación, diseño de parques, gestión, etc.) también se concentran fuertemente en Montevideo. Sin embargo, el resto de los complejos presenta amplias distribuciones territoriales, cada una con sus característi- cas y consecuencias propias. A partir de un reciente trabajo del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente,150 a continuación, se hace una brevísima re- seña de las implicancias espaciales de las cadenas de soja, forestación (separado en aserrío y celulosa), arroz, carne bovina y leche. El complejo turístico, también con un amplio des- pliegue territorial e importantes consecuencias descentralizadoras, no está incluido en ese trabajo, por lo que quedará pendiente para una próxima etapa. Mediante el procesamiento de datos para los años 2013 y 2014 de producción, logística y empleo, el trabajo propone la descripción territorial tanto de los procesos productivos y logísticos como de las cuencas de empleo en estas cadenas. Como se observa, es la cadena cárnica la que tiene una distribución territorial más amplia, abarcando prácticamente todo el país, y con importante generación de empleo, también am- pliamente distribuido. Es, de estos complejos, el que más empleo genera (más de 60 000 em- pleos) y los puntos de industrialización están también muy distribuidos, aunque con una rele- vante concentración en Montevideo y zona metropolitana en lo que hace a la fase industrial. 150 MVOTMA, Lógicas territoriales del Uruguay agroexportador: un análisis de las implicancias territoriales de las prin- cipales cadenas productivas agroindustriales del país (Montevideo: MVOTMA-DINOT, 2019). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Figura 4.6 Las cadenas productivas en el territorio 158 Fuente: MVOTMA (2019) La cadena sojera, como representante del complejo oleaginoso, por su parte, tiene una im- portante concentración en el litoral oeste del país. Su mayor aporte al empleo se concreta en los departamentos de Colonia, Soriano, Río Negro y Paysandú, casi exclusivamente en la fase primaria de la cadena. La logística tiene un fuerte foco en el tramo Dolores-Nueva Palmira, ya que este último es el principal punto de salida de la producción, aunque también hay desarrollo logístico hacia Montevideo, segundo puerto de salida del producto. En relación con la forestación para aserrío, la producción primaria se concentra en el norte del país, principalmente en los departamentos de Tacuarembó y Rivera, donde también se encuentran las principales plantas de procesamiento industrial en esta cadena; en menor medida, también hay plantaciones importantes en Paysandú y Salto, donde asimismo hay cierta concentración de viveros. El principal eje de transporte es la ruta 5. En materia de forestación para la producción de celulosa, la distribución territorial de las plantaciones es ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 más amplia, con fuertes focos en el litoral, con centro en Paysandú y en la zona este y nores- te. Las plantas industriales se ubican en el litoral (Fray Bentos, Conchillas). Si bien el empleo en estas dos cadenas se distribuye por buena parte del territorio, hay una importante con- centración en el área metropolitana de Montevideo y en Rivera y Tacuarembó y, en menor medida, en Paysandú y Río Negro. La producción arrocera, por su parte, tiene su centro en los departamentos de Treinta y Tres, Rocha y Cerro Largo, donde también se concentra el procesamiento industrial (hay otro centro de producción primaria en Artigas). La logística se desarrolla en esas zonas en lo que hace a silos, y la principal vía de transporte es la ruta 8 hasta el puerto de Montevideo, donde también hay infraestructura logística asociada a la cadena. El foco del empleo se ge- nera en las zonas de plantación e industrialización, pero también en la capital del país, vin- culada a la logística de exportación. Finalmente, en lo que concierne a la lechería, su foco productivo se ubica en el centro-sur y en el litoral sur del país. En cuanto a empleo, en la fase primaria, la mayor generación de estos se da en los departamentos de San José, Florida y Colonia, y, en la fase industrial, la mayor cantidad se da en Montevideo y área metropolitana, aunque también presenta una distribución territorial amplia, con presencia en la mayoría de los departamentos. De esta forma, se muestra que las políticas de desarrollo de estas diferentes cadenas –su mejora o desaceleración– tendrán un impacto diferencial sobre el territorio. Las políticas 159 tienen una expresión clara y concreta que se ve en estos mapas, y se puede estudiar también en profundidad sobre la generación de mano de obra. Planificar el desarrollo conociendo estas singularidades es clave para poder generar políti- cas eficientes y acordes. En tal sentido, la ley de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible151 propone la definición de actuaciones territoriales estra- tégicas, la identificación de áreas de usos preferentes y la elaboración de programas naciona- les que establezcan acciones de coordinación y cooperación que permitan esta planificación. La articulación entre el corto y largo plazo para la transformación productiva152 El Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad (Transforma Uruguay) comenzó a funcionar en 2017 con la finalidad de promover el desarrollo económico produc- tivo e innovador, con sustentabilidad, equidad social y equilibrio ambiental y territorial. En esencia, Transforma Uruguay es una forma de trabajar basada en la articulación y la cooperación interinstitucionales, apoyada en ámbitos de diálogo social con participación 151 Ley n.o 19525. 152 Agradecemos la colaboración de Álvaro Ons en la redacción de este apartado, secretario ejecutivo de Transforma Uruguay. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE del Gobierno, empresarios, trabajadores y academia. Su motivación resulta de la naturaleza de los procesos de transformación productiva y mejora de la competitividad, que exigen, cada vez más, atender múltiples dimensiones simultáneamente: internacionalización, in- novación, desarrollo de capacidades, tecnología e infraestructura, entre muchas otras. Y esta multiplicidad de dimensiones tiene como correlato una multiplicidad de instituciones especializadas en alguna de ellas o en algún sector de actividad: ministerios, agencias e insti- tutos públicos, sindicatos, gremiales empresariales y otros actores sociales. La vía por la que Transforma Uruguay agrega valor es la de posibilitar o facilitar sustantivamente proyectos que involucran necesariamente a varios actores institucionales, y que, en ausencia de la pla- taforma de Transforma Uruguay, no se concretarían o su ejecución sería lenta y engorrosa. Transforma Uruguay plasma sus proyectos en el Plan Nacional de Transformación Productiva y Competitividad que tiene dos grandes componentes. Por un lado, un conjunto de pro- yectos transversales que se organizan en cuatro áreas: internacionalización; innovación; desarrollo de capacidades, y clima de negocios e inversiones. Por otro lado, la dimensión vertical a través de las hojas de ruta sectoriales para actividades prioritarias, que incluyen: alimentos, industrias creativas, forestal-maderero, servicios globales y logística, ciencias de la vida, farmacéutica y turismo. Este plan se enmarca en la visión de largo plazo que aporta la Estrategia de Desarrollo 2050 en materia de dimensiones transversales y complejos pro- ductivos priorizados. Tanto los proyectos transversales del plan como los que conforman sus hojas de ruta sectoriales implican acciones de corto y mediano plazo, definidas a partir de la articulación entre la visión de largo plazo y las definiciones de políticas, programas e 160 instrumentos para la realidad práctica en horizontes temporales más cercanos. Los estudios de prospectiva contribuyen, a través de la caracterización de la dimensión o actividad de que se trate en Uruguay, la región y el mundo, a la sistematización de las principales tendencias internacionales y la construcción de escenarios de largo plazo relevantes. Esto permite de- finir, en una visión compartida, el tipo de inserción del país para el desarrollo sostenible de la actividad e identificar los obstáculos que será necesario sortear y las brechas que será ne- cesario cerrar, para, finalmente, definir los objetivos y prioridades que guiarán las acciones de corto y mediano plazo. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 INNOVACIÓN PARA LAS 161 TRANSFORMACIONES CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Las megatendencias globales descritas en el capítulo 2 muestran un mundo complejo, cam- biante e incierto, lo que resulta extraordinariamente desafiante para un pequeño país como Uruguay. La Estrategia de Desarrollo 2050 delinea un camino para que este difícil contexto se transforme en una oportunidad para que el país pueda alcanzar un desarrollo sostenible. Un factor fundamental, para que los tres ejes estratégicos de transformación que conforman la Estrategia puedan prosperar, es la innovación. En este apartado se fundamenta esta afirma- ción y se describen posibles lineamientos, instrumentos y prioridades de una Estrategia de Ciencia, Tecnología e Innovación (ECTI) al servicio de una visión del Uruguay 2050, focalizán- dose particularmente en los complejos productivos descritos en el apartado anterior. LA NECESIDAD DE GENERAR CONOCIMIENTO E INNOVAR Las razones para innovar En el mundo del siglo XXI, la ciencia y la tecnología jugarán papeles cada vez más relevan- tes. Manejar adecuadamente el conocimiento científico y tecnológico, tanto en ciencias naturales como en ciencias sociales, resulta un ingrediente fundamental para comprender 162 los desafíos a los que se enfrenta la humanidad y, de esta forma, actuar de manera disrup- tiva para insertarse exitosamente en el mundo de este siglo. Por esta razón, el acceso y el uso del conocimiento tendrán un papel cada vez más relevante: puede transformarse en una herramienta para reducir desigualdades y preservar los ecosistemas o, por el contra- rio, puede generar una mayor concentración del poder y un creciente impacto ambiental. Pero la efectiva transformación de la sociedad se logra a través de la innovación. Resulta mucho más complejo y desafiante eliminar la pobreza infantil, cuidar el medio ambiente o desarrollar una matriz productiva cuyos bienes y servicios se inserten exitosamente en el mercado mun- dial que construir una central nuclear. Mientras que esto último es, esencialmente, un proble- ma tecnológico, los primeros requieren, además, generar nuevos procesos, nuevas capacidades humanas, nuevas políticas y regulaciones públicas, nuevos compromisos entre los diferentes actores y, en muchos casos, también se hacen necesarios cambios culturales e incluso éticos en la sociedad. Innovar implica, en última instancia, utilizar de manera creativa el conocimiento y las capacidades tecnológicas disponibles para realizar las transformaciones requeridas para re- solver los problemas de una determinada sociedad. El proceso de innovación trasciende la mera transformación empresarial, impactando directamente en las posibilidades de la población de alcanzar un desarrollo humano pleno, en un ambiente sano. Generar conocimiento e innovar en Uruguay Para un pequeño país periférico, la tarea de participar en la generación de conocimiento y, al mismo tiempo, aplicarlo innovadoramente para la transformación efectiva de la socie- dad parece titánica. Las empresas uruguayas, incluso las grandes empresas públicas, son ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 pequeñas a escala global. El país no cuenta con capacidades, ni privadas ni públicas, para abordar todas las áreas del conocimiento. La necesidad de focalizar los recursos humanos y materiales disponibles, colocando la generación y aplicación del conocimiento al servicio de una Estrategia de Nacional de Desarrollo, resulta, por lo tanto, imperiosa. Incluso los países o las regiones con otro poder tecnológico y financiero se encuentran en ese camino.153 Uruguay tiene sus propias prioridades y, por su escala y posibilidades, una necesidad mayor de resolver los problemas asociados a sus desafíos para el desarrollo. Esto resulta particu- larmente relevante en las áreas de la investigación social y territorial, y en ciertos aspectos tecnológicos en los que debe generarse conocimiento que no se encuentra globalmente dis- ponible. Por este motivo, si bien parece razonable que una parte de la comunidad académica uruguaya aborde un conjunto amplio de áreas del conocimiento guiada por la curiosidad del investigador, es necesario que una parte sustantiva de la investigación científica y tec- nológica nacional se focalice en la resolución de problemas que terminen generando mayor riqueza, o aumentando la calidad de vida de la ciudadanía y el cuidado de los ecosistemas. Paradojalmente, abordar esta tarea en Uruguay puede resultar más sencillo que hacerlo en países con economías mayores y con ecosistemas institucionales más complejos. La escala nacional facilita un abordaje transversal y multiactoral para coordinar políticas y agencias, conjuntamente con el sector privado, y, de esta forma, diseñar e instrumentar un sistema de generación y aplicación del conocimiento que impacte en la transformación virtuosa del país. Al mismo tiempo, por la pequeña escala nacional, inversiones extranjeras pequeñas a escala 163 global –pero grandes a escala local–, si se encuentran adecuadamente dirigidas al servicio de un modelo de desarrollo, pueden generar transformaciones estructurales en el país. En suma, en Uruguay es posible fijarse una «misión» ambiciosa pero realista, generar una alianza pú- blico-privada al servicio de dicha misión, desarrollar los conocimientos necesarios para alcan- zar las metas fijadas y diseñar las políticas públicas innovadoras para su implementación. La transformación energética de los últimos años es un ejemplo en este sentido. EL CAMINO HACIA UNA ESTRATEGIA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN La situación actual, aspectos positivos En los últimos años, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) ha tenido interesantes transformaciones. En primer lugar, por primera vez en su historia el país cuen- ta con un Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Pencti), elaborado 153 Europa ha iniciado un proceso para focalizar su sistema de investigación e innovación a partir de la resolución de problemas existentes en la sociedad, identificando «misiones» u objetivos específicos, Mariana Mazzucato, Mission-oriented Research and Innovation in the European Union (Bruselas: European Commission, 2018). CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE a lo largo del primer gobierno del Dr. Tabaré Vázquez.154 Si bien el Pencti solo definió ob- jetivos de tipo enunciativo, sin incluir metas ni definir instrumentos específicos, marcó un claro posicionamiento de las políticas públicas con relación al sector, el cual se concretó en acciones específicas. En segundo término y como correlato de lo anterior, el presupuesto público destinado a promover la investigación, el desarrollo y la innovación tuvo inicialmente (en 2005-2010) un fuerte incremento; la inversión pública en actividades de ciencia y tecnología pasó de 40 millones de dólares estadounidenses en 2005 a 200 millones en 2010, pasando del 0,21 % al 0,55 % del PIB.155 En tercer lugar, a partir de la elaboración del Pencti y del incremento presupuestal, fue posible poner en funcionamiento nuevas instituciones, algunas de las cuales transforma- ron al sector. Especial impacto tuvo la creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), que profesionalizó la gestión de instrumentos de impulso a la CTI. Por otro lado, la creación del Instituto Pasteur, junto con una mayor focalización del INIA en temas de investigación, están contribuyendo no solo a la generación de conocimiento, sino a su aplicación productiva. A su vez, en 2009 se crea la Academia Nacional de Ciencias del Uruguay156 (ANCIU), que tiene entre sus cometidos legales el de asesorar al Poder Ejecutivo en asuntos científicos, rol que comparte con la Universidad de la República (Udelar) y el Conicyt. Más recientemente, la creación de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología157 (SNCYT) en el ámbito de la Presidencia de la República se constituyó en otro paso hacia la 164 institucionalización del tema, aunque su primer secretario fue nombrado tres años después de su creación, y la SNCYT aún carece de presupuesto. En cuarto término, el país puso en funcionamiento, o consolidó, un conjunto de instru- mentos de impulso al sector. Especial destaque merecen la creación del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), el cual, junto con otros instrumentos, contribuyó a promover la labor de investigación científica; la creación del Sistema Nacional de Becas (SNB), que facilitó la capacitación de jóvenes investigadores; la concreción del programa Timbó, para que todos los investigadores uruguayos puedan acceder a la bibliografía científica;158 la creación de un número creciente de fondos sectoriales concursables; la definición de varios instrumentos para favorecer la innovación a nivel empresarial; la creación de varios programas de vincu- lación academia-Gobierno –como, por ejemplo, las jornadas ANCAP-Udelar, que luego se extendieron a otras empresas públicas–; la creación del Parque Científico y Tecnológico de Pando;159 el Fondo Industrial, que financia proyectos de inversión que promueven el agrega- do de valor;160 entre otros instrumentos. 154 Decreto 82/10, del 25 de febrero de 2010. 155 Edgardo Rubianes, La Política de ciencia, tecnología e innovación de los gobiernos progresistas de Uruguay (2005-2017), documento de trabajo FESUR. (Montevideo: FESUR, 2017) 156 Ley 18582, del 18 de setiembre de 2009. 157 Ley 19355, del 19 de diciembre de 2015, modificada por ley 19472, del 23 de diciembre de 2016, para incorporar la innovación entre sus contenidos, aunque sin cambiarle el nombre. 158 Si bien, luego de unos años de implementado, el funcionamiento del portal exige algunos ajustes, su creación marcó un hito para el acceso de la comunidad a la bibliografía científica globalmente disponible. 159 Ley 18362, del 6 de octubre de 2008. 160 Ver en www.miem.gub.uy/industria/fondo-industrial. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 En quinto lugar, el fuerte incremento presupuestal que recibió el sistema educativo nacional le permitió a la principal generadora de conocimiento del país, la Udelar, el despliegue de un conjunto de instrumentos para favorecer la investigación y su vinculación con los desafíos que enfrenta el país. En particular, la construcción en el interior del país de diversos labo- ratorios y la instalación de 60 grupos de investigación, junto con la creación de 250 cargos de alta dedicación, han sido una de las apuestas más importantes al desarrollo de CTI en el país en este período. Asimismo, la Udelar ha contribuido al crecimiento y el desarrollo de la comunidad académica nacional, gracias a un importante incremento del salario de sus do- centes, muy por encima de la media de los salarios del país, así como por el fortalecimiento de su programa de Dedicación Total. En sexto lugar, este paquete de herramientas permitió consolidar una comunidad académi- ca nacional pequeña pero pujante, con fuerte reconocimiento internacional en varios secto- res y que se encuentra generando conocimiento del más alto nivel. Por último, aunque no menos importante, Uruguay desarrolló en años recientes una intere- sante diversificación y multiplicación de la oferta educativa técnica y terciaria: la creación de la Universidad Tecnológica (UTEC); la descentralización de la Universidad de la República en el interior del país, con una agenda basada en el territorio, y el incremento del número de carreras ofrecidas; la consolidación de universidades privadas, que han comenzado a con- formar equipos de investigación en algunas áreas; así como la diversificación de carreras de CETP-UTU y un fortísimo incremento en su matrícula. 165 La situación actual, aspectos a mejorar Al mismo tiempo, los últimos años han confirmado las dificultades que aún tiene el país para consolidar un sistema de ciencia, tecnología e innovación al servicio del desarrollo nacional. Ciertamente, la principal dificultad radica en que, a pesar de los instrumentos desplegados, el vínculo entre la creación y la aplicación del conocimiento todavía es extremamente débil; la mayoría de los esfuerzos para acercar la oferta de conocimiento a la demanda no han logrado cristalizar. Si bien ha habido ejemplos exitosos de innovación en algunas políticas públicas y en un conjunto reducido de empresas privadas, la innovación en el país continúa siendo muy escasa. A nivel productivo, la innovación ha consistido esencialmente en la adquisición de tecnología.161 Más aún, los diversos instrumentos desplegados por las agen- cias públicas para favorecer la innovación a nivel empresarial tienen, hasta ahora, una muy baja demanda del sector privado. Tampoco existe una demanda sostenida de innovación en relación con las políticas sociales. En concreto, la principal dificultad del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación es que el impacto de la investigación científica sobre el sector productivo y sobre la calidad de vida de la gente es, por ahora, muy escaso. En estrecha vinculación con lo anterior, la segunda mayor dificultad es que la generación de conocimiento científico y tecnológico en Uruguay está casi exclusivamente concentrada en el ambiente académico. Esto contrasta muy fuertemente con la realidad de los países 161 Edgardo Rubianes, La Política de ciencia. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE de mayor desarrollo relativo, tanto desde el punto de vista productivo como humano, en los que la mayoría de los investigadores y tecnólogos trabajan fuera del ámbito académico, tanto en empresas como en el Gobierno. Una dificultad asociada a este hecho es que jóve- nes investigadores uruguayos que culminan su doctorado tienen crecientes dificultades para acceder al mercado laboral en el medio local. En Uruguay, el número de investigadores en relación con la población es ligeramente superior al promedio de América Latina y de países en los que los investigadores se concentran en la academia, pero sustancialmente menor al de los países que también generan conocimiento fuera del ámbito universitario.162 Un tercer elemento a destacar es que, si tomáramos el número de patentes registradas anualmente como un indicador de la generación de conocimiento con impacto económico potencial, este número sigue siendo extremadamente bajo en nuestro país: alrededor de treinta veces menor, en relación con la población, que en los países de mayor desarrollo.163 En cuarto lugar, la apropiación del conocimiento y el desarrollo de habilidades para in- novar no están alcanzando a toda la población. Esto puede contribuir a aumentar la desigualdad, así como a dificultar los procesos de innovación. A pesar del incremento de los últimos años, el número de jóvenes que accede a la educación universitaria continúa siendo bajo, y el abandono en la educación media es aún alta, fundamentalmente en los sectores socioeconómicos más vulnerables. Por otro lado, el sistema educativo precisa potenciar el desarrollo de nuevas habilidades en niños y jóvenes, las que les permitan enfrentarse con mejores herramientas a las exigencias de una sociedad basada en el co- 166 nocimiento y la innovación. En quinto lugar, el sistema de ciencia, tecnología e innovación uruguayo adolece de dificul- tades en su gobernanza, tanto con relación al diseño institucional como al vínculo entre los actores del sistema.164 Por un lado, la separación de los roles de diseño y de ejecución de las políticas no se encuentra claramente definida; por otro, resulta necesario mejorar la coordinación entre las diferentes agencias públicas encargadas de ejecutar las políticas; por último, resulta imprescindible lograr un diálogo efectivo entre todos los actores del siste- ma, para que puedan alinear sus expectativas y hacer confluir sus estrategias. Finalmente, el sector tiene un problema relevante en su financiamiento, el que contrasta fuertemente con los presupuestos disponibles en los países de mayor desarrollo en los que la financiación en relación con el PIB es entre cinco y diez veces mayor que en Uruguay. Por otra parte, mientras que en los países de mayor desarrollo el financiamiento de la CTI proviene fundamentalmente del sector privado, en Uruguay el financiamiento proviene casi totalmente del sector público.165 Por lo anterior, si bien resulta esperable un incremento 162 Banco Mundial, con datos de Unesco. Ver también OECD, Main Science and Technology Indicators, volumen 2018, n.o 1, Eurostat; UIS Statistics (Science, Technology and Innovation). 163 Edgardo Rubianes, La Política de ciencia. 164 Ver, por ejemplo, el análisis realizado por Carlos Bianchi en «Diez años de políticas de investigación e innovación en Uruguay», publicado en La Diaria el 8 de julio de 2017. 165 Congressional Research Service, Federal Research and Development (R&D) Funding; Eurostat; UIS Statistics (Science, Technology and Innovation) (2018) y OECD, Main Science and Technology Indicators. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 del presupuesto público para el sector,166 lo que resulta imperioso es iniciar un proceso que permita aumentar significativamente la financiación de origen privado.167 El camino hacia una estrategia de mediano y largo plazo El diseño de una Estrategia de CTI (ECTI) para el mediano y largo plazo debe estar alineado con el de la Estrategia de Desarrollo 2050. El trabajo prospectivo que se sintetiza en esta Estrategia permite contar con una visión estratégica en relación con las prioridades para consolidar un desarrollo sostenible, llegando, incluso, a definir complejos productivos estratégicos. La ECTI para el mediano y largo plazo, así como los eventuales planes que permitan su implementación, deberán articularse con esta Estrategia de Desarrollo 2050 y con sus futuras actualizaciones. El camino hacia la ECTI exige necesariamente algunos replanteos estratégicos. Uno de los aspectos cruciales es la interacción entre los actores. Con una mirada meramente produc- tiva, Jorge Sábato postuló la necesidad de considerar un triángulo cuyos vértices son la oferta científico-tecnológica (la academia, o de manera más general, la «infraestructura científico-tecnológica»), la demanda (la industria), y el diseñador y ejecutor de las políticas (el Estado). En los años noventa, el triángulo plano ganó una dimensión espacial conocida como la «triple hélice»,168 para dar cuenta de la manera en que estos tres vértices se interre- lacionan sinérgicamente. Más recientemente, se introdujo un mayor número de hélices para incorporar otros actores que no eran tenidos en cuenta en una formulación más producti- 167 vista, como la sociedad civil y el medio ambiente. El punto en común de todas estas miradas es la necesidad de realizar un abordaje multiactoral, dado que, cuando se pierde uno de los actores, el sistema no alcanza sus objetivos. En América Latina lo tradicional es una alianza entre el sector académico y el Estado, gene- rándose políticas basadas en el qué y el cómo, sin mucho vínculo con el para qué; esto ha per- mitido desarrollar comunidades académicas fuertes, pero que no consiguen impactar en la transformación de la sociedad. En otras ocasiones, han surgido diversas alianzas puntuales entre la academia y algún actor poderoso del sector productivo, en las que una o varias em- presas cofinancian la generación de conocimiento; en estos contextos, estas empresas logran capturar una parte del sistema de I+D financiado con fondos públicos para colocarlo al servicio de sus intereses económicos, sin que esto tenga un retorno para el resto de la sociedad ni se enmarque en una estrategia global de desarrollo. Finalmente, cuando se procuran alianzas específicas entre el Estado y el sector empresarial, no se logra incorporar conocimiento origi- nal, y la innovación no ocurre; en estos casos, suele haber una apropiación de renta por parte del sector privado, sin que tampoco se produzcan transformaciones relevantes. Por ello, solo cuando los tres actores interactúan de manera virtuosa se logran alinear los diversos intereses de la sociedad para que prevalezca un objetivo común y la innovación efectivamente ocurra. 166 Llevar el presupuesto público para I+D a 0,7 % del PIB dejaría a Uruguay en el mismo valor que el promedio de la Unión Europea. 167 Por el peso relevante de las empresas públicas en el país, posiblemente una parte de este esfuerzo, que en otros países proviene del sector privado, podría provenir de las propias empresas públicas. 168 Concepto introducido en los años noventa por H. Etzkowitz y L. Leydesdorff. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE Naturalmente, para que esta vinculación virtuosa se produzca, es necesario transformar algunos paradigmas, lo que conlleva importantes desafíos. El primer paradigma a reconsiderar es la concepción de que la generación de conocimiento –más específicamente, la investigación científica– se realiza en la academia, concretamente en las universidades. Todos los actores deben aceptar que una parte de la generación de co- nocimiento tiene que comenzar a realizarse en empresas y en los organismos del Estado, así como en otros organismos de la sociedad civil. Un segundo paradigma a revisar se relaciona con la necesidad de aceptar que, en el siglo XXI, sin innovación no hay empresas viables. Esto implica romper una práctica política muy enraizada desde hace casi un siglo en toda América Latina. En el siglo XXI, no es posible ase- gurar rentabilidad a las empresas de manera permanente sin que existan empresas orienta- das a la innovación permanente, apuntando a competir por eficiencia y calidad. Este desafío resulta particularmente complejo en una economía nacional atomizada en miles de pymes, lo que deberá ser debidamente incorporado a los instrumentos que se diseñen. Un tercer desafío, como contracara y a la vez complemento del anterior, es que el país nece- sita políticas públicas innovadoras. Esto implica, al menos, avanzar fuertemente en políti- cas orientadas a resultados, diseñadas e implementadas a partir del conocimiento generado y aplicado hacia los problemas específicos que se intenta transformar, utilizando las mejores tecnologías disponibles, con funcionarios adecuadamente capacitados, empoderados y mo- 168 tivados, con una reingeniería de procesos que permita reducir ineficiencias y costos innece- sarios y, naturalmente, con instrumentos de monitoreo y evaluación. Un cuarto paradigma a reconsiderar es la creencia de que un pequeño país periférico como Uruguay puede generar conocimiento y desarrollar tecnología en cualquier área. La generación de conocimiento crece a un ritmo vertiginoso, lo que aleja cada vez más la posibilidad de que una comunidad académica pequeña pueda cubrirlos todos o, siquiera, una parte sustancial. Lo segundo pasa a ser mucho más relevante: no parece razonable que Uruguay tenga la pretensión de generar tecnología en cualquier sector productivo, por lo que es necesario focalizar muy fuertemente los esfuerzos en aquellas áreas específicas en las que el país pueda tener, o desa- rrollar, una característica diferenciadora que le permita insertar exitosamente sus productos. LINEAMIENTOS, PILARES E INSTRUMENTOS DE UNA ESTRATEGIA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN Tomando como base todo lo desarrollado previamente, en esta Estrategia de Desarrollo 2050 se planean los elementos centrales de la ECTI. Esta se estructura con base en cuatro lineamientos estratégicos que definen los objetivos generales de la Estrategia; en cuatro ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 pilares, que ordenan el conjunto de acciones que es necesario desarrollar para cumplir con los lineamientos, y en un conjunto de instrumentos de política pública que permitan imple- mentar los cuatro pilares. Esta Estrategia pretende guiar el diseño de los planes nacionales de ciencia, tecnología e innovación que se tracen en las próximas décadas, los cuales deberán tener objetivos, metas y presupuestos específicos. En este sentido, mientras que los lineamientos y los pilares de la Estrategia pretenden tener una validez de mediano y largo plazo, los instrumentos son solo una caja de herramientas disponibles para su implementación. En el final de este apartado se presentan, también, algunas consideraciones con relación a la gobernanza requerida para la implementación de la Estrategia. Lineamientos estratégicos Como se señalaba en los párrafos anteriores, la ECTI en Uruguay debe estar fuertemente focalizada en potenciar las ventajas competitivas del país, ya sea las preexistentes o las que podría desarrollar en función de las oportunidades, así como en contribuir a la resolución de los problemas específicos asociados al desarrollo humano. En relación con la generación de riqueza, Uruguay posee un importante potencial para 169 aprovechar las oportunidades de la nueva economía global, basada en el desarrollo de la bioeconomía169 y la economía digital.170 Por un lado, Uruguay cuenta con recursos natu- rales que serán cada vez más demandados (especialmente suelos fértiles y agua dulce), y su economía –particularmente sus exportaciones– se basa en la producción de alimentos, el turismo y los servicios, y está sustentada en una matriz energética renovable. Esto le brinda al país un interesante potencial para generar bienes y servicios con una baja huella ambiental y para insertarse en la nueva bioeconomía global, particularmente para el desa- rrollo de la economía pospetróleo. Por otro lado, Uruguay cuenta con los ingredientes para insertarse en la economía digital: industria de la TIC produciendo a un alto nivel y habituada a innovar y a competir inter- nacionalmente; una infraestructura digital con ancho de banda y costos adecuados, con un amplio despliegue territorial; una importante alfabetización digital de la población; además de integrar el D7.171 Uruguay está en condiciones de dar un salto cualitativo, pasando de una economía que usa las tecnologías digitales a una que desarrolle e innove no solo en tecnolo- gías, sino en estándares digitales. 169 Entendida como la producción basada en el conocimiento y en la utilización de recursos biológicos o méto- dos y procesos biológicos para proporcionar bienes y servicios de forma sostenible en todos los sectores de la economía, mediante la combinación sinérgica de la biotecnología, los biomateriales y la salud humana y animal, la nanotecnología, entre otros. 170 Entendida como la producción de bienes y servicios basada en el conocimiento y la tecnología digital, mediante el procesamiento, la administración y la distribución de la información, la robótica y la inteligencia artificial. 171 Grupo de siete países con Gobiernos digitalmente más avanzados del mundo. Comparte ese ámbito con Canadá, Corea del Sur, Estonia, Israel, Nueva Zelanda y Reino Unido. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE En cuanto a la resolución de los problemas vinculados al desarrollo humano en el país, la prioridad, tal como se desprende del segundo y del tercer eje estratégico de transformación de la Estrategia de Desarrollo 2050, se sitúa en la igualación de oportunidades para poten- ciar el desarrollo humano pleno de toda la población. Por último, como se señalaba más arriba, la innovación involucra a todos los actores, públi- cos y privados, colectivos e individuales y, por ende, a toda la sociedad. Promover la capa- cidad de innovar en toda la población resulta, por lo tanto, no solo un requisito ineludible para insertar al país en la nueva sociedad del conocimiento, sino para que no existan exclui- dos en este proceso de desarrollo. Los cuatro lineamientos estratégicos resultan, entonces: t
Lineamiento 1. Preservar y valorizar los recursos naturales. Convertir a Uruguay en un modelo de la nueva bioeconomía sustentable, generando las condiciones para una pro- ducción sustentable de alimentos, el agregado de valor de la biomasa forestal, la utiliza- ción de las energías renovables, el turismo de naturaleza, y promoviendo la economía circular, tanto de la producción como del consumo, todo ello a partir del agregado de valor a los recursos naturales autóctonos. t
Lineamiento 2. Aprovechar las oportunidades de la economía digital. Convertir a Uruguay en un modelo de la nueva economía digital, impulsando a las TIC no solo como un com- 170 plejo productivo en sí mismo, sino como un vector de innovación que actúe como so- porte y motor del desarrollo del conjunto de los sectores de actividad, en particular para agregar un valor diferenciador a los bienes y servicios exportables, así como para mejo- rar la calidad de vida de la población. t
Lineamiento 3. Generar el conocimiento y las capacidades de innovación requeridas para im- pulsar un desarrollo humano inclusivo. Convertir a Uruguay en una sociedad igualadora de oportunidades para un desarrollo humano pleno, generando los conocimientos requeri- dos y desplegando políticas eficaces y eficientes para favorecer un acceso igualitario a la salud, al hábitat y a los servicios públicos, a la educación, a nuevas habilidades laborales, a la cultura. t
Lineamiento 4. Promover la capacidad de innovación en toda la sociedad. Convertir a Uruguay en un país con un pujante ecosistema emprendedor que promueva la innova- ción, tanto a nivel productivo como social. La concreción de este lineamiento requiere, en particular, que un número creciente de jóvenes alcance una formación terciaria y que el sistema educativo nacional, en sus tres niveles, retenga y entusiasme a adolescentes y jóvenes mediante propuestas pedagógicas que impulsen la creatividad, la imaginación, la flexibilidad y la interdisciplina. A su vez, estos cuatro lineamientos deben interrelacionarse transversalmente con un en- foque sistémico, de forma de alcanzar su máxima potenciación, particularmente los dos primeros entre sí y el último con los otros tres. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Pilares de la Estrategia Las actividades que es preciso desarrollar para alcanzar los lineamientos presentados pue- den organizarse en cuatro grandes pilares. t
Pilar 1. Consolidar el sistema de I+D, orientado a impulsar la estrategia de desarrollo produc- tivo y humano. Es necesario fortalecer la profesionalización de la tarea de investigación científica y promover la formación de nuevos investigadores, garantizando mecanismos concursables que permitan financiar proyectos de investigación, la adquisición de equi- pamientos específicos, el apoyo para la protección intelectual y la cooperación interna- cional. Esto, con dos objetivos complementarios: el primero es generar conocimiento y tecnología de manera general, motivados únicamente por la curiosidad científica; el segundo es impulsarlo específicamente en aspectos que contribuyan a la resolución de los problemas que se hayan identificado como prioritarios en el proceso de desarrollo. Lo primero debería permitir acompañar la generación de conocimiento en las temáticas más relevantes para comprender las principales dinámicas emergentes a nivel global, por lo que debe realizarse con los más altos estándares internacionales. Lo segundo, en cambio, debe abarcar la generación de conocimiento específico, o la adaptación de conocimiento existente, preferentemente mediante un abordaje por problemas y en clave multidisciplinario y transdisciplinario. Es prioritaria la implementación de ins- trumentos para que una parte significativa de este segundo objetivo sea realizado por investigadores fuera del ámbito académico; en empresas privadas, organismos públicos 171 y, eventualmente, en organizaciones de la sociedad civil. Todos los instrumentos, en particular aquellos vinculados a la formación de jóvenes investigadores, deberían ser accesibles para todo el sistema, pero incluyendo modalidades específicas para la focali- zación de los apoyos, ya sea para fortalecer áreas del conocimiento universal relevantes que se encuentren débilmente cubiertas en el país, para apoyar a sectores prioritarios para el desarrollo o para impulsar a determinados colectivos (por ejemplo, para promo- ver la igualdad de género o la repatriación de científicos). t
Pilar 2. Conformar un sistema nacional de innovación hacia todos los sectores de la sociedad, con especial énfasis en los sectores priorizados. La innovación exige una concepción sistémica que involucra desde la capacitación, pasando por la regulación, hasta las líneas de financiación o la gestión del cambio a nivel de las distintas organizaciones. Ni siquiera a nivel producti- vo la innovación se produce simplemente por las fuerzas del mercado, sino que exige un rol activo de las políticas públicas; esto es particularmente relevante en Uruguay, por la escala de las empresas y la aversión al riesgo de los diferentes actores. La conformación de un sistema innovador exige un abordaje transdisciplinario que escape a la lógica sectorial, que tenga en cuenta la heterogeneidad de los patrones de innovación y que impulse estrategias de codiseño y cocreación entre todos los actores involucrados. El sistema debe integrar tanto a los actores privados como al sector público, tanto al sector productivo como a las actividades socioculturales y, en general, permitir que el conocimiento y la capacidad de transformación lleguen a toda la ciudadanía. t
Pilar 3. Impulsar la creatividad y la cultura emprendedora a todos los niveles. La innovación debe alcanzar a toda la sociedad, al menos por dos razones; para lograr las sinergias requeridas para que los procesos de transformación efectivamente ocurran, y para que CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE nadie quede excluido del proceso. Para esto, es necesario impulsar, en todos los actores, tanto individual como colectivamente, el espíritu creativo, así como la cultura empren- dedora, entendida como la capacidad de llevar a la práctica una iniciativa en un contex- to predefinido, conduciendo el potencial creativo hacia acciones transformadoras de la sociedad. Resulta, entonces, necesario potenciar el desarrollo de capacidades creativas, innovadoras y de proactividad en el marco del sistema educativo formal, en sus tres niveles; pero más importante aún es generar las condiciones para reducir el abando- no en la enseñanza media y para que un número mayor de jóvenes pueda acceder a la formación terciaria. Complementariamente, se requiere potenciar la articulación entre el estudio y el trabajo a todos los niveles, así como la instrumentación de un sistema de recapacitación laboral permanente que permita la adquisición de nuevas habilidades para un sistema productivo en constante evolución. Por otro lado, es necesario promo- ver mecanismos que potencien el ecosistema emprendedor, impulsando incubadoras de empresas, startups y nuevas formas de generación de valor, no solo para generar riqueza económica, sino para promover estrategias innovadoras de inclusión social. Estos cami- nos deben estar acompañados de una readecuación regulatoria que garantice la protec- ción social de todas las personas, cualquiera sea su forma de trabajo. t
