Parliamentary White Paper 14 (2015-2016) Nature for life — Norway’s national biodiversity action plan

Natur for livet Norsk handlingsplan for naturmangfold Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.no Telefon: 22 24 00 00 Privat sektor: Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: offpub@fagbokforlaget.no Telefon: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no Omslagsillustrasjon: Marit Hovland Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2015 MI LJØ MERKET 241 Trykksak 37 9 Meld. St. 14 (2015–2016) Melding til Stortinget N atu r for livet M e ld . S t. 1 4 (2 0 1 5 –2 0 1 6 ) Innhold 1 Stortingsmelding om naturmangfold – begrunnelse, hovedinnhold og begrepsbruk 8 1.1 Hvorfor en handlingsplan for naturmangfold? .............................. 8 1.2 Hovedinnhold ................................. 10 1.3 Arbeidet med meldingen .............. 11 1.4 Begrepsbruk ................................... 11 1.5 Biomangfoldkonvensjonen – ny strategisk plan ................................ 18 1.6 Andre relevante konvensjoner og internasjonale mål av betydning for naturmangfoldet ............................. 19 1.7 Sammenhengen mellom internasjonale og nasjonale mål ... 21 2 Tilstand og påvirkninger i norsk natur ................................... 24 2.1 Generelt om norsk natur ............... 24 2.2 Naturgoder fra norske økosystemer ................................... 24 2.3 Omtale av tilstand og påvirkninger for hovedøkosystemene ................ 32 2.3.1 Hav og kyst ..................................... 32 2.3.2 Elver og innsjøer ............................ 36 2.3.3 Våtmark .......................................... 39 2.3.4 Skog ................................................ 40 2.3.5 Kulturlandskap og åpent lavland .. 42 2.3.6 Fjell .................................................. 45 2.3.7 Polare økosystemer ....................... 46 2.3.8 Byer og tettsteder .......................... 49 3 Internasjonle mål og norsk måloppnåelse ............................... 52 3.1 Innledning ...................................... 52 3.2 Målgruppe A: Underliggende årsaker ............................................ 52 3.3 Målgruppe B: Redusere direkte påvirkninger og sikre bærekraftig bruk ................................................. 54 3.4 Målgruppe C: Forbedre statusen til biologisk mangfold ved å beskytte økosystemer, arter og genetisk mangfold ......................................... 60 3.5 Målgruppe D: Sikre verdier fra biologisk mangfold og økosystemtjenester ........................ 64 3.6 Målgruppe E: Styrke gjennomføringen gjennom planlegging basert på medvirkning, kunnskapsforvaltning og oppbygning av kapasitet .......... 66 4 Drivkrefter og rammebetingelser ....................... 69 4.1 Innledning ....................................... 69 4.2 Verdien av naturgoder ................... 70 4.3 EØS-avtalen, handel og investeringer ................................... 72 4.3.1 EØS-avtalen og bredere samarbeid med EU om naturmangfold ........... 72 4.3.2 Handel og miljø .............................. 73 4.3.3 Investeringer og grønne markeder 76 4.4 Bistand ............................................. 78 5 Bærekraftig bruk og god tilstand i økosystemene ............ 82 5.1 Innledning ....................................... 82 5.2 Særlig om naturmangfoldloven .... 83 5.3 Å utvikle mål for god tilstand ........ 84 5.4 Overordnet politikk for arealforvaltning ............................... 85 5.5 Konkretisering for de forskjellige økosystemene ................................. 88 5.5.1 Hav og kyst ..................................... 88 5.5.2 Elver og innsjøer ............................ 94 5.5.3 Våtmark ........................................... 97 5.5.4 Skog ................................................. 100 5.5.5 Kulturlandskap og åpent lavland .. 101 5.5.6 Fjell .................................................. 102 5.5.7 Polare økosystemer ....................... 103 5.6 Særlig om forvaltningsplanen for Norskehavet .................................... 104 5.6.1 Innledning ....................................... 104 5.6.2 Havmiljø – tilstanden i økosystemet og utvikling i havområdet .............. 104 5.6.3 Utvikling i aktivitetsbilde og påvirkning fra aktivitetene ............. 106 5.6.4 Verdiskaping og samfunn .............. 107 5.6.5 Målevaluering ................................. 107 5.6.6 Medvirkning ................................... 107 5.6.7 Videre arbeid med forvaltningen av Norskehavet ............................... 108 6 Å ta vare på truet natur ............. 109 6.1 Innledning ....................................... 109 6.2 Å ta vare på truede arter ................ 110 6.3 Å ta vare på truede naturtyper ...... 112 6.4 Konkretisering for de forskjellige økosystemene ................................. 116 6.4.1 Hav og kyst ..................................... 116 6.4.2 Elver og innsjøer ............................ 118 6.4.3 Våtmark ........................................... 119 6.4.4 Skog ................................................. 119 6.4.5 Kulturlandskap og åpent lavland .. 121 6.4.6 Fjell .................................................. 121 6.4.7 Polare økosystemer ....................... 121 6.5 Genetiske ressurser ...................... 122 7 Representativ bevaring av norsk natur ............................. 124 7.1 Innledning ...................................... 124 7.2 Om valg av virkemiddelbruk for langsiktig bevaring ........................ 124 7.3 Konkretisering for de forskjellige økosystemene ................................ 127 7.3.1 Hav og kyst ..................................... 127 7.3.2 Elver og innsjøer ............................ 127 7.3.3 Våtmark .......................................... 127 7.3.4 Skog ................................................ 128 7.3.5 Kulturlandskap og åpent lavland .. 129 7.3.6 Fjell .................................................. 129 7.3.7 Polare økosystemer ....................... 129 8 Bedre kunnskap om naturmangfold ............................. 130 8.1 Hvorfor er kunnskap viktig? ......... 130 8.2 Naturkartlegging og etablering av et økologisk grunnkart ............. 130 8.3 Overvåking ..................................... 133 8.4 Forskning, utredning og utdanning ........................................ 135 8.5 Tradisjonell kunnskap ................... 139 8.6 Tilgjengeliggjøring av kunnskap .. 142 8.7 Kunnskapssynteser, risikovurderinger og analyser ....... 144 9 Lokale og regionale myndigheters ansvar .................. 146 9.1 Naturen som ressurs for norske kommuner ....................................... 146 9.2 Arealplanlegging som virkemiddel ..................................... 146 9.2.1 Generelt om bruk av plan- og bygningsloven ................................. 146 9.2.2 Kommunedelplaner for naturmangfold ................................ 148 9.3 Kapasitet, kompetanse og engasjement i kommunene .......... 149 9.4 Inntektssystemet for kommunene .................................... 151 9.5 Veiledning om naturmangfold i plansammenheng ........................... 151 9.6 Naturmangfold i byer og tettsteder ......................................... 