Pilar 4. Generar un sistema de evaluación permanente, basado en un modelo de gestión por ob- jetivos. La implementación de la Estrategia debe definir objetivos específicos, metas cla- ras y mojones intermedios que permitan evaluar el nivel de avance de los lineamientos estratégicos. Durante la implementación de la estrategia, se irán desarrollando diversos 172 instrumentos que permitan cumplir dichos objetivos; cada uno de estos instrumentos de- berá tener su alcance, sus metas y sus indicadores para poder medir su avance. Deberá existir un sistema de evaluación permanente e institucionalizado que permita realizar un seguimiento de los indicadores y alertar cuando el instrumento no esté cumpliendo con sus metas –para efectuar las correcciones necesarias o eventualmente reemplazarlo por otro–. Por último, es conveniente que esta evaluación permanente, interna al sistema, sea holísticamente auditada de manera periódica por actores externos. Posibles instrumentos A continuación se describe, para cada uno de estos cuatro pilares, un conjunto de instru- mentos que podrían utilizarse para su implementación. Si bien se propone una ECTI global, que involucra todas las áreas del desarrollo, en las próximas líneas se hace énfasis en los as- pectos vinculados a la transformación productiva, en particular en los relacionados con los complejos productivos estratégicos ya descritos. Muchos de los instrumentos que se listan a continuación ya existen; para algunos se proponen modificaciones, para otros no, pero son incluidos por claridad expositiva. Instrumentos del pilar 1 (consolidar el sistema de I+D, orientado a impulsar la estrategia de desarrollo productivo y humano): t
Sistema Nacional de Investigadores, con el doble objetivo de identificar y categorizar a los investigadores de acuerdo con su nivel de producción científica o tecnológica, y de otor- garles incentivos económicos que promuevan la actividad profesional de investigación. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Deberán implementarse mecanismos para otorgar incentivos que potencien determi- nados objetivos, ya sea de manera permanente o transitoria, como, por ejemplo, la in- vestigación en aspectos prioritarios,172 el apoyo a investigadores jóvenes o a mujeres investigadoras, el apoyo a investigadores repatriados o la instalación de investigadores en ciertas zonas del país. Y deberán impulsar el crecimiento del número de investigado- res y tecnólogos que trabajan fuera del ámbito académico, especialmente, en empresas o en el sector público. Para ello, el sistema podría otorgarles, eventualmente, incentivos iniciales mayores que los que perciben investigadores del ámbito académico. t
Sistema Nacional de Formación Científica, para la formación de investigadores. Si bien los instrumentos deben abarcar todas las áreas del conocimiento, deben diseñarse mecanismos específicos para promover el desarrollo de capacidades humanas en los aspectos prioritarios. Estos mecanismos deberían implementarse con un abordaje in- tegral que permita generar recursos humanos altamente calificados para enfrentar los problemas prioritarios. Por otro lado, es necesario incluir instrumentos específicos para favorecer la formación dual, fuera del ámbito académico, ya sea en el sector pú- blico o en el privado, incluyendo a empresas y a organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, resulta conveniente definir instrumentos específicos para incentivar la for- mación de mujeres y reservar cupos para jóvenes extranjeros. Por último, el sistema debería prever instrumentos para enviar jóvenes a formarse en el exterior en aspectos prioritarios adecuadamente definidos. 173 t
Plan para aprovechamiento de la diáspora altamente calificada. Uruguay cuenta con muchos ciudadanos con diversas capacidades, dispersos en diferentes países y dispuestos a con- tribuir al fortalecimiento de grupos de investigación locales o a participar en la genera- ción de conocimiento de interés para el país, y otros dispuestos a asesorar, financiar o comercializar bienes y servicios producidos en Uruguay. t
Fondos concursables para la financiación de proyectos de investigación fundamental y de inves- tigación aplicada, sin áreas priorizadas. Los montos destinados deben ser suficientes para cubrir la financiación de los proyectos considerados con nivel de excelencia, de acuerdo con criterios internacionales. t
Fondos concursables para la financiación de proyectos de investigación y desarrollo, así como de innovación, en aspectos prioritarios. Los proyectos deben ser evaluados tanto por su nivel de calidad como por la pertinencia de las problemáticas de política pública que se desee abordar. Debería analizarse la posibilidad de hacer llamados diferenciados con montos de proyectos individuales mayores, para algunos problemas de diferente escala o ciertas áreas particulares. t
Fondo para financiar investigación de largo aliento en aspectos priorizados. El objetivo sería fi- nanciar espacios virtuales de generación de conocimiento en determinadas problemáticas 172 El concepto de aspecto prioritario refiere tanto a temáticas relevantes para las dinámicas emergentes a nivel glo- bal en las que la comunidad académica nacional precisa potenciarse como a temáticas de particular interés para superar barreras vinculadas al desarrollo humano y productivo del país. Estas prioridades podrán ser transitorias o de larga duración. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE específicas, impulsando un abordaje multidisciplinario y transdisciplinario, manteniendo la financiación por períodos no inferiores a cinco años, sujeto a evaluación anual. t
Fondos específicos para desarrollar la investigación en áreas particularmente débiles, tal como se hizo en su momento, mediante la creación del Pedeciba, para impulsar las ciencias básicas. t
Fondo para financiamiento de equipamiento, orientado a la compra y mantenimiento de equipamiento de mediano y gran porte, en las áreas prioritarias, procurándose su uso compartido. t
Fondo para promover el intercambio de investigadores y la cooperación internacional, con dife- rentes modalidades de intercambio, posibilitando proyectos conjuntos que faciliten el acce- so a infraestructuras inexistentes en Uruguay; debería reservarse un espacio específico para las áreas prioritarias. t
Vigilancia tecnológica y apoyo a la protección intelectual. En Uruguay existen posicio- nes encontradas en relación con la apropiación del conocimiento y la protección de la propiedad intelectual, por lo que debe realizarse una discusión sobre la globalidad del tema. Independientemente, el país requiere una oficina de patentes, o ámbito equiva- lente, que realice vigilancia y prospección tecnológica, con técnicos altamente capaci- tados en la temática. 174 Instrumentos del pilar 2 (conformar un sistema nacional de innovación hacia todos los sectores de la sociedad, con especial énfasis en los sectores priorizados): t
Impulso a la innovación en el sector productivo. Resulta imprescindible definir un conjunto de instrumentos que tengan en cuenta tanto la heterogeneidad de situaciones como las diferentes posibilidades e intereses de innovar. Revertir la situación actual de baja inno- vación exige una fuerte presencia de políticas públicas que apunten tanto a la transfor- mación productiva estructural como a mejorar la competitividad de las empresas exis- tentes. Para ello, podrían considerarse los siguientes instrumentos: – Centros virtuales temáticos de investigación, desarrollo, innovación y validación de un mo- delo de negocio. Procurarán la vinculación entre la academia y el sector productivo, con una finalidad específica.173 Incluirán a investigadores científicos y tecnológicos, un conjunto limitado de empresas y el Estado, con el objetivo de validar un determinado modelo de negocio y quitar barreras de conocimiento para su implementación. Se estructurarán a partir de las oportunidades identificadas en los complejos estratégicos definidos. Se basarán en un fuerte acuerdo estratégico entre un conjunto de empresas y un sector de la comunidad académica, liderado por el Estado. Requerirán un presupuesto impor- tante,174 sostenido durante períodos prolongados,175 con investigadores seleccionados 173 En el marco institucional actual, estos centros virtuales deberían enmarcarse en las hojas de ruta sectoriales que define y coordina la Secretaría de Transformación Productiva y Competitividad. 174 Posiblemente no inferior a 4 o 5 millones de dólares estadounidenses anuales. 175 Posiblemente no inferiores a cuatro o cinco años, aunque renovable en función de los resultados obtenidos. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 en función del perfil de conocimiento requerido.176 Deberán contar con un fuerte lide- razgo,177 estructurarse con base en objetivos y metas claramente establecidos para el diseño de un modelo de negocios que incluya el ingreso a mercados.178 Debería apos- tarse simultáneamente a varios de estos centros. La experiencia internacional indica que, si una sola de estas experiencias resulta exitosa, alcanza para repagar lo invertido en las otras, aunque todas las demás fracasen.179 – Reformular y potenciar el Centro de Extensionismo Industrial, para impulsar la in- novación empresarial, tanto en empresas individuales como de paquetes temá- ticos, incluyendo financiación de diagnósticos; diseño de un plan de innovación que comprenda la adecuación tecnológica, pero que la trascienda; líneas de finan- ciamiento blandas para implementar las soluciones identificadas; capacitación y acompañamiento.180 – Programa para la digitalización de empresas, en particular de pymes, en el que se aporte asistencia técnica virtual y repositorio de herramientas digitales.181 – Impulso de la cultura de la innovación en empresas de mayor porte. Estas empresas se en- cuentran en mejores condiciones para avanzar con prácticas empresariales que fomen- ten la innovación. Recibirían apoyo para el diagnóstico y acompañamiento del proceso. – Creación de parques tecnológicos para favorecer la instalación de empresas con fuerte com- 175 ponente de I+D, particularmente en el interior del país. A cambio de que las empresas se comprometan con determinadas obligaciones,182 se ofrecerían importantes be- neficios tributarios,183 facilidades para la importación o exportación de insumos y servicios, etc. – Rever la aplicación de la ley de Promoción de Inversiones, procurando una mayor foca- lización para favorecer inversiones en empresas que innoven, otorgando eventual- mente subsidios directos184 a emprendimientos que realicen innovaciones relevantes 176 Posiblemente evaluados con criterios diferentes a los del SNI, mientras forman parte de la experiencia. 177 Contratando eventualmente a un experto internacional de primer nivel para la dirección. 178 Un ejemplo posible sería analizar una cadena de agregado de valor forestal que incluya el tratamiento mecánico del pino para madera sólida para la construcción, junto con el tratamiento químico del residuo para producir pul- pa de fibra larga que produzca papel y cartón de fibra larga, más la generación de bioproductos a partir del flujo secundario del pulpeado para producir sustitutos de derivados del petróleo, y generar calor y energía a partir de los residuos globales del proceso. 179 Si bien se han desarrollado recientemente centros que podrían emparentarse con la propuesta que se presenta aquí, se requiere otra gobernanza, contar con un mayor liderazgo estatal, mayor focalización en el desarrollo de nuevos modelos de negocio y en la construcción y el ensayo de nuevas estrategias de desarrollo para el sector, objetivos y metas más concretas y, naturalmente, mayores presupuestos. 180 El actual centro ha logrado realizar diagnósticos, pero no ha conseguido avanzar hacia la implementación de transformaciones. Recientemente ha comenzado a desarrollar un plan de adecuación tecnológica. 181 Uruguay ha avanzado en la digitalización del Estado y de los hogares, pero se encuentra muy retrasado a nivel de sus pymes; se precisa un programa masivo para impulsar esta digitalización, el cual ya se está poniendo en marcha. 182 Por ejemplo, contrataciones de personal con Ph. D., desarrollo de formaciones duales, implementación de vigilan- cia tecnológica, etc. 183 Este tipo de mecanismos ya existe, sin que se exija compromisos a la empresa; los beneficios actuales podrían incluso incrementarse, en función del nivel de compromiso de la empresa. 184 Con base en otorgamiento de certificados que permitan reducir pago de impuestos (IVA) o de BPS. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE que los acerquen al estado del arte global en su sector, asesorando y realizando un acompañamiento de las transformaciones que se realicen. – Atraer inversión extranjera directa de empresas con altos estándares innovadores, utili- zando estos nuevos instrumentos de la ley de Promoción de Inversiones. – Incentivos a partir de compras públicas, para favorecer empresas nacionales que in- novan, fundamentalmente pymes y centros de investigación innovadores, procu- rando instrumentos específicos para actividades en las que el impacto puede ser más significativo.185 – Mejorar capacidades de registro y regulación de productos, siguiendo estándares inter- nacionales, particularmente en el área de las ciencias de la vida, y revisar otros ins- trumentos legales y normativos para facilitar la práctica de la innovación. t
Impulso a la innovación en políticas públicas. Resulta imprescindible una fuerte estrate- gia de innovación en políticas públicas, lo que podría lograrse a través de un conjunto de instrumentos: – Impulso a la identificación de problemáticas en el ámbito público,186 con incorporación de un número creciente de organismos y creación de un fondo presupuestal específico desti- nado a la financiación de las actividades de I+D+I que se detecte conveniente realizar; 176 enfoque particular en la reingeniería de procesos y en la gestión por resultado.187 – Impulso particular a todas estas actividades en el marco de las empresas públicas, des- tinando presupuestos específicos y estables a este fin. Si bien estas están limitadas a unos pocos sectores, por su tamaño en el marco de la economía nacional pueden jugar un papel fundamental para estimular el desarrollo de conocimiento al servicio de la transformación productiva y social. – Impulso particular a la innovación en políticas sociales, procurando un enfoque por pro- blemas, mediante un abordaje multidisciplinario y transdisciplinario que involucre a académicos, actores públicos y privados, y a la sociedad civil. – Incorporación de investigadores en organismos, agencias y empresas públicas, especial- mente de jóvenes posdoctorados, particularmente en organismos con menor impul- so innovador. – Realización de tesis de posgrado dentro de instituciones públicas, especialmente en rela- ción con problemáticas vinculadas a las políticas socioculturales. 185 Por ejemplo, en el sector farmacéutico o en el uso de la madera en construcción, entre muchos otros. 186 Siguiendo en particular el modelo ANCAP-Udelar o UTE-Udelar, así como realizando diagnósticos externos para organismos que no están en condiciones de elaborarlo internamente. 187 La Secretaría de Transformación Productiva y Competitividad ha iniciado un proceso de evaluación y monitoreo de ministerios y diversas agencias. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 – Promover instrumentos del tipo de los «desafíos ANII» para procurar capturar solucio- nes originales a los problemas de política pública que se detecten. – Involucrar a actores privados asociados a determinadas políticas públicas en los procesos de innovación. Ejemplos: la construcción, en el marco de las políticas de vivienda o de infraestructura pública; salud; educación; sistema de cuidados; etc. – Generar un ámbito permanente de asesoramiento de la comunidad académica, particular- mente a través de la Academia Nacional de Ciencias, para favorecer la comprensión de las grandes megatendencias tecnológicas, ambientales, sociales y culturales, entre otras, y permitir la incorporación de este conocimiento en el diseño de las políticas públicas. t
Impulso a la actividad de innovación con la sociedad civil y sus organizaciones, procurando, en particular, movilizar las capacidades científico-tecnológicas para atender desafíos so- ciales, ambientales, culturales, territoriales, de convivencia, – utilizando, a este fin, instrumentos del tipo de los «desafíos ANII», entre otros; – generando nuevas modalidades de participación, mediante instancias de cocreación y codiseño de soluciones. 177 Instrumentos del pilar 3 (impulsar la creatividad y la cultura emprendedora, a todos los niveles): t
En la educación preuniversitaria, tanto en primaria como, particularmente, en la media bá- sica y superior: – Promover, en articulación con los organismos correspondientes, estrategias pedagó- gicas y curriculares que desafíen a los niños y adolescentes, que impulsen, en parti- cular, una enseñanza basada en proyectos, especialmente con temáticas transversa- les, procurando resolver creativamente y de forma colaborativa problemas reales de los jóvenes y de sus comunidades. – Programas específicos para que trabajadores tempranamente desafiliados de la edu- cación media puedan culminar ciclos y continuar su trayectoria educativa, con planes espaciales, tanto en modalidades aceleradas, a distancia, como acreditando saberes y competencias adquiridas en el trabajo. – Fortalecer la formación en ciencias, naturales y humanas, de los docentes de edu- cación primaria y media, en las instituciones de formación docente. Formar en la experiencia interdisciplinaria, la creación y la innovación, con valoración positiva del riesgo, la imaginación, la flexibilidad y el pensamiento crítico. – Estos instrumentos deberían complementarse con un conjunto de políticas públicas que permitan disminuir los niveles de deserción en educación media y que un núme- ro creciente de jóvenes acceda a la enseñanza terciaria. CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE t
En la enseñanza terciaria: – Continuar ampliando la oferta de opciones de la enseñanza pública, tanto a través de la Udelar como de la UTEC, promoviendo mayor movilidad, la transdisciplina, los perfiles tecno-creativos, y estimulando en los jóvenes la capacidad de innovar, de imaginar, de crear, de asumir riesgos y de equivocarse. – Promover la consolidación de la UTEC mediante la creación de grupos de investi- gación y el impulso de la dedicación total entre sus docentes. t
Generar una estrategia global de recapacitación laboral para el futuro del trabajo a través del sistema público de enseñanza (particularmente, CETP-UTU, UTEC y Udelar) junto con Inefop, en la que se incluya eventualmente la participación de universidades y cen- tros privados, a partir de análisis prospectivos al respecto. Se utilizarán diferentes me- todologías de aprendizaje, incluyendo cursos a distancia por internet y bootcamps.188 t
Impulsar la divulgación científica, diseñando instrumentos que permitan la comprensión por parte de la ciudadanía de los principales desafíos, globales y locales. t
Potenciar el ecosistema emprendedor, complementando los instrumentos de ANDE y ANII, procurando: 178 – fondos que atraigan capitales de riesgo, tanto públicos como privados, para permitir un escalamiento de las empresas nacionales a nivel regional o global; – incubadoras de empresas para favorecer la creación de startups en un amplio espec- tro de sectores de generación de riqueza, en vínculo con las universidades y con los conocimientos que estas desarrollan; – impulsar la generación de startups centradas en frugal innovation,189 ya sea con obje- tivo netamente comercial o para promover la innovación social; – promover la creación de espacios de coworking y de miniparques tecnológicos; – realizar las adaptaciones regulatorias necesarias para garantizar la protección social de todas las personas, cualquiera sea su forma de trabajo. t
Generar un ecosistema de promoción de la creatividad y, particularmente, de las industrias creativas:190 188 Se trata de estrategias de inmersión intensivas, generalmente de unos pocos días o semanas, que buscan desarrollar habilidades específicas en una temática, tanto en asuntos tecnológicos como de innovación social o desarrollo de habilidades. 189 Consiste en el diseño de bienes durables procurando reducir su complejidad y su costo, retirándole caracterís- ticas que no resultan esenciales. Un ejemplo en nuestro país ha sido el desarrollo del BiliLed, un instrumento de fototerapia de bajo costo para reducir el nivel de bilirrubina en sangre de los bebés recién nacidos, inventado por Horacio Failache, docente de la Facultad de Ingeniería de la Udelar. 190 Consideradas en un sentido amplio, incluyendo los sectores creativos del audiovisual, los videojuegos, el diseño, la música, las artes escénicas y el sector editorial. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 – Incubadoras de empresas creativas. – Laboratorios públicos de creación equipados y orientados a la experimentación. – Fondos específicos para apoyar la internacionalización de productos, con mecanis- mos de financiación creativos, como el crowdfunding o la donación directa de consu- midores a creativos y productores. – Promoción de eventos y espacios para mostrar capacidades, servicios y contenidos creativos en el exterior, acercando a potenciales demandantes, formando vinculado- res y agentes de venta a ese fin. – Desarrollo de actividades de tipo lab o hackatón, con un fondo para la experimenta- ción de proyectos ganadores. Instrumentos del pilar 4 (generar un sistema de evaluación, basado en un modelo de gestión por objetivos): t
Los sucesivos planes de implementación de esta ECTI deberán incluir objetivos generales y específicos, así como metas con diferentes horizontes temporales. Estos deben tener vincula- ción con un impacto en la calidad de vida de la gente. 179 t
Todos los instrumentos de política pública definidos en el marco del plan deberán tener un alcance predefinido, indicar a qué objetivos generales y específicos pretenden contribuir, defi- niendo los indicadores que permitan evaluar su contribución a la meta específica del plan. t
El sistema debe contar con un Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación, que incluya un mecanismo permanente de seguimiento de los diversos instrumentos, compren- diendo mecanismos para modificar o, eventualmente, interrumpir, la ejecución de un instrumento si se aleja de las metas establecidas. t
Además, se deberá realizar de manera periódica una evaluación de segundo nivel que analice de manera global los resultados de todos los instrumentos, los compare con los objetivos y las metas del plan, y realice recomendaciones para su revisión. Gobernanza Un nuevo Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación exige una revisión estructural de la gobernanza actual. Un aspecto central es la separación de los tres roles fundamentales en las políticas públicas: el rol de diseño de políticas, el de ejecución de políticas y el de asesora- miento y evaluación de estas. El rol de diseño de políticas en CTI demanda la generación de capacidades en el Poder Ejecutivo para definir la estrategia y diseñar las políticas. La creación de un nuevo mi- nisterio tiene la ventaja de aportar visibilidad al tema, pero complejiza el diseño y la im- plementación de una política que, por definición, es transversal a todos los ministerios, CAP. 4 TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA SOSTENIBLE por lo que una instancia de coordinación institucional al más alto nivel parece más ade- cuada. Teniendo en cuenta el funcionamiento del Poder Ejecutivo uruguayo, la mejor op- ción sería la de potenciar una Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación en Presidencia, con capacidades para diseñar políticas e instrumentos, que deberán ser aprobados por un Gabinete de la Innovación, presidido por el presidente de la República. En este esquema, la secretaría prepararía la agenda del gabinete y haría el seguimiento de lo resuelto, tanto a nivel de los diferentes ministerios como de la ANII y de las diferentes agencias ejecutoras. El rol de ejecución de políticas vinculadas a la ciencia, la tecnología y la innovación incluye un conjunto de organismos y agencias estatales: ANII, INIA, Pasteur e IIBCE, entre otros, además del gran actor público generador de conocimientos que es la Udelar. La adecuada implementación de la ECTI exige una mayor coordinación entre todos estos ejecutores de fondos públicos, para que el conjunto de instrumentos se coloque al servicio de una estrategia única de desarrollo del país. Esto demanda un acuerdo multinstitucional, que debería reflejarse a posteriori en las asignaciones presupuestales. El rol de asesoramiento y monitoreo resulta central para lograr el entrelazamiento de los diferentes actores del sector y para velar por el cumplimiento de los objetivos definidos. Más allá del papel específico de la Udelar y de la ANCIU, el principal rol de asesoramiento será de un Conicyt renovado y fortalecido, para asesorar en el diseño y la ejecución de las políticas, procurando el vínculo virtuoso entre los diversos componentes del sistema de 180 CTI. Además del asesoramiento, el Conicyt también podría cumplir el rol de auditor inde- pendiente del sistema, con un pequeño presupuesto para contratar anualmente un equipo evaluador multidisciplinario externo que realice un estudio de segundo nivel del proceso evaluatorio interno al sistema, y elabore sugerencias para el futuro del plan. POSIBLES TEMÁTICAS A PRIORIZAR Los sucesivos planes que implementen la ECTI deberán definir las temáticas priorizadas, las harán evolucionar a lo largo del tiempo. La selección de estas estará supeditada a los linea- mientos estratégicos. Cada una de las prioridades deberá tener una clara justificación a par- tir del interés público y, en última instancia, de la calidad de vida de la gente. Para cada una de ellas se definirá el objetivo y las metas a alcanzar, con etapas intermedias, identificando los instrumentos disponibles que contribuyen a su implementación. Se entiende que las prioridades iniciales deben estar alineadas a lo desarrollado en el marco más amplio de la Estrategia de Desarrollo 2050, particularmente, a la luz de las conclusiones en el sentido de la Transformación Productiva Sostenible como lineamiento estratégico. Algunas prioridades, solo a modo de titulares, serían: ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 t
Producción de alimentos de alto valor. t
Desarrollo y agregado de valor en el complejo forestal. t
Tecnología de la Información y las comunicaciones. t
Energías renovables: Uruguay como desarrollador y exportador de conocimiento. t
Ciencias de la vida como un eslabón de las cadenas globales. t
Turismo sostenible, con calidez humana y valor local . t
Industrias creativas como una marca país. t
Servicios globales. t
Economía circular. t
Políticas sociales. Además de estos sectores priorizados, resulta necesario considerar un conjunto de activida- des transversales que resultan fundamentales para el éxito de las anteriores: t
Intangibles de pre y postproducción. t
Educación. t
Inteligencia comercial. t
Territorialidad. t
Género. 181 CAPÍTULO 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL 1 1 Para alcanzar a 2050 la meta de desarrollo sostenible planteada en el capítulo 1, es necesa- rio que el país atraviese, además de una transformación productiva sostenible, una profun- da transformación social. El camino hacia la transformación social debe dar cuenta de los cambios –sociales, económicos y culturales– ya consumados en las pasadas décadas, además de considerar las tendencias a futuro señaladas por los diferentes estudios prospectivos. Los objetivos fundamentales que deben guiar esta transformación son el desarrollo de las capaci- dades de la sociedad a todo nivel y la reducción de las desigualdades múltiples que, pese a los logros sociales de la última década, todavía atraviesan la vida social en el Uruguay. 184 Es necesario acompañar la transformación productiva con la consolidación de una matriz de protección social más densa, que contrapese las tendencias concentradoras observadas en el mundo; que aproveche el enorme potencial del salto productivo de las nuevas tecnologías para generar igualdad y bienestar a toda la población, y que mejore las capacidades de la sociedad para interactuar con el cambio demográfico y con tecnologías cada vez más avanzadas. Es ne- cesario desarrollar acciones que aseguren la amplia distribución social de las ganancias de pro- ductividad asociadas a la transformación productiva, tomando en consideración cómo las nue- vas tecnologías también afectan las relaciones de poder de los diversos actores a nivel social. En este capítulo se plantea el objetivo estratégico de que Uruguay consolide una arquitectu- ra universal de protección social hacia 2050. El universalismo es un camino ineludible para las metas de desarrollo sostenible planteadas; es, también, la única fórmula que –en el largo plazo– promueve verdadera igualdad social, hace frente a las tendencias polarizantes que se vislumbran y permite aumentar las capacidades sociales necesarias para que todas las perso- nas puedan desenvolverse en el nuevo escenario marcado por cambios productivos y laborales. 1 Este capítulo toma como insumo un informe realizado especialmente para esta Estrategia por Cecilia Rossel, con el apoyo del PNUD ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 LAS DESIGUALDADES Y EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Las desigualdades se originan en múltiples fuentes. Un primer eje estructurador de des- igualdades es el ámbito productivo. Como se señaló en el capítulo 2, existen tenden- cias globales que pautarán cambios productivos profundos para las próximas décadas. El avance y la difusión de la tecnología, con foco en la economía digital y en la bioeconomía, serán elementos clave en este sentido. Esta es una oportunidad para la generación de in- novaciones y de un mayor dinamismo económico, en un contexto de aumento agregado de la productividad. Sin embargo, como también se adelantó en el capítulo 2, los cambios productivos asociados a la transformación tecnológica no son socialmente neutros, y pueden tener consecuencias importantes para el desarrollo social. Si bien la transforma- ción productiva busca, como uno de sus objetivos, disminuir la heterogeneidad estruc- tural en el país, es esperable que la brecha de productividad entre quienes trabajan en actividades de punta tecnológica y quienes realizan tareas más básicas siga creciendo, con sus consecuencias en diferencias salariales y en la distribución primaria. Un segundo eje estructurador de desigualdades es el mercado laboral. Como fue mencio- nado, la experiencia internacional está mostrando que la transformación productiva en el marco de la revolución tecnológica trae aparejado un riesgo de profundización de la 185 concentración económica y de la polarización social. La automatización, la destrucción de empleos repetitivos y el incremento de los umbrales de calificación necesarios para el aprovechamiento de las nuevas oportunidades podrían incrementar la desigualdad salarial. Además, es esperable una mayor inestabilidad laboral, por la aceleración de los desarrollos tecnológicos y productivos que marcan ciclos cada vez más cortos de naci- miento, desarrollo y declive de empresas e industrias. De esta manera, si bien, como se desarrolló en capítulos anteriores, no se espera un declive catastrófico en el empleo, sí son factibles episodios –puntuales pero más frecuentes cada vez– de desempleo y nece- sidad de recapacitación laboral. También es probable que existan menos oportunidades de empleo para la población con baja o media calificación, a la vez que los requisitos de formación para acceder a los empleos que más van a expandirse sigan creciendo, por lo que el acceso a educación superior, el desarrollo de habilidades tecnológicas y la flexi- bilidad para aprender serán requisitos básicos para el desempeño de los ciudadanos del futuro, y serán fuente de desigualdad si su distribución no es universal. En definitiva, las inequidades que se derivan de los déficits en el mercado de trabajo –desempleo, infor- malidad, bajos salarios, inestabilidad laboral, baja participación– tienden a concentrarse en algunos sectores de la fuerza laboral, con alta participación de mujeres, jóvenes, con hijos pequeños a cargo, personas afrodescendientes y personas con menor calificación. Un tercer eje estructurador de desigualdades ocurre en la protección social. En Uruguay, si bien ha habido logros sociales fundamentales en la última década, los diferenciales productivo-laborales se traducen en desigualdades en el acceso a la protección social y, por ende, en condiciones diferentes de acceso al bienestar. Esto ocurre porque existe un desajuste entre las configuraciones de riesgos y vulnerabilidades y la arquitectura CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL de protección social que debería ir al encuentro de ellas. La sociedad uruguaya ha ido cambiando en las últimas décadas y lo seguirá haciendo en los próximos treinta años, en virtud de tendencias ya constatadas. La arquitectura de protección social de 2050 debe acusar recibo de los cambios y reestructurarse para afrontar las desigualdades y vulnera- bilidades emergentes. Pero el margen para que las modificaciones en la arquitectura de protección social conduz- can a una reducción significativa de las desigualdades enfrenta restricciones importantes. La primera restricción está dada por la estructura demográfica y por las tendencias de- mográficas de largo plazo. El cambio demográfico, además de una megatendencia global, tiene su propia expresión en Uruguay, como se desarrollará en este capítulo. En ese sen- tido, son aspectos a destacar la mayor presencia de personas de edad avanzada, labo- ralmente retirados; más personas dependientes, con necesidad de cuidados, y la menor presencia (y, por tanto, mayor importancia) de niños y jóvenes. Estas tendencias cons- tituyen parámetros que obligan a invertir en ciertos sectores y grupos sociales con el fin de dar respuesta a necesidades crecientes de la población. La segunda restricción está dada por los cambios culturales. Las transformaciones en los valores y las actitudes de la sociedad uruguaya contribuyen, asimismo, a modificar la estructura de riesgos. Los cambios culturales se traducen, por ejemplo, en nuevos y más inestables arreglos familiares, lo que se proyecta, también, como una tendencia de largo 186 alcance con amplias consecuencias en la estructura social y las necesidades de protección que derivan de ella. La tercera restricción es que, para alcanzar la transformación social que implica una ver- dadera reducción de desigualdades, no alcanza con mejorar y profundizar las políticas sociales. Si se aborda solo el tercer eslabón de la secuencia de generación y reproducción de desigualdades (heterogeneidad estructural-mercado laboral-protección social), los lo- gros pueden encontrar muy rápidamente su techo. En suma, para poder viabilizar una verdadera transformación social, es necesario que exista al mismo tiempo una transfor- mación productiva que haga frente a las tendencias de incremento de la desigualdad y genere una distribución más equitativa de recursos desde su origen. Asimismo, es ne- cesario reforzar la idea de que las transformaciones aquí impulsadas también requieren amplios recursos, los cuales solo estarán disponibles si se avanza en una transformación productiva que incremente la productividad general de la economía y, junto con ella, el empleo y la recaudación tributaria. Finalmente, muchas de las desigualdades constata- das tienen origen en profundas inequidades ancladas en las relaciones de género. Por este motivo, los tres ejes estratégicos de transformación están profundamente interre- lacionados. De esta forma, no solo la posibilidad de avances en cada uno de estos ejes requie- re progresos en los demás para evitar un estancamiento en las posibilidades de transforma- ción del país, sino que los avances en cada eje impulsan transformaciones en los otros dos. Un sistema de protección universal, financiado con impuestos genéricos y rentas generales y en el que el acceso a los beneficios no dependa del vínculo de la persona (o de su familia) con el mercado de trabajo, parece ser la mejor respuesta a un escenario productivo-laboral ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 como el que parece estar consolidándose. Contar con una matriz de protección social universal implica que las políticas públicas garanticen que todos los ciudadanos tengan iguales condiciones de acceso, suficiencia y calidad de servicios, beneficios y prestaciones sociales, sin importar dónde viven, cuál es su sexo, su edad, su trabajo o su ingreso. EL DESAJUSTE ENTRE LAS NECESIDADES DE LA SOCIEDAD URUGUAYA Y LA ARQUITECTURA DE PROTECCIÓN SOCIAL El sistema de protección uruguayo fue pionero en América Latina. Uruguay logró construir tempranamente una red relativamente amplia de servicios y prestaciones sociales –bási- camente, la asistencia pública, la educación pública, la regulación del mercado de trabajo y la política de jubilaciones y pensiones– que durante décadas consiguió cubrir –en forma razonable para los parámetros de la época– a la mayor parte de la población.2 Las políticas de salud y educación tuvieron una fuerte orientación universalista y las leyes obreras de las primeras dos décadas del siglo XX colocaron al país como un ejemplo para las políticas so- 187 ciales de la región. En simultáneo, el desarrollo gradual del sistema de seguridad social fue incorporando, progresivamente, a distintos sectores de actividad, logrando, sobre mediados de los años cincuenta, cobertura universal para prácticamente todos los trabajadores urba- nos, públicos y privados, aunque con ciertas disparidades en el acceso a beneficios y pres- taciones. Por esta razón, se ha planteado que, sobre mediados de los años setenta, Uruguay tenía una matriz de protección social de universalismo estratificado,3 con una arquitectura de políticas que era consistente con la estructura de riesgos de la población uruguaya. Sin embargo, posteriormente, las debilidades de este equilibrio comenzaron a hacerse no- torias. Las tensiones fiscales, combinadas con problemas administrativos importantes, contribuyeron a erosionar los recursos del sistema de seguridad social. En la década de los noventa, se agudizó la estratificación del sistema, a través de la focalización y descentrali- zación de políticas, así como de la privatización total o parcial de importantes servicios so- ciales. A inicios de los años dos mil, una profunda crisis económica fijó límites al sistema de protección social. La pobreza alcanzó niveles históricos y la prioridad fiscal del gasto público social se vio debilitada, incrementándose también la desigualdad. Sin embargo, sobre mediados de la década del dos mil, la recuperación económica se trasladó rápidamente al gasto social, y los niveles de pobreza e indigencia, así como la desigualdad, comenzaron a descender. Esta mejora parece deberse no solo a modificaciones en el ingreso, 2 Fernando Filgueira y Carlos Filgueira, El largo adiós al país modelo: políticas sociales y pobreza en Uruguay (Montevideo: Arca, 1994). 3 Fernando Filgueira, «Between a rock and a hard place: construyendo ciudadanía en América Latina». En Laura Gioscia (ed.), Ciudadanía en tránsito (Montevideo: Banda Oriental/ICP, 2001). CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL sino también a una reducción en los déficits en distintas dimensiones de vulnerabilidad y a un descenso de la desigualdad multidimensional.4 Junto con esto, la afiliación al seguro social de los trabajadores ocupados alcanzó sus niveles más altos de los últimos quince años. Gráfico 5.1 Porcentaje de personas cuyo ingreso per cápita es inferior a la línea de pobreza (metodología INE 2006) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Porcentaje de personas en situación de pobreza 188 Fuente: elaboración propia con base en INE En cuanto a la desigualdad, su evolución no ha estado necesariamente relacionada con la evolución del producto ni de la pobreza, sino que responde a distintas modalidades de cre- cimiento y, sobre todo, a diferencias en la modalidad de las políticas sociales. Entre 1990 y 2007, período que abarca etapas de crecimiento y etapas de crisis económica, el índice de Gini presenta un aumento sostenido, demostrando un crecimiento permanente de la desigualdad. Es a partir del año 2007 que se encuentra un importante descenso del índice, señalando un quiebre de tendencia y una mejora sostenida en los niveles de igualdad en la distribución del ingreso desde entonces. Los últimos quince años han estado marcados por la expansión del pilar no contributivo de la seguridad social, la adaptación de ciertos parámetros que estructuraban el pilar contributivo, el despliegue de nuevos beneficios y la expansión de prestaciones preexistentes para los traba- jadores, entre otros, lo que ayuda a explicar la importante mejora en los niveles de igualdad.5 En relación con el pilar no contributivo, se han dado pasos importantes a través de la crea- ción de políticas como las asignaciones familiares del plan de Equidad, la tarjeta Uruguay Social y las pensiones no contributivas a la vejez. Sin embargo, la cobertura de este pilar es 4 Marco Colafranceschi, Elisa Failache y Andrea Vigorito, Desigualdad multidimensional y dinámica de la pobreza en Uruguay en los años recientes (PNUD, 2013). 5 Fernando Filgueira y Diego Hernández, Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: Uruguay (2012). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 aún muy limitada, su peso en el gasto social es muy bajo y los beneficios que otorga son de calidad y suficiencia inferiores. La cobertura de este pilar está bastante focalizada en los sectores de menos ingresos y, dentro de este grupo, en hogares cuyos jefes están ocupados en sectores de baja productividad.6 Gráfico 5.2 Crecimiento económico y distribución del ingreso 240 0,48 220 0,46 200 0,44 180 160 0,42 140 0,4 120 0,38 100 80 0,36 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 PBI (Base 1988 = 100) Gini 189 Fuente: elaboración propia con base en INE y BCU La regulación laboral aparece como un área clave para explicar las mejoras logradas en los últimos quince años. Quizá el avance más relevante en materia de regulación e insti- tucionalidad del mercado laboral uruguayo refiera a la reinstauración de la negociación colectiva en 2005 y la reinstalación de negociaciones tripartitas. Otro cambio relevante ha sido la recuperación del salario mínimo, el que ha ido incrementándose de forma muy marcada, lo que ha afectado a una porción muy importante de asalariados y ha redundado en una reducción de la desigualdad salarial.7 Adicionalmente, es importante destacar la regulación que Uruguay aprobó para equiparar los derechos de los trabajadores domésti- cos (esencialmente, trabajadoras) –primero– y de los trabajadores rurales –luego– a los del resto de los trabajadores,8 así como los esfuerzos por adecuar los canales de acceso a la protección social a la realidad de los trabajadores independientes (como el monotributo, que permite la adhesión de trabajadores independientes al seguro social). Sin embargo, todavía queda mucho por hacer en materia de regulaciones laborales para equiparar nor- mas y derechos de los distintos sectores de trabajadores. 6 Cecilia Rossel, «De la heterogeneidad productiva a la estratificación de la protección social». En Verónica Amarante y Ricardo Infante (eds.), Hacia un desarrollo inclusivo: el caso de Uruguay (Montevideo: CEPAL-OIT, 2016). 7 Roxana Maurizio, El impacto distributivo del salario mínimo en la Argentina, el Brasil, Chile y el Uruguay. Serie Políticas Sociales, 194 (Santiago de Chile: CEPAL, 2014). 8 Ley 18065 sobre el Trabajo Doméstico y decreto 224/2007. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Así, persiste un desfasaje importante entre la estructura de riesgos de la población y la arquitectura de protección social. Por un lado, el sistema de protección social urugua- yo está predominantemente recostado sobre el pilar contributivo, basado en el empleo formal, con beneficios importantes para los trabajadores cubiertos.9 Este pilar cubre a una porción importante de la población, es el que provee mayor calidad y suficiencia en las prestaciones, y también es el que absorbe la mayor parte del gasto social. El acceso al pilar contributivo es más fuerte para trabajadores de estratos de productividad media y alta, donde se concentra una proporción del empleo importante pero limitada, mientras que entre los trabajadores de estratos de menor productividad se observa un importante déficit de cobertura.10 En esta última categoría se concentra un contingente de población que se filtra por las grietas del seguro social. Y, aunque su peso relativo ha descendido en los últimos años, no es esperable que se reduzca a una categoría residual entre los traba- jadores, como se observa en el gráfico 5.3. Gráfico 5.3 Formalidad e informalidad en el trabajo en Uruguay 100 90 80 190 70 60 50 40 30 20 10 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Formal Informal Fuente: elaboración propia con base en ECH Por otro lado, el sistema cuenta con un pilar no contributivo de larga trayectoria. Este pilar nuclea varios dispositivos orientados a la población en principio excluida del pilar contributivo y en situación de vulnerabilidad. 9 Maternidad, accidentes laborales, desempleo, invalidez, vejez, muerte del jefe de hogar, así como seguro de enfer- medad y acceso al derecho de elegir prestador en el Sistema Nacional Integrado de Salud. 10 Cecilia Rossel, «De la heterogeneidad». ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 En materia de servicios básicos, Uruguay presenta logros importantes, pero también desafíos que deben ser visibilizados en el marco de la Estrategia de Desarrollo 2050. Respecto de la salud, por ejemplo, cuenta con un Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) que provee cobertura universal. Sin embargo, las condiciones de acceso y de aten- ción varían significativamente entre distintos sectores de la población. El pilar contribu- tivo garantiza acceso al seguro y permite a los cotizantes elegir entre prestadores (IAMC y ASSE), pero quienes no acceden a este pilar solo pueden atenderse en los servicios de ASSE. Estos sectores son justamente los que arrastran las vulnerabilidades múltiples re- señadas en secciones anteriores. En los últimos años, y en particular desde la reforma de 2008, se han ampliado las condiciones para que más sectores de la población puedan ingresar al seguro por vía contributiva. Sin embargo, el sistema funciona con una lógica bastante estratificada: estos dos subsistemas funcionan en forma muy diferente en tér- minos de calidad ofrecida a las familias y de costos que se les imponen. También se ob- serva un incremento de la población que elige seguros privados, saliendo, así, del seguro social de salud. LOS RIESGOS DE LA ESTRATIFICACIÓN 191 Verónica Amarante Directora de la oficina de CEPAL en Montevideo Docente de la Universidad de la República Las políticas que definen los sistemas de protección y promoción social de un país son parte de un acuerdo político al que recurre la sociedad para establecer las bases sobre las que desea construir y regular su convivencia.11 Este acuerdo, cuyas características definen la arquitectura concreta de los sistemas, está en continua discusión e implica conflictos que involucran derechos, recursos, patrones distri- butivos y diseños institucionales. Desde hace décadas, la CEPAL ha abogado por sistemas de protección y promoción social universalistas, igualitaristas y basados en el enfoque de derechos. Las intervenciones de protección y promoción social incluyen aquellas políticas que buscan fortalecer los activos con que cuentan las familias, como las políticas sectoriales de salud y educación. En la última década, Uruguay ha ampliado la cobertura y destinado mayores recur- sos públicos a políticas de salud y educación. En efecto, el gasto público en salud pasó de 4,3 % a 6,5 % del PIB entre 2006 y 2016.12 La reforma de la salud imple- mentada en 2007 a través del Sistema Nacional Integrado de Salud ha implicado 11 CEPAL, Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe (Santiago de Chile: CEPAL, 2007). 12 La información sobre gasto público social que se presenta en este recuadro proviene del Observatorio Social del Ministerio de Desarrollo Social. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL una ampliación de la cobertura de las IAMC en toda la población (pasando de 44 % a 59 % del total de la población entre 2006 y 2018), y esa expansión de la cober- tura se concentra en los quintiles 1 a 3, sugiriendo una menor estratificación por subsistema que antes de la reforma. Al comparar los quintiles extremos de la dis- tribución, sin embargo, se evidencia claramente la persistencia de la estratificación de la población en los dos principales subsistemas de acuerdo al nivel de ingresos, reflejo de los diferenciales en calidad y costos de bolsillo. En educación también aumentaron los recursos públicos, pasando de 3,4 % a 4,8 % del PIB entre 2006 y 2016. La no asistencia al sistema educativo para los menores entre 4 y 17 años se redujo claramente entre el 2006 y el 2018, produc- to, fundamentalmente, de la expansión de la cobertura de la enseñanza prees- colar y media. La cobertura del sector privado, por su parte, se expandió en los quintiles más altos (gráfico 5.4). Nuevamente, la estratificación socioeconómica en el uso de los servicios educativos resulta clara e, incluso, parece haberse incrementado en un contexto de crecimiento de los ingresos (y capacidad de pago) de los hogares. Gráfico 5.4 Asistencia al sistema educativo por quintil de ingresos y según subsistema, en menores de 4 a 17 años, años 2006 y 2018 100 % 192 80 % 60 % 40 % 20 % 0% 2006 2018 2006 2018 2006 2018 2006 2018 Quintil 1 Quintil 3 Quintil 5 Total No asiste Asiste a público Asiste a privado Fuente: con base en ECH Esta fragmentación o estratificación en el uso de los servicios públicos tiene consecuencias. Por un lado, se debilitan los mecanismos de integración so- cial, especialmente en el caso del sistema educativo, que constituye un ámbito privilegiado para promover la integración entre individuos en condiciones de igualdad. Adicionalmente, la estratificación en el uso de los servicios – especial- mente, la salida de las clases medias de los servicios públicos– compromete la ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 sostenibilidad de coaliciones que apoyen las políticas públicas, exijan los niveles de calidad necesarios y viabilicen la redistribución a través de la acción estatal. A futuro, el cambio demográfico nos ofrece desafíos aún más grandes, pero tam- bién, oportunidades. En el caso de la salud, el envejecimiento implicará una mayor demanda de servicios de salud, y, a su vez, los servicios demandados serán de ma- yor costo relativo, como consecuencia de la mayor complejidad de las enfermeda- des prevalentes, es decir, la tendencia inequívoca es hacia mayor presión fiscal.13 Se mantienen, por tanto, la complejidad derivada de la estratificación de los servicios y el riesgo de su incremento. En educación, en cambio, el declive del tamaño de la población que demanda estos servicios, debido al menor tamaño de las cohor- tes –un proceso que ya se ha iniciado–, ofrece una oportunidad. Aun cuando los aumentos necesarios en la cobertura para alcanzar la completitud en preescolar y media pueden compensar la disminución de la población en términos de recursos en los años cercanos, se prevé que la matrícula total comenzará a disminuir sobre el final de la próxima década, en un contexto de cobertura universal educativa.14 Se trata de una oportunidad para incrementar los recursos destinados a cada alumno, mejorando la calidad de los servicios y su valoración entre la población. En definitiva, el acceso estratificado a la dinámica contributiva genera una secuencia de 193 transmisión de desigualdades productivas al mercado de trabajo, y desde este hacia la protección social. Esto produce un mapa en el que es posible delimitar claramente quié- nes están dentro y quiénes, fuera del modelo de protección asociado al empleo, donde el acceso (y la calidad o suficiencia) a beneficios y prestaciones depende del lugar que cada individuo ocupe en el mercado laboral. En esta configuración, quienes están dentro de la dinámica contributiva acceden a beneficios clave, tanto en la etapa activa como de retiro, y quienes están fuera no. Una expresión clara de esta división es la desigualdad socioeconómica asociada a las rela- ciones de género. Aunque este eje será desarrollado en profundidad en el capítulo 6, vale la pena adelantar que, pese al camino recorrido, Uruguay presenta importantes brechas de género que obstaculizan la posibilidad de las mujeres –en particular, de las más pobres– de acceder a mínimos de bienestar. Esta desigualdad se vincula con la mayor incidencia de la pobreza en hogares con niños. Aunque en la última década la pobreza ha mostrado una persistente tendencia a la baja para todos los tramos de edad, la población más joven sigue siendo la más afectada. La desigualdad de género explica, en parte, la existencia de mayor vulnerabilidad de parejas jóvenes y mujeres jóvenes con niños pequeños y baja ca- lificación, también, las diferencias entre jóvenes de diferentes niveles educativos y de in- gresos, y la desventaja relativa de la población afrodescendiente en múltiples dimensiones 13 Rafael Rofman, Verónica Amarante e Ignacio Apella, Cambio demográfico y desafíos económicos y sociales en el Uruguay del siglo XXI (Santiago de Chile: CEPAL-BM, 2016). 14 Rafael Rofman, Verónica Amarante e Ignacio Apella, Cambio demográfico. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL de bienestar. Adicionalmente, existen disparidades importantes en las posibilidades de acceder a mínimos de bienestar según lugar de residencia y territorios. Las desigualdades en el territorio15 Una mirada territorial al desarrollo, y en particular al desarrollo social, permite apreciar una nueva dimensión de la temática. En Uruguay existen importantes diferencias entre los niveles de desarrollo de los distintos territorios, diferencias que pasarían desapercibi- das y, por tanto, no serían objeto de reflexión ni de políticas públicas si no se incorporara la dimensión territorial al análisis. Ambas categorías, territorio y desarrollo, están intrín- secamente ligadas. En definitiva, es la interacción de la geografía, las personas, las orga- nizaciones públicas y privadas, las condicionantes económicas, tecnológicas, educativas y culturales la que constituye el territorio, pero esta también determina su nivel de desarrollo. El despliegue y la operación de cualquier estrategia dirigida al desarrollo requiere reconocer las aptitudes y capacidades de los territorios y, particularmente, la interacción antes men- cionada, para ajustarla de forma tal de asegurar la equidad y la igualdad de oportunidades, más allá de la región donde se viva. En definitiva, de eso hablamos cuando hablamos de territorializar una política, un plan o una estrategia. El desarrollo económico, la inversión 194 y la estabilidad política misma del país son incompatibles con la existencia de diferencias profundas en renta y riqueza entre los diferentes territorios. En los últimos años se ha asistido a un proceso permanente de mejora de las condiciones de vida de la población en todo el país, verificable por medio de un sinnúmero de indicadores sobre las condiciones de vida de la población, los niveles de producción, empleo, salarios, servicios e infraestructuras. La figura 5.1 muestra la evolución de la incidencia de la pobre- za en personas entre 2006 y 2018, y devela un proceso de convergencia real. Esto ha sido posible por el desarrollo de políticas macroeconómicas, pero, sin duda, ha ocurrido como consecuencia de las condiciones particulares en que esas políticas macro actuaron en ca- da territorio y cómo estos las aprovecharon. Además, son consecuencia del despliegue de orientaciones activas de políticas públicas y del desarrollo de programas que impactaron en forma diferencial sobre las condiciones iniciales. Un trabajo reciente16 elabora un indicador sintético que procura reflejar el nivel de desa- rrollo de los diferentes departamentos de Uruguay e identificar los factores que lo deter- minan. Construido el indicador para el período 2007-2015, se advierte que para todos los departamentos aumenta a lo largo del período considerado y que, a priori, parecería haber 15 Agradecemos especialmente a Pedro Apezteguía, director de Descentralización e Inversión Pública de la OPP, por su generosa colaboración en esta sección. 16 OPP, Análisis de las inequidades territoriales a partir de indicadores, serie Descentralización y Desarrollo Territorial (2018). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 indicios de convergencia, es decir, de mejoras más intensas en las zonas más retrasadas. Por último, el estudio efectúa un análisis de convergencia en el indicador sintético, anali- zándose, en primer término, la convergencia absoluta y, luego, la convergencia en clubes o grupos de departamentos. Figura 5.1 Incidencia de la pobreza en personas por departamento 2006 2009 2016 2018 Incidencia de la pobreza en personas Hasta 10 % + 20 % a 30 % + 40 % 195 + 10 % a 20 % + 30 % a 40 % Fuente: OTU-OPP con base en ECH17 En cualquier circunstancia, la evidencia parecería mostrar que, si bien existe una tenden- cia general de mejora de los indicadores sociales básicos –compatible con un proceso de crecimiento económico que conduce a una convergencia real sobre los niveles de vida–, no existen elementos que permitan identificar una tendencia estructural a la convergen- cia nominal territorial, determinada por diferentes trayectorias históricas y circunstan- cias del territorio. El desafío parece radicar en profundizar en los aspectos que permitan desarrollar planes y programas, de acuerdo a los lineamientos estratégicos definidos, que tengan en cuenta la perspectiva territorial, y en ello es imprescindible el rol de la descentralización política y la participación ciudadana, en particular, de los Gobiernos departamentales y los munici- pios. El impulso a estos dos aspectos es, entonces, un lineamiento estratégico para seguir avanzando en la superación de las inequidades territoriales.18 17 Disponible en el Observatorio de Territorio Uruguay, www.otu.gub.uy. 18 El proyecto de ley de Descentralización actualmente en discusión en el Parlamento apunta en este sentido. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Desarrollo y sistemas urbanos19 Uruguay ha sido un país históricamente urbano y de baja densidad de población. Actualmente, casi el 95 % de la población vive en centros urbanos, y la tendencia creciente a la urbaniza- ción se mantiene. Estos ámbitos urbanos son dispares y heterogéneos en su conformación y dinámicas socioterritoriales. El desafío del Estado es asegurar el derecho de los uruguayos a acceder a los servicios básicos sin distinciones respecto al lugar donde viven, ya sea en el medio rural como en pequeñas o grandes localidades o en capitales departamentales. El estudio de las dinámicas poblacionales de los centros urbanos del país en los últimos censos aporta a la comprensión de los procesos de ocupación social del territorio sobre los que la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial ha focalizado sus líneas de inves- tigación. Esto cobra relevancia desde la comprensión conjunta de las dinámicas demográ- ficas,20 patrones de movilidad interurbana de población21 y huellas espaciales de procesos productivos,22 que refieren a un modelo territorial, sus atributos y procesos. El análisis del comportamiento demográfico en las ciudades mayores de 20 000 habitan- tes, entre los años 1996, 2004 y 2011, muestra un destacado protagonismo de este con- junto de centros poblados, con una creciente incidencia en el país urbano, y tasas de cre- cimiento poblacional significativamente superiores al promedio nacional y urbano. Para un país de tempranas transiciones demográficas y leves incrementos poblacionales en el 196 mediano plazo, el sistema urbano nacional muestra estabilidad en torno a la reconverti- da macrocefalia montevideana, hoy claramente metropolitana, y el reposicionamiento de una emergente red de ciudades medias, que destacan por sus dinámicas de crecimiento urbano y creciente cohesión en términos de movilidad interurbana. Por otra parte, luego de la salida de la crisis de 2002, se visualiza un crecimiento diferencial y sustancial, en tér- minos relativos, del empleo formal en estas localidades.23 Todo ello redunda en un reno- vado sistema urbano uruguayo, cuyas ciudades medias aumentan su peso relativo, impul- sadas por la reconversión del sector primario y políticas públicas de descentralización.24 Para la caracterización del Uruguay urbano, DINOT plantea la pertinencia de considerar las localidades según rangos de población, definiéndose seis rangos (tal como detalla la figura 5.2) que van desde población rural hasta el área metropolitana de Montevideo: 19 Agradecemos a la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial del MVOTMA por su colaboración en esta sección. 20 DINOT, Ocupación social del territorio: dinámicas demográficas y condiciones de vida por rango de población (2011) (2017). 21 Edgardo Martínez, Martín Delgado y Leonardo Altmann, Sistema urbano nacional: una caracterización con base en la movilidad de pasajeros (Montevideo: MVOTMA-Udelar, 2016). 22 Edgardo Martínez y Martín Delgado, Lógicas territoriales del Uruguay agroexportador (Montevideo: MVOTMA-Udelar, 2019). 23 DINOT, «Un silencioso y persistente crecimiento», Nuestro Territorio, n.o 5 (2017), www.mvotma.gub.uy. 24 Edgardo Martínez y Leonardo Altmann, Entre macrocefalia estructural y policentrismo emergente: modelos de desarrollo territorial en Uruguay (1908-2011) (Montevideo: UCUR-CSIC-Udelar, 2016). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Figura 5.2 Localidades mayores de 20 000 habitantes. Dinámicas poblacionales (1996-2011) REFERENCIAS Artigas Cantidad de población (2011) 20.000 hab. Rivera Salto 60.000 hab. Paysandú Tacuarembó Melo Más de 1.000.000 hab. Fray Bentos Treinta y tres Durazno Crecimiento porcentual Mercedes de población (1996-2011) Trinidad Menor a 7 % (Uruguay urbano) Florida San José Minas Entre 7 y 12 % (entre Uruguay Rocha Urbano y localidades mayores Colonia San Carlos a 20.000) Mayor a 12 % (localidades Maldonado-Punta del Este mayores a 20.000 habitantes) Montevideo 197 Metropolitano Participación de los rangos de población en el total del país (1996-2004-2011) Rango 1 50,54 % 49,76 % 49,64 % Rango 2 Rango 3 Rango 4 24,49 % 25,37 % 26,43 % Rango 5 6,01 % 6,11 % 6,29 % 4,29 % 4,49 % 4,82 % 4,65 % 5,18 % 5,41 % AMM 10,01 % 8,98 % 7,42 % 1996 2004 2011 Rango 1: hasta 1000 hab. - Rango 2: Entre 1000 y 5000 - Rango 3: Entre 5000 y 10.000. Rango 4: Entre 10.000 y 20.000 - Rango 5: Más de 20.000. Fuente: Incidencia de rangos en población total del país 1996-2004-2011, DINOT sobre información de INE 2011 CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Las ciudades intermedias han sido destacadas por su rol en el equilibrio territorial y la cohesión de los sistemas urbanos.25 Al analizar la serie 1996-2004-2011 respecto a la incidencia de los rangos dentro del país en términos de población, el rango 5 aparece como el grupo que aumenta más su peso relativo (de 24 % a 26 %). Los otros agregados urbanos (1000 a 20 000 habitantes) se muestran relativamente estables, en tanto el rango 1 y el área metropolitana de Montevideo exhiben una leve tendencia a la baja.26 En Uruguay, la exploración de este universo aún es emergente, pero hay algunos elemen- tos, como la condición de capitales departamentales –un aspecto central en la articulación entre Montevideo y el resto del país de acuerdo a la conformación histórica del territorio uruguayo– que permiten a DINOT referirse, de forma instrumental en sus estudios, a las ciudades intermedias como aquellas mayores de 20 000 habitantes y que no integran el área metropolitana de Montevideo. En este proceso de reconocimiento y actuación sobre este fe- nómeno, las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible,27 en los artículos 11 y 12, plantean dos aspectos que implícitamente apuntan a jerarquizar el rol de las localidades con más de 20 000 habitantes en el sistema urbano nacional: la descen- tralización territorial con criterio de complementariedad y la conformación de subsistemas urbanos que integren equipamientos y servicios sociales. El artículo 12 plantea «favorecer la conformación de los subsistemas urbanos de todo el 198 país, facilitando el transporte de bienes y el acceso universal de la población a los servicios y áreas de actividad, generando corredores y circuitos que integren los grandes equipamien- tos y servicios sociales, culturales, recreativos y turísticos, a nivel nacional e internacional». El país se organiza en un sistema de ciudades que interactúan y conforman subsistemas; relaciones locales, más allá de las fronteras políticas y administrativas; circuitos por don- de se mueven las personas y las mercancías, motivados por razones culturales y funcio- nales (trabajo, educación, salud) e impulsados por la capacidad de sus infraestructuras (puentes, rutas y medios de comunicación). La figura 5.3 muestra los sistemas urbanos identificados por DINOT. Trabajar en clave de desarrollo con soporte en el sistema urbano nacional propiciará me- joras en la gestión hacia la construcción del desarrollo sostenible, buscando la optimiza- ción de las capacidades construidas en el territorio y la acertada planificación de los nuevos equipamientos, a la vez que potenciar aquellos subutilizados, pensando en regiones –más que en ciudades– como herramienta para superar los desequilibrios y provocar los cambios promovidos desde la presente Estrategia. 25 Carmen Bellet y Josep Maria Llop, Ciudades intermedias y urbanización mundial (Lleida: Milenio, 2003). 26 DINOT-OPP, «Sistema de ciudades y equipamientos: avance hacia la construcción de herramientas para la gestión de los servicios públicos», pendiente de publicación (2019). 27 Ley 19525, de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Figura 5.3 Sistema urbano nacional 199 Fuente: DINOT 2019 Las desigualdades étnico-raciales El proceso de la Estrategia de Desarrollo 2050 se ha nutrido también del camino desarrolla- do por la OPP hacia una Estrategia Nacional de Políticas para Poblaciones Afrodescendientes y Afrouruguayas (ENPA). Entre las consideraciones preliminares de la ENPA, se encuentra la delimitación de tres ejes fundamentales, a través de los cuales la desigualdad étnico-racial se despliega en Uruguay: fallas de las políticas universales, segregación territorial y residen- cial, e intersecciones entre diversos clivajes de desigualdad. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Falla de las políticas universales En primer lugar, a pesar de los avances sociales ya referidos, en Uruguay, a lo largo de los últimos diez años, la brecha entre la población afrodescendiente y no afrodescendiente se ha mantenido, e incluso ha crecido en algunas áreas. La población afrodescendiente, el 8,1 % de la población que de acuerdo al último censo (2011) dijo tener ascendencia racial afro,28 presenta una menor proporción de adultos mayores y un mayor porcentaje de menores de edad, resultado de una menor esperanza de vida, de peores condiciones de vida, y del inicio de ciclos reproductivos en edades más tempranas. Mientras que aproximadamente una de cada 12 personas en Uruguay es afrodescendiente, casi una de cada cuatro personas pobres lo es (23,5 %).29 Como se pudo apreciar, la reduc- ción de la tasa de pobreza de la población afro fue menor que la del resto de la población: la pobreza afro disminuyó en un 68,9 %, mientras que la pobreza no afro lo hizo en un 77,2 %. Gráfico 5.5 Tasa de incidencia de la pobreza moderada, según ascendencia, 2008-2017 50 44,7 45 41,9 200 40 36,1 35 30 28,1 27,2 25,2 25 21,8 21,8 20,2 19,2 20 18,8 16,6 17,2 15 12,2 10,6 9,8 10 8,3 8,2 8,3 6,9 5 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Afrodescendientes No afrodescendientes Fuente: elaboración propia con base en ECH 2017 La persistencia de la brecha en pobreza entre población afrodescendiente y no afrodescen- diente también indica una menor movilidad social entre la población afro. Ante este esce- nario, el acceso a la educación parece ser un elemento determinante de las trayectorias de 28 Estas cifras son algo inferiores a las que recogen la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada de 2006 y las sucesi- vas ediciones de la ECH a partir de ese año, que indican, en general, que la proporción de personas con ascenden- cia étnico-racial afro supera el 9 % de la población uruguaya. 29 Encuesta Continua de Hogares (ECH) 2017. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 vida de las familias afro. No obstante, desde el censo de 2011 se constata que las personas con esta ascendencia alcanzan, en promedio, entre 2 y 2,5 años menos de educación que sus pares no afro; y alcanzan niveles de culminación de la educación secundaria y terciaria des- iguales (gráfico 5.6), dando cuenta de tasas más altas de desafiliación del sistema educativo entre la población afro.30 Gráfico 5.6 Población de 21-22 años que culmina secundaria, según ascendencia, 2008 y 2017 60,0 % 52,1 % 50,0 % 42,6 % 44,2 % 40,0 % 37,1 % 36,5 % 31,4 % 30,0 % 26,2 % 25,2 % 24,2 % 20,0 % 15,1 % 13,7 % 12,4 % 10,0 % 201 0,0 % Mujeres Varones Total Mujeres Varones Total 2008 2017 Afro No afro Fuente: elaboración propia con base en ECH (2008 y 2017) La parte de la brecha que no puede ser explicada por características individuales o del hogar podría ser atribuible al impacto del racismo en los centros educativos, si se to- man en cuenta los datos de la Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud 2013, que arroja que el 38 % de la población afrodescendiente de 12 a 29 años se sintió alguna vez discriminada. Estos datos sugieren, como una hipótesis plausible, que tales experiencias pueden constituir otro factor relevante en la desafiliación educativa temprana de la po- blación afrodescendiente. Esta desafiliación temprana tiene un impacto negativo, que se evidencia posteriormente en el acceso y permanencia en el mercado laboral y calidad en el empleo, a través de múltiples indicadores, tales como el desempleo –que afecta a la población afrodescendiente en mayor medida que a la no afro–, la tasa de subempleo –que casi duplica la de la población no afro–31 30 ECH, 2017. 31 ECH, 2017. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL y una mayor concentración de personas trabajadoras afrodescendientes en ramas y tipos de ocupación de baja calificación y mayor inestabilidad laboral. Como consecuencia esperable de estas brechas en educación y empleo, los salarios que per- cibe la población afrodescendiente son menores que los del resto de la población –en términos generales, las personas afrodescendientes ganan un salario 11 % más bajo que el de sus pares no afro–.32 Toda esta realidad refleja la falla de las políticas universales en garantizar el bienestar y de- sarrollo de toda la población. Esto puede verse como el resultado de una dinámica interrela- cionada entre el racismo estructural, que implica mayores riesgos y menores oportunidades a nivel social, y, por otro lado, una cultura institucional ciega a la situación particular de la población afro, que ignora las importantes disparidades en su punto de partida, generando desigualdades de acceso y coartando las posibilidades de un ejercicio efectivo de sus derechos. Segregación territorial y residencial En segundo lugar, la situación de marginación y exclusión social de la población afrodescen- diente está fuertemente vinculada a su segregación territorial y residencial. Importantes partes de la población afrodescendiente residen en zonas alejadas de los servicios públicos y con insu- ficiente comunicación con las zonas centrales, asociadas a los puestos de trabajo, centros edu- 202 cativos y espacios de participación ciudadana. Esta realidad interpela los principios de inclusión social y fortalecimiento de la ciudadanía prometidos por los procesos de descentralización. Uno de los elementos más relevantes para explicar la condición de pobreza multidimensio- nal de la población afrodescendiente es la privación en materia de vivienda, que alcanza más de la mitad de sus hogares, en contraste con los hogares no afro –menos de un tercio–.33 Intersecciones entre diversos clivajes de desigualdad En tercer lugar, ante las dinámicas interrelacionadas de exclusión social, económica y política, se configuran diferentes perfiles de riesgo al interior de la población afro, donde las intersecciones entre diversos clivajes de desigualdad −clase, género, edad, lugar de residencia, sexualidad, discapacidad, etc.− ubican a subgrupos de la población afrodes- cendiente en situaciones de particular desventaja. Considerando la desigual distribución de tareas domésticas y de cuidado entre varones y mu- jeres que persiste en Uruguay,34 es esperable que la fecundidad más temprana y elevada de las 32 Banco Mundial, Afrodescendientes en Latinoamérica: hacia un Marco de Inclusión, (Washington D. C.: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento-Banco Mundial, 2018). 33 DINEM, Pobreza multidimensional: evidencia para la población afrodescendiente (Montevideo: MIDES- DINEM, 2016). 34 Inmujeres, La población afrodescendiente en Uruguay desde una perspectiva de género. Cuadernos del SIG, n.o 1 (2010). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 mujeres afrodescendientes plantee para estas una mayor carga de tareas de cuidado, lo que, a su vez, constituye un obstáculo a la hora del ingreso al mercado laboral.35 Por otra parte,36 son las niñas y adolescentes afro de 9 a 17 años quienes realizan más horas de trabajo no remune- rado.37 La sobrecarga de tareas de cuidados y trabajo no remunerado en las mujeres afrodes- cendientes representaría, entonces, un obstáculo para su continuidad educativa, la generación de ingresos propios y, por ende, para su autonomía. La menor inserción de las mujeres afro- descendientes en el mercado de trabajo y su sobrerrepresentación en trabajos asociados a la informalidad se combinan, asimismo, para limitar su acceso a jubilaciones o pensiones. En síntesis, algunos de los perfiles de riesgo que surgen a partir del diagnóstico en el marco de la ENPA son: hogares afro en situación de pobreza y con integrantes dependientes vul- nerables; hogares rurales afro con menor acceso a servicios; madres adolescentes y jóvenes afro, que no culminan sus estudios y que ven su acceso al mercado laboral restringido por una sobrecarga de trabajo no remunerado, y varones jóvenes afro que se desvinculan temprana- mente del sistema educativo formal y cuya inserción laboral está concentrada en las fuerzas militares y en ocupaciones manuales de baja calificación, precarias y en sectores de alto riesgo de automatización en el mercado laboral. Los lineamientos estratégicos incluidos en la ENPA y retomados en esta Estrategia priorizan el fortalecimiento de las políticas existentes, y apuestan a volverlas aún más efectivas en su alcance e impacto. 203 Los cambios sociales de la sociedad uruguaya y sus consecuencias El desajuste entre la arquitectura de protección social y la estructura de riesgos de la so- ciedad uruguaya es producto de dos fenómenos combinados. Las limitaciones inherentes al diseño de las políticas que fueron reseñadas en la sección anterior se combinan con una sociedad que está cambiando, y en la que se anticipan más cambios futuros en dis- tintos planos. A continuación, se abordan los aspectos más relevantes de estos cambios presentes y futuros. Cambio demográfico38 Los cambios demográficos son parámetros fundamentales para repensar cualquier sis- tema de protección social. Uruguay se caracteriza por ser un país demográficamente 35 Oriana Montti, Cuidados en primera infancia: análisis descriptivo de los datos del censo 2011 (Montevideo: MIDES, 2013). 36 Datos de la Encuesta Nacional de Trabajo Infantil (2009-2010). 37 Enrique Saavedra (coord.), Trabajo infantil en niños, niñas y adolescentes afrodescendientes en Uruguay: descu- briendo horizontes de integración (Montevideo: Fundación Telefónica, 2016). 38 Este tema se trabajó más ampliamente en la publicación Escenarios demográficos, Uruguay 2050, de la serie Hacia una Estrategia Nacional de Desarrollo, cuyos principales resultados se presentan en esta sección. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL pequeño, de baja densidad de población, escaso crecimiento demográfico, altamente ur- banizado y con una desequilibrada distribución de la población sobre el territorio. Los tres componentes del cambio demográfico (natalidad, mortalidad y migración) han te- nido una evolución que, desde mediados del siglo pasado, ha conducido al permanente declive de su tasa de crecimiento. La evolución de los componentes del crecimiento natural de la población (nacimientos y defunciones), de acuerdo con la evidencia histórica conocida como transición demográfi- ca,39 ha conducido a la baja de la fecundidad (que pasa de casi 6 hijos por mujer, a princi- pios de siglo pasado, a cerca de 1,6, en la actualidad) y a un aumento de la esperanza de vida (que pasa de poco más de 40 años, a fines del siglo XIX, a cerca de 80, hoy en día). Uruguay se encuentra en un estado avanzado de este proceso transicional que conduce a la disminución del número de niños, a la reducción de las tasas de crecimiento poblacio- nal y al aumento de la proporción de personas mayores en la estructura por edades de la población; proceso conocido como envejecimiento poblacional. Estos procesos, que han vivido y viven todos los países, no se han dado al mismo tiempo. La transición demográfica en el Uruguay se inició en las primeras décadas del siglo XX, más tempranamente que en la mayoría de los países de América.40 Esto llevó a un enlen- tecimiento precoz de su ritmo de crecimiento poblacional –que había sido alto durante el siglo XIX–41 y al progresivo envejecimiento de la estructura de edades de su población. 204 Durante el siglo XX, el crecimiento poblacional fue bajo, y se redujo aún más sobre el final de este y al comienzo del siglo XXI. Más allá de la transición de la fecundidad, el compo- nente migratorio cambió de signo sobre la década del sesenta, momento a partir del cual Uruguay dejó de ser un país de inmigración para pasar a ser un país de alta emigración internacional. Estos cambios, además de acentuar el descenso del ritmo de crecimiento, impulsaron también el proceso de envejecimiento demográfico.42 En el año 2018, con una población de 3 505 985 habitantes,43 Uruguay presenta esca- so crecimiento demográfico, producto de varias décadas de bajos valores de natalidad y mortalidad. El saldo migratorio internacional durante las últimas cuatro décadas ha sido negativo y, si bien en los últimos años se ha observado un empuje inmigratorio 39 La transición demográfica se refiere a «un proceso de larga duración, que transcurre entre dos situaciones o regí- menes extremos: uno, inicial, de bajo crecimiento demográfico con altas tasas de mortalidad y fecundidad, y otro, final, de bajo crecimiento, pero con niveles también bajos en las respectivas tasas». CEPAL-Celade-BID, Impacto de las tendencias demográficas sobre los sectores sociales en América Latina, Serie LC/DEM/G.161 (Santiago de Chile: Celade, 1996). 40 En la mayoría de los países de la región, la transición se produjo de manera más dilatada. En cambio, en Uruguay se produce de forma contemporánea a la ocurrida en el sur de Europa, lugar del que provenía la mayo- ría de los inmigrantes al país. Con ello, Uruguay se adelantó al menos treinta años al resto de los países de la re- gión en el descenso de la fecundidad. Adela Pellegrino et al., «De una transición a otra: la dinámica demográfica del Uruguay en el siglo XX», en Uruguay en el siglo XX: la sociedad, Benjamín Nahum (Montevideo: Ediciones Banda Oriental, 2008). 41 Durante el siglo XIX, Uruguay tuvo un alto crecimiento demográfico, tanto debido al crecimiento vegetativo como al componente migratorio. 42 La emigración sustrae población con un perfil etario más joven (las personas que migran y sus hijos, tenidos o potenciales). 43 Con base en las estimaciones y proyecciones actualizadas por el INE, revisión 2013. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 intrarregional puntual, no se puede afirmar que el saldo haya dejado de ser negativo en forma sostenida. Desde los años noventa, el país ha venido experimentando el proceso denominado segun- da transición demográfica, caracterizado por el descenso de la fecundidad por debajo de los niveles de reemplazo,44 un fuerte incremento de la divorcialidad, la ocurrencia de la mayoría de nacimientos por fuera de las uniones legales y la diversificación de los arre- glos familiares, con descenso de la proporción de hogares biparentales y aumento de los monoparentales y de los unipersonales.45 Es esencial destacar que las principales tendencias demográficas que caracterizan al país, más allá de sus desafiantes consecuencias para el futuro, son consideradas poderosos in- dicadores de progreso social. Tanto la reducción de la fecundidad como el envejecimiento y el aumento de la esperanza de vida se asocian a mejoras sustanciales en las condiciones de vida de la población, y presentan tendencias similares a las experimentadas por países de alto desarrollo humano en el mundo. En particular, los países de muy alto desarrollo de Europa, América y Asia se encuentran en etapas bastante más avanzadas del mismo proceso que hoy vive Uruguay, habiendo pasado por ciclos semejantes de baja fecundidad y envejecimiento poblacional. Las mejoras en la calidad de vida (agua potable, alimentación, educación, acceso a sa- nidad, etc.) promovieron la ganancia en años de vida. Muchas de estas mejoras, junto 205 con la expansión de horizontes de la realización vital, particularmente en las mujeres, contribuyeron a la pérdida de primacía de la maternidad y los proyectos exclusivamente familiares. Así, el desarrollo profesional y académico, y el acceso a nuevas experiencias asociadas al consumo, al arte, la cultura o el esparcimiento rivalizan con el proyecto tradicional de maternidad y conformación de familias grandes, impulsando, de esta ma- nera, la caída en la fecundidad. En cuanto al efecto de la evolución de los componentes del cambio demográfico sobre la estructura por edad y sexo de la población, basta observar el gráfico 5.7 para compro- bar el proceso de envejecimiento de la pirámide poblacional. El descenso de la natalidad produce una reducción en el ancho de la base de la pirámide, donde se representan las edades más jóvenes, mientras que el incremento de la esperanza de vida trae aparejado un aumento de la proporción de población de mayor edad. A su vez, la emigración tam- bién deja señales («mordidas») en la pirámide, que evidencian faltantes de población en las edades centrales. 44 Nivel de fecundidad en el cual un conjunto de mujeres tiene, en promedio, hijas suficientes para reemplazarse a sí mismas. Esto ocurre cuando la tasa global de fecundidad es igual o mayor a 2,1 hijos por mujer. 