152 10 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 155 Meld. St. 14 (2015–2016) Melding til Stortinget Natur for livet Norsk handlingsplan for naturmangfold Tilråding fra Klima- og miljødepartementet 18. desember 2015, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg) Sammendrag Hvorfor en stortingsmelding om naturmangfold? Naturen er selve livsgrunnlaget vårt. Mangfoldet av arter og naturtyper gir oss tilgang på alt fra mat og medisiner til byggematerialer og gode opple velser. Pollinering, flomdemping og CO2-opptak er eksempler på spennvidden i tjenester som natu ren leverer. Mange norske næringer er avhengige av naturens ressurser. Naturen er dessuten opp havet til norske friluftslivstradisjoner og ulike akti viteter basert på friluftsliv, for eksempel reiseliv. Den forrige stortingsmeldingen om natur mangold kom for 14 år siden. Mye har skjedd på disse årene. En ny stortingsmelding gir en ny mulighet for å se på de utfordringene naturmang foldet står overfor og hvilke prioriteringer og vir kemidler vi skal bruke for å ta vare på det. Naturmangfoldet er viktig for det grønne skiftet Regjeringen fører en offensiv politikk for å bidra til en grønn omstilling av norsk økonomi. En for utsetning for å lykkes med det grønne skiftet er å ta vare på naturmangfoldet for nåværende og framtidige generasjoner. Med det grønne skiftet skal vi legge til rette for produksjon og forbruk med langt mindre negative konsekvenser for klima og miljø enn i dag. Gjennom vern og bære kraftig bruk skal vi sikre naturens leveranser av naturgoder for framtiden. Utfordringer for naturmangfoldet globalt og i Norge De siste tiårene har vi redusert det globale naturmangfoldet vesentlig og påvirket klodens økosystemer slik at tilstanden for mange av disse er dårligere enn før. Klimaendringene er en til leggsbelastning. Noen økosystemer er så belastet at de ikke lenger leverer de godene som mennes ker er avhengig av. Situasjonen for naturmangfoldet i Norge er på mange områder mer positiv. Men også her finnes det utfordringer. Arealbruk og omdisponering av areal til for eksempel veg- og boligbygging, indus tri og næringsformål er viktig for samfunnet, men er samtidig den faktoren som har størst innvirk ning på naturmangfoldet på land. Havforsuring, forurensing og spredning av fremmede arter er andre faktorer som påvirker naturmangfoldet. Kli maendringene påvirker allerede økosystemene våre negativt, ikke minst gjelder dette de polare 6 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet økosystemene. Disse endringene vil få økende negativ betydning også for annen natur framover. Velfungerende økosystemer leverer goder og tjenester. Økosystemene består av arter som gjen sidig påvirker og utnytter hverandre. Disse artene er økosystemenes byggesteiner. Når leveområ der går tapt eller forringes, kan det være fare for at arter eller bestander utryddes. Slik utryddelse kan endre måten økosystemene fungerer på. Arter som står i fare for å bli utryddet, blir katego risert som truet. I Norge regnes i dag 2355 arter som truet. Dette utgjør 11,3 prosent av de ca. 21 000 artene som er vurdert. Nasjonale og internasjonale mål om bevaring av naturmangfold Regjeringens politikk skal bidra til at vi når nasjo nale og internasjonale mål for naturmangfold. Det gjelder særlig Aichi-målene under biomangfold konvensjonen. Aichi-målene gjenspeiles i de tre nasjonale målene for naturmangfold som handler om å: – ha god tilstand i økosystemene – ta vare på truet natur – bevare et utvalg av naturområder som viser variasjonsbredden i norsk natur, det vil si et «representativt utvalg». Aichi-målene er internasjonale mål, men de forut setter nasjonal handling. Selv om norsk innsats primært vil rettes mot å nå målene nasjonalt, del tar vi i en globalisert verdensøkonomi. Vi har ansvar for den påvirkningen norsk aktivitet forår saker utenfor landets grenser som følger av han del og investeringer. Innsatsen på disse områdene er derfor en viktig del av den nasjonale politikken for det globale naturmangfoldet. Regjeringens politikk Regjeringen legger et generasjonsperspektiv til grunn i forvaltningen av norsk natur. Vi skal sikre framtidige generasjoners mulighet til å skape ver dier basert på velfungerende økosystemer. Regje ringen vil derfor bidra til at dagens bruk av natu ren er bærekraftig, hindre at arter utryddes og naturtyper forsvinner, og