45 Juan José Calvo e Ignacio Pardo, «Sin drama, con desafíos: pasándole el pancito al plato del censo», en Detrás de los tres millones: la población uruguaya luego del censo 2011, ed. Juan José Calvo, Daniel Erosa e Ignacio Pardo (Montevideo: Udelar, 2013). CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Gráfico 5.7 Evolución de la estructura de edades en Uruguay (1908-2015) 1908 1950 80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 −7 −6 −5 −4 −3 −2 −1 0 1 2 3 4 5 6 7 −7 −6 −5 −4 −3 −2 −1 0 1 2 3 4 5 6 7 1970 1990 80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 206 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 −7 −6 −5 −4 −3 −2 −1 0 1 2 3 4 5 6 7 −7 −6 −5 −4 −3 −2 −1 0 1 2 3 4 5 6 7 2000 2015 80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 −7 −6 −5 −4 −3 −2 −1 0 1 2 3 4 5 6 7 −7 −6 −5 −4 −3 −2 −1 0 1 2 3 4 5 6 7 Mujeres Varones Fuente: Censo Uruguay 1908 y World Population Prospects para pirámides de 1950 al 2015 ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Puede resumirse el constante envejecimiento de la estructura poblacional en el significativo des- censo de la proporción de la niñez y el aumento de la proporción de población de 65 años y más. La evolución futura del tamaño de la población, la estructura de edades y su envejecimiento tendrán un impacto determinante en la mayoría de los ámbitos de la sociedad: economía, educación, salud, vivienda, cultura, etc. Es por ello que los escenarios demográficos de futu- ro elaborados constituyen un insumo básico e imprescindible para la planificación estratégi- ca y el diseño de la política pública. Los escenarios fueron elaborados a partir de la articulación de distintas hipótesis plantea- das por expertos en cada uno de los componentes demográficos del envejecimiento pobla- cional; natalidad, migraciones y esperanza de vida. A partir de la articulación de las distintas hipótesis planteadas, se construyeron ocho esce- narios demográficos que dan cuenta del conjunto de posibilidades en cuanto al nivel pobla- cional que puede alcanzar Uruguay al 2050. En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los ocho escenarios. En la primera columna se describe la situación actual de las variables seleccionadas en función de las proyecciones del INE. Cuadro 5.1 Escenarios demográficos 2050 207 URUGUAY 2050 CON URUGUAY 2050 URUGUAY 2050 URUGUAY 2050 CON URUGUAY 2050 CON URUGUAY 2050 CON URUGUAY 2050 CON URUGUAY 2050 AUMENTO EXTREMO DE URUGUAY 2016 CAÍDA EXTREMA DE RECUPERACIÓN DE POBLACIÓN EXTREMA POBLACIÓN EXTREMA TENDENCIAL FECUNDIDAD ESPERANZA DE VIDA INMIGRACIÓN EMIGRACIÓN FECUNDIDAD MÍNIMA MÁXIMA Tasa global 1,88 1,7 1,36 1,7 1,7 1,7 2,1 1,36 2,1 de fecundidad Esperanza de 77,4 82 82 88 82 82 82 82 88 vida (en años) Saldo 0 0 0 0 5.000 −10.000 0 −10.000 5.000 migratorio Población total 3,48 3,7 3,57 3,93 3,95 3,24 4 3,12 4,54 (en millones) Población de 14,10 % 22,20 % 22,90 % 25,70 % 20,90 % 25,30 % 20,40 % 26,10 % 22,40 % 65 y más años Fuente: elaboración propia CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL En todos los escenarios planteados, el envejecimiento de la población uruguaya se incre- menta con el tiempo, como puede observarse en el gráfico 5.8. Esto es válido aun si se con- sidera un muy improbable cambio en la tendencia a la caída de la tasa de fecundidad, e incluso si, además, se asumen saldos migratorios positivos sostenidos en el tiempo. El en- vejecimiento podría acelerarse de manera importante si se produjera una reactivación de los flujos emigratorios a los niveles promedio de nuestro pasado reciente, o en caso de que la caída en la fecundidad se acelerara como resultado de eventuales logros de algunas polí- ticas en curso, como las que buscan combatir el embarazo adolescente y la ampliación de la cobertura educativa. Gráfico 5.8 Envejecimiento por escenario al año 2050 (población de 65 y más años) 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 208 l n 20 fe Ca ia A ió ió n la 16 nc cu íd ra um ra ra R de ec áx ció de nz en c cfe up im n ay nd a a ig ig cu era nd ci Po a id de de to gu Te m Em id ón ad b n m ad vi de ru In Po U bl da m aci ín ón im a pe es Fuente: elaboración propia De esta forma, se entiende que el proceso de envejecimiento es inevitable, además de ser un fuerte indicador de progreso social. El desafío para el país no es combatir el envejeci- miento, sino prepararse para convivir con él, anticipando sus efectos negativos y aprove- chando las potencialidades que puede implicar, más allá de medidas que puedan suavizar algunas tendencias. Respecto al total de la población, se puede afirmar, con muy alta probabilidad de acierto, que la población del país en 2050 se va a ubicar en un margen estrecho de entre 3,24 y 4 millones de habitantes. De esta forma, la pequeñez demográfica que caracteriza a Uruguay a nivel internacional será una característica que seguirá estando presente en el horizonte temporal estudiado. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 5.9 Total de población por escenario (solo se consideran seis escenarios de mayor probabilidad) 4.200.000 4.000.000 3.800.000 3.600.000 3.400.000 3.200.000 3.000.000 2012 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Tendencial Caída de fecundidad Aumento de esperanza de vida Inmigración Emigración Recuperación de fecundidad Fuente: elaboración propia 209 Cambios epidemiológicos y de salud La transición demográfica descrita en la sección anterior y la transición epidemiológica que ha caracterizado la salud global del siglo XX tienen claras consecuencias sobre la salud de la población y la sostenibilidad del sistema de salud en el largo plazo, tanto en términos de modelo asistencial como de financiamiento. La importancia de las enfermedades no trans- misibles (ENT) y su asociación con el envejecimiento de la población llevan a que estas en- fermedades se presenten como el foco de los escenarios hacia 2050. En futuros estudios también habría que considerar la incidencia de las lesiones de causas externas, que afectan también a personas jóvenes, así como la posibilidad de reaparición de enfermedades transmisibles (ET) como resultado del cambio climático, migraciones y otros determinantes socioculturales. Escenario sanitario hacia 2050 A los efectos de la construcción de escenarios, se selecciona, como hipótesis demográfi- ca, el escenario de caída extrema de la fecundidad, presentado en la sección anterior. En este, el porcentaje de población de 65 y más años pasaría de 14,1 %, en 2016, a 22,9 %, CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL en 2050.46 Para la estimación de prevalencias, se mantienen constantes las incidencias por grupo de edad.47 Para el caso de las ENT, al aumentar el peso relativo de las personas mayores en la po- blación total, también lo hace el número de casos totales de ese grupo de enfermedades (cáncer, enfermedades cardíacas, renales y encefálicas de causa vascular, enfermedades respiratorias crónicas). Ello es evidente en el caso del cáncer, como lo muestra el gráfico 5.10, que proyecta un aumento de más de 4000 nuevos casos anuales. Gráfico 5.10 Incidencia anual de cáncer por todas las causas y proyección a 2050 Casos cada 100.000 personas Cantidad de nuevos casos a 2050 Promedio 2010-2014 28.379 75 y más 1.840 3.442 65 a 74 1.235 2.321 11.076 20.757 45 a 64 621 698 7.747 Edad 20 a 44 132 75 210 15 a 19 18 19 17.303 13.010 5 a 14 10 12 0a4 13 15 2014 2050 Mujeres Varones Fuente: Comisión Honoraria de Lucha Contra el Cáncer Fuente: CHLC y proyecciones propias Las enfermedades del aparato circulatorio muestran también un comportamiento por edad y una proyección al 2050 que señala un aumento (esta se presenta en el gráfico 5.11 en tér- minos de egresos hospitalarios). 46 OPP, Escenarios demográficos Uruguay 2050 (Montevideo: OPP, 2017). La selección de este escenario particular se debe a que es el que mejor refleja la evolución reciente de la tasa de fecundidad. 47 Los datos estadísticos desagregados por sexo y edad provienen de diversas fuentes y se corresponden al prome- dio de 2010-2014 o al período más cercano disponible. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 5.11 Número de egresos por enfermedad isquémica del corazón Egresos cada 100.000 personas Cantidad de egresos a 2050 Promedio 2012-2015 10.751 70 y más 691 1.250 60 a 69 383 885 3.993 6.621 Edad 40 a 59 125 321 2.569 20 a 39 7 17 6.758 15 a 19 3 2 4.052 0 a 14 3 4 2014 2050 Mujeres Varones Fuente: MSP Fuente: MSP y proyecciones propias 211 La enfermedad cerebrovascular aguda presenta el 90 % de los casos en mayores de 45 años, por lo que, a partir de los 5580 casos en 2012, se estiman 8256 para 2050. Esto resulta particularmente importante, pues cerca del 30 % de las personas afectadas por accidentes cerebrovasculares agudos permanecen con secuelas invalidantes.48 La Comisión Asesora en Salud Renal (CASR) ha estimado que el 7 % de la población urugua- ya mayor de 20 años tiene alguna forma de enfermedad renal crónica (ERC).49 Dado que la insuficiencia renal aumenta su incidencia en relación con la edad, es previsible que en el año 2050 se observe también una mayor prevalencia de la enfermedad (gráfico 5.12). En cuanto a patologías neurodegenerativas, la más frecuente y cuya incidencia está vinculada con la edad es la enfermedad de Alzheimer. En Uruguay, en 2010 se estimó que existían 54 000 pacientes con enfermedad de Alzheimer,50 cifra que se proyecta a 112 000 personas en el 2050. Esto implica un incremento del 107 %, por el efecto de envejecimiento de la población. 48 Álvaro Moyano, «El accidente cerebrovascular desde la mirada del rehabilitador», Revista Hospital Clínico Universidad de Chile, n.o 21 (2010). 49 FNR, Informe del Programa de Salud Renal 2016 (2016). No hay encuestas nacionales y este número ha sido inferi- do de datos del Registro Uruguayo de Diálisis (RUD), del US Data System y del Estudio Nahnes III. 50 ADI/Bupa, La demencia en América: el coste y la prevalencia del Alzheimer y otros tipos de demencia (2013). CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Gráfico 5.12 Prevalencia anual de enfermedad renal, etapa V (en diálisis) Cantidad de personas afectadas Casos cada 100.000 personas Proyección a 2050 con escenario Promedio 2010-2014 de caída extrema de fecundidad 4.543 75 y más 214 690 65 a 74 190 412 1.588 3.028 45 a 64 90 160 Edad 1.168 20 a 44 35 42 15 a 19 6 7 2.956 1.860 5 a 14 3 4 0a4 6 7 2014 2050 Mujeres Varones Fuente: FNR Fuente: FNR y proyecciones propias 212 De igual manera, es esperable que se incremente considerablemente la prevalencia de las disca- pacidades y su importancia como problema de salud pública, sobre todo en las limitaciones fun- cionales de la marcha y de la visión. La artrosis (u osteoartritis) es la enfermedad degenerativa más frecuente del aparato locomotor y provoca un alto número de personas con discapacidad. Por último, en cuanto a las enfermedades transmisibles, la aparición de vectores vinculada con cambios climáticos y ambientales, y los cambios culturales trajeron aparejados el surgi- miento de nuevas enfermedades y el incremento de viejas, tanto en humanos como en ani- males: leishmaniasis, dengue, sífilis, gonorrea y tuberculosis, y existe el riesgo de aparición de zika, chikunguña, entre otras. De esta forma, el perfil epidemiológico de la población a 2050 se habrá modificado, aumen- tando de manera importante el número de casos nuevos de ENT, en particular de aquellas cuya incidencia crece con la edad (las más relevantes son cáncer, enfermedades del aparato circulatorio, enfermedades cerebrovasculares y las enfermedades renales crónicas). Así, el sistema sanitario debe anticipar estas tendencias y transformar su oferta de servicios y su dotación de recursos humanos para dar una respuesta adecuada. Factores determinantes, tendencias y opciones de política Para un envejecimiento saludable que anticipe y haga frente a las tendencias presentadas previamente, se destacan tres factores a considerar de manera prioritaria: los determinan- tes socioculturales de la salud; el desarrollo de la primera infancia y la adolescencia, y la transformación del modelo de atención. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Determinantes socioculturales de la salud Como se desarrolló previamente, el perfil epidemiológico del Uruguay se irá transfor- mando hacia una mayor incidencia de ciertas ENT. La literatura internacional sitúa cin- co grandes determinantes sociales de las ENT: mala alimentación, sedentarismo, taba- quismo, consumo nocivo de alcohol y contaminación ambiental. En el contexto actual, en nuestro país, existe una alta prevalencia de los factores de riesgo prevenibles comu- nes a las ENT. Entre ellos, cabe destacar que 64,9 % de la población tiene sobrepeso u obesidad, 36,6 % padece hipertensión arterial y 21,5 % presenta colesterol elevado.51 Con respecto a la alimentación, se constata la continuidad de la tendencia a mayor con- sumo de productos con exceso de sodio, azúcares y grasas que tuvo un drástico incre- mento en la última década. Por otro lado, recientemente se ha observado un posible factor de cambio, que es el desarrollo de políticas públicas para detener y revertir el proceso anteriormente descrito y fortalecer un patrón de consumo más saludable. La regulación de la publicidad, la prohibición de la publicidad engañosa o dirigida a la in- fancia y la aplicación de tasas a los productos con altos niveles de sodio, grasas y azúca- res son medidas a implementar en una estrategia integral que vaya en el sentido de la promoción de la salud. En cuanto al sedentarismo, este continúa y se profundiza un estilo de vida sedentario, con diferencias significativas entre grupos poblacionales, en perjuicio de los sectores 213 con menos recursos, de las mujeres, de los habitantes del interior y de barrios periféri- cos. Esto exige, también, seguir aumentando la disponibilidad de espacios públicos in- tegradores y equipamientos que faciliten la accesibilidad de toda la población, en todos los barrios y localidades. El estímulo del uso de la bicicleta como medio de transporte y el desestímulo del automóvil individual son parte de esa estrategia. La implementación de normativas que promuevan la actividad física en los más diversos ámbitos o institu- ciones ya ha tenido avances en los centros educativos, pero debe generalizarse en ese plano y ampliarse a otros espacios, como los laborales. Con relación al tabaquismo, Uruguay ha desarrollado una política pública con gran res- paldo social, fuerte liderazgo del Poder Ejecutivo y resultados auspiciosos. La conti- nuidad de las políticas públicas contra el tabaquismo demandará la consideración de la alta prevalencia de consumo por parte de las mujeres, con campañas específicamente dirigidas a ellas. En cuanto al consumo excesivo de alcohol, recién son incipientes las políticas públicas para reducir el consumo perjudicial y de riesgo, salvo en relación con el tránsito. Con respecto a la interacción entre salud y ambiente, se requiere un fortalecimiento de las políticas públicas de creación y protección de ambientes saludables con medidas de promoción, prevención y mitigación. 51 MSP, Informe de la 2.a Encuesta de Factores de Riesgo de Enfermedades Crónicas (Montevideo: MSP, 2016). CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Desarrollo de la primera infancia y adolescencia En cuanto al desarrollo en primera infancia y adolescencia como factor clave para el enve- jecimiento saludable y la mejora de la salud de la población en el mediano y largo plazo, es importante destacar que la infancia y la adolescencia son etapas fundamentales en el ciclo de vida, y conforman grupos poblacionales especialmente vulnerables en nuestras socie- dades. Uruguay viene de una situación extremadamente grave de vulneración de derechos en niños y jóvenes a comienzos del presente siglo (entre 2002 y 2005), cuando más del 50 % de los niños y niñas de entre 0 y 12 años se encontraba en situación de pobreza.52 Bajo peso al nacer, prematurez, desnutrición crónica, retraso de talla en relación con la edad, problemas de desarrollo y anemia son algunas de las consecuencias respecto de la salud de las niñas y niños. Desde la reforma de la salud, la implementación del Plan de Emergencia Social y el Plan de Equidad, la puesta en marcha de la ENIA y de programas como Uruguay Crece Contigo, se ini- ciaron acciones para revertir esta situación crítica y, luego, avanzar en políticas concretas hacia grupos especialmente vulnerados. En ese marco, en los últimos años se observaron grandes progresos en todos los indicadores sociales, particularmente, un descenso drástico de la pobre- za y la indigencia. Como resultado, el país tiene una tendencia descendente de la mortalidad infantil y posinfantil, y en la actualidad es uno de los países con mejores indicadores de América Latina y el Caribe, con una tasa de mortalidad infantil de 7,8 ‰ en 2014 y 6,5 ‰ en 2018. 214 La mirada hacia la salud en el año 2050 depende de la consolidación y ampliación de las políticas hacia la infancia y adolescencia. El país tiene condiciones para plantearse objetivos ambiciosos en materia de protección social, como la erradicación total de la pobreza infantil. Transformación del modelo de atención Por último, un tercer factor determinará el futuro resultado del sistema de salud y el estado de salud de la población: la continuidad en el proceso de transformación del modelo de atención. La articulación y coordinación de los servicios de salud junto con los sistemas de cuidados para contribuir a prevenir y reducir las condiciones de dependencia son un gran desafío para los sistemas de salud y de protección social. La intersectorialidad es un componente esen- cial de estas políticas, y el financiamiento es una condición indispensable para garantizar el acceso de las personas que padecen de dependencias crónicas o transitorias y necesitan cuidados de largo plazo.53 A pesar de los avances recientes, en Uruguay subsisten componentes de un modelo de aten- ción centrado en aspectos curativos, con poco énfasis en la prevención y en la rehabilitación posterior. Este enfoque asistencialista le quita integralidad a la atención de salud, perdiendo calidad y generando resultados sanitarios limitados y un incremento significativo de los costos. La calidad y la sustentabilidad del sistema pueden ser afectadas si no se producen 52 Verónica Amarante y Andrea Vigorito. Evolución de la pobreza en Uruguay (Montevideo: INE, 2007). 53 OPS, Cuidados de largo plazo: el desafío para las Américas (Washington D. C.: OPS, 2019). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 transformaciones claras en este campo. Esto se hace especialmente relevante en el contexto demográfico y epidemiológico descrito en este documento. Una transformación de primer orden de necesidad es la adecuación territorial del sistema de salud. Se debe seguir promoviendo la descentralización territorial en función de una estra- tegia de Atención Primaria de Salud (APS) que asegure la adscripción de población a equipos de salud con enfoque familiar y comunitario, insertos en unidades asistenciales de primer nivel, con diferentes grados de complejidad. Los sanatorios y hospitales de alta compleji- dad se integran a la estrategia de APS como centros de referencia para resolver patologías complejas y albergar servicios de diagnóstico y tratamientos que, para ser eficientes, deben estar concentrados, sin perjuicio de que puedan mantener una base territorial. Particular atención merecen la racionalización de los sistemas de urgencias, emergencias y traslados hacia su articulación en un Sistema Nacional Integrado de Emergencias. Otro elemento importante es la capacidad resolutiva del primer nivel de atención. Se trata de trabajar para alcanzar una mayor capacidad de resolución de los equipos básicos de salud, con adecuada formación continua e interacción eficiente con los demás niveles. También se destaca el uso racional de tecnologías hacia un modelo integral de atención. Se debe ase- gurar la continuidad entre los mecanismos de evaluación de tecnología sanitaria y la toma de decisiones para su incorporación al Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) y el mo- nitoreo de la implantación. Concebida con carácter sistémico, debe promoverse una mayor complementación de los recursos de diagnóstico y terapéuticos de alta complejidad. Entre 215 las líneas actuales de incorporación de tecnologías aparecen la historia clínica electrónica nacional (HCEN), la telemedicina, la virtualización de la relación servicio-paciente, la mayor automatización de procesos y diagnósticos, la gestión a través del análisis de datos masivos (Big Data); también los dispositivos personales de registro de parámetros biológicos pueden ser útiles para la detección precoz y el tratamiento oportuno, particularmente en el área cardiovascular. Es imprescindible, entonces, seguir avanzando hacia una política nacional de incorporación, creación y revisión de tecnología, con un robusto soporte normativo. TIC Y SALUD Algunas de las recomendaciones surgidas del estudio prospectivo sobre TIC y ver- ticales atienden este último aspecto para la transformación del modelo de aten- ción en el largo plazo. La creación de un marco regulatorio para el desarrollo de la telemedicina que ampare al médico en el ejercicio de esta práctica; el desarrollo de políticas públicas que faciliten el acceso a los dispositivos de automonitoreo continuo a aquellas personas de menores ingresos y que formen a los no nativos en TIC, democratizando los beneficios de las nuevas tecnologías. Por otra parte, para poder explotar todo el potencial que ofrece el Big Data re- sulta imprescindible impulsar la libre disponibilidad de los datos de la HCEN (con la debida protección de los datos personales sensibles) a usuarios, prestadores e CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL investigadores, desarrollando un repositorio de información con datos fundamenta- les para la toma de decisiones. En materia educativa, se deberían revisar los planes de estudio para los futuros médicos, de forma de contar con una mayor oferta de materias relacionadas con TIC y salud, así como de programas que capaciten al per- sonal administrativo en TIC, de modo que se produzca una reconversión laboral sin pérdida de puestos de trabajo. Por último, resultará importante para el futuro del ecosistema de TIC y salud esti- mular el desarrollo de tecnología médica en el país, buscando el diálogo continuo entre distintos actores, como, por ejemplo, las healthtech, las prestadoras de salud y el Estado. Para ello, se deberán establecer los marcos regulatorios oportunos, de modo de limitar la fuga de datos al exterior ante un eventual ingreso de las Big Tech al sector. Acompañando a estas acciones, la inversión pública en salud deberá orientarse hacia una infraestructura más intensiva en tecnología, a modo de evitar que se produzca una brecha tecnológica entre distintos prestadores integrales, en- tre distintas regiones o entre distintos niveles de atención de los servicios de salud. Por otra parte, es importante la integralidad del abordaje de la salud, fortaleciendo tanto la promoción de salud como la rehabilitación. El PIAS incluye prestaciones de baja, me- diana y alta complejidad, accesibles a toda la población con cobertura del SNIS. Se deberá 216 avanzar hacia el 2050 en la integralidad ampliando el conjunto de prestaciones del PIAS en salud bucal y salud mental. El Plan Nacional de Salud Mental, en el marco de la ley 19529, ofrecerá orientaciones claras en ese sentido. También es relevante consolidar una mayor participación y empoderamiento de los usua- rios como colectivos y como personas. Eso incluye: planificación participativa sobre pro- blemas priorizados en la base territorial y en los ámbitos institucionales; fortalecimiento de los mecanismos de rendición social de cuentas; humanización del trato, respeto a los derechos de los usuarios y su capacidad de decisión sobre la atención que reciben, y forta- lecimiento del vínculo del equipo de salud con pacientes, familias y comunidades, sobre la base de tiempos de atención adecuados y la continuidad de los cuidados. La formación del personal de salud debe adaptarse a estos cambios, adecuando los pla- nes de estudio de grado y posgrado al marco de un Plan Nacional de Recursos Humanos en Salud. Se deberá priorizar la formación continua, además de adecuar la distribución geográfica del personal, como condición para el acceso equitativo a la atención. También se considera relevante el desarrollo de una agenda de investigación en materia de salud, que articule academia con sistema de salud y comunidades. Finalmente, la rectoría del MSP y la consolidación del SNIS son elementos imprescindi- bles para avanzar en los puntos anteriormente mencionados. Los sistemas de informa- ción y vigilancia epidemiológica podrán potenciarse mediante la utilización de la HCEN para fortalecer la toma de decisiones en el diseño y monitoreo de las políticas y planes de ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 salud, incluyendo respuestas rápidas a patologías emergentes o a enfermedades trans- misibles y vectores. En definitiva, en el Uruguay del futuro el envejecimiento saludable pasa a ser un objetivo estratégico para toda la sociedad, lo que nos obliga a replantearnos la salud, a rediseñar los sistemas de salud y promover políticas intersectoriales activas sobre los determinantes so- ciales, ambientales y económicos de la salud. Cambios en la participación laboral54 El funcionamiento del mercado laboral es una pieza clave para entender los obstáculos al desarrollo y para intervenir en el marco de una estrategia nacional de desarrollo a 2050. Una de las áreas sociales más impactadas por el cambio demográfico será la participación laboral; es decir, la cantidad de personas en edad y con disposición de participar del mer- cado de trabajo remunerado. Los determinantes fundamentales considerados son los si- guientes: la demografía, el nivel educativo y la brecha de género en participación laboral. Los cambios demográficos son decisivos a la hora de analizar el mercado laboral. La composición por edades de la población determina la «población en edad de trabajar» 217 (PET) y, por consiguiente, impacta en la «tasa de actividad» (TA). A estos efectos, se tomaron, del análisis demográfico de la sección anterior, las estructuras de población resultantes de tres de los escenarios elaborados: el tendencial, el de alta emigración y el de alta inmigración. Por otra parte, el nivel educativo es determinante particularmente para la participación laboral de las mujeres. Mientras que los varones, en los tramos centrales de edades (de 25 a 55 años) participan casi en un 100 %, en el caso de las mujeres se verifica una gran variación, desde las que tienen nivel educativo terciario –que participan a la par de los varones– hasta una participación de entre 60 % y 70 % en el caso de las mujeres con edu- cación primaria (en los mismos tramos de edad). A los efectos de la mirada prospectiva, se consideraron tres evoluciones alternativas del nivel educativo de la población, una pesimista, una tendencial y una optimista, cuyas consecuencias en la distribución de la población por niveles educativos a 2050, junto a la distribución actual, se presentan en el siguiente gráfico, y cuya justificación se desarrolla en la publicación referida.55 54 Este tema se abordó en el documento Prospectiva de la participación laboral de la serie Hacia una Estrategia Nacional de Desarrollo, cuyos principales resultados se reseñan a continuación. 55 El origen y la justificación de cada hipótesis se desarrollan en la publicación ya citada. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Gráfico 5.13 Hipótesis sobre la distribución de la población por niveles educativos a 2050 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 2015 Pesimista Tendencial Optimista 218 2050 2050 2050 Terciaria completa Secundaria completa Hasta bachillerato Hasta ciclo básico y terciaria incompleta incompleto incompleto Fuente: elaboración en base a datos extraídos de Maira Colacce, «Proyección de tasas de actividad bajo diferentes escenarios de niveles educativos», pendiente de publicación (OPP-CEPAL, 2017) En relación con la brecha de género en participación laboral, existe una tendencia sosteni- da en Uruguay al aumento de la participación laboral de las mujeres y a la reducción de la brecha de participación con respecto a los varones. A los efectos de proyectar a futuro esta tendencia, también se construyeron tres hipótesis; una que mantiene la brecha actual, lo que constituiría una hipótesis negativa y de mínima en participación laboral. Otra hipóte- sis, de cierre moderado de la brecha, de manera lineal, alcanzando, al 2050, una disminución de la brecha de género del 30 % respecto a la situación actual. Finalmente, en la hipótesis optimista se considera la misma lógica que en la moderada, pero con una disminución del 60 % de la brecha, lo que resultaría, en 2050, en una brecha de género similar a la que actual- mente presentan los países nórdicos, referencia global en esta temática. Los escenarios de participación laboral surgen, entonces, de la articulación de las diferentes hipótesis de cada variable considerada (demografía, educación y brecha de género). Se ela- boraron cinco escenarios alternativos. Los resultados del estudio señalan que existe una tendencia demográfica fuerte hacia una caída en la participación. De esta forma, considerando la hipótesis demográfica que supone ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 flujos de emigración permanentes y la hipótesis negativa en términos educativos, la tasa de actividad global de los mayores de 14 años caería de manera importante a 2050, con dismi- nuciones permanentes ya a partir de 2025. Pero, si se considera la hipótesis demográfica tendencial, es decir, si se asume un saldo migratorio cero a largo plazo, la caída de la tasa de actividad a 2050 sería algo más moderada. Si, en vez de asumir la hipótesis negativa en términos educativos, tomamos la hipótesis tendencial (más probable que la anterior), y, además, suponemos que se mantiene de manera suave la tendencia al cierre de la brecha de género en la participación laboral, entonces, la tasa de actividad en 2050 llegaría a niveles muy similares a los actuales y su tendencia de caída comenzaría recién sobre 2035. Pero, si agregamos a la situación anterior logros más desafiantes en materia educativa, que per- mitan aumentar más fuertemente los niveles educativos de la población, y si el cierre de la brecha de género fuera más intenso, podríamos arribar a 2050 con tasas de participación incluso algo más altas que las actuales. De esta forma, se concluye que la tendencia a la caída en la tasa de actividad en el horizonte 2050, con sus preocupantes consecuencias económicas y financieras, no es inevitable. Existe espacio para la implementación de políticas públicas que propicien cambios profundos pero posibles en la sociedad, que contrarresten esas tendencias y permitan que, al menos por un plazo de treinta años, no se produzcan caídas dramáticas en los niveles de actividad laboral. Así, mejoras educativas y disminución de brechas de género se perfilan como las dos princi- pales respuestas sociales a los efectos del cambio demográfico sobre el mercado de trabajo, la economía y la seguridad social. En el gráfico 5.14 se presentan, de manera conjunta, las 219 evoluciones de las tasas de actividad en los distintos escenarios considerados. Gráfico 5.14 Evolución de la tasas de actividad según escenarios, 2015-2050 68 % 66,9 % 66 % 65,0 % 65,9 % 64 % 63,7 % 62 % 61,1 % 60 % 58,8 % 58 % 56 % 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Escenario emigratorio pesimista Escenario tendencial pesimista Escenario tendencial moderado Escenario tendencial optimista Escenario inmigratorio optimista Fuente: elaboración propia56 56 La tasa de actividad usada considera personas de 15 años y más, diferente a la usada por el INE, que toma a partir de los 14 años. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Cambio en las relaciones laborales57 En secciones anteriores se han señalado cambios relevantes en las relaciones laborales en Uruguay en las últimas décadas que han tenido impacto en materia de desigualdades. En esta sección, el foco está puesto en algunos desafíos presentes y futuros que el cambio tec- nológico está imponiendo sobre este aspecto de las relaciones sociales. Si hay un ámbito social impactado por la revolución tecnológica es el del mundo del trabajo. Un aspecto común marca a toda nueva tecnología, desde las más antiguas hasta las apli- caciones contemporáneas: modifican la forma de trabajo, eliminan empleos ligados a las tecnologías anteriores y crean nuevas ocupaciones. Esto se ha tratado en varias secciones anteriores; lo que hoy caracteriza nuestra época es la velocidad de las transformaciones tec- nológicas, que complejiza el tránsito desde los viejos trabajos a los nuevos empleos. Las tec- nologías han contribuido a alargar nuestras vidas, mejorar las condiciones de salud, volver más amigables muchas formas de trabajo, permitirnos disponer de una variedad de bienes y servicios –cada vez más complejos, sin precedentes–, superar los límites geográficos que caracterizaron el pasado, etc. Al mismo tiempo, las tecnologías nos preocupan y producen miedos e inseguridades, porque destruyen modalidades de trabajo que para el ser humano constituyen el medio para satisfacer sus necesidades esenciales; porque alteran las relacio- nes de poder de los diversos actores sociales, y porque afectan los equilibrios de poder pro- pios de las sociedades industriales previas. 220 Las nuevas tecnologías impulsan un nuevo modelo de construcción social en el que los traba- jos de tipo industrial o de oficina pierden la solidez que garantizaban sus estructuras tradicio- nales. Las nuevas tecnologías provocan una verdadera revolución en el campo de las relaciones laborales, que podemos resumir en cuatro aspectos: a) la ruptura de las barreras temporales y espaciales (podemos trabajar on line u off line a cualquier hora y desde cualquier lugar); b) la entrada en crisis de la subordinación tradicional al contrato de trabajo y la multiplicación de expresiones de trabajo autónomo y semiautónomo; c) la conformación de una nueva brecha, que separa a los trabajadores formados en las nuevas tecnologías de aquellos que no logran acceder a ellas (los conocimientos tecnológicos son el nuevo alfabeto), y d) el surgimiento de nuevos trabajos (al tiempo que aumenta la preocupación por el ambiente). Los desafíos que enfrenta el sistema de relaciones laborales son reconocidos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT):58 a) la necesidad de invertir en más forma- ción a lo largo de la vida, en consideración de los cambios bruscos que las tecnologías pro- ducen en las competencias laborales y en la organización del trabajo; b) la promoción del trabajo de los jóvenes y la prolongación de la inclusión laboral de trabajadores adultos, que tendrán un proceso vital más extenso que en el pasado; c) políticas de Estado en materia de trabajo y seguridad social que acorten las brechas de las desigualdades de los trabajadores del futuro, y d) la transición a un medioambiente sostenible, que, además de ser una exigen- cia de sobrevivencia del planeta, constituye –desde el punto de vista laboral– la creación de un inmenso número de nuevos empleos. 57 Agradecemos especialmente al Dr. Juan Raso, por su generosa colaboración en esta sección. 58 OIT, Trabajar para un futuro más prometedor (Ginebra: OIT, 2019). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 El trabajo que cambia bajo el impacto de las nuevas tecnologías implica también una nueva profesionalidad, difícil de encuadrar en el concepto rígido de categoría laboral. En el modelo tradicional del contrato de trabajo, el trabajador –encuadrado en determinada categoría la- boral– tenía la obligación de realizar determinadas tareas durante un lapso prefijado, bajo la supervisión de su jefe, quien era a su vez responsable del producto final. Hoy, el concepto de categoría se diluye, y al trabajador se le demandan conocimientos interdisciplinarios, mayores competencias y actitudes colaborativas, manejo de herramientas tecnológicas y compromiso directo en el resultado de su labor. Más que el tiempo dedicado a la realización de una tarea, importará –y se remunerará– su capacidad y responsabilidad para alcanzar metas y logros en el desempeño de su labor. Para ello, además de los conocimientos técnicos, se exigen com- petencias sociales, comunicación y emoción: la suma de estas cualidades marcará el nivel de profesionalidad del trabajador. Nace el concepto de trabajo híbrido, que está conformado por la suma de distintos componentes, además de los conocimientos técnicos y profesionales: a) competencias digitales e informáticas; b) habilidades de comunicación; c) modalidades de co- laboración en un ambiente de trabajo menos jerarquizado. Es evidente que ello tiene como consecuencia la valorización o desvalorización de los conocimientos técnicos o profesionales de determinado sujeto. Un trabajador que solo posea conocimientos técnicos, será menos re- querido que otro trabajador con conocimientos informáticos y con competencias colabora- tivas. Es así que se amplían las cualidades de la empleabilidad de un trabajador, al que se le demandarán más habilidades para realizar un mayor número de tareas. La economía virtual produce en nuestras sociedades cambios tan sustanciales y rápidos 221 que determinan modificaciones de una intensidad nunca experimentada con anterioridad. Hablamos del efecto disruptivo de las nuevas tecnologías, que permiten conectar empre- sas-aplicaciones como, por ejemplo, Uber, Airbnb, Shubert buses, Spotify, entre otras, con nuevas modalidades de trabajo, que oscilan entre la dependencia y la autonomía. Las nuevas estrategias productivas construidas a partir de soportes digitales avanzados plantean nuevos desafíos para un derecho laboral que debe abarcar nuevas modalidades de trabajo. Se debate si el trabajador de plataformas es un trabajador subordinado o indepen- diente, pero, en realidad, estas categorías no encajan en el nuevo contexto. El trabajador de plataformas sería un trabajador semiautónomo, en parte capitalista (dueño de los medios de producción) y en parte dependiente de la plataforma con la que está vinculado. Es un trabajador que decide autónomamente sus tiempos y lugares de trabajo, pero está ligado a una aplicación, indispensable para la realización de sus tareas. Las categorías tradicionales del derecho del trabajo (autonomía y subordinación) ya no están en condiciones de definir las tutelas de estos nuevos trabajos. En la mayoría de los casos, nos encontraremos con trabajadores independientes que se insertan en una hetero-organización, es decir, en una integración organizativa ajena, aunque conservando importantes rasgos de independencia. La revolución digital ofrece una oportunidad para que los trabajadores adquieran una mayor autonomía, pero, al mismo tiempo, corre el riesgo de someter a todos, incluidos los traba- jadores autónomos, ejecutivos y profesionales, a formas agravadas de trabajo deshumani- zado. Ante la nueva realidad, se plantean importantes desafíos para el derecho del trabajo, nacido como conjunto de normas destinadas a tutelar la relación de trabajo subordinado, expresión típica del modelo industrial. De ahí la necesidad de pensar y construir nuevas categorías que permitan aprehender una realidad inquieta, diferente y propensa a la fuga del derecho del trabajo. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL El funcionamiento económico actual plantea nuevos paradigmas en las relaciones laborales posmodernas. Si las características del modelo típico se centraban en la estabilidad en el trabajo, los horarios fijos y las categorías definidas, el nuevo paradigma laboral promueve la movilidad en el trabajo, los horarios flexibles y el nuevo concepto de competencias labora- les. La fábrica, tradicional espacio de subordinación, desaparece para dar lugar a empresas digitales construidas sobre la base de algoritmos y de trabajo más autónomo. Se plantea, por lo tanto, la cuestión de cuál debe ser el rol del derecho del trabajo como regulador de una realidad tan disímil. ¿Debe aceptarse la realidad de un mercado de trabajo fragmentado y buscar respuestas jurídicas diferentes a partir de esa diferencialidad, o debemos mantener- nos fieles a un derecho del trabajo único para regular lo que ha sido su objetivo tradicional, el trabajo típico? ¿Debemos admitir un sistema de relaciones laborales con trabajadores diferenciados en sus derechos y obligaciones? El desafío del derecho del trabajo es abrir sus fronteras a las nuevas realidades del trabajo se- miautónomo, aceptando sus peculiaridades y diferencias, y, al mismo tiempo, construyendo nuevas categorías y diferentes tutelas. En ese nuevo rol de la disciplina, que tiene como pre- misa la tutela del ciudadano-trabajador, es imaginable un derecho general del empleo que asegure tutelas mínimas a todas las formas de trabajo y un derecho del trabajo convencional con tutelas mayores para el trabajo subordinado. Debemos imaginar un nuevo contrato social que garantice a todos los trabajadores (subordi- nados, semiautónomos e independientes) el derecho al aprendizaje a lo largo de la vida, que 222 permita incrementar las inversiones en las instituciones a lo largo de las transiciones que entraña el futuro del trabajo y que proporcione protección social universal a lo largo de la vi- da, con un nivel básico para todas las personas vulnerables, complementado por regímenes contributivos de seguridad social, que proporcione mayores niveles de protección. HACIA UN NUEVO CONTRATO SOCIAL Juan Raso Profesor titular de Derecho del Trabajo, Universidad de la República Si, como expresaba Rousseau, el contrato social es un contrato tácito que los se- res humanos acuerdan para vivir en sociedad y como en todo contrato importa la definición de derechos y obligaciones, podemos expresar que cada época his- tórica tuvo su propio pacto social. En el siglo XX, los derechos y obligaciones de los ciudadanos impulsaron un contrato social centrado en el trabajo asalariado, con derechos de libre mercado para los empleadores y tutelas laborales para los trabajadores. En torno a ese modelo se construyó el llamado Estado de bienestar social (Welfare State), con tutelas planificadas a partir de las negociaciones de empleadores, trabajadores y Estado. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 La nueva realidad tecnológica impone condiciones de producción que destruyen las formas tradicionales de empleo de la industrialización clásica y, de ese modo, ponen en crisis las tutelas y los amortiguadores sociales que ese mismo modelo generó. Ante las transformaciones del trabajo que se producen a partir de las nuevas tec- nologías, se abre paso la idea de concertar a nivel global un nuevo pacto social, que permita asegurar «a los trabajadores una participación justa en el progre- so económico».59 A ello apunta el reciente informe de la OIT sobre el futuro del trabajo, elaborado por una comisión independiente conformada por 27 expertos internacionales en materia de economía, derecho, relaciones laborales y política, provenientes de empresas, sindicatos, grupos de expertos, gobiernos y organiza- ciones no gubernamentales. El documento plantea la necesidad de revitalizar el contrato social, con «una acción comprometida por parte de los Gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores» con el objetivo de incluir a «los muchos millones de trabajadores que están excluidos actualmente».60 El nuevo pacto o contrato social promovido por la OIT apunta a un programa cen- trado en las personas para el futuro del trabajo, asentado en tres ejes de actuación:

1. La promoción del derecho a «un aprendizaje a lo largo de la vida que permita a las personas adquirir competencias, perfeccionarlas y reciclarse».