videreføre arbeidet med å bevare et representativt utvalg av norsk natur. Regjeringens politikk for forvaltningen av naturmangfoldet i Norge kan sammenfattes i føl gende hovedpunkter: 1. En mer treffsikker forvaltning av naturen 2. En klimatilpasset naturforvaltning 3. Styrking av kommunenes kompetanse om naturmangfold 4. Innsats for truet natur 5. Bevaring av et representativt utvalg av norsk natur 6. Kunnskapsbasert forvaltning 7. Skreddersydde løsninger for de ulike økosys temene En mer treffsikker forvaltning av naturen Det treffes daglig beslutninger der hensynet til naturmangfold må veies opp mot andre viktige samfunnshensyn. Mange enkeltbeslutninger kan samlet gi en utvikling som ikke er bærekraftig for økosystemene. I dag har vi ikke konkrete og omforente mål for hvilken tilstand som skal nås i økosystemene skog, våtmark, kulturlandskap, åpent lavland, fjell, polare økosystemer og delvis hav. Det er en utfordring. Regjeringen vil gjøre et arbeid for å definere mål for økosystemene. Når det er gjort, kan vi også rette virkemiddelbruken mer konkret inn mot den tilstanden vi ønsker. Regjeringens forslag om dette er omtalt i kap. 5.3. I elver, innsjøer og kyst har vi allerede et system på plass gjennom vannforskriften. En klimatilpasset naturforvaltning Klimaendringene vil påvirke naturmangfoldet i stadig økende grad. Dette får betydning for natur forvaltningen på flere måter. Begrensning av annen negativ miljøpåvirkning kan redusere den samlede belastningen på naturen. Hvis klima endringene for eksempel fører til at det blir van skeligere for en art å finne mat, og arten derfor får færre unger, kan det være nødvendig å begrense høsting av arten. Regjeringen vil også vurdere om eksisterende verneområder er tilstrekkelige hvis artenes geo grafiske utbredelse endrer seg. Regjeringen vil videre forvalte naturen slik at den bidrar til klima tilpasning. For eksempel kan våtmark dempe flommer. Styrking av kommunenes kompetanse om naturmangfold Arealinngrep og arealbruk er den viktigste nega tive påvirkningen for natur i Norge. Derfor er det ekstra viktig at kommunene utøver sin rolle som arealforvalter på en god måte. Regjeringen ønsker å legge til rette for at kom munene kan øke sin kompetanse om naturmang fold. Regjeringen foreslår at dette skal skje gjen 2015–2016 Meld. St. 14 7 Natur for livet nom et godt kunnskapsgrunnlag og økt veiled ning, og gjennom et pilotprosjekt om kommune delplaner for naturmangfold. I dette pilotprosjek tet vil det bli lagt vekt på de verdiene som naturmangfoldet representerer i nasjonal, regio nal og lokal sammenheng. I kap. 5.4. omtales regjeringens hovedprinsip per for arealforvaltning. Kap. 9 er i sin helhet viet lokale og regionale myndigheters ansvar. Natur mangfold i byer og tettsteder er også en del av det. Innsats for truet natur Arter og naturtyper skal ikke forsvinne fra norsk natur som en følge av menneskers samlede påvirkninger. Truet natur skal fortsatt tillegges særskilt vekt i avgjørelser etter sektorregelverk og ved arealplanlegging. Områdevern, prioriterte arter og utvalgte naturtyper er virkemidler regje ringen vil bruke for å ta vare på truet natur. Blant artene er det de som er kritisk eller sterkt truet og som har en stor del av sin utbre delse i Norge, som regjeringen vil se på først. Noen arter er sterkt eller kritisk truet ikke bare i Norge, men også i Europa eller hele verden. Det er en ekstra grunn til å iverksette tiltak. Kap. 6 handler om regjeringens politikk for truet natur. Langsiktig bevaring av et representativt utvalg av norsk natur Det har lenge vært norsk politikk å bevare et utvalg av norsk natur mot framtidige inngrep. Nasjonalparkplanen, fylkesvise verneplaner, men også vernede vassdrag, nøkkelbiotoper i skog og beskyttelse av korallrevene, er eksempler på dette. Regjeringen vil påse at verdiene i disse områ dene opprettholdes