2. El incremento en la inversión en trabajo decente y sostenible, de conformidad con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. 223

3. El aumento de la inversión en la protección social de los trabajadores (cual- quiera sea la tipología contractual), con políticas que apunten a la inteligencia artificial «bajo control humano». En el nuevo contrato social tendrán, por lo tanto, un rol central el desarrollo soste- nible y la protección social universal. Sobre la cuestión de la sustentabilidad del desarrollo, cabe señalar que la automa- tización, la inteligencia artificial y las nuevas tecnologías desencadenarán un pro- ceso productivo sin precedentes en la historia de la economía global. Pero no todo desarrollo es necesariamente funcional al bienestar de la humanidad y del planeta. Por tal motivo es necesario desarrollar estrategias productivas en un marco con- ceptual de desarrollo sostenible, es decir, aquel desarrollo que permita satisfacer las necesidades actuales sin perjudicar los recursos y las oportunidades de las futuras generaciones. En relación con la protección social del futuro, uno de los desafíos centrales de los próximos años será definir cómo organizar las tutelas laborales y sociales de la comunidad civil. Las transformaciones de la sociedad y del trabajo producirán, ine- vitablemente, nuevas contingencias y riesgos sociales, cuya protección está lejos de encontrar una definición. En ese futuro complejo se producirán, inevitablemen- te, la elevación de la edad de la población, la aparición de riesgos psicosociales vinculados a las nuevas profesionalidades (estrés, depresión, burn-out, consumos 59 OIT, Trabajar para un futuro más prometedor (Ginebra: OIT, 2019). 60 OIT, Trabajar para un futuro. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL inadecuados de drogas y de alcohol, etc.) y el desempleo de jóvenes sin los cono- cimientos y competencias suficientes para insertarse en el circuito laboral. Todas estas situaciones aportarán una presión adicional a los sistemas de seguridad so- cial y de asistencia. Ante estos desafíos, desde la OIT se promueve la idea de protección social univer- sal, noción más amplia que la de seguridad social, reafirmándose el rol del Estado en la conducción de políticas públicas de tutelas de la comunidad nacional. «Los Gobiernos –afirma el documento– tienen que garantizar la protección social uni- versal desde el nacimiento hasta la vejez. Entre otras cosas, con un piso de pro- tección social que ofrezca un nivel básico de protección a todas aquellas personas que la necesiten, complementado con regímenes de seguro social contributivo que proporcionen niveles más altos de protección.» Todo ello obligará a pensar modelos que se construyan a partir de una base tribu- taria que grave la mayor riqueza producida, como contracara de la exclusión de esa misma riqueza que las nuevas tecnologías y la automatización generarán. Cambio cultural61 224 Al tomar en cuenta diversos índices internacionales, nuestro país se destaca positivamen- te en la región62 y en el mundo.63 Sin embargo, también aparecen discursos que repetida- mente expresan que nos encontramos ante una etapa de profundo deterioro. Para ambos fenómenos parece utilizarse el mismo argumento, estamos ante un cambio de valores muy profundo; el punto es que parte de la sociedad lo vive como una pérdida y otra parte, como un avance. De lo que no hay dudas es de que es necesario pensarse de cara al futuro. Es en este sentido que, para esta Estrategia de Desarrollo 2050, se ha buscado indagar en estos asuntos, analizando aspectos de lo que podríamos llamar la matriz cultural del país,64 es de- cir, cuáles son los valores, las creencias y las actitudes que parecen permanecer en el tiempo, y también cómo esa matriz ha ido cambiando y adaptándose. Algunos de los principales desafíos que surgen del análisis hecho apuntan con muchísima fuerza a que, como se desarrolló en el capítulo 1, nuestro país, al igual que buena parte del mundo, se encuentra en un período de tránsito: desde unas configuraciones culturales asociadas al tipo de sociedad industrial hacia unas relacionadas al tipo de sociedad posin- dustrial o de la información. La cultura cambia sustancialmente en este tránsito, y al mismo tiempo la cultura se convierte en necesario vehículo de cambios. 61 Esta sección de basa en el informe Creencias, valores y actitudes de los uruguayos (OPP, 2018). 62 Por ejemplo, en distribución de la riqueza, sustentabilidad o amplitud de la clase media. 63 Por ejemplo, es de los más democráticos, de los menos corruptos y presenta un desarrollo humano alto. 64 Se elige esta expresión a falta de una mejor, pero se entiende que no es posible determinar cabalmente la matriz cultural de ningún colectivo humano, puesto que de la diversidad y multiplicidad de formas de entenderse es que se hacen las sociedades, especialmente en el siglo XXI. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 La población uruguaya vive este cambio acelerado. Ha adoptado pautas culturales que modifican una tradición duradera y, al mismo tiempo, desea mantener vivos algunos de los valores que, en varios imaginarios colectivos, se considera que definen y otorgan iden- tidad a la sociedad uruguaya. Algunas instituciones del país parecen ir muy por detrás y avanzar más lentamente que la disposición al cambio de algunos sectores de la población y de las necesidades del futuro. Pero, al mismo tiempo, esa disposición al cambio de valores en la cultura permitió situar al país otra vez a la vanguardia en la región y en el mundo en el área de la expansión de derechos. Uruguay abrió camino en el mundo a comienzos del siglo XX con la ley laboral de ocho horas, la abolición de la pena de muerte y la legalización del divorcio. Hoy, vuelve a la vanguardia en el siglo XXI con leyes de avanzada, como la de matrimonio igualitario, la de aborto por decisión de la mujer, la de regulación del canna- bis y la ley integral para personas trans. Uruguay es, en lo que va de este siglo, un país que se muestra mucho más diverso de lo que su imaginación y construcción históricas marcaban, al revisar discursos y prácticas que in- visibilizaban ciertos grupos poblacionales y al reconocerles legalmente derechos. Sin em- bargo, existe un conjunto de fenómenos que presentan luces y sombras muy potentes, con relatos, valores y creencias en lucha que parecen confirmar esta idea de que Uruguay se encuentra en un momento de transición. Ese tránsito está plagado de tensiones y luchas de poder, y sus resultantes no se verán de un día para el otro, sino que serán los caminos que recorreremos hacia el futuro de la sociedad. 225 Igualdad y distribución El ethos igualitario es, posiblemente, uno de los principales valores que tiene la sociedad o, al menos, uno de aquellos con los que más le gusta reconocerse y encontrarse representa- da. Esto le ha permitido a Uruguay ser, históricamente, un país de vanguardia en materia de legislación laboral y social. Ese ethos consiste en un conjunto de valores y creencias estructurados –de forma poco rígida, aunque identificable– en relación con el ideal de igualdad. Esta misma idea es la que justifica, en parte, que los uruguayos no se sientan identificados con personas que tuviesen la riqueza material como una de las cuestiones importantes de su vida65 o que el 73 % se reconozca perteneciente a la clase media baja o clase obrera.66 Este ethos también es el que implica que, más allá de todos los cambios positivos que hubo en estos últimos quince años en términos de reducción de la pobreza y distribución de la riqueza, en torno al 50 % de los ciudadanos sigan pensando que esta distribución es «injusta».67 65 Encuesta Mundial de Valores, 2011. 66 Encuesta Mundial de Valores, 2011. 67 Datos del Latinobarómetro 2015. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Gráfico 5.15 Percepción sobre la distribución de la riqueza en Uruguay 60 % 59 % 54 % 50 % 40 % 31 % 29 % 30 % 20 % 10 % 7% 9% 1% 0% 1997 2002 2007 2011 2015 Muy justa Justa Injusta Muy injusta Fuente: elaboración propia con base en datos del Latinobarómetro Sin embargo, en las últimas décadas, se dan algunos movimientos sumamente llamativos, 226 con un aumento de las personas que creen que debe ampliar la intervención del Estado como regulador de las inequidades y que debe haber mayor igualdad; y con un aumento, también, de los uruguayos que creen que debería haber mayores diferencias para premiar el esfuerzo y la autorresponsabilidad en el sustento económico.68 En el segundo caso, sucede que, a pesar de los discursos y del autorreconocimiento en el ethos igualitario, buena parte de la ciudadanía uruguaya parece entender que las situaciones de pobreza son más un problema individual que un tema del que la sociedad deba hacerse cargo. Así, por ejemplo, mientras que en 1996 el 78 % de los uruguayos pensaba que la pobreza se debía a un trato injusto por parte de la sociedad en su conjunto y solo el 12 % pensaba que se debía a causas individuales de «flojera y falta de voluntad», en 2011 el primer grupo se reduce al 34 % y el segundo aumenta al 45 %.69 Así se observa un crecimiento cons- tante en la opinión de que las acciones que se hacen para ayudar a los pobres ya son suficien- tes o, incluso, van más de lo necesario.70 En términos generales, existen al menos dos tipos de explicaciones para la existencia de la pobreza: una, individualista, que deposita la respon- sabilidad sobre los propios pobres, y otra, estructural, que responsabiliza a la sociedad en su conjunto.71 Los cambios en la distribución de las opiniones entre estas dos explicaciones señalan desafíos para las futuras políticas públicas de combate a la desigualdad y la pobreza. 68 OPP (2018). 69 OPP, DUCSA y Equipos Consultores, Los valores en Uruguay: entre la persistencia y el cambio (2016). 70 OPP, DUCSA y Equipos Consultores, Los valores en Uruguay (2016). 71 Wim van Oorschot y Loek Halman, «Blame or fate, individual or social?», European Societies 2, n.o 1 (2010). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Diversidad y representaciones sociales de género Los inmigrantes, las poblaciones originarias, los afrodescendientes y la diversidad sexual, y sus colectivos, conforman un nuevo escenario de multiculturalidad a nivel mundial, desde el cual se resignifican espacios, derechos y demandas que ahora parecen tener mu- cho más oídos y fuerza que otrora; por supuesto, Uruguay no es ajeno a este fenómeno. Nuestro país está poco a poco desmontando su identidad homogeneizadora, legitimada en una ideología patriarcal, machista y europeizada. Si bien el país es uno de los más avan- zados de la región, y reconoce la diversidad y el derecho de grupos sociales históricamente discriminados o relegados, este cambio cultural no es sencillo y muchas veces es fuente de enfrentamientos y conflictos. Uruguay también vive este proceso de transformaciones con voces y discursos enfrentados. En materia de inmigrantes, podemos ver reflejadas esas tensiones en una actitud de los uru- guayos algo ambivalente ante su llegada. Por un lado, los cambios legislativos que ya men- cionamos y una serie de discursos receptivos ante las diversas situaciones que los han traído hasta nuestro país. Sin embargo, muchos de ellos han decidido no quedarse en Uruguay, por diferentes razones, entre las que aparece la discriminación; sumado a esto, a pesar de que hay un reconocimiento de parte de los uruguayos sobre el enriquecimiento cultural que aportan los migrantes, también existe cierta desconfianza en torno a que su llegada sea bue- na para el país en general, especialmente a la hora de competir por los trabajos.72 227 Entre 1996 y 2016, la población autopercibida como afrodescendiente creció de mane- ra importante, tal como se desarrolló previamente. Estos cambios parecen deberse a una modificación de valores muy fuerte, en que las identidades étnico-raciales responden a los contextos que estimulan o desestimulan la autopercepción,73 por lo que, en un contexto de reconocimiento de derechos, es posible que el autorreconocimiento dentro de un grupo étnico-racial aumente. Sin embargo, las brechas entre la población afro y la no afro siguen siendo profundas.74 Por otra parte, la ciudadanía uruguaya parece haber experimentado un proceso de cambio hacia la aceptación de la diversidad sexual, primero, y hacia su naturalización, después. Los cambios positivos en las opiniones sobre la homosexualidad, y las participaciones masivas y la cobertura de los medios de comunicación de la Marcha por la Diversidad sexual75 son algunos de los ejemplos más visibles de la apropiación de buena parte de los uruguayos de concepcio- nes más abiertas sobre la diversidad. Sin embargo, aún existen fuertes discursos discrimina- torios, situaciones de violencia física por la identidad de género de las personas y persisten situaciones de vulnerabilidad muy fuertes, como las del colectivo de personas trans.76 72 OPP (2018). 73 Michael Agier y Pedro Quintín, «Política, cultura y autopercepción: las identidades en cuestión», Estudos Afro- asiáticos 25, n.o 1 (2003); Agustín Espinos et al., «Identidad nacional y sus relaciones con la ideología y el bienestar en cinco países de América Latina», Avances en Psicología Latinoamericana 32, n.o 2 (2017). 74 OPP (2018). 75 OPP (2018). 76 En el 2016 se realizó el primer censo de personas transexuales en Uruguay. Del total de personas trans, el 88 % de estas declara haber sido discriminada a nivel general; solo el 60 % tiene el ciclo básico completo, y el 67 % declara haber realizado trabajo sexual en algún momento de su vida. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Por su parte, con relación a las mujeres y los valores, creencias y actitudes que rodean sus re- presentaciones y roles en la sociedad uruguaya, las percepciones de la ciudadanía han cam- biado positivamente. Así, por ejemplo, hay una valoración muy buena de la incorporación cada vez mayor de la mujer al mercado de trabajo, o de la importancia de la educación uni- versitaria también para las mujeres, y una caída contundente en el porcentaje de la pobla- ción que piensa que, para realizarse en la vida, una mujer necesariamente debe ser madre.77 Sin embargo, a pesar de estas y otras mejoras, persisten brechas sumamente significati- vas, como la salarial, asociada a otra gran brecha, la del trabajo no remunerado. Como se desarrolla en el capítulo 6, las mujeres dedican el doble de tiempo que los varones a estas tareas. A su vez, algo más de una de cada tres mujeres declara realizar actividades de cuida- dos, mientras que en los varones es uno de cada cuatro que declara hacerlo.78 Otra cuestión fundamental es la violencia hacia las mujeres, y su expresión extrema, el femicidio. Ambos fenómenos evidencian lo alarmante de la situación, que parece estar arraigada a pesar de los diversos avances sociales y esfuerzos institucionales.79 En suma, Uruguay se ha descubierto recientemente como más diverso de lo que supone su imaginación histórica y ha desandado un camino de negación de la diferencia no solamen- te tolerando, sino reconociendo derechos de grupos poblacionales discriminados, como las mujeres, los afrodescendientes, los descendientes de indígenas, los colectivos LGTB y los inmigrantes. En todos los casos, se legisló en favor del reconocimiento de derechos de estos colectivos. Pero también hay señales que denotan la persistencia de actitudes de intoleran- 228 cia, racismo, machismo y conservadurismo ante la diversidad. Sin embargo, los valores de toda sociedad democrática, que deben transmitirse a las futuras generaciones, sientan un precedente a partir del cual hacer avanzar la diversidad creciente del siglo XXI. Lo familiar La familia patriarcal, nuclear, machista y vertical parecería estar llegando a su fin como modelo único de familia en Uruguay. Hoy en día, la mitad de los matrimonios terminan di- solviéndose en divorcios. Esto implica que la población vive en arreglos familiares diversos: familias monoparentales (casi siempre mujeres), familias con padre o madre divorciados, familias con matrimonios con personas del mismo sexo, familias tradicionales, personas que viven solas (en aumento veloz).80 Los arreglos y las estructuras que definen a la familia y sus roles son múltiples y se construyen sobre la marcha. Ante tanta variabilidad, algu- nos especialistas proponen adoptar el concepto de espacio familiar. Lo familiar admite esas 77 OPP (2018). 78 Karina Batthyány, ed., Los tiempos del bienestar social: género, trabajo no remunerado y cuidados en Uruguay (Montevideo: MIDES-Inmujeres, 2015). Con relación al ejercicio de los cuidados de personas dependientes, el 35,2 % de las mujeres declara realizar actividades de cuidados, mientras que, entre los varones, es el 24,3 % (INE, 2014). 79 Según datos del Observatorio de Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior, las denuncias por violencia doméstica pasaron de ser 6853, en 2005, a 31 184, en 2015; esto da cuenta de que existen más posibilidades insti- tucionales a las que recurrir en casos de violencia, pero también da cuenta del volumen de la problemática. 80 Según el informe 2015 de estadísticas de género que realiza el Sistema de Información de Género del Instituto Nacional de las Mujeres del MIDES, la distribución de los tipos de hogares es la siguiente: compuesto, 1,7 %; uniper- sonal, 19,9 %, pareja sin hijos o hijas, 17,8 %; biparental con hijos o hijas de ambos, 27,9 %; biparental con al menos un hijo o hija de uno, 6,5 %; monoparental femenino, 10,8 %; monoparental masculino, 1,9 %, y extendido, 13,4 %. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 heterogeneidades y se centra en los afectos y las emociones, dada la importancia, para el de- sarrollo personal, del amor y de la confianza de otros a los que consideramos significativos. Construir relatos desde la diversidad, la incertidumbre y el riesgo es el mayor desafío al que se enfrenta la sociedad uruguaya contemporánea de cara al futuro. Imaginar los desarrollos futuros solo puede ser posible si se tiene en cuenta esa diversidad de voces, de formas de ha- cer, de pensar, de sentir en el mundo que compartimos. Los cambios y contradicciones que destacamos no deberían socavar ninguno de los valores que aparecen como más preciados en los discursos y buena parte de las acciones de los uruguayos: la dignidad de todas las per- sonas independientemente de su posición económica, sexo, raza, edad, la solidaridad social ante los más necesitados, la laicidad y la democracia. Uruguay está ensayando formas nuevas para construir sus relatos a partir de la diversidad, quizá algunas de las más sustantivas se dan en torno al concepto de ciudadanía cultural. Se trata de una expansión que trae nuevos desafíos a partir del reconocimiento de los derechos culturales como parte indivisible de los derechos humanos universales, que no solo implica garantizar la diversidad cultural como factor de desarrollo y los medios materiales para su concreción, sino la formulación y ejecución de políticas orientadas a las personas y los colec- tivos más vulnerables que pueden ver reducidas sus capacidades para ejercer estos derechos. 229 Cambio educativo El desarrollo implica, como un componente central de su propia esencia, el derecho efec- tivo a la educación. Resulta evidente que la expansión de las capacidades de las personas tiene una estrecha vinculación con la educación, que provee las herramientas cognitivas para aprehender el contexto (social, económico, político, cultural, etc.) en que se vive y, por tanto, para ejercer cualquier libertad. Además, la educación es fundamental para la inclusión social en una sociedad que cada vez exige tener más conocimientos, habilidades y especialización, por lo que constituye un ele- mento central para el desarrollo. No en vano la Agenda 2030, que marca los ODS, contempla específicamente a la educación en el objetivo número 4, que persigue «garantizar una educa- ción inclusiva, equitativa y de calidad para todos sus habitantes». En los estudios de carácter prospectivo realizados en el marco de esta Estrategia, la educa- ción emerge como un factor crítico en cualquiera de los pilares de desarrollo. Considerando que la tendencia al envejecimiento de la población es inevitable y que ello impacta de mane- ra negativa sobre el nivel de actividad laboral de la población, necesariamente la educación juega un rol clave para alcanzar horizontes de productividad crecientes que permitan soste- ner y ampliar las capacidades productivas y el andamiaje de protección social del país. Más aún, si tenemos en cuenta que los trabajadores que poseen menor nivel educativo están más expuestos al riesgo que entraña la automatización de tareas y que dicho riesgo disminuye significativamente para quienes cuentan con educación superior, este resultado pone en evidencia la importancia de mejorar el nivel educativo de la población, ampliando el acceso a CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL la educación superior. A la misma conclusión llegan los estudios prospectivos sobre deman- da de trabajo, que encuentran que los agrupamientos sectoriales que presentarán mayor dinamismo son los que demandan trabajadores más calificados (la media de educación de esos agrupamientos ya supera los 12 años de educación formal, o lo que es lo mismo, exigen educación terciaria), lo cual refuerza la necesidad de mejorar las tasas de culminación de la educación media y de continuar expandiendo el acceso y el egreso de educación terciaria. La dimensión educativa también se identifica como un elemento clave en los procesos aso- ciados a la autonomía de las mujeres. Como se desarrolla en el capítulo 6, si bien las mujeres obtienen mayores logros educativos en todos los niveles (primaria, secundaria y estudios superiores) y acceden en mayor proporción que los hombres a la educación terciaria, pre- sentan un sesgo hacia la elección de ciertas carreras que determina el predominio de los varones en ciencias básicas, tecnologías y matemáticas. Esta realidad impacta en el mercado de trabajo y provoca una clara brecha a favor de los varones en términos de ocupación en ac- tividades de alta productividad, y en las remuneraciones. Además, profundiza la tendencia nacional a presentar niveles muy bajos de egresados de carreras STEM,81 cada vez más rele- vantes para el desarrollo productivo. En este marco, la configuración del escenario «Igualdad de género real para el siglo XXI»82 requiere cambios en el sistema educativo para enfrentar esas brechas. Finalmente, cuando se indaga sobre los valores y creencias de los uruguayos, la educación es percibida, al menos por una buena parte de la población, como un aspecto de la sociedad que 230 requiere transformaciones. Se hace hincapié en el logro de la universalización, en particular, para la educación media superior, buscando retomar la potencialidad de la educación como mecanismo de igualación de oportunidades, que se ve afectada por las diferencias existentes en el acceso, egreso y logros educativos según el nivel de ingresos, la ascendencia étnico-ra- cial, la zona de residencia y otras características de la población. Uruguay ha experimentado cambios educativos importantes en las últimas décadas, los que han producido logros relevantes, pero también desafíos de gran envergadura. Por un lado, si bien la cobertura educativa es casi universal para los primeros años de educación obligato- ria,83 esta comienza a disminuir a partir de la educación media básica (gráfico 5.16). Al respecto, cabe destacar el importante aumento que se observa desde 2006 en la cobertura tanto de la educación inicial como en jóvenes de entre 15 y 17 años. Sin embargo, mientras que en los años obligatorios de la educación inicial (4 y 5) se está cerca de alcanzar la uni- versalidad, no sucede lo mismo con los años obligatorios de la educación media, particular- mente de la media superior, donde, en 2018, la brecha es de 9 puntos porcentuales a los 15 años, y aumenta con la edad. 81 Carreras de ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas, por sus siglas en inglés. 82 Escenario meta desarrollado en el proceso prospectivo correspondiente y documentado en la publicación OPP, Sistemas de género, igualdad y su impacto en el desarrollo de Uruguay: escenarios prospectivos (Montevideo: OPP, 2018). 83 La LGE establece como obligatoria la educación inicial a partir de los 4 años, la educación primaria y la educación media básica y superior (artículo 6). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 5.16 Porcentaje de niños, adolescentes y jóvenes que asisten a la educación obligatoria, por edades simples; años 2006, 2012 y 2018 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 2006 2012 2018 231 Fuente: elaboración propia con base en datos del Mirador Educativo del INEEd, obtenidos a partir de la ECH del INE Adicionalmente, en el nivel inicial y en primaria se observan altos niveles de ausentismo que contrarrestan la potencialidad del mencionado aumento de la cobertura, y en secunda- ria son importantes los niveles de rezago. En términos de egreso (culminación de ciclos), si bien en primaria la universalidad en el egreso se ha mantenido constante, en secundaria los niveles de egreso distan mucho de ser universales. En cuanto a los logros de aprendizaje, si bien Uruguay ha obtenido un puntaje mayor en las pruebas de aprendizaje estandarizadas que la mayoría de los países de la región, ello no indica que estos puedan ser considerados satisfactorios.84 En efecto, en el Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE) aplicado en 2013 en el nivel de primaria, la mayoría de los estudiantes se ubicó en los niveles más bajos de desempeño (niveles 1 y 2) en ciencias, matemática y en lectura. A su vez, en la última aplicación del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en inglés) correspondiente a 2015,85 52 % de los estudiantes de 15 años no alcanzó los logros mínimos en matemática, al tiempo que 41 % y 39 % tampoco lo hicieron en ciencias y lectura, respectivamente. 84 En el ámbito nacional, se cuenta desde 2015 con la información que brinda la evaluación Aristas, realizada por el INEEd, la cual mide el nivel de desempeño en lectura y matemática en tercer y sexto grados de educación prima- ria. En aristas2017.ineed.edu.uy/InformeAristas2017.pdf se puede consultar el informe correspondiente al año 2017. 85 Si bien en 2018 se realizó un nuevo ciclo de evaluaciones, los resultados no estarán disponibles hasta diciem- bre de 2019. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Con respecto al nivel terciario, en los últimos años puede apreciarse un aumento tanto en el acceso86 como en el egreso en sus tres modalidades (educación terciaria no universitaria, formación en educación y educación universitaria), principalmente en la universitaria, a la vez que avances notorios en el proceso de descentralización de la oferta educativa univer- sitaria en el país, tanto de la Universidad de la República (Udelar) como de la Universidad Tecnológica (UTEC), fundada en 2012. Un desafío relevante en este nivel tiene que ver con la concreción del proceso para dotar a la formación en educación de un carácter universitario, que integre las funciones universi- tarias de enseñanza, investigación y extensión. Los egresados de estas carreras son actores fundamentales del sistema educativo para garantizar el derecho a una educación de calidad. A nivel global uno de los aspectos más desafiantes para el sistema educativo guarda relación con el principio de democratización, en tanto existen importantes inequidades según el nivel socioeconómico, que se reflejan tanto en el acceso como en el egreso, y en los desem- peños observados en todos los niveles educativos. La cobertura en 3 años, por ejemplo, varía considerablemente según el nivel de ingresos, ya que mientras 92 % de los niños pertenecientes a hogares del quinto quintil asisten en 2017, solo 58 % de los niños del primer quintil lo hacen. Respecto del egreso, también son acen- tuadas las diferencias por nivel socioeconómico, como se muestra en el gráfico 5.17. 232 Gráfico 5.17 Culminación de ciclos educativos para edades seleccionadas por quintiles de ingreso. Todo el país, año 2017. 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Primer quintil Segundo quintil Tercer quintil Cuarto quintil Quinto quintil Total De 14 y 15 años que culminaron De 17 y 18 años que culminaron De 21 y 22 años que culminaron educación primaria educación media básica educación media superior Fuente: Logro y nivel educativo alcanzado por la población 2017, MEC (p. 37) 86 Un dato significativo al respecto es que 74 % de quienes egresan de la educación media superior accede a la educación terciaria. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Si bien se vienen implementando dispositivos que favorecen la democratización, como los modelos que promueven la extensión del tiempo pedagógico (tiempo completo o tiempo extendido) y el Programa Maestros Comunitarios en el nivel de primaria, es claro que todavía hay mucho para hacer al respecto. También el Plan Ceibal y la incorporación de nuevas herramientas tecnológicas para el aprendizaje tienen como apuesta la equidad y la democratización del conocimiento a través del acortamiento de la brecha digital. Otro de los desafíos más relevantes que enfrenta el sistema educativo se refiere a ase- gurar trayectorias continuas para los estudiantes, que redunden en una reducción de la desvinculación. A ello contribuyen las iniciativas de mejoramiento curricular que se están implementando tanto para la educación inicial87 como para primaria y educación media,88 las cuales apuntan hacia un diseño curricular más abierto y flexible que contribuya a me- jorar la navegabilidad de los estudiantes en el sistema educativo, teniendo en cuenta sus intereses y motivaciones. Al mismo propósito contribuiría una mejora en la articulación entre los subsistemas para generar una integralidad que ponga el foco en el sujeto educativo, de modo que este pueda elegir entre variados trayectos, y se le reconozcan, a través de mecanismos de acredita- ción, los saberes adquiridos en los distintos niveles y modalidades. Ello supone el inter- cambio de información entre las instituciones por las que transita el estudiante para dar seguimiento a su trayectoria y alertar de posibles rezagos y otras dificultades.89 233 La mayor articulación también debe favorecer el acceso a la educación terciaria a través de modalidades como las que ya se están implementando entre el CETP-UTU de ANEP con la Udelar y la UTEC para la implementación de propuestas de formación interinstitucio- nales y el uso compartido de infraestructura. Vinculado a ello, se plantea la necesidad de superar la visualización de la educación media superior únicamente como requisito para ingresar a carreras universitarias (el carácter propedéutico del bachillerato diversificado), así como su tendencia asignaturista y con baja opcionalidad. A futuro, y como resultado de los distintos estudios prospectivos, surge que la masifica- ción de la educación terciaria es un desafío central a mediano y largo plazo para el país. Además de los horizontes culturales que abre este avance, las dinámicas productivas exi- gen la complementariedad entre trabajo humano y tecnologías, lo que requiere la interac- ción con tecnologías cada vez más sofisticadas. La necesidad de desarrollar competencias amplias para aprender a lo largo de la vida se vuelve central. Asociado a lo anterior, resalta la pertinencia de una formación de base amplia, que no cai- ga en la hiperespecialización, que quita flexibilidad para adaptarse ante nuevos cambios. 87 En 2014, se publicó el Marco curricular de atención y educación de niñas y niños uruguayos desde el nacimiento a los seis años, que unifica las propuestas curriculares del MEC y la ANEP-CEIP. 88 En 2017, se publicó el Marco curricular de referencia nacional (MCRN), que establece perfiles de tramo y per- files de egreso que definen los aprendizajes que se espera que los estudiantes alcancen en cada etapa de su trayectoria. 89 La ANEP se encuentra desarrollando el Seguimiento Nacional de Alumnos (SENDA), que consiste en una base de datos única que contiene la historia educativa de cada estudiante, los datos de los centros en que estuvo inscrip- to, sus calificaciones y asistencias. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Las nuevas dinámicas tecnológicas y productivas señalan la necesidad del desarrollo de la capacidad de reconversión y recalificación, lo que requiere una base cultural amplia que permita reciclar conocimientos y reaprender. Por otro lado, es necesario fomentar la creatividad y también el desarrollo de la capacidad críti- ca, que habilite cuestionarse las formas de ser y hacer. Esto es esencial para la construcción de ciudadanos comprometidos con su tiempo y su sociedad, con capacidad y voluntad de trans- formar su realidad y la de su comunidad. Pero también será fundamental como herramienta para el mundo de trabajo. En un mundo donde la tecnología desarrollará las tareas manuales y repetitivas, la ventaja humana estará en la capacidad de pensar las cosas de otra manera. También se plantea el requisito de lograr una amplia alfabetización en tecnologías de la in- formación, que, como se ha desarrollado ampliamente, constituyen el principal impulsor de innovaciones tecnológicas. La transversalidad y ubicuidad de las tecnologías de la informa- ción y las comunicaciones determina que sean herramientas indispensables para cualquier tarea que se quiera realizar. El uso hábil y crítico de la tecnología implica la necesidad de entender el lenguaje informático y su forma básica de funcionamiento, lo cual será cada vez más un requisito básico para la ciudadanía, mucho más allá de las actividades productivas, tal como lo fue saber leer y escribir un siglo atrás. Finalmente, las capacidades blandas también son centrales. Aprender a trabajar en equipo, a comunicarse de manera efectiva con otras personas, la empatía, el liderazgo, las capacidades 234 de negociación se vuelven complementos muy necesarios para el mundo del mañana. URUGUAY PUEDE SER UN PAÍS SOLIDARIO, DE TRABAJO Y APRENDIZAJE Rodrigo Arocena Estudioso del desarrollo La tensión entre producción y sustentabilidad se ha convertido en la encrucijada mayor de nuestro tiempo. Por un lado, mucha gente necesita más y mejores bienes y servicios. Por otro lado, es imprescindible proteger mucho mejor el ambiente. Ambas cuestiones están contenidas en la noción de desarrollo humano sustenta- ble, que puede resumirse diciendo que el desarrollo se define normativamente co- mo la expansión de las capacidades individuales y colectivas para mejorar sosteni- damente la calidad de vida de todas y todos, de formas tales que las posibilidades de avance no sean menores sino mayores para las generaciones futuras, todo lo cual implica considerar a la gente no como pacientes, sino como agentes. Los dos principales desafíos de nuestra época son la insustentabilidad ambiental, que amenaza con una catástrofe climática, y la desigualdad, que tiende a incrementarse ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 por las asimetrías de poder y por las grandes diferencias en el acceso al conocimien- to y a la formación. Frente a tamaños desafíos, ¿qué guías para la acción nos ofrece la noción de desarrollo humano sustentable? Aquí mencionaremos solo una. Expandir las ca- pacidades de la gente requiere democratizar el conocimiento, aprovechando el potencial que surge de generalizar la formación avanzada y de multiplicar las capacidades de investigación e innovación para producir más y, sobre todo, me- jores bienes y servicios, priorizando las necesidades de los más postergados, con una utilización mucho más frugal y sustentable de los recursos naturales. Dos tareas clave para ello son las siguientes. a) Universalizar una educación media que forme tanto para el trabajo digno co- mo para seguir aprendiendo a nivel avanzado Uruguay no puede progresar realmente si no universaliza su educación media. Solo lo logrará si ofrece una perspectiva que entusiasme al estudiantado y a sus familias. Para ello, aprovechando experiencias significativas y combinando es- fuerzos diversos, es imprescindible y también viable organizar ofertas educativas que garanticen a quienes concluyen la educación media una formación que los capacite tanto para trabajar digna y fecundamente como para seguir estudian- do con éxito en el nivel terciario. Todas las personas, independientemente de su edad, deben tener oportunidades para completar esa formación, mediante modalidades vinculadas a su experiencia, según el principio de que se aprende a partir de lo que se sabe. 235 La meta fundamental de universalizar tal educación media debe orientar la for- mación docente, la renovación pedagógica, los cambios curriculares, las creacio- nes institucionales, la asignación de recursos. b) Generalizar la educación terciaria de carácter permanente La universalización de la educación media en el sentido antedicho permitirá acelerar la expansión en curso de la enseñanza terciaria. La primera finalidad que la ley de Educación asigna a la educación terciaria pública es (artículo 83): «Promover la generalización de la enseñanza terciaria de calidad y conectada a lo largo de toda la vida activa con el trabajo, el ejercicio de la ciudadanía, el acceso a la cultura, la mejora en la calidad de vida colectiva y la realización personal de carácter integral». No hay manera de mejorar sistemáticamente la calidad de vida de todos si no se camina en esta dirección. Esta es condición necesaria para el desarrollo humano sustentable. Hay que aprender a enseñar a la vez en las aulas y fuera de las aulas, en todo ámbito donde se hace bien una tarea socialmente valiosa. Para ello hay que jerarquizar los programas de educación permanente y de formación profesional, vinculándolos y orientándolos a la multiplicación del acceso a la enseñanza terciaria. La educación terciaria tiene nivel superior cuando se conecta con la generación y uso socialmente valioso de cultura y conocimiento científico y tecnológico. En ese marco se puede aprender a seguir aprendiendo siempre, a criticar y a propo- ner, a resolver problemas para mejorar la calidad de vida colectiva. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Cambios en los cuidados Al reflexionar sobre los cambios futuros de la sociedad uruguaya, resulta sustantivo con- siderar la distribución inequitativa en las tareas de cuidado y su potencial impacto en la sustentabilidad económica de largo plazo. La situación actual produce diferentes tipos de desigualdades: entre quienes tienen arreglos familiares para las tareas de cuidados o capaci- dad de compra de servicios de este tipo, y quienes no disponen de estas posibilidades; pero también entre quienes llevan adelante esta función de cuidar –de manera no remunerada– y quienes no. Además, es un tema que, de la mano del cambio demográfico estudiado previa- mente, será cada vez más relevante en el Uruguay del futuro, por sus repercusiones tanto sociales como económicas. La política de cuidados en Uruguay tiene como objetivo la «promoción del desarrollo de la autonomía de las personas en situación de dependencia, su atención y asistencia […], me- diante la corresponsabilidad entre familias, Estado, comunidad y mercado».90 Constituyen las poblaciones objetivo de la política los niños y niñas de 0 a 12 años, las personas mayores o con discapacidad en situación de dependencia y las personas que realizan tareas de cuida- do, tanto de forma remunerada como no remunerada. En clave de derechos, a partir de la ley de creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados y el Plan Nacional de Cuidados 2016-2020, se está incluyendo, en la matriz de bienestar, el ejercicio de un nuevo derecho que será reclamado en los futuros decenios. Se 236 trata del derecho de las personas a tener la mayor autonomía posible a lo largo de la vida, lo que supone, también, autonomía para las personas que cuidan, que liberan parte de su tiempo para desarrollar su proyecto vital. Los avances a partir de la creación del SNIC han abierto camino a la consolidación de un cuarto pilar para la protección social, que se suma a los de seguridad social, salud y educación. Este cuarto pilar consagra el derecho de las personas en situación de dependencia a recibir cuidados en condiciones de calidad e igualdad. El sistema se articula en torno a cinco componentes:91 los servicios de cuidado, la formación de las personas que cuidan, la regulación (de servicios y laboral), la gestión de la información y el conocimiento, y la comunicación.92 En lo que a servicios se refiere, el SNIC despliega un set de dispositivos para atender las ne- cesidades de las personas en situación de dependencia y sus familias. Orientados a la prime- ra infancia: centros CAIF, jardines, becas de inclusión socioeducativa y casas comunitarias de cuidados; así como también dispositivos que permiten la conciliación entre estudio o trabajo y cuidados, como los centros en sindicatos y empresas (SIEMPRE) o los centros para hijos e hijas de estudiantes. Respecto a personas en situación de dependencia, el SNIC crea, ejecuta y regula servicios de cuidado en domicilio (Asistentes Personales), Teleasistencia, centros de día y centros de larga estadía. 90 Ley 19353. Creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados. 91 Plan Nacional de Cuidados 2016-2020. 92 Plan Nacional de Cuidados 2016-2020. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Proyecciones a futuro93 La configuración de la demanda de cuidados en Uruguay se está modificando: la demanda de cuidado infantil va perdiendo peso al tiempo que ha aumentado la demanda prove- niente de las poblaciones mayores, fenómeno que es una clara consecuencia del enveje- cimiento de la población. A la hora de dimensionar la demanda potencial en el largo plazo, hay que tener en cuenta que, mientras que todos los niños y niñas de 0 a 3 años están en situación de dependencia, no todas las personas mayores o con discapacidad lo están, ya que no todas requieren apoyo para realizar actividades de la vida diaria. A continuación se presenta una proyección de la demanda de cuidados al 2050 (gráfico 5.18). Gráfico 5.18 Proyección de la demanda potencial del Sistema Nacional Integrado de Cuidados 2014-2050 por subpoblación 350 000 300 000 250 000 237 200 000 150 000 100 000 50 000 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 2050 0a3 65 y más - leve 65 y más - moderada 65 y más - severa Discapacidad elps Discapacidad censo Fuente: Maira Colacce y Pilar Manzi, El cuidado de la población uruguaya Como se observa en el gráfico, mientras que la demanda proveniente de niños y niñas cae sistemáticamente, aumenta la de las personas mayores y se mantiene estable la de personas con discapacidad. La cantidad de niños y niñas pasa de 185 000 a 148 000 (se reduce 20 %) y la de las personas mayores en situación de dependencia pasa de 64 000 a 120 000 (aumenta 88 %). A pesar de ello, los niños y niñas siguen siendo la principal fuente de demanda. 93 Esta subsección se basa en el trabajo realizado por Maira Colacce y Pilar Manzi para OPP y CEPAL como insumo para la Estrategia de Desarrollo, y luego publicado con el título El cuidado de la población uruguaya y la creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados: una mirada de largo plazo (Montevideo: CEPAL, 2017). CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Se proponen dos escenarios, uno conservador y otro más ambicioso en términos de cobertu- ra. El segundo escenario propone una mayor expansión del SNIC, de modo de acercarse a la universalidad. Este escenario se basa en la ampliación del programa Asistentes Personales, de manera que cubra al 85 % de las personas en situación de dependencia severa, y del de Teleasistencia, para cubrir al 50 % de la población con dependencia leve o moderada. El re- sultado de las proyecciones de cobertura y de costos incrementales (respecto a 2015) de los dos escenarios propuestos se presenta en el cuadro 5.2. El escenario conservador implica diferencias importantes en los niveles de cobertura de la población en situación de dependencia, en relación con la edad. En el caso de la primera infancia, se logra alcanzar a una proporción muy importante de la población total (81 %), superior a la observada en la mayoría de los países de la OCDE. Para las personas mayores, la cobertura apenas llegaría a 18 %. En total se estará dando cobertura a casi 158 000 personas. El segundo escenario elaborado propone metas más ambiciosas para la atención a personas mayores y con discapacidad en situación de dependencia. Las modificaciones propuestas logran altos niveles de cobertura en ambas poblaciones, superiores al 60 %. A la vez, la co- bertura global alcanza el 70 %. Esto implica la cobertura de casi 222 600 personas y un gasto adicional de 132 millones de dólares anuales con relación al escenario anterior. Respecto a 2015, el gasto incremental sería de 342 millones de dólares.94 238 Cuadro 5.2 Proyección de cobertura y costo incremental respecto a 2015 del Sistema Nacional Integrado de Cuidados a 2050, por escenarios (valores al 1/1/2015) ESCENARIO CONSERVADOR ESCENARIO AMBICIOSO COSTO COSTO COBERTURA COBERTURA PERSONAS INCRE- PERSONAS INCRE- 2050 2050 MENTAL* MENTAL* Primera infancia 119.455 81 % 82 119.455 81 % 82 Severos 11.438 85 27.805 206 Personas Moderados 9.979 18 % 4 43.861 60 % 17 mayores y leves Total 21.416 88 71.666 222 Severos 11.438 85 16.859 125 Personas con Moderados 5.618 35 % 2 14.614 64 % 6 discapacidad y leves Total 17.056 87 31.473 130 Total 157.927 50 % 257 222.594 70 % 434 * Millones de dólares anuales Fuente: Maira Colacce y Pilar Manzi, El cuidado de la población uruguaya 94 Todos los valores están expresados en precios del 1/1/2015. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Finalmente, se hace una estimación del volumen de la demanda de trabajo que puede surgir directamente de la expansión del SNIC, en ambos escenarios. En el escenario conservador, la expansión sería de 20 000 empleos, en relación con 2015. En el escenario ambicioso, se daría un incremento de la demanda de trabajo de 34 000 empleos, lo que representaría más de un punto porcentual de la población en edad de trabajar en 2050. En otras palabras, los cuidados podrían incrementar la tasa de empleo global en un punto. De esta forma, los cuidados pueden ser un factor relevante en la demanda de trabajo futura, en línea con lo desarrollado en el capítulo 4. Pero el SNIC también tiene otros efectos en el mercado de trabajo por el lado de la oferta. Se trata de las personas que hoy cuidan (casi siempre mujeres), de manera no remunerada, a familiares. El desarrollo del SNIC puede liberar a esas personas, quienes van a tener mejores condiciones para insertarse en el mercado de trabajo remunerado, mejorando así sus ingre- sos. Diversos estudios encuentran que el cuidado de hijos e hijas durante los primeros años de vida es un factor explicativo de la menor participación laboral de las mujeres en relación con los varones. Para casi todos los niveles educativos de las madres se observa un aumento de la tasa de actividad a medida que aumenta la edad de la niña o niño más pequeño, pero las variaciones más importantes se concentran en los menores niveles educativos.95 Se realizó el ejercicio de estimar el posible efecto máximo que tendría la implementación del SNIC sobre la tasa de actividad global y la femenina.96 Para ello se considera la estructura de tasas de actividad de las mujeres entre 20 y 59 años por su nivel educativo y por edad de la 239 niña o niño más pequeño del hogar, y se supuso que el SNIC logra incrementar dichas tasas hasta alcanzar el nivel de las mujeres con el mismo nivel educativo pero con hijos de entre 12 y 18 años. Esto implica suponer no solo que el SNIC brinda solución de cuidados para todos los niños y niñas con edades de hasta 12 años, sino que, además, todas las mujeres de- ciden hacer uso de esos servicios y muestran un comportamiento similar, en cuanto a oferta laboral, al de sus pares que viven en un hogar con menores de entre 12 y de hasta 18 años (por ello se trata de un efecto potencial máximo). Cabe señalar que este ejercicio se centra exclusivamente en el componente del SNIC asociado al cuidado de la infancia, sin tomar en cuenta su posible efecto sobre la participación laboral de mujeres con tareas de cuidado de personas mayores o con discapacidad en situación de dependencia. De esa manera, la población económicamente activa femenina se incrementaría en 22 368 mujeres en relación con el escenario base, tras lo cual se estimó el efecto sobre la tasa de ac- tividad global y femenina. Los resultados obtenidos muestran que la tasa de actividad global pasaría de 63,8 % a 64,6 %, al tiempo que la tasa de actividad femenina lo haría de 55,4 % a 56,9 %. De esta forma, la implementación del SNIC permitiría un aumento de la tasa de actividad global de casi un punto porcentual y de la femenina de 1,2 puntos porcentuales. En futuras proyecciones y construcciones de escenarios, se deberá considerar también los efectos de una necesaria ampliación de la ley de Licencias Parentales. 95 Esto puede explicarse por un mayor apego al mercado laboral o por un mayor acceso a licencias de maternidad o a servicios de cuidados privados. 96 Ver el recuadro en páginas 26 a 29 del estudio Prospectiva de la participación laboral Uruguay 2050, elaborado por la Dirección de Planificación, en 2017. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Pero el efecto del SNIC no se reduce a los cambios en la tasa de actividad, sino que tiene, sobre todo, un significativo impacto sobre el estado de salud y el bienestar de la población. Está demostrado que la inversión en estas políticas es responsable de importantes ahorros en hospitalizaciones y gastos sanitarios. Es por ello que se están creando nuevos servicios (centros de día) y regulando otros (centros de larga estadía) para que las personas de mayor edad o que tienen alguna discapacidad puedan ser cuidadas de mejor manera. En un escena- rio demográfico de creciente presión sobre el SNIS y el SNIC, es fundamental lograr siner- gias que permitan una adecuada utilización de los recursos públicos para que las políticas de salud y cuidados redunden en el bienestar de todas las personas. La revolución de los cuidados en la que el Uruguay se ha embarcado implica construir una sociedad en la que el derecho a cuidar y ser cuidado en condiciones de calidad esté garanti- zado por el Estado, y, de la misma forma, lo esté –por qué no– el derecho a no cuidar. Esto requiere políticas que promuevan que el trabajo de cuidados sea socializado y redistribuido entre varones y mujeres, y también entre familias, Estado, comunidad y mercado, propician- do condiciones para una mejor distribución del gasto público social y mejores resultados e impactos en el bienestar de la sociedad uruguaya. Hacia una protección social universal en 2050: 240 una hoja de ruta para avanzar Como se adelantó, pese a los importantes cambios que han tenido lugar en los últimos quin- ce años, el sistema de protección social uruguayo aún no está preparado para afrontar la estructura de riesgos que deriva de los cambios productivos, sociales y culturales presentes y futuros. Por lo tanto, es necesario transformar profundamente la arquitectura de protec- ción social uruguaya, con la meta de reducir desigualdades e incrementar las capacidades de la población para desenvolverse en un mundo cargado de desafíos. El objetivo es alcanzar un sistema de protección social universal para 2050, pero la distancia entre el sistema que hoy tenemos y este objetivo es todavía muy importante. En esta sección se discuten algunos elementos de una hoja de ruta para avanzar en los próximos treinta años. Generar las condiciones para que quienes quieran tener hijos puedan hacerlo en las mejores condiciones Si bien se concluye que la tendencia al envejecimiento es inevitable y es un indicador de desarrollo social, esto no obsta para que puedan desplegarse políticas para suavizar sus tendencias. En este contexto de fuerte caída de la fecundidad, es importante generar las condiciones para que aquellas personas que deseen tener hijos puedan hacerlo de la mejor manera. Seguir expandiendo el SNIC (en su componente de primera infancia en este caso), seguir mejorando las licencias por maternidad, paternidad, lactancia y cuidados en general, así como políticas que estimulen la corresponsabilidad en los cuidados dentro de las fami- lias, son acciones importantes para suavizar la caída en la fecundidad. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Promover una inmigración ordenada, respetuosa de los derechos humanos de los migrantes Es importante considerar que, aunque la tendencia al envejecimiento es inevitable, las dife- rencias entre los escenarios demográficos que el país puede transitar no son insignificantes. Es fundamental que el sistema de protección social logre promover una inmigración orde- nada y, sobre todo, respetuosa de los derechos humanos de los migrantes, que genere las mejores condiciones para su inserción social y laboral. Esto puede ser también un factor de enlentecimiento de las tendencias al envejecimiento. Estos dos últimos factores señalados (fecundidad y migración) pueden llegar a implicar una diferencia de medio millón de habitantes en la población total en 2050 y casi 5 puntos en los niveles de envejecimiento, aun aceptando que continúe la saludable tendencia a la expan- sión en la esperanza de vida al nacer. Promover la ampliación de la participación laboral femenina En tanto el proceso de envejecimiento y la modificación de la relación de dependencia es inexorable, una preocupación central para el sistema de protección social universal debe estar en el ensanchamiento de la base de activos. Una primera opción para evitar la caída de la tasa de actividad, consecuencia directa del envejecimiento, radica en promover la 241 continuidad y profundización de la tendencia al crecimiento de la tasa de actividad feme- nina, ya constatada en nuestro país desde hace al menos tres décadas. Dado que la tasa de actividad masculina se encuentra en niveles máximos en los tramos de edad centrales, el crecimiento en la participación laboral solo podrá darse en las mujeres, donde aún existe margen de crecimiento. Como se desarrolla en el capítulo 6, este objetivo es también cen- tral para avanzar en el empoderamiento de las mujeres y en la superación de profundas inequidades de género. En este sentido, es fundamental avanzar en políticas como la ampliación del SNIC (ahora en todos sus componentes y no solo en la primera infancia) y la adopción de medidas que promuevan avances en la corresponsabilidad intrafamiliar en los cuidados, que ayuden a disminuir la carga de trabajo no remunerado que recae sobre las mujeres (ver capítulo 6) y que es uno de los factores que explican su menor participación laboral. Esto implica, también, continuar promoviendo los avances culturales que han modificado la tradicional concepción de la mujer únicamente como ama de casa. Esto requiere seguir apostando por políticas que contribuyan a incrementar los niveles educativos y de calificación de las mujeres, ya que es un determinante fundamental en términos de la participación laboral femenina, tal como se observa en los resultados previamente reseñados. Cálculos prima- rios de la Dirección de Planificación señalan que, solo en lo relativo a la conciliación de la maternidad con el empleo, el despliegue del SNIC podría implicar un aumento de casi 2 puntos en la tasa de actividad femenina. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Desarrollar políticas tendientes al incremento de la productividad laboral, incluyendo aspectos de formación y capacitación La evolución de la productividad laboral viene presentando interesantes niveles en la última década y su aumento constituye un factor clave de la preparación del país al nue- vo contexto. Aunque se asumiera que la participación femenina cierra completamente la brecha con la masculina, esto solo permitiría evitar la caída en las tasas globales de actividad hasta 2050, pero no más allá. Así, el crecimiento permanente de la productivi- dad laboral es la clave central para afrontar un contexto demográfico de envejecimiento creciente, de forma que un porcentaje menor de trabajadores activos pueda, a través de un mayor rendimiento por cada trabajador, financiar a toda la sociedad. Esta conclusión nuevamente lleva a la centralidad de la educación y la capacitación laboral, ahora ya no exclusivamente centrada en el ámbito femenino, sino para toda la población. En línea con esto, no debe perderse de vista que para hacer que la población activa sea más productiva es necesario fortalecer a las generaciones más jóvenes, de forma tal de lograr que estas cohortes lleguen en mejores condiciones a la etapa activa. Como se analizará más adelante, el bienestar en la infancia debe ser considerado un bien público intertemporal. Finalmente, el crecimiento de la productividad va más allá de esos factores y se asocia también a la inversión productiva (tanto pública como privada), a la aplicación creciente de tecnología a la producción y a la innovación productiva en todos los niveles. El actual 242 contexto de revolución tecnológica puede ser una oportunidad para este objetivo. El eje de Transformación Productiva Sostenible desarrollado en el capítulo anterior busca ser una hoja de ruta en este sentido y señala las fuertes interacciones entre todos los ejes estratégicos priorizados. Profundizar los sistemas de recalificación y reconversión laboral, articulados con sistemas de subsidios públicos en episodios de desempleo En el sentido que se ha avanzado en los últimos años con la creación y fortalecimiento de Inefop,97 ante las nuevas dinámicas tecnológicas y sus consecuencias productivas de- ben seguir desarrollándose amplios sistemas de reconversión laboral para trabajadores que necesiten reorientar su actividad laboral, tanto hacia nuevos sectores como hacia el desarrollo de nuevas actividades en el mismo sector o empresa. Asimismo, deben ar- ticularse con políticas de subsidio (por desempleo y recalificación) que permitan a los trabajadores y sus familias transitar por los procesos de recalificación sin perder nivel de vida, pudiendo mantener a los hijos en el sistema educativo y sin perder cobertura de servicios sociales. 97 Instituto Nacional de Formación Profesional, creado por ley n.o 18.406, de octubre de 2008. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Desarrollar mecanismos de protección laboral que contemplen la situación de los trabajadores de plataformas, así como otras nuevas modalidades de trabajo Recogiendo la idea de trabajadores semiautónomos, es necesario reconocer su vulnerabilidad, y asegurar condiciones básicas de protección social para todos los trabajadores, ya sean su- bordinados, semiautónomos o independientes. También se debe considerar a los trabajado- res que trabajan a distancia o que tienen horarios flexibles, cada vez más comunes. Articular amplios sistemas de voluntariado con fuerte foco en adultos mayores La fuerte tendencia al envejecimiento poblacional que caracteriza al Uruguay, junto con la mejora en las condiciones de salud de la población adulta mayor, va a determinar un creci- miento importante en la cantidad de gente retirada laboralmente pero con energía y deseos de seguir colaborando, de manera voluntaria, con la sociedad. El Uruguay del futuro no debería prescindir de esta energía social, llena de experiencia, que, adecuadamente cana- lizada hacia actividades de voluntariado adaptados a los diferentes perfiles y gustos de las personas retiradas, puede implicar valor social. Desde actividades ligadas al medio ambiente o al cuidado de personas en situación de dependencia hasta la capacitación de jóvenes o el apoyo a pymes, entre tantas otras opciones, pueden ser oportunidades de envejecimiento saludable y de aprovechamiento social de la capacidad y energía de los adultos mayores que 243 deseen aportar a la sociedad desde ese lugar. Invertir en infraestructura para mejorar la accesibilidad La adaptación de las infraestructuras urbanas a una población más envejecida y con más dificultades de movilidad es otro aspecto que debe ser considerado con anticipación. Se re- quieren ciudades más transitables y accesibles, con edificios especialmente diseñados para personas con movilidad reducida en todos los ambientes, tanto en edificios públicos como privados. También los sistemas de transporte deberán ser más accesibles. Adaptación del sistema, las políticas y los servicios de salud a las necesidades de una población crecientemente envejecida Otro ámbito social fuertemente impactado por el proceso de envejecimiento es el sistema de salud. Por un lado, una población más envejecida tiene más necesidades de atención, lo que implica la necesidad de que el sistema de salud responda con servicios y adapte sus estructuras financieras para hacer frente a mayores niveles de actividad y tratamientos más caros. Por otro lado, como se analizó en secciones previas, esta población también tiene y tendrá necesidades de atención diferentes, en tanto el perfil epidemiológico del país va a ir modificándose y exigiendo respuestas del modelo de atención en el sistema de salud. CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Desarrollo de un abordaje de los determinantes socioculturales de la salud desde el fortalecimiento de las políticas públicas Abordar los factores de riesgos vinculados principalmente a las ENT resulta uno de los prin- cipales desafíos para la salud pública en el largo plazo, ya que los cambios en el perfil epide- miológico harán cada vez más relevante este tipo de enfermedades. Las opciones de políti- cas pasan por promover la alimentación saludable desde la regulación de los altos niveles de sodio, grasas y azúcares; asegurar la continuidad de la estrategia con relación al tabaquismo; la regulación de oferta y desarrollo de política integral para el consumo problemático de alcohol y la dependencia; la reducción del sedentarismo desde la promoción de la actividad física saludable con espacios públicos integradores y equipamientos que faciliten la accesibi- lidad de toda la población, y la promoción del cuidado del ambiente. Seguir transformando el modelo de atención en salud, jerarquizando progresivamente la atención primaria En un contexto en el que se promueve la cobertura universal de ciudadanos con un perfil epidemiológico que irá cambiando, y que requerirá atención más cotidiana y personalizada, con una incidencia creciente de enfermedades crónicas, las políticas públicas de salud deben jerarquizar la construcción de un modelo integral que responda a una estrategia de APS (atención primaria de salud) basada en redes integradas de servicios 244 de salud. Este modelo pone el énfasis en la prevención y promoción, y en la acción sobre los determinantes de la enfermedad y también de la salud. Supera la mera atención a demanda, y desarrolla programas y planes de salud. Regula e impulsa un uso racional de la tecnología y de los medicamentos. Considera a la familia y a la comunidad como sujetos y piensa la atención a partir de una definición de población y territorio. Repensar las líneas divisorias entre actividad e inactividad en la vejez Una población más envejecida implica una fuerte presión financiera, derivada, por un lado, de los mayores egresos asociados a la mayor cantidad de pasivos en la sociedad; por el otro, de los menores ingresos provocados por la reducción en las tasas de actividad y la propor- ción de cotizantes a la seguridad social. La única respuesta sostenible a largo plazo social y económicamente es, como ya fue señalado: el incremento permanente de la productividad. Sin embargo, también se hace necesario, de manera complementaria, revisar la sostenibili- dad del sistema de seguridad social. Más allá de la necesidad de estudiar posibles cambios paramétricos en el sistema de seguridad social, es indispensable buscar mecanismos para que aquellos que alcancen edades avanzadas en condiciones de salud y con ganas de se- guir desempeñándose laboralmente tengan estímulos económicos para hacerlo. Además, se vuelve relevante considerar modalidades que permitan al adulto mayor del futuro una mayor flexibilidad para compatibilizar el disfrute de su retiro con la posibilidad de realizar actividades laborales remuneradas, ya sean puntuales o regulares (a tiempo parcial). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Flexibilizar requisitos para acceder al pilar contributivo de protección social Para alcanzar un sistema de protección social universal, en el largo plazo, la arquitectura de protección social uruguaya debería desvincular el acceso a prestaciones y servicios sociales básicos de la posición de las personas en el mercado laboral. Esto constituiría un cambio drástico en la forma en que está construido el edificio de la protección social en Uruguay, por lo que se requiere ir avanzando en forma gradual, a través de la flexibilización de requi- sitos para el ingreso a la dinámica contributiva o para el acceso a algunos de sus beneficios. También, por medio de la generación de subsidios a las contribuciones en los sistemas de aseguramiento –básicamente seguridad social y salud–, para proveer de protección a los sectores que están quedando fuera de la dinámica contributiva. Estos pasos deberían darse con foco en los sectores de mayor vulnerabilidad, como los trabajadores informales y, espe- cialmente, las mujeres jóvenes y con hijos pequeños. Fortalecer y extender el pilar no contributivo de protección social En el largo plazo, sin embargo, la meta debe ser fortalecer el pilar no contributivo para que pueda constituir la base del sistema de protección social. Este pilar debería poder cubrir a todos los ciudadanos, independientemente de su situación laboral o familiar, con un con- junto de prestaciones y beneficios básicos que funcionen en forma relativamente homogé- nea, evitando disparidades en cobertura, calidad, suficiencia y trayectoria. 245 De todas maneras, es esperable que esta base no contributiva pueda combinarse con contri- buciones y con aportes de los trabajadores. Así, por ejemplo, en la etapa de retiro, una pen- sión básica o transferencias universales podrían combinarse con aportes de fondo solidario o de capitalización individual, derivados de los sistemas previsionales. Por otro lado, es importante tener en cuenta que el fortalecimiento del pilar no contributivo y la apuesta hacia un modelo de prestaciones y beneficios básicos y relativamente homogé- neos no es suficiente para romper con la reproducción de desigualdades que se concentran en la población con vulnerabilidades superpuestas. En este sentido, es necesario fortalecer las transferencias directas de ingresos a los más pobres, para garantizar ingresos mínimos a quienes viven en situación de pobreza y detener la caída de los ingresos y de la capacidad de consumo de quienes están en situación de vulnerabilidad. De esta forma, las transfe- rencias a familias con niños pueden operar como un instrumento aún más potente para la reducción de desigualdades, especialmente al inicio de la vida. Adicionalmente, es necesario discutir sobre montos diferenciales de prestaciones para ciertos sectores poblacionales e integración de distintos instrumentos de transferencias (AFAM). Expandir la oferta y la cobertura de servicios sociales públicos Aunque, como se adelantó, Uruguay cuenta con una red muy amplia de servicios de salud y educación en el territorio, es importante expandir la oferta básica para dar respuesta a CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL necesidades de la población que hoy no están siendo cubiertas aún o que están cubiertas solo en forma parcial. En el caso de los servicios educativos, esto implica la extensión de la jornada y la expansión de la infraestructura, especialmente en la educación media. Es fundamental avanzar hacia la universalización de la educación secundaria y la gene- ralización de la educación superior con amplitud de ofertas de formación. En el caso de los servicios de salud, la expansión de la oferta debería estar asociada a la extensión de los horarios de atención –compatibles con el trabajo remunerado y no remunerado–, la expansión de los beneficios para grupos específicos, la expansión de los servicios inte- grados en el Plan Integral de Atención en Salud y la reducción de barreras económicas al acceso (órdenes y tickets). Adicionalmente, es necesario seguir avanzando en políticas estatales que ayuden a derivar el trabajo de cuidados hacia servicios o a conciliar ambos tiempos en la inserción laboral de las mujeres (por ejemplo, con licencias, estrategias de flexibilización o mecanismos de promo- ción de cuidado parental). En particular, es importante evaluar la posibilidad de expansión de opciones más flexibles de servicios de cuidado para el primer año de vida y que puedan ir a contraturno de los servicios que existen, así como cubrir agendas laborales de trabajadores que hacen horarios no estándar (por ejemplo, durante los fines de semana o por las noches). De la misma forma, es preciso desarrollar fuertemente un abanico de servicios orientados al cuidado de la población adulta mayor y dependiente, en consonancia con los esfuerzos ya iniciados desde el SNIC. 246 Reducir las barreras en el acceso y avanzar en la calidad de los servicios sociales básicos En la medida que la apuesta a 2050 es la de un sistema de protección social que provea servicios públicos básicos gratuitos y de calidad, es preciso definir el alcance de esos ser- vicios, así como los parámetros sobre los cuales deberán funcionar para estar alineados con la lógica universal. Un componente clave de esta definición se vincula con cuál es el paquete básico de prestaciones y beneficios que se brindan en cada servicio y con reducir la estratificación territorial y por subsistemas, con diferencias en calidad que perjudican especialmente a los sectores de menores ingresos. Además, es necesario visibilizar las barreras que obstaculizan el acceso a los servicios y que no dependen de las características de esos servicios, sino de déficits y desigualdades que las familias enfrentan por el lugar en el que viven, los arreglos de convivencia o fun- cionamiento que tienen o su condición socioeconómica. En este sentido, las políticas que facilitan que las personas lleguen a los servicios –como la de transporte público– son cen- trales para garantizar condiciones similares de acceso a todos los ciudadanos. Finalmente, un elemento fundamental de la apuesta por un sistema universal de protección social es la definición de estándares para el aseguramiento de la calidad de los servicios educa- tivos, de salud y de cuidado, y el desarrollo de una hoja de ruta para avanzar en esa dirección. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Reconocer desigualdades estructurales y considerarlas en el diseño del sistema, manteniendo, como complemento, políticas focalizadas Como ya se dijo, el pilar no contributivo de protección social debería ser el piso mínimo y el pilar contributivo debería complementar esta base. Pero apostar por un sistema universal no significa dar a todos los ciudadanos exactamente los mismos servicios y prestaciones sociales. La apuesta focalizada sigue siendo –y debe seguir así– parte medular del entramado de políticas para sectores vulnerables. El combate a algunos núcleos duros de pobreza y desigualdad requie- re un vínculo fluido entre la política sectorial y los programas focalizados, en el entendido de que la cobertura universal no equivale necesariamente a que una política atienda a todos sus beneficiarios de la misma forma. Es preciso prestar especial atención a las condiciones de acceso y calidad de servicios y presta- ciones de los ocupados en sectores de baja productividad, las personas afrodescendientes, las personas que viven en territorios con alta concentración de vulnerabilidades y escasos servicios o redes, los núcleos de precariedad y vulnerabilidad en la vejez, los hogares monoparentales, especialmente aquellos compuestos por mujeres en situación de pobreza, solas y con hijos, que constituyen una categoría particularmente vulnerable, y los adolescentes y jóvenes de hogares vulnerables y con menos ingresos. Desarrollar políticas universales sensibles a las diferencias y desigualdades 247 étnico-raciales Es necesario visibilizar a las personas afrodescendientes entre la población objetivo de cada política y partir del reconocimiento de que las desigualdades sociales pueden crear barreras de acceso a servicios que se suponen universales. La visibilización de la población afrodescendien- te requiere también que la imagen que el Estado proyecta de sí mismo y de la sociedad refleje el carácter pluriétnico de la población uruguaya. También deben tomarse medidas para atacar la pobreza de la población afrodescendiente en sus dimensiones no monetarias, en particular en materia de vivienda, desde la orientación y asesoramiento para el acceso a programas de vivienda hasta la ponderación de la ascendencia afro en la selección de hogares beneficiarios de dichos programas, entre otras acciones, tales como facilitar el acceso a garantías de alquiler, a crédito o materiales para reformas y construc- ción, y el apoyo a procesos cooperativos de vivienda en comunidades afrodescendientes. Resulta fundamental integrar los enfoques de transversalidad, integralidad, planificación prospec- tiva, territorialidad e interseccionalidad en las políticas públicas encaminadas hacia la promoción de la equidad racial. Esto implica que la responsabilidad institucional por promoverla recaiga sobre todo el Estado, no solamente en los mecanismos de equidad racial (MER) hasta ahora creados.98 98 La creación de los MER en el Estado uruguayo a partir de 2004, con el cometido de promover el enfoque de equi- dad racial en la agenda gubernamental, responde a una demanda histórica de las organizaciones de afrodescen- dientes de la sociedad civil. Actualmente existen 13 MER a nivel nacional, en cuatro ministerios (Desarrollo Social, Educación y Cultura, Interior, y Relaciones Exteriores), Presidencia, la OPP, el BPS, la INDDHH y el Inefop. También existen seis MER a nivel subnacional (intendencias de Artigas, Canelones, Cerro Largo, Montevideo, Rivera y Salto). CAP. 5 TRANSFORMACIÓN SOCIAL Profundizar en la implementación de acciones afirmativas Las desigualdades y barreras de acceso que enfrenta la población afrodescendiente, evi- denciadas en el diagnóstico, fundamentan la profundización en acciones afirmativas en las áreas educativa y laboral, en el sentido establecido en la ley 19122. Las brechas raciales identificadas en el sistema educativo requieren la formulación de políticas públicas que con- trarresten tanto los impactos negativos del racismo estructural, que hacen que las familias afrodescendientes carezcan de los activos necesarios para sostener la trayectoria educativa de sus hijos e hijas, como las lógicas del racismo institucional, que los expulsan del sistema. En materia de empleo, se deberán considerar medidas para incluir procesos de formación profesional y reconversión laboral que posibiliten diversificar la inserción de personas afro- descendientes en el mercado de trabajo, asegurando su empleabilidad en escenarios futuros de cambio en la demanda laboral y en la automatización de tareas. Lograr un sistema de protección social que acompañe el ciclo de vida de las personas, priorizando la inversión en primera infancia Un sistema de protección social universal debe acompañar, sin baches, el ciclo de vida de las personas. 248 En la última década, Uruguay ha apostado fuertemente a priorizar la inversión en infancia y primera infancia, lo que se ha traducido en logros muy relevantes. Sin embargo, el país mantiene un sistema de protección con sesgos, que históricamente se ha enfocado en algu- nas etapas del ciclo de vida (etapa activa, vejez) y ha desatendido otras (primera infancia, infancia, adolescencia, juventud). Por esta razón, lograr poner la inversión en las primeras etapas del ciclo de vida como un componente medular de la arquitectura de protección social es un objetivo prioritario. La inversión en infancia es una pieza clave del combate a la desigualdad general de una so- ciedad y un componente central del sistema de protección social universal al que Uruguay puede aspirar en los próximos treinta años. Además, como se analizará en el próximo capí- tulo, la inversión en familias y la búsqueda de la igualdad de género están estrechamente asociadas con la meta del bienestar en la infancia y con el objetivo de un sistema de protec- ción social universal como el que esta Estrategia propone. CAPÍTULO 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO 1 1 Este capítulo considera los resultados del proceso prospectivo sobre sistemas de género, igualdad y su impacto en el desarrollo de Uruguay,2 liderado por la DP, realizado con el apo- yo de equipos técnicos y acompañado por Inmujeres. Además, se articula con la Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030, liderada por Inmujeres, la cual, a su vez, se basó en el mencionado proceso prospectivo. El estudio prospectivo permitió definir las principales tendencias del pasado reciente del sistema de género en Uruguay y su entorno, e identificar los factores clave, impulsos y fre- nos que determinarán, por tanto, los escenarios futuros posibles. Para ello, se desarrollaron dos talleres con amplia participación de representantes de la sociedad civil organizada, de la academia, del sector público y privado, en los que se definieron los ejes y se construyeron los escenarios al 2030-2050 (figura 1). 252 Los ejes de corte para la construcción de los escenarios quedaron definidos como un eje so- ciocultural, que agrupa las variables vinculadas con las representaciones sociales de género, y un eje económico-laboral, que agrupa las variables vinculadas con las desigualdades en el mercado laboral y las políticas de empoderamiento económico de las mujeres. Se entendió que estas dimensiones condensan los desafíos más importantes y pueden conver- tirse en motores para afrontar los otros desafíos relevantes para avanzar hacia una sociedad más igualitaria y donde las mujeres encuentren mejores condiciones para desarrollar su pro- pio proyecto de vida. Justificar esta afirmación en este momento histórico de transformacio- nes debería ser innecesario. Solo se repasarán tres elementos para dimensionar la magnitud del tema: a pesar de los innegables avances en las últimas décadas en materia de igualdad de género, aún hoy, las mujeres ganan sustancialmente menos que los varones por realizar traba- jos similares a iguales niveles de calificación. Aún hoy, sobre las mujeres recae el grueso del tra- bajo no remunerado de nuestra sociedad (tareas domésticas en el propio hogar, el cuidado de niños, enfermos y ancianos), lo que implica menos tiempo para estudiar, trabajar, o disfrutar de tiempo libre. Son tareas fundamentales para el sostenimiento de la sociedad, pero que, sin embargo, son invisibilizadas y carecen de prestigio social. Finalmente, la violencia de género (que cuesta la vida a decenas de mujeres cada año en nuestro país, pero que sufren miles) es, quizá, la expresión más lacerante de la perpetuación de una desigualdad intolerable. 1 El desarrollo de este capítulo contó con el apoyo técnico de Ciedur, a través de Soledad Salvador. 2 Las publicaciones realizadas en el marco de este proceso, tituladas Síntesis de un diagnóstico prospectivo y Escenarios prospectivos (2017 y 2018), están disponibles en el sitio web de OPP. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Por otra parte, a medida que se transitaba por el proceso prospectivo, surgió la convicción de que el avance en esta materia no solo es un tema básico para los derechos humanos de las mujeres, es también una condición básica para el desarrollo del país, tanto en sus dimensio- nes sociales como productivas. Es desde ese convencimiento que el tema se posiciona como un eje estratégico de transformación hacia el desarrollo. En este capítulo haremos énfasis, en primer lugar, en que la superación de esas diferencias y de las desigualdades a las que dan lugar es un aspecto fundamental para el ejercicio de los de- rechos humanos de las mujeres y, por tanto, para el desarrollo. En segundo lugar, que actual- mente la sociedad uruguaya está desaprovechando el talento y las capacidades productivas de la mitad de su población, justamente de la mitad más formada y capacitada. Por ello, la supe- ración de estas desigualdades es un determinante fundamental para el desarrollo productivo del país. Finalmente, las desigualdades de género reproducen y profundizan las desigualdades sociales, porque se intersectan en las mujeres las condiciones más precarias de inserción labo- ral y económica, las mayores dificultades para acceder a las prestaciones sociales y la responsa- bilidad por las tareas de reproducción social, lo cual no solo puede comprometer su desarrollo personal, sino las condiciones para el desarrollo de las futuras generaciones. Figura 6.1 Diagrama de escenarios de igualdad de género, Uruguay, 2030-2050 253 IGUALDAD DE ESCENARIOS GÉNERO REAL PARA EL s. XXI 2030-2050 Inclusión, espacios Cambio social más igualitarios y de El hombre como incipiente empoderamiento trabajador ideal sustancial permanece en una sociedad cambiante Avance sustantivo para la igualdad de género Gradualismo Empodera- EJE conservador miento ECONÓMICO económico LABORAL leve, sin 2018 cambio ESTANCAMIENTO cultural Espacios y representaciones discriminatorias, Retroceso menos igualitarias al s. XX y sin empoderamiento EJE SOCIAL CULTURAL Fuente: elaboración propia CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO RELACIONES DE GÉNERO EN EL CENTRO DEL DEBATE SOBRE EL FUTURO Alma Espino Economista, feminista, investigadora y docente Pensar el Uruguay del futuro, sus posibilidades de desarrollo y, por tanto, la cons- trucción de estrategias para alcanzar ese futuro requiere considerar las relaciones sociales de género vigentes, las diferencias de poder y los roles sociales asociados a estas, así como comprender que el conflicto social no se reduce al conflicto ca- pital-trabajo. Las desigualdades de género y sociales no son accidentales, y sirven de base a buena parte del funcionamiento del sistema económico; reducir las des- igualdades puede ir acercándonos al horizonte del desarrollo. La consideración de las relaciones de género no puede darse en términos de un anexo o un agregado a la reflexión y el debate sobre el futuro. Partiendo de una concepción del desarrollo multidimensional, tanto la noción de bienestar como la de derechos tienen que ser revisitadas, para superar la ausencia de las muje- res en su construcción histórica e incorporar en su significación sus necesidades e intereses. Esto no es considerar demandas o planteos de un grupo social más. Las desigualdades de género corresponden a las primeras formas de desigualdad entre los seres humanos y atraviesan a todo el colectivo social; se generan y repro- 254 ducen primariamente en las familias y los hogares, espacios de los que se vale la acumulación capitalista para obtener la reproducción biológica y social adecuada al aumento de la tasa de ganancia. El desafío es, entonces, colocar la vida y su sostenibilidad en el centro de los objetivos del funcionamiento de las economías, aunque esto suponga enfrentar la lógica de la acumulación, que ha mostrado opo- nerse a las necesidades de la vida y el ambiente. Supone, también, cuestionar la distribución legitimada de los tiempos de la vida y los del capital; combatir y elimi- nar diferentes formas de discriminación, que sostienen las desigualdades sociales y de género y que funcionan como fuentes de competencia económica (brechas de participación, empleo y remuneraciones); cuestionar la noción de trabajo, para jerarquizarla en tanto actividad humana y no solamente como un factor de merca- do, enfrentando la lógica de la productividad capitalista, que coloca como impro- ductivo o estéril todo trabajo o actividad al margen del mercado. Un sendero de desarrollo para el Uruguay, desde la perspectiva de la economía feminista –y valorando los avances realizados en la agenda de derechos– requiere convertir las aspiraciones de igualdad social y de género en acciones concretas. Ello implica enfrentar y sortear diversos desafíos: de orden cultural –derribando las barreras simbólicas erigidas sobre los estereotipos de lo masculino y lo femenino, que condicionan las posibilidades de autonomía de las mujeres y su aporte al de- sarrollo–, pero también de orden práctico, enfrentando restricciones derivadas de la forma de organización de la reproducción social, a través de la implementación de políticas de corresponsabilidad, entendidas como una inversión imprescindible desde lo social y lo económico. Los desafíos relacionados con las políticas suponen que estas incorporen, desde su diseño, la complejidad de los procesos y los con- flictos entre la reproducción social y económica, así como que tengan en cuenta la relación entre desigualdades de género y eficiencia y eficacia de las políticas. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Finalmente, pero no por último menos importante, esta reflexión sería muy incom- pleta si no considerara interrogantes vinculadas a cuán preparados están la socie- dad y sus actores políticos y sociales para negociar y sostener estas propuestas, y a cuáles pueden ser los caminos para acercar posiciones y construir agendas com- partidas. En la medida que el desarrollo y la igualdad de género remueven estruc- turas y cuestionan valores, tradiciones e intereses, para llevar adelante acuerdos sobre objetivos y estrategias, parece fundamental reunir visiones y propuestas de diferentes actores sociales y políticos, de forma que la concreción de las aspiracio- nes pueda cristalizar en las políticas públicas efectivas. LA IGUALDAD DE GÉNERO COMO DETERMINANTE DEL DESARROLLO La categoría género busca explicar que los diferentes roles sociales, asignados y ejercidos por las mujeres y los varones a lo largo de la historia, no son fruto de diferencias biológicas y, por tanto, no son naturales, sino el resultado de construcciones sociales y culturales asumidas históricamente. Como se mostrará a lo largo de este capítulo, esos roles determinan grandes 255 diferencias entre las posibilidades de varones y mujeres para poder desarrollar libremente el proyecto de vida de cada uno, donde las mujeres cuentan con menos posibilidades y más res- tricciones. «La categoría de género, como instrumento analizador de las estructuras sociales y sus dimensiones, permite evidenciar las relaciones de poder y desigualdades que subyacen a las construcciones sociales de las feminidades y de las masculinidades».3 Se trata, enton- ces, de un sistema de relaciones de poder que se expresan de diversas maneras en los dis- tintos ámbitos sociales: el económico, el cultural, el familiar, etc. Esas diferencias, y las va- loraciones sociales que las determinan, al ser construcciones sociales, pueden modificarse. Los sistemas de género son el conjunto de relaciones que se establecen entre personas, gene- ralmente de distinto sexo, en ejercicio de diferentes roles y responsabilidades que les asigna la sociedad, producto de la división sexual del trabajo. Con base en esa diferenciación inicial que atribuye tareas, roles, responsabilidades distintas en función del sexo, se construyen otras desigualdades que determinan relaciones desiguales de poder. A pesar de las diferencias que puedan existir según cada cultura, contexto y momento históri- co, la característica común que define el sistema de género es la segregación en ciertas áreas de la sociedad. Una primera segregación se presenta entre lo productivo y reproductivo; pero, aun en sociedades en las que las mujeres están más insertas en el ámbito productivo, se comprue- ba una segregación importante en el tipo de ocupaciones y actividades. Ello las somete a una relación de poder desigual, porque el mayor ingreso que obtienen los varones y las posiciones de jerarquía que ocupan les otorgan mayor poder en la toma de decisiones. 3 Consejo Nacional de Género, Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030 (2018), 24. CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO A su vez, el poder se ejerce, en su expresión más extrema, a través de la violencia, lo cual se asocia a las prácticas de crianza y la cultura que impregna el ser varón. En Uruguay, este fenómeno ha tenido una progresiva visualización en la agenda pública. Casi un 70 % de las mujeres mayores de 15 años sufrió algún tipo de violencia (física, psicológica, sexual o patrimonial) a lo largo de su vida, en los ámbitos familiar, educativo, laboral o social.4 Este valor aumenta en casi 10 puntos porcentuales en el caso de mujeres afrodescendientes, así como en el tramo de 19 a 29 años de edad. Asimismo, la violencia en la pareja presenta los niveles más altos de prevalencia, al punto de que más del 45 % de las mujeres que tienen o han tenido pareja declaran haber vivido algún tipo de violencia de pareja a lo largo de la vida, y más del 20 % declara haberla vivido en los últimos doce meses. El acoso sexual en los ámbitos laboral y educativo es también un tipo de violencia de género estructural de nuestra sociedad, que se ha comenzado a medir y a visualizar hace relativa- mente poco. La trata de mujeres con fines de explotación sexual y laboral, así como la ex- plotación sexual comercial de niñas y adolescentes son, asimismo, expresiones de violencia basada en género, cuya detección y penalización exhibe un aumento. La cultura patriarcal, que legitima la desigualdad de poder entre géneros, es una de las causas subyacentes de este fenómeno. Para superar estos fenómenos son necesarios, tam- bién, cambios culturales profundos en la educación, los medios de comunicación y las pautas de convivencia familiar. 256 En los últimos quince años se identifican algunos factores de cambio emergentes en las familias, en el mercado de trabajo y en las políticas públicas que pueden estar generando un clima propicio para ciertas transformaciones en los valores y normas sociales de género. Pero estos procesos de cambio social en la percepción tradicional de los estereotipos de gé- nero son lentos y heterogéneos, no solo entre géneros, sino entre grupos sociales, generacio- nes, territorios, etc. Por ejemplo, las mujeres han asumido nuevos roles, al tiempo que han seguido manteniendo los roles tradicionales. Y, por lo tanto, se ha dado una ampliación en los contenidos del estereotipo tradicional femenino. Por otro lado, los varones han seguido –básica y mayoritariamente– desempeñando roles tradicionales, y, consecuentemente, los cambios en el estereotipo tradicional masculino son mínimos. Por lo tanto, hay que avanzar en políticas integrales antidiscriminación y en pro de la igualdad de género, la reducción de la violencia y la deconstrucción de los estereotipos de género, las que han demostrado tener alto impacto en el cambio social hacia la igualdad en otros países. En el ámbito productivo, las mujeres tienden a estar ocupadas en empleos asociados a su rol en el ámbito reproductivo, por lo cual se concentran en la salud, la educación, los cuidados y el trabajo doméstico. Como sus capacidades para realizar esas tareas se consideran intrínseca- mente femeninas –y las realizan en el hogar sin ninguna remuneración–, el valor de mercado es bajo. Por lo tanto, no solo se concentran en pocos puestos de trabajo (lo que presiona sus salarios a la baja), sino que sus ocupaciones están desvalorizadas social y económicamente. 4 MIDES, Primera Encuesta Nacional de Prevalencia sobre Violencia Basada en Género y Generaciones (Montevideo: MIDES, 2013). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Por su parte, las jornadas de trabajo que realizan para el mercado son sensiblemente más reducidas que la de los varones, porque desempeñan una doble carga de trabajo (productivo y reproductivo). Ello también las ubica en una situación de desigualdad en la captación de ingresos, porque se acumula la brecha salarial por hora y la brecha en las horas trabajadas. Hay expresiones de las desigualdades previas a la inserción laboral, que se verifican entre las niñas y adolescentes que deben realizar cuidados en el hogar, y ello limita su rendimiento y continuidad en el sistema educativo. Esas brechas en la transición hacia la adultez entre jóvenes de distintos estratos socioeconómicos determinan sus logros en la vida adulta. Por ello, las desigualdades de género profundizan las desigualdades entre las propias muje- res, porque aquellas que pueden tercerizar los cuidados (contratando servicios en el merca- do o con ayudas de familiares) se insertan en el mercado laboral, reduciendo las brechas de inserción con los varones, mientras que las de menor nivel socioeconómico y educativo se mantienen fuera del mercado laboral o acceden solamente a empleos informales. El enfoque de la interseccionalidad enfatiza que las distintas identidades sociales solapadas de las per- sonas (género, clase, etnia, etc.) están interrelacionadas y pueden extremar las situaciones de exclusión y opresión. Por lo tanto, estas desigualdades basadas en las relaciones de género inhiben el desarrollo social y productivo, porque limitan la capacidad de elección y decisión de las mujeres, y sig- nifican un desaprovechamiento de los recursos, particularmente, de los más capacitados, ya 257 que las mujeres tienen niveles educativos superiores a los de los varones. Es en ese sentido que se plantea que la igualdad de género es un factor determinante del desarrollo. En los apartados siguientes se presenta el vínculo de las relaciones de género en Uruguay con el desarrollo productivo y el desarrollo social. Luego, se presentan los linea- mientos estratégicos para superar las desigualdades en función de los ejes que definen los escenarios al 2030-2050. LOS SISTEMAS DE GÉNERO Y LA TRANSFORMACIÓN PRODUCTIVA La transformación de la matriz productiva que se propone en esta Estrategia de Desarrollo 2050 busca incrementar los niveles de productividad generales de la economía y, en parti- cular, reducir las enormes diferencias de productividad entre sectores y actividades. De esta forma, también se contribuye a reducir las desigualdades sociales que estas generan, tal co- mo se desarrolla en el capítulo 5. En toda América Latina, las estructuras productivas tienen altos niveles de heterogeneidad, que generan y reproducen desigualdades sociales. Ello es así porque la coexistencia de estructuras productivas altamente diferenciadas en términos de sus niveles de productividad segmenta el mercado laboral en diferentes capas, con fuerte asimetría en lo que respecta a las condiciones de empleo y remuneración. La persistencia de CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO un importante segmento de la fuerza de trabajo en actividades de muy bajos ingresos y productividad es una de las principales fuentes de desigualdad.5 La CEPAL ya anunciaba, en el Panorama Social de América Latina de 2011, que los mer- cados laborales latinoamericanos son verdaderas fábricas de desigualdad, la que opera a través de la heterogeneidad estructural, la estratificación del descenso de la fecundidad y la desigualdad de género. En dicho informe constatan que el empleo en sectores de baja productividad ha disminuido en las últimas dos décadas, pero la distancia respecto al empleo en sectores de productividad media y alta ha aumentado. También afirman que el empleo en sectores de baja productividad tiene un perfil cada vez más femenino, pues ocupa a una proporción creciente de mujeres, sobre todo con carga de cuidados y de bajos recursos, y encierra una fuerte concentración de los ingresos laborales.6 En América Latina, la participación laboral femenina está fuertemente estratificada. Los argumentos que suelen plantearse para explicar esta estratificación se asocian, frecuente- mente, a los menores niveles educativos que alcanzan las mujeres de menores recursos y a la menor disponibilidad de empleos para estos sectores, en mercados laborales en que se han ido elevando los requisitos de credenciales educativas. Pero, sobre la base de numero- sos estudios se confirma que la estratificación responde, en buena medida, a diferencias en la capacidad de las mujeres para resolver la tensión que se genera en la conciliación del trabajo remunerado con el no remunerado. Cuando los recursos son escasos, los hogares son más numerosos, el capital social y cultural es menor, y las opciones para las mujeres se 258 restringen y la posibilidad de ingresar al mercado laboral formal deja de ser viable. La in- tersección de diversas identidades sociales además de la de género, como la de clase social o la étnica (ser afrodescendiente, por ejemplo), extrema las condiciones de exclusión. De esta forma, la desigualdad social responde a una injusticia sistémica multidimensional. Claramente, el empleo informal ofrece ventajas para la conciliación entre la vida laboral y familiar a las mujeres de sectores de bajos recursos con hijos pequeños.7 Ese mecanismo de conciliación ha perdurado por la histórica inexistencia de facilidades y servicios públi- cos para resolver los cuidados de niños y personas en situación de dependencia. Por lo tanto, los mecanismos que operan en la reproducción de las desigualdades de géne- ro deben ser tenidos en cuenta al definir las estrategias de desarrollo. Solo el crecimiento con cambio estructural progresivo logra quebrar la inercia de la heterogeneidad estructural, y conducir al desarrollo por la trayectoria de mayor igualdad.8 Para cerrar la brecha entre el ingreso per cápita de la región y aquel propio del umbral del desarrollo, se requiere un aumento importante no solo de la productividad (convergencia productiva), sino también de la participación laboral. Esto se traduciría en una mejor utilización de los recursos humanos, y sentaría las bases de una mayor inserción social. Pero esta tarea no es fácil, 5 Luis Bértola, «El ciclo económico y la heterogeneidad estructural» (Santiago de Chile: OIT-CEPAL, 2016). 6 CEPAL, Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo (Santiago de Chile: CEPAL, 2012). 7 Alma Espino y Soledad Salvador, Restricciones y oportunidades para el empoderamiento económico de las mu- jeres (Montevideo: Ciedur, 2016). 8 Alicia Bárcena y Antonio Prado, El imperativo de la igualdad: por un desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe (Buenos Aires: CEPAL-Siglo Veintiuno Editores, 2016). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 considerando que dentro de los países, además de las brechas de productividad, hay gran- des desigualdades en la participación laboral de las personas, relacionadas, básicamente, con el nivel de ingreso de los hogares al que pertenecen, la dimensión de género y la es- tructura de edades. De esa forma, en la trayectoria de lograr igualdad de género, se deben fortalecer las insti- tuciones que viabilizan el acceso de las mujeres a los puestos de empleo, combatiendo la segregación vertical y horizontal, persiguiendo la igualdad de ingresos laborales y promo- viendo la distribución igualitaria (entre varones y mujeres) del tiempo para las activida- des de trabajo no remunerado al interior de los hogares. El objetivo es poner en cuestión los modos en los que se genera la distribución de los tra- bajos, los tiempos y los ingresos, con el propósito de visibilizar las bases sobre las cuales se sustenta la desigualdad, para transformarla. El riesgo del foco exclusivo en las políticas sociales para promover la igualdad de género es dejar inexplicado e incuestionado el pro- ceso por el cual se llega a la distribución de los ingresos, los tiempos y los recursos antes de que las políticas sociales sirvan para contrarrestar los efectos colaterales del funciona- miento económico.9 Desigualdades de género y segmentación 259 del mercado de trabajo Siguiendo un trabajo reciente sobre la estructura productiva uruguaya, se pueden dis- tinguir cuatro estratos de productividad (bajo, medio bajo, medio alto y alto), toman- do en cuenta la productividad para cada tamaño de empresa y cada rama de actividad.10 Replicando la metodología llevada adelante en ese trabajo, y desagregando los datos de empleo según sexo, se obtiene que, efectivamente, las mujeres tienden a insertarse en los sectores de menor productividad. Para 2014, el 15 % de las mujeres se emplean en los estratos de productividad alta y media alta, mientras que un 41 % se ubica en el estrato de productividad baja y un 44 %, en el estrato de productividad media baja. Desde 2001, las mujeres han disminuido su participación en el estrato de baja productividad y la han aumentado en el estrato medio bajo, pero la participación agregada en los estratos de pro- ductividad media alta y alta se mantiene constante11 (gráfico 6.1). 9 Valeria Esquivel, La economía del cuidado en América Latina: poniendo a los cuidados en el centro de la agenda, Serie Atando Cabos/Deshaciendo Nudos (Panamá: PNUD, Centro Regional América Latina y el Caribe, Área de Práctica de Género, 2012). 10 Verónica Amarante y Ricardo Infante. Hacia un desarrollo inclusivo: el caso de Uruguay (Santiago de Chile: CEPAL-OIT, 2016). 11 Las variaciones se deben tanto a la movilidad de las personas entre los estratos como a procesos de dinamización o enlentecimiento propios de los sectores de actividad, lo que deriva en que pasen de un estrato de productivi- dad a otro entre dos puntos del tiempo. CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO Gráfico 6.1 Porcentaje de ocupados según sexo y estrato de productividad 100 7,7 5,5 6,8 7,5 10,9 11,1 90 11,2 10,3 7,6 80 20,8 24,0 20,5 70 23,6 32,3 19,8 44,0 60 50 25,6 37,1 40 30 59,8 51,7 50,6 20 39,5 41,0 31,3 10 0 Varones Mujeres Varones Mujeres Varones Mujeres 2001 2007 2014 Bajo Medio bajo Medio alto Alto Fuente: elaboración propia con base en los microdatos de las ECH-INE y en Amarante e Infante 260 Cuando se analiza la relación entre los niveles de productividad de los componentes de cada estrato (esto es, la combinación de ramas de actividad y tamaños de empresa) y el porcentaje de mujeres ocupadas, se encuentra que esta es negativa. Los sectores altamente feminizados registran bajos niveles de productividad, y no se registran casos de sectores de productividad alta y media alta en que las mujeres representen más del 60 % de los ocupados (gráfico 2). Respecto al nivel educativo, se encuentra que las mujeres con nivel educativo alto (más de 12 años de educación) se ubican tanto en el estrato de productividad alta como en el de pro- ductividad media baja (cuadro 6.1). Esto se debe a que el estrato medio bajo acumula buena parte de los trabajadores de la educación y la salud, quienes alcanzan niveles educativos altos. Estos son sectores, además, altamente feminizados.12 12 Verónica Amarante y Victoria Tenenbaum, «Mercado laboral y heterogeneidad productiva en el Uruguay». En Hacia un desarrollo inclusivo: el caso de Uruguay. Verónica Amarante y Ricardo Infante. Santiago de Chile: CEPAL- OIT, 2016. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Gráfico 6.2 Relación entre el nivel de segregación de la rama de actividad* y su nivel de productividad (VAB/ocupado, en miles de pesos uruguayos) 3.000 2.500 Nivel de productividad 2.000 AUSENCIA DE MUJERES 1.500 1.000 500 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Porcentaje de mujeres 261 Fuente: elaboración propia con base en los microdatos de las ECH-INE y en Amarante e Infante13 *Concretamente, cada punto corresponde al cruce de una rama de actividad (utilizando la CIIU rev. 4 desagregada a dos dígitos y compatibilizada con las ramas de actividad consideradas por el BCU) con una de las tres categorías de tamaño de empresa (menos de 10 trabajadores, entre 10 y 49 trabajadores y más de 50 trabajadores). Cuadro 6.1 Promedio años de educación según sexo y estrato de productividad; total del país, año 2014 ESTRATO DE VARONES MUJERES TOTAL PRODUCTIVIDAD Bajo 8,9 9,3 9,1 Medio bajo 9,8 12,3 10,9 Medio alto 9,3 10,5 9,6 Alto 11,4 12,5 11,8 Fuente: elaboración propia con base en los microdatos de las ECH-INE y en Amarante e Infante 13 Amarante e Infante, Hacia un desarrollo inclusivo. CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO En los estratos de productividad alta y media alta las mujeres son más jóvenes que en el res- to de los estratos, y también más jóvenes que sus pares varones. Por el contrario, en los es- tratos bajo y medio bajo, presentan edades promedio mayores que los varones (cuadro 6.2). Sería interesante evidenciar si las mujeres de estratos altos logran sostener su inserción en esos sectores luego de la maternidad. Cuadro 6.2 Edad promedio según sexo y estrato de productividad; total del país, año 2014 ESTRATO DE VARONES MUJERES TOTAL PRODUCTIVIDAD Bajo 41,9 42,9 42,4 Medio bajo 41,0 46,8 44,2 Medio alto 40,5 35,3 39,7 Alto 38,9 37,1 38,2 Fuente: elaboración propia con base en los microdatos de las ECH-INE y en Amarante e Infante 262 Por último, es interesante considerar la extensión de la jornada laboral promedio en los di- ferentes estratos de productividad. En los estratos más altos (alto y medio alto), los varones registran las jornadas más extensas (48,2 y 43,7 horas semanales) y, en el estrato de baja pro- ductividad, las mujeres registran la jornada más acotada (31,2 horas, promedio). Ello es con- gruente con el argumento de que las mujeres se insertan en mayor proporción en los sectores de baja productividad (donde, además, es más frecuente el trabajo en condiciones de informa- lidad) porque les permite conciliar sus responsabilidades familiares y laborales (cuadro 6.3). Cuadro 6.3 Jornada semanal promedio según sexo y estrato de productividad; total del país, año 2014 VARONES MUJERES TOTAL Bajo 39,3 31,2 35,1 Medio bajo 42,1 40,2 40,9 Medio alto 48,2 39,9 47,3 Alto 43,7 39,2 42,1 Fuente: elaboración propia con base en los microdatos de las ECH-INE y en Amarante e Infante De esta manera, el acceso a servicios de cuidado que habiliten la conciliación entre la vida la- boral y familiar condiciona la manera en que las mujeres participan del mercado de trabajo. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 En el marco de un mercado laboral segmentado, las mujeres con menores posibilidades para resolver el cuidado de sus hijos se insertan en el sector informal, como mecanismo de con- ciliación alternativo,14 lo que las ata a sectores de baja productividad, que ofrecen menores retornos. Esta relación entre el sistema de género y la estructura productiva se entrelaza con la desigualdad territorial, dado que las oportunidades laborales y los servicios de cuidado se concentran en las zonas de mayores ingresos. Segregación educativa y su relación con la segregación laboral A pesar de que las mujeres incrementaron significativamente su nivel educativo, se mantie- ne la segregación educativa. El aumento del nivel educativo es producto, sobre todo, de la incorporación masiva de las mujeres a los estudios universitarios. Las mujeres completan en promedio 11 años de educación, mientras que los varones logran 9,8 años. Las mujeres obtienen mayores logros en todos los niveles educativos (primaria, secundaria y estudios superiores) en cuanto a culminación de los ciclos, la asistencia a los establecimientos, el rezago y la repetición, de forma independiente al quintil de ingresos. Por otra parte, se observa una cierta diferenciación respecto de las áreas de estudio elegidas por varones y mujeres (segregación educativa). En efecto, las mujeres egresan mayorita- riamente de ciencias sociales y humanas, así como de áreas vinculadas a la salud, mientras 263 que un porcentaje mucho menor egresa de las ciencias básicas y tecnológicas. En estas ca- rreras, las mujeres han aumentado sus egresos relativos (llegando a 12,7 % en 2011), pero permanecen muy por debajo de los egresos de varones (25 %) –para los que se observa una distribución más equilibrada entre las distintas disciplinas–. Esto tiene, luego, su correlato en la diferente inserción en el mercado laboral. Gráfico 6.3 Distribución relativa de los egresos de carreras universitarias de grado de la Universidad de la República por área de conocimiento, según sexo, Uruguay, 1987-2011 Mujeres 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0% 1987 1991 1996 2001 2006 2011 Ciencias sociales y humanas Ciencias de la salud Ciencias básicas y tecnológicas Ciencias agrarias Artísticas (Continúa en la página siguiente.) 14 Espino y Salvador, Restricciones y oportunidades. CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO Gráfico 6.3 (cont.) Distribución relativa de los egresos de carreras universitarias de grado de la Universidad de la República por área de conocimiento, según sexo, Uruguay, 1987-2011 Varones 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0% 1987 1991 1996 2001 2006 2011 Ciencias sociales y humanas Ciencias de la salud Ciencias básicas y tecnológicas Ciencias agrarias Artísticas Fuente: Alma Espino, Soledad Salvador y Paola Azar, Mercado de trabajo, calificación y género (Montevideo: PNUD, 2014) con base en información de la División Estadística de la Universidad de la República En diciembre de 2016, el Gobierno lanzó la estrategia interinstitucional e intersectorial 264 Mujeres, Ciencias y Tecnología, que busca, justamente, incidir en los factores determinantes en las trayectorias educativas, para revertir las desigualdades de género en los campos de las ciencias, la tecnología, la ingeniería y las matemáticas, y su impacto derivado sobre el desa- rrollo del país. Según un estudio realizado en este marco, las brechas entre mujeres y varones en el ámbito científico no se dan solo a nivel educativo, sino también a lo largo de la carrera: de acuerdo a los datos del 2015, en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) se observa que en el nivel de iniciación hay más investigadoras que investigado- res, pero a medida que se va avanzando en los niveles del SNI esta tendencia se revierte y llega a un 86 % de varones en el Nivel III frente a un 14 % de mujeres.15 Ello se condice con los patrones culturales y los sesgos de género impregnados en las insti- tuciones. Una de las barreras claras que se ha identificado en la Universidad con relación a la carrera académica, pero que se podría encontrar en otros ámbitos, es que las exigencias en términos de productividad durante la vida académica implican una trayectoria continua (sin interrupciones) y de producción ascendente, lo que no es compatible con la asunción de responsabilidades de cuidado durante la maternidad. «La maternidad, a diferencia de la paternidad, impacta en la trayectoria académica de las mujeres y actúa de forma injusta como una barrera para el acceso a iguales resultados académicos respecto a los varones».16 15 Mariana González Píriz, «Mujeres en ciencia, tecnología e innovación: un problema de justicia», (OPP, 2017). Citado en Sistemas de género, igualdad y su impacto en el desarrollo: escenarios prospectivos. 16 OPP, Sistemas de género, igualdad y su impacto en el desarrollo, diagnósticos prospectivos (OPP, 2017). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Por ello, a pesar del aumento en la oferta laboral femenina y de las mejoras en el nivel edu- cativo de las mujeres, persiste la segregación ocupacional (horizontal y vertical). Ello es resultado de la discriminación de género, fruto de factores culturales que mantienen ideas generalizadas sobre las habilidades naturales de varones y mujeres, y de la elección segrega- da de las ocupaciones y las carreras por sexo, entre otros factores. La mitad de las mujeres se ocupa en el sector de los servicios (que incluye servicios sociales y de salud, servicio do- méstico, enseñanza y otros) y en el comercio, básicamente, minorista. Un estudio reciente sobre la evolución de la segregación ocupacional entre 2001 y 2015 muestra que, a pesar del aumento de la oferta laboral y de las mejoras educativas, los indicadores de segregación si- guieron siendo elevados y se mantuvieron incambiados.17 Algunas de las ocupaciones en que se incrementa la participación de mujeres es: «Vendedores», «Trabajadores de los cuidados personales» y «Profesionales de nivel medio de la salud». Cuando se analiza territorialmente el fenómeno, se observa una persistencia de la brecha en la inserción laboral de las mujeres entre Montevideo y el interior del país. Ello es producto de las diferencias en la estructura productiva y la segregación laboral por sexo, las normas culturales más tradicionales y la escasez de servicios que contribuyan con la corresponsa- bilidad social en los cuidados en el interior del país. En las regiones donde hay un mayor desarrollo de los servicios, las mujeres encuentran mayores oportunidades de inserción. Sin embargo, en las regiones donde predomina el sector primario y secundario, las barreras a la entrada de las mujeres son más importantes. En función de los últimos datos disponibles del Censo 2011, se distingue una región al sur del país (compuesta por Canelones, Colonia, 265 Flores, Maldonado, Montevideo y San José) en donde las tasas de actividad de las mujeres son más altas. Los departamentos de Artigas, Cerro Largo y Tacuarembó tienen las tasas más bajas y, al mismo tiempo, las mayores brechas de género en la participación laboral.18 En particular, en el caso de las mujeres rurales, se mantiene una rígida división sexual del trabajo, en la que se invisibilizan las tareas productivas que realizan para las explotaciones rurales familiares, y, a su vez, cuando se insertan laboralmente, lo hacen en los puestos de menor calificación y responsabilidad. Asimismo, la escasa corresponsabilidad de género en los cuidados y la distancia a los servicios que se ofrecen en la ciudad les generan sobrecarga de trabajo, lo cual impacta en su autonomía económica –la que se ve afectada por el bajo poder de decisión que se les otorga a las mujeres en el medio rural–. También tienen dificul- tades para el acceso y control de los principales factores de producción, como la tierra, finan- ciamiento o asesoramiento técnico. En general, hay una preferencia masculina a la hora del traspaso de las explotaciones familiares, lo cual limita fuertemente las posibilidades de las mujeres de gerenciar emprendimientos productivos y, en la práctica, bloquea el acceso de las mujeres a la propiedad de la tierra.19 Hay que tener presente que tanto la segregación educativa como la segregación ocupacional son resultado de procesos de discriminación basados en estereotipos de género presentes 17 Alma Espino y Daniela de los Santos, «La segregación horizontal de género en los mercados laborales de ocho países de América Latina y el Caribe: implicancias en materia de desigualdad entre varones y mujeres» (Montevideo: OIT, pendiente de publicación). 18 OPP, Sistemas de género, igualdad. 19 OPP, Sistemas de género, igualdad. CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO en la sociedad. Dichos estereotipos están embebidos en la cultura y las prácticas cotidianas de las personas y las instituciones. Las familias, las empresas, las instituciones educativas generan mecanismos de discriminación que condicionan las decisiones de las mujeres jó- venes y adolescentes. Por ello hay que modificar los patrones culturales en que se basan los mecanismos de discriminación. Para esto puede ser necesario analizar los factores que condicionan la toma de decisiones que reproduce esta desigualdad. Heterogeneidad productiva, riesgo de automatización y género Como se ha observado hasta aquí, la estructura del empleo en Uruguay tiene carácter seg- mentado, al igual que la del resto de los países de América Latina, fenómeno asociado a la heterogeneidad estructural que los caracteriza. Esto se traduce en un sector formal de alta productividad, al que logran ingresar los trabajadores más calificados, y un sector informal de baja productividad, que absorbe al resto de los trabajadores. Los avances tecnológicos de las últimas décadas han situado a la automatización de los pro- cesos productivos y laborales en el centro del debate sobre el futuro del trabajo a nivel mun- dial. En este marco, toma relevancia el debate sobre automatización en clave latinoamerica- na; debate que debe dar cuenta de las estructuras productivas heterogéneas de estos países 266 si pretende prever los potenciales impactos del fenómeno sobre sus sociedades. Sumado a esto, dada la estructura del empleo segregada y con un fuerte peso de las mujeres en el sec- tor informal, resulta clave incorporar al análisis la perspectiva de género. Ambos aspectos se intentan ensayar a continuación. El tema automatización ha sido abordado en el marco de esta Estrategia,20 donde se consi- deran algunos aspectos relativos a la automatización diferencial por género. Por ejemplo, observando la evolución del empleo en Uruguay desde el año 2000, el informe señala: «Al observar las tareas que se ejecutan en la ocupación de un individuo en función de su sexo se encuentra que a lo largo de todo el periodo los varones se desempeñan en ocupaciones con mayor intensidad en tareas manuales que las mujeres».21 Esto podría hacerlos más suscep- tibles a los procesos de automatización. En efecto, cuando se aplica el enfoque del riesgo de automatización, el estudio encuentra que «los empleos de las mujeres presentan un riesgo de automatización significativamente menor que el de los varones. Mientras que para los puestos de trabajo ocupados por mujeres se estima un riesgo de automatización promedio de 60 %, para los varones este valor es de 68 %».22 Más allá de estas caracterizaciones generales, resulta interesante observar cómo operan en conjunto el género y la heterogeneidad productiva sobre el riesgo de automatización. Deben tenerse en cuenta los aspectos descritos en secciones anteriores: la dificultad de las mujeres 20 OPP, Automatización y empleo en Uruguay (2017). 21 OPP, Automatización y empleo. 22 OPP, Automatización y empleo. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 para insertarse en los sectores de productividad alta y media alta –a pesar de alcanzar mayo- res niveles de calificación– y la relación que esto tiene con los bajos niveles de corresponsabi- lidad en los cuidados, con la segregación ocupacional y la discriminación del mercado laboral. De esta manera, un reprocesamiento de los datos de riesgo de automatización, tomando en cuenta esta vez la división estructural del empleo en distintos estratos de productividad, arroja algunos resultados interesantes resumidos en el cuadro 6.4. Se observa que el riesgo de automatización para las mujeres es sustancialmente menor que para los varones en los estratos de productividad baja y media baja. En estos estratos, el peso de sectores como la educación, la salud y los cuidados en el empleo femenino reducen el riesgo de automatiza- ción, ya que tienen un fuerte componente de relacionamiento interpersonal. Por el contra- rio, entre los varones tienen mayor peso las tareas manuales rutinarias (por ejemplo, en sectores como la construcción). Sin embargo, resulta muy relevante lo que sucede en los estratos de productividad media al- ta y alta, donde se concentra el empleo formal, de calidad y de mejor remuneración. Aquí las mujeres encuentran alto riesgo de automatización, superando significativamente el riesgo al que se enfrentan los varones. Para el estrato de productividad alta, el 73 % de los empleos de las mujeres tiene algún riesgo de automatización, contra el 63 % de los empleos de los va- rones. Buena parte de este fenómeno puede explicarse observando los procesos de segrega- ción ocupacional. Incluso cuando las mujeres se insertan en estratos de alta productividad, muchas veces lo hacen en ocupaciones intensivas en tareas cognitivas rutinarias, ya sea en 267 ocupaciones administrativas o, incluso, técnico-profesionales con estas características. En este sentido, el hecho de que las ocupaciones intensivas en tareas cognitivas rutinarias ha- yan aumentado entre las mujeres en la última década es un aspecto a considerar con cautela. Cuadro 6.4 Riesgo de automatización según estrato de productividad y sexo, año 2014 DIFERENCIA ESTRATO DE TOTAL (%) VARONES (%) MUJERES (%) ENTRE MUJERES PRODUCTIVIDAD Y VARONES (%) Bajo 63 68 59 −9 Medio bajo 62 68 54 −14 Medio alto 76 74 80 5 Alto 67 63 73 10 Fuente: elaboración propia con base en la ECH-INE 2014 y en datos de riesgo de automatización brindados por la DP-OPP El cuadro 6.5 profundiza sobre este fenómeno, agregando la dimensión del nivel educati- vo al análisis. Resulta notorio que el riesgo de automatización según estrato productivo se mantiene más allá del nivel educativo alcanzado. Para los estratos bajo y medio bajo, prácticamente en todos los niveles los empleos de las mujeres registran un menor riesgo CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO de automatización que los de los varones. Paralelamente, en los estratos medio alto y alto, con la excepción de Primaria, en todos los niveles educativos se registra un mayor riesgo de automatización entre las mujeres. De hecho, la mayor diferencia entre varones y mujeres en los niveles de riesgo registrados aparece entre aquellos con formación terciaria. Las mujeres más formadas del estrato de productividad media alta se enfrentan a un 14 % más de riesgo de que sus trabajos enfrenten procesos de automatización respecto a los varones. Para el caso del estrato alto, esta diferencia aumenta significativamente al 20 %. En esta línea, al hecho de que las mujeres apenas puedan insertarse en los sectores de alta productividad debe sumarse que aquellas que lo hacen corren un mayor riesgo de que sus empleos atraviesen procesos de automatización. Cuadro 6.5 Riesgo de automatización según estrato de productividad, nivel educativo y sexo, año 2014 ESTRATO BAJO DIFERENCIA ENTRE NIVEL EDUCATIVO VARONES (%) MUJERES (%) MUJERES Y VARONES Sin instrucción 68,2 62,3 −5,9 268 Primaria 74,2 63,4 −10,8 Ciclo básico 72,8 63,3 −9,5 Bachillerato (Sec./Tec.) 66,8 62,8 −4,0 Educación técnica 65,5 58,5 −7,0 Terciaria 40,2 34,6 −5,6 ESTRATO MEDIO BAJO DIFERENCIA ENTRE NIVEL EDUCATIVO VARONES (%) MUJERES (%) MUJERES Y VARONES Sin instrucción 71,6 80,5 8,9 Primaria 82,2 76,1 −6,1 Ciclo básico 74,8 74,0 −0,8 Bachillerato (Sec./Tec.) 69,6 75,6 6,0 Educación técnica 68,5 63,8 −4,7 Terciaria 36,8 30,1 −6,7 ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 ESTRATO MEDIO ALTO DIFERENCIA ENTRE NIVEL EDUCATIVO VARONES (%) MUJERES (%) MUJERES Y VARONES Sin instrucción 69,7 88,7 19,1 Primaria 79,6 77,2 −2,4 Ciclo básico 77,4 78,1 0,7 Bachillerato (Sec./Tec.) 73,6 84,0 10,4 Educación técnica 71,9 81,1 9,2 Terciaria 59,0 73,2 14,2 ESTRATO ALTO DIFERENCIA ENTRE NIVEL EDUCATIVO VARONES (%) MUJERES (%) MUJERES Y VARONES Sin instrucción 67,6 84,2 16,6 269 Primaria 75,4 69,0 −6,4 Ciclo básico 75,1 77,5 2,4 Bachillerato (Sec./Tec.) 71,0 81,9 10,9 Educación técnica 65,5 79,1 13,6 Terciaria 45,4 66,0 20,6 Fuente: elaboración propia con base en la ECH-INE 2014 y en datos de riesgo de automatización brindados por la DP-OPP En síntesis Las mujeres, que representan el sector de la población con mayores logros en todos los nive- les educativos, mantienen una inserción problemática en el aparato productivo. Presentan tasas de actividad más bajas y jornadas laborales más cortas, reflejo de la desigual distri- bución del trabajo no remunerado de la sociedad y de las dificultades para conciliar ambas tareas. Asimismo, presentan segregación educativa, ya que las rígidas representaciones so- ciales de género se reflejan en una alta concentración de mujeres en carreras asociadas al tradicional rol femenino (vinculado a lo social y a los cuidados), y se insertan menos en carreras científicas y tecnológicas. Asociado a lo anterior, pero también por efecto de la discriminación de género y las dificultades de conciliación, se emplean en sectores de más baja productividad y en tareas de menor nivel jerárquico, con lo que su aporte productivo CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO se ve reducido. De esta forma, Uruguay desaprovecha el talento productivo de la mitad más formada de su población. Sumado a ello, los resultados de este trabajo adelantan que las mujeres que logran insertar- se en los estratos más productivos de la economía se ocupan en cargos que tienen un alto riesgo de automatización, superando el riesgo al que se exponen los varones en esos mismos estratos, independientemente de su nivel educativo. De esta manera, los avances logrados podrían desandarse con el avance tecnológico. Una transformación productiva, en el sentido desarrollado en el capítulo 4 de esta Estrategia, que apunte a incrementar la productividad global y a desarrollar actividades más intensivas en conocimiento, requiere, entonces, necesariamente, una transforma- ción en los sistemas de género. SISTEMAS DE GÉNERO Y TRANSFORMACIÓN SOCIAL 270 Como se presenta en el apartado anterior, para que la matriz productiva contribuya a redu- cir las desigualdades sociales, hay que desmontar los mecanismos que producen y reprodu- cen la desigualdad a través del mercado laboral. El hecho de que las mujeres tengan condicionada su participación laboral por las respon- sabilidades de cuidados reduce su tasa de actividad, aumenta su participación en sectores informales que les facilitan la conciliación familiar y laboral, y mantiene las brechas en la jornada laboral y las remuneraciones. Por otra parte, el sistema de protección social reproduce las desigualdades que se ge- neran en el sistema productivo y el mercado laboral, y, como resultado, el bienestar de las mujeres se ve reducido. Si esas desigualdades se intersectan con otras desventajas sociales referidas a la edad, la ascendencia étnico-racial, la ubicación geográfica, las dife- rencias se expanden. Las desigualdades que produce y reproduce el mercado laboral La segmentación del mercado laboral y la segregación ocupacional son dos fenómenos con orígenes diferentes y que, al superponerse, profundizan las condiciones de desigualdad de las mujeres. La segregación ocupacional implica la concentración desproporcionada de mu- jeres en ciertas ramas de actividad o tipos de ocupaciones consideradas femeninas. En sec- ciones anteriores se mostró su incidencia en Uruguay. En particular, ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 la distribución de varones y mujeres en las diferentes ocupaciones hace refe- rencia a la segregación horizontal, mientras que la distribución de varones y mujeres por niveles jerárquicos dentro de una ocupación se conoce como se- gregación vertical; para esta última se hace evidente la existencia de un techo de cristal, barreras no explicitadas o invisibles que impiden a las mujeres con alta calificación alcanzar los niveles jerárquicos superiores.23 Tanto la segregación vertical como la horizontal pueden ser el resultado de restricciones propias del mercado laboral (demanda), así como de condiciones subjetivas relacionadas con las prácticas cotidianas y los roles de género (oferta), que influyen en las preferencias de va- rones y mujeres a la hora de decidir sobre su formación profesional y su inserción laboral.24 La tendencia más firme en cuanto a la transformación del sistema de género es el aumento en la inserción laboral de las mujeres, pero en forma estratificada según nivel educativo. La tasa de actividad pasó de 35 % a 55 % en treinta y cinco años (1981-2016), mientras que la de los varones se mantuvo estable, en el entorno del 73 %.25 Pero, mientras las mujeres con nivel ter- ciario cerraron la brecha en la tasa de actividad con los varones a lo largo de su vida activa; las mujeres con menor nivel educativo aún están lejos de ello, como se observa en el gráfico 6.4. Gráfico 6.4 Tasas de participación laboral de mujeres y varones por nivel educativo, según edades 271 Primaria 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 14 17 20 23 26 29 32 35 38 41 44 47 50 53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 Mujer 1981 Varón 1981 Mujer 2016 Varón 2016 (Continúa en la página siguiente.) 23 Alicia Bárcena y Antonio Prado, El imperativo de la igualdad: por un desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe (Buenos Aires: CEPAL-Siglo Veintiuno Editores, 2016). 24 Alma Espino, Soledad Salvador y Paola Azar, Mercado de trabajo, calificación y género (Montevideo: PNUD, 2014). 25 OPP, Prospectiva de la participación laboral, Uruguay 2050 (2018). CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO Gráfico 6.4 (cont.) Tasas de participación laboral de mujeres y varones por nivel educativo, según edades Secundaria 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 14 17 20 23 26 29 32 35 38 41 44 47 50 53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 Terciaria 100 % 90 % 80 % 70 % 272 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% 14 17 20 23 26 29 32 35 38 41 44 47 50 53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 Mujer 1981 Varón 1981 Mujer 2016 Varón 2016 Fuente: Rafael Rofman, Verónica Amarante e Ignacio Apella, Cambio demográfico y desafíos económicos y sociales en el Uruguay del siglo XXI, (Santiago de Chile: CEPAL-BM, 2016). Actualizado al 2016 por la DP-OPP a partir de ECH Las investigaciones realizadas con el fin de analizar los determinantes de la oferta laboral femenina26 concluyen también que las mujeres con educación terciaria tienen una conducta más parecida a la masculina, en la medida en que esta formación proyecta una inserción laboral más estable. Sin embargo, las mujeres de estratos educativos bajos tienden a tener una inserción laboral más intermitente, condicionada por las oportunidades laborales, la situación familiar y el nacimiento de los hijos. Dicha intermitencia está condicionada por su proyecto de vida laboral y la ausencia de alternativas al cuidado de sus hijos que cubran la jornada laboral que impone el mercado. Al recaer sobre ellas las tareas de crianza (la mayoría de 26 Alma Espino et al., Elasticidad intertemporal y no compensada de la oferta laboral: evidencia para el caso uru- guayo (Montevideo: Udelar, 2012). ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 los niños nacen en hogares de bajos ingresos), estas dificultades se transforman en peores con- diciones para el desarrollo social, cognitivo y educativo de esos niños. Si a eso le sumamos que el pilar más potente de protección social en Uruguay es el contributivo (como se desarrolla en el capítulo 5) –solo accesible para personas con inserción laboral estable en trabajos formales–, tampoco por esa vía se reducen las desigualdades expuestas. De esta forma, esta es la fuente principal de reproducción de las desigualdades y las condiciones de vulnerabilidad social. Por su parte, las mujeres más educadas, como enfrentan un mayor costo de oportunidad por no ingresar al mercado laboral (el salario que dejan de percibir es mayor), resuelven los cuidados externalizando servicios en el mercado (o sea, contratando servicio doméstico, servicios de cui- dado infantil, servicios de cuidado a personas dependientes, etc.), lo que les permite tener una participación laboral más permanente. De esta manera, se acrecientan las desigualdades entre mujeres de diferentes contextos sociales. En general, las mujeres de los estratos medios de ingreso son las que tienen una carga más alta de trabajo total (remunerado y no remunerado), porque no acceden a todos los servicios que ofrece el mercado –o estos no tienen la misma calidad– y tampoco tienen tantas opciones pú- blicas, por lo que deben resolver a la interna del hogar o con apoyos externos (otros miembros de la familia o la comunidad) sus necesidades de cuidado.27 Hay amplia evidencia que muestra que la edad del hijo más pequeño condiciona la inserción de las mujeres en el mercado laboral (a diferencia de los varones). Si se desagrega por nivel educati- 273 vo, las que sufren este efecto son, básicamente, mujeres con nivel de Primaria o Secundaria.28 A su vez, la participación laboral es más baja para mujeres que están en pareja (casadas o unidas) que no cuentan con servicio doméstico y tienen hijos pequeños que no concurren a centros de cuidado infantil; esos factores inciden positivamente en la inserción laboral de los varones. Por lo tanto, no solo es efecto de su nivel educativo y la falta de servicios, sino también de la fuerza de los valores y la cultura, y la falta de oportunidades laborales que enfrentan esas mujeres.29 La mejora en el nivel educativo se ha dado en forma estratificada, ampliándose la brecha edu- cativa entre las mujeres: aquellas con mayores oportunidades y expectativas de inserción en el mercado laboral se han seguido formando, mientras que las de el estrato más bajo abandonan los estudios en etapas tempranas. En 2014, solo el 65,8 % de las mujeres de 13 a 19 años del primer quintil asiste a secundaria, mientras que el 92 % del quinto quintil lo hace.30 Casi una de cada cuatro mujeres de 12 a 29 años declara que dejó de estudiar o de trabajar para de- dicarse a los cuidados, mientras que en los varones esta cifra es de 5 %.31 Este fenómeno es supe- rior en las localidades pequeñas del interior del país (23 %) en relación con Montevideo (14 %).32 27 Alma Espino y Soledad Salvador. El Sistema Nacional de Cuidados: una apuesta al bienestar, la igualdad y el desa- rrollo (Montevideo: FESUR, 2013). 28 Colacce, Maira y Pila Manzi, El cuidado de la población uruguaya y la creación del SNIC (CEPAL, 2017). 29 Alma Espino y Soledad Salvador, Las claves para el empoderamiento económico de las mujeres en Uruguay (IDRC-Ciedur, 2018). 30 OPP, Sistemas de género. 31 Citado en MIDES, Género y educación (OPP-INJU, 2015). 32 MIDES-MTSS, ¿Nini?: aportes para una nueva mirada (2011). CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO Por lo tanto, las tareas domésticas y los cuidados están impactando en la desafiliación de mujeres adolescentes y jóvenes del sistema educativo. Ello también tiene relación con la ma- ternidad adolescente, que tiene más incidencia entre las mujeres en situación de carencias críticas, así como entre las mujeres con bajos niveles educativos. La dedicación de las muje- res jóvenes en plena etapa formativa al ámbito doméstico no remunerado tiene altos costos para ellas hoy y en el futuro. A su vez, otra consecuencia de la dedicación exclusiva al ámbito doméstico es el aislamiento y las dificultades para la construcción de vínculos sociales fuera del ámbito doméstico. Dichas dificultades implican que las posibilidades de acumular capital social (que es una vía para el acceso al empleo) se reduzcan en el caso de las mujeres. La diferencia en la jornada laboral de varones y mujeres ha tendido a reducirse levemente, principalmente por una reducción en la jornada laboral de los varones. De todas formas, la diferencia se mantiene en siete horas semanales si se considera solo la ocupación principal. Las diferencias se explican por la carga de trabajo no remunerado que realizan las mujeres, y tiene relación con los sectores de actividad donde ellas se insertan. Las mujeres dedican aproximadamente el doble de horas que los varones al trabajo no remunerado. A su vez, co- mo las que poseen niños pequeños tienen una mayor carga de trabajo no remunerado, rea- lizan jornadas más reducidas en el mercado laboral, empleándose por cuenta propia y como trabajadoras domésticas. De todas formas, las mujeres de los estratos medios de ingreso con hijos pequeños son las que poseen una carga de trabajo total más alta. Por ello, a pesar de que el aumento en la inserción laboral femenina parece transformar los 274 roles de género, la división sexual del trabajo se mantiene, por la falta de incorporación de los varones al trabajo no remunerado (gráfico 6.5). Gráfico 6.5 Proporción del tiempo que destinan varones y mujeres al trabajo remunerado y no remunerado Varones 68,1 31,9 Mujeres 35,5 64,5 0 20 40 60 80 100 120 Trabajo remunerado (%) Trabajo no remunerado (%) Fuente: elaboración propia con base en el módulo «Uso del tiempo y trabajo no remunerado» de la Encuesta Continua de Hogares 2013, INE-Inmujeres-FCS ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 La edad de los hijos también condiciona la extensión de la jornada laboral de las mujeres (a la inversa que en el caso de los varones). Aquellas con hijos pequeños (hasta 5 años de edad) trabajan menos horas, en promedio, que las mujeres sin hijos, diferencia que se acentúa cuanto mayor es el nivel educativo de las trabajadoras. Mientras que las mujeres con un nivel educativo no superior a Primaria tienen una diferencia de 0,8 horas semanales en rela- ción con las que no tienen hijos, para las que poseen un grado universitario la diferencia es de 2,7 horas, promedio. Para las mujeres con hijos mayores de 5 años no existen diferencias significativas en las horas trabajadas con respecto a las mujeres que no tienen hijos.33 Un tema de preocupación constante en el mercado de trabajo uruguayo ha sido la brecha de remuneraciones entre varones y mujeres, incluso entre aquellos con similares atributos observables. En el período analizado, esta brecha tendió a reducirse, dado que el crecimien- to real de las remuneraciones promedio por hora fue superior para el conjunto de mujeres que para los varones (35,2 % y de 29,5 %, respectivamente). Sin embargo, en promedio, los salarios de los varones continuaban siendo 8,8 % más altos que los de las mujeres en 2016. Esta brecha no necesariamente explicaría la presencia de discriminación en el mercado de trabajo, ya que existen otros factores que inciden en esto, como la composición de estos grupos de ocupados o la segregación de las mujeres en ciertas ocupaciones. No obstante, estudios previos sobre el tema presentan evidencia de que la brecha salarial de género en Uruguay no puede explicarse únicamente por un efecto composición de los trabajadores. En particular en lo que refiere al nivel educativo, Espino encuentra que las mujeres tienen una mayor probabilidad de estar sobrecalificadas para el puesto laboral que ocupan, mientras 275 que los varones tienen una mayor probabilidad de estar subcalificados.34 A su vez, Borraz y Robano encuentran que existe un mayor retorno en los varones para iguales características que las mujeres, diferencia que aumenta a medida que se avanza en la distribución de las remuneraciones, lo que indica la existencia de un efecto de techo de cristal para las mujeres en el mercado laboral uruguayo.35 Todas estas desigualdades se perpetúan por: t
La cultura y las representaciones sociales. t
La histórica falta de apoyos desde el Estado y las empresas para redistribuir esa carga de trabajo no remunerado a través de medidas que promuevan la corresponsabilidad social y de género en los cuidados. t
La vigencia del modelo de trabajador ideal en el mercado laboral, como aquel sin respon- sabilidades familiares, que refuerza y perpetúa las desigualdades. Algo similar se ob- serva en otros ámbitos de participación social y política, que reproducen ese modelo de dedicación total al valorar las capacidades de las personas para desempeñar tareas de militancia (social, gremial o política). 33 Paula Carrasco, Alejandro Cichevski e Ivone Perazzo, Evolución reciente de las principales variables del mercado laboral uruguayo (Instituto de Economía, 2018). 34 Alma Espino, Brechas salariales en Uruguay: género, segregación y desajustes por calificación (2013). 35 Fernando Borraz y Cecilia Robano, «Wage Gap in Uruguay» (2010). CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO t
Los estudios realizados sobre la cultura y las representaciones sociales de género muestran la persistencia de rigideces para modificar la división sexual del trabajo, siendo estas aún mayores en los estratos de menores ingresos. Por lo tanto, los cambios culturales y de las representaciones sociales junto con el desa- rrollo de medidas para contribuir con la redistribución de la carga de trabajo no remune- rado (entre familia, Estado, mercado y comunidad, y entre varones y mujeres) son facto- res fundamentales para promover la igualdad. Ambos temas están siendo actualmente asumidos en el proceso de construcción del Sistema Nacional Integrado de Cuidados. Hay otros condicionantes que aún no están presentes en la política pública, como los factores de discriminación, que perpetúan la vigencia del modelo de trabajador ideal co- mo aquel sin responsabilidades familiares. Estos factores alimentan las desigualdades mencionadas en el mercado laboral, pero también se propagan a otros ámbitos, como la participación social y política, y a las instituciones en general, que son portadoras de los sesgos de género. Desigualdades en el sistema de protección social 276 El sistema de protección social reproduce desigualdades generadas en el mercado laboral y, en algunos casos, tiende a profundizarlas. A pesar de los importantes avances recien- tes, aún se verifican desigualdades importantes en el acceso, suficiencia y calidad de ser- vicios y prestaciones sociales básicos. En primer lugar, hay grandes diferencias en el acceso al pilar contributivo de la protec- ción social, que, como fue desarrollado en el capítulo 5, es el que brinda mayores nive- les de protección. Las mayores tasas de inactividad, desempleo y reiterados períodos de interrupción en la inserción laboral formal de las mujeres contribuyen negativamente a consolidar su vínculo con la seguridad social. Sumado a esto, las pautas discriminato- rias, la inserción laboral intermitente y las brechas salariales impactan negativamente en la densidad y nivel de cotizaciones a la seguridad social. A su vez, se reproducen las desigualdades entre las mujeres de distintos estratos de ingresos, porque las mujeres con mayor nivel educativo logran cumplir mejor con los requisitos que exige la seguridad social que las de niveles medios y bajos. Por lo tanto, la protección social no revierte los mecanismos que perpetúan la pobreza desde el mercado laboral, sino que la sostiene y la vuelve intergeneracional, dado que en esos hogares con mujeres de bajo nivel educativo y mayores dificultades para insertarse laboralmente y acceder a servicios públicos que les permitan transformar su realidad, también nace y crece la mayor proporción de los niños y niñas del Uruguay. En segundo lugar, existen importantes sesgos en la protección social de la vejez. La pau- ta histórica de predominio masculino en las jubilaciones y el acceso a jubilaciones de ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 las mujeres más pobres no se ha modificado en las últimas dos décadas. Por otro lado, las brechas de ingreso por jubilaciones entre varones y mujeres siguen siendo altas (las segundas perciben, por jubilaciones, aproximadamente el 70 % de lo que perciben los primeros), y no se han modificado significativamente en el mismo período, a pesar del aumento en la participación laboral femenina. Si bien las pensiones no contributivas y las transferencias no contributivas impactan directa y positivamente sobre sectores de mujeres que están excluidas del pilar contri- butivo de la protección social y que, además, se encuentran en situación de pobreza o vulnerabilidad, estas prestaciones están lejos de ser suficientes en comparación con las prestaciones contributivas. En materia de salud, todavía existen obstáculos importantes para que las mujeres puedan hacer ejercicio pleno de los derechos de salud sexual y reproductiva. De todas formas, la aprobación de las leyes 18426 (Defensa del Derecho a la Salud Sexual y Reproductiva) y 18987 (Interrupción Voluntaria del Embarazo), junto con las políticas de acceso a an- ticonceptivos y la educación sexual, así como con las estrategias para brindar a estas mujeres oportunidades de desarrollo personal y laboral, pueden estar contribuyendo a la reducción del embarazo adolescente, luego del estancamiento registrado en el último período intercensal 1996-2011. Según los datos del MSP, se aprecia una disminución relevante en los últimos tres años. 277 En síntesis Para lograr mayores niveles de igualdad social, no solo se deben transformar los sistemas que reproducen desigualdades preexistentes, como se desarrolla en el capítulo 5, sino que se debe transformar el sistema de género. Por un lado, hay que proveer, desde el Estado, servicios y prestaciones para contribuir a resolver los cuidados y habilitar una mejor conciliación entre responsabilidades familiares y laborales para varones y mujeres. Pero también hay que promover un cambio en el mercado laboral para que el modelo de trabajador ideal (como vimos, un trabajador sin responsabili- dades familiares) se transforme en uno de trabajadores y trabajadoras con responsabilidades familiares y de cuidados. De esa forma, las empresas también deberán adecuar su funciona- miento para eliminar las tensiones que socavan los cuidados de calidad. Por otra parte, los sistemas de salud, educación y seguridad social deben adecuarse a estos cambios, y reconocer que el trabajo de cuidados es imprescindible para la sostenibilidad de la vida, lo cual contribuye a obtener mejores resultados en salud y educación, y mayores contribuciones a la seguridad social. CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA LA IGUALDAD DE GÉNERO Como se decía al comienzo del capítulo, en el proceso prospectivo Sistemas de Género, Igualdad y su Impacto en el Desarrollo de Uruguay, liderado por OPP, se definieron dos ejes principales que estructuran los lineamientos para avanzar en términos de igualdad de gé- nero hacia 2050; el económico-laboral –que agrupa las variables vinculadas con el empode- ramiento económico de las mujeres– y el sociocultural –que agrupa las variables vinculadas con las representaciones sociales de género y el sistema de protección social–. A continua- ción, utilizaremos esa misma agrupación temática. Además, hay un tercer eje que sería el político-institucional, que no puede obviarse por- que, claramente, de él depende, en parte, el éxito de las demás políticas. En este último sentido, se requiere: t
Asumir la agenda de igualdad de género como una política de Estado, y generar un marco normativo integral y coordinado de igualdad de género. Se requiere, por tanto, un mayor avance en la transversalización de la agenda de igualdad de género en el Estado, así como en los territorios, con foco en el interior del país (Aspiración II de la Estrategia Nacional para la Igualdad de Género, ENIG, 2030). Adicionalmente, se 278 releva la necesidad de fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios públicos a través de cursos de igualdad de género que se integren a la formación permanente y la gestión humana en todo su ciclo, así como la incorporación de dichas capacidades en los procesos de elaboración de la política pública, y no solo en los proceso internos de los organismos públicos. t
Desarrollar instrumentos que garanticen la democracia paritaria, como las cuotas e incentivos para la participación de mujeres en todos los ámbitos de representatividad, como práctica natural sin reversión al retirar la regla de la paridad o los incentivos que se apliquen. El entendido es que, sin paridad, no hay democracia sustantiva y que, sin igualdad de género, no hay igualdad de hecho (Aspiración IV de la ENIG 2030). t
Consolidar la institucionalidad de género en el Estado para garantizar la transversa- lidad en las demás instituciones y en las políticas y los programas que desarrollan. Se requiere mayor autonomía, recursos y capacidad instalada de la entidad rectora de la igualdad de género para fortalecer su rol y capacidad de articulación, transversaliza- ción, asesoramiento, y monitoreo y control. También se deberían establecer proto- colos de actuación específicos en el corto plazo, para cada institucionalidad, ya que la transversalidad de género no opera de la misma manera en los temas económicos, productivos, ambientales, sociales, laborales y fiscales. Se deberá también garantizar la participación activa y sistemática de organizaciones de la sociedad civil y la acade- mia en el Consejo Nacional de Género. ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 Lineamientos para el eje económico-laboral Dado que, para procesar una transformación de la matriz productiva, los estudios prospec- tivos sobre los complejos productivos y el mercado laboral concluyen que es necesario au- mentar el nivel de calificación de trabajadores y trabajadoras, y que es necesaria una mayor capacitación en diferentes áreas científicas y tecnológicas, es vital superar la segregación educativa, de forma de lograr que las mujeres que obtienen los mayores resultados puedan satisfacer esa demanda, que estas –con políticas de corresponsabilidad en los cuidados– puedan mejorar su inserción y que se aprovechen más los talentos de la mitad de la pobla- ción más capacitada. Por ello, en el plano educativo, la ENIG 2030 propone, en la Aspiración V, «El Sistema Nacional de Educación Pública y su rol protagónico en el cambio hacia una cultura igualitaria»: t
Universalizar la educación en derechos humanos, igualdad de género y no discrimina- ción en el sistema educativo formal. Ello implica, entre otras acciones: a. Formar en igualdad de género y derechos humanos al funcionariado, docentes, per- sonas egresadas y autoridades de la educación, para la incorporación de la perspecti- va de igualdad en sus prácticas laborales y educativas. 279 b. Implementar estrategias en el ámbito educativo para promover relaciones libres de estereotipos desde un enfoque de género e interseccionalidades, desde la primera in- fancia a la educación superior, en el aula y en el trabajo comunitario (urbano y rural). c. Contribuir a la construcción de una cultura de corresponsabilidad (en los cuidados y la crianza) y a la desnaturalización de los roles tradicionales basados en la división sexual del trabajo, promoviendo la valoración del trabajo doméstico y de cuidado. d. Priorizar, en las currículas educativas, la temática de igualdad de género y derechos humanos, de manera específica y en todos los niveles. t
Reducir las desigualdades de acceso, permanencia y egreso en el sistema educativo. t
Superar la segregación educativa por áreas de conocimiento, impulsando políticas que promuevan la participación de mujeres en áreas de ciencias y tecnologías. t
Una educación libre de violencia de género. Por otra parte, para avanzar en el empoderamiento económico de las mujeres, se debe desa- rrollar un marco integral de políticas que busque: t
Adecuar las normas y regulaciones para promover la igualdad en el acceso y control de los recursos económicos. CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO t
Promover conductas a favor de la igualdad en las empresas. t
Facilitar el acceso a la infraestructura, la tecnología, el crédito y la comercialización de las mujeres emprendedoras. t
Promover la corresponsabilidad en los cuidados. t
Derribar los estereotipos de género. t
Garantizar organización y voz a las mujeres. t
Revisar la normativa para la formalización de los pequeños negocios liderados por mu- jeres, con el propósito de superar los estímulos perversos a mantenerse en emprendi- mientos de tamaño reducido porque la ampliación exige pagar más impuestos y perder beneficios sociales. La ENIG 2030 plantea, en la Aspiración VII, «Instalar la igualdad en la vida cotidiana de mujeres y varones mediante la deconstrucción de los roles tradicionales de género e incor- porar el ejercicio efectivo al derecho de cuidar y ser cuidado». Para alcanzar ese objetivo, las directrices de política son: t
Reconocer y redistribuir el trabajo doméstico y de cuidado, pilar del bienestar social. 280 t
Promover el bienestar de las personas, considerando la conciliación entre la vida laboral, familiar y personal. Ello incluye adoptar medidas para fortalecer y extender el sistema de cuidados para que alcance cobertura universal; crear y mejorar la infraestructura pú- blica de cuidados para niños y niñas, personas mayores o en situación de discapacidad. t
Instalar la corresponsabilidad en los cuidados de la sociedad, integrando al Estado, el mercado, la comunidad y las familias. Ello incluye ampliar y fortalecer las respuestas de cuidado de calidad en todo el territorio nacional; la profesionalización y reconocimiento de saberes de las personas que cuidan, y promover la participación de los varones en el cuidado, entre otras acciones. A su vez, para alcanzar la autonomía económica, la ENIG 2030 plantea la Aspiración VIII, «Mujeres y varones acceden y se mantienen en igualdad de oportunidades en el ámbito productivo, empresarial y laboral». Para ello se definen las siguientes directrices de política: t
Promover el acceso y control igualitario de mujeres y varones sobre los recursos econó- micos y productivos. Para ello se propone incentivar el acceso igualitario a la titularidad de los bienes y las oportunidades de desarrollo; diseñar medidas diferenciales para el ac- ceso al crédito y la asistencia técnica; fortalecer la capacitación y las iniciativas laborales o productivas de las mujeres, y el liderazgo empresarial femenino. t
Asegurar que las mujeres de todas las ascendencias étnico-raciales y distintas edades accedan a empleos decentes en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna. Ello incluye la igualdad de remuneraciones, la reducción de la segregación ocupacional ESTRATEGIA DE DESARROLLO 2050 horizontal y vertical, la inserción de las mujeres en el sector formal de la economía, ins- trumentar medidas para promover la conciliación de la vida familiar y laboral a través de la corresponsabilidad (flexibilidad horaria, licencias, recursos para cuidar), prevenir y atender situaciones de acoso, entre otras. t
Valorizar el sector del trabajo doméstico y de cuidados, y generar medidas de apoyo para erradicar el trabajo de cuidado realizado por niñas y adolescentes. t
Favorecer la inclusión de las mujeres en todos los ámbitos agropecuarios productivo-la- borales, lo que implica atender las demandas de las mujeres rurales, como reconocer sus derechos de seguridad social y favorecer su inserción productiva, entre otras. Lineamientos para el eje sociocultural En este eje, es sumamente necesario el desarrollo de estrategias claras y decididas para lo- grar el cambio cultural que implica eliminar los estereotipos de género. Para ello en la ENIG 2030 se prevén acciones en distintas líneas. En línea con la Aspiración I, «Desarrollo sos- tenible con igualdad sustantiva de género que garantiza el ejercicio pleno de los derechos humanos e incluye la diversidad de mujeres y varones», se propone: 281 Promover la transformación cultural hacia la igualdad de género, en los hogares y en la so- ciedad, involucrando a las mujeres y los varones en su más amplia diversidad. Involucrar a los distintos agentes institucionales socializadores en el cuestionamiento y la desnaturalización del sistema patriarcal, y, particularmente, de sus componentes clasistas, adultocéntricos, heteronormativos y racistas. Promover la deconstrucción de los estereotipos de género tradicionales, reconociendo di- versos modelos de ser mujer y de ser varón. Luego, en la Aspiración VI, se agrega «la cultura igualitaria y de reconocimiento a la diver- sidad cultural predominante en las pautas culturales de la ciudadanía», donde se apunta a «promover acciones para el ejercicio de los derechos culturales y el respeto a la diversidad cultural», y a que las vías institucionales de comunicación, así como los diferentes medios, tengan un compromiso activo por el cambio cultural hacia la igualdad de género. El pro- pósito es que la educación, los medios de comunicación y las redes sociales jueguen un rol fundamental para lograr dicho cambio cultural. Con relación a la salud, la Aspiración IX es que «el Sistema Nacional Integrado de Salud brin- de servicios universales e integrales, desde un enfoque de género». Ello incluye: asegurar el acceso universal a la atención integral y respetuosa en salud sexual y reproductiva de muje- res y varones, con o sin discapacidad (con un especial énfasis en las personas que viven en condiciones de vulnerabilidad, por su orientación sexual o identidad de género, clase social, CAP. 6 TRANSFORMACIÓN DE LAS RELACIONES DE GÉNERO ubicación geográfica, ascendencia étnico-racial o que realizan trabajo sexual); promover de- cisiones reproductivas informadas para el desarrollo de maternidades y paternidades libres y responsables, buscando prevenir el embarazo adolescente no intencional, y garantizar el acceso efectivo a la interrupción voluntaria del embarazo en todo el territorio nacional, con servicios de calidad. Para reducir la violencia basada en género, se propone, en la Aspiración X: la actualización de marcos normativos y legislativos; garantizar el acceso a la protección y a la justicia de mujeres, niñas, niños y adolescentes; la prevención, atención, protección y reparación desde el Estado, organizaciones de la sociedad civil y comunidad; restituir las oportunidades para el efectivo ejercicio de sus derechos en el logro de su autonomía. Finalmente, en la Aspiración XI se hace referencia a los derechos a la «vivienda, el ambiente y el hábitat suficientes, seguros y sustentables para las mujeres». Ello implica: garantizar soluciones habitacionales a mujeres de los sectores más vulnerables; promover espacios pú- blicos inclusivos, accesibles y sostenibles, y generar acciones hacia un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, social, ambiental y de género. La forma en que se transitará del escenario actual a los escenarios meta, si es que la igualdad avanza en términos reales, es incierta. Ese tránsito y sus resultados hacia 2030 y 2050 de- penden de las políticas que se implementen, los marcos legales e institucionales que se ins- talen, las prácticas del mercado y del trabajo que se incentiven, el fomento del cambio social 282 igualitario y no estereotipado, los recursos que se movilicen y de las posibles alianzas entre actores clave desde el Estado, la sociedad civil y la academia, el sector privado, los medios de comunicación y la ciudadanía en su conjunto. Pasar del dicho al hecho es tarea de la sociedad toda, y los logros de la igualdad de género de derecho no serán reales sin un liderazgo fuerte del Estado, como garante del ejercicio de los derechos de las mujeres.36 36 Párrafo final del estudio prospectivo, Sistemas de género, igualdad y su impacto en el desarrollo. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Acemoglu, Daron y David Autor. 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