gjennom god forvaltning og skjøtsel. Regjeringen vil også vurdere om bevaringstiltakene omfatter alle typer natur på en god nok måte. Regjeringen vil øke det frivillige skogvernet og videreføre marint vern. Dessuten er noen andre typer natur, særlig i lavereliggende områder, mindre godt representert. Regjeringen vil starte et fylkesvis, supplerende arbeid med vern, der frivillig vern skal prøves ut i flere typer natur enn skog. Bruk av havressurslova skal også vurderes. Regjeringens politikk for representativ beva ring behandles i kap. 7. Kunnskapsbasert forvaltning Prinsippet om kunnskapsbasert forvaltning ligger fast. Regjeringen vil derfor videreføre satsing på kartlegging av norsk natur (det økologiske grunn kartet). Regjeringen foreslår også å videreutvikle naturovervåkingen, slik at vi sikrer god overvå king av alle økosystemer, og å videreutvikle gode indikatorer for påvirkningsfaktorer og økosys temtjenester. Øvrig kunnskapsinnhenting, gjennom forskning, utredninger og synteser, skal også videreutvikles og forbedres. Naturindeks, rødlis ter og risikovurderinger for fremmede arter skal legges fram jevnlig. For å sikre at beslutningsta kere og allmennheten får tilgang på god informa sjon om den kunnskapen som finnes, skal databa ser forbedres og samordnes. Miljødata og statis tikk skal være av god kvalitet og foreligge i offent lige databaser. Skreddersydde løsninger for de ulike økosystemene Økosystemene er ulike. Påvirkningsfaktorene, samt virkemidlene for å regulere disse, er til dels forskjellige. Selv om regjeringens hovedprinsip per for å ta vare på naturmangfoldet er felles for alle økosystemer, legger regjeringen fram egne forslag til virkemiddelbruk tilpasset de ulike hovedøkosystemene hav og kyst, elver og inn sjøer, våtmark, skog, kulturlandskap og åpent lav land, fjell og polare økosystemer. Dette gjelder vir kemidler for å oppnå eller beholde god tilstand i økosystemene (kap. 5), virkemidler for truet natur (kap. 6) og virkemidler for bevaring av et repre sentativt utvalg av norsk natur (kap. 7). Havforvaltnings- og vannforvaltningsplanene er verktøy for en økosystembasert forvaltning av hav, kyst, elver og innsjøer. Gjennom sektorregel verket og plan- og bygningsloven reguleres de ulike påvirkningsfaktorene på naturmangfoldet. Sektoransvaret for å følge opp påvirkninger fra egen sektor ligger fast. Virkemidler som priori terte arter, utvalgte naturtyper og områdevern er aktuelle for alle økosystemene, men i havet kun til tolv nautiske mil, som er grensen for det geo grafiske virkeområdet for disse bestemmelsene. 8 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 1 Stortingsmelding om naturmangfold – begrunnelse, hovedinnhold og begrepsbruk 1.1 Hvorfor en handlingsplan for naturmangfold? Naturmangfoldet gir grunnlaget for menneskenes liv på jorda. Å bevare og sikre bærekraftig bruk av naturlige økosystemer på slik måte at de framstår som velfungerende, er nødvendig for menneskets framtid. Videre er det viktig for å forebygge fattig dom og alvorlige effekter av klimaendringer, både på kort og lang sikt. Denne stortingsmeldingen omhandler i første rekke utfordringer knyttet til norsk natur. I noen grad omtales også Norges positive bidrag til ivaretakelse av, eller negative påvirkning på, natur i andre land. Stortingsmeldin gen følger opp både nasjonale og internasjonale mål for naturmangfold. Velfungerende økosystemer er en forutsetning for vekst og velferd i alle samfunn. Økosystemene på land og i havet har en naturlig produksjon som det kan høstes mat fra, og naturen gir grunnlag for menneskenes egen produksjon av mat. Natu ren renser vannet og lufta, produserer oksygen, sikrer pollinering av planter, resirkulerer nærings stoffer, binder jordsmonnet, lagrer karbon, beskytter mot erosjon og er viktig for overvanns håndtering og flomdemping. Maten vi spiser; korn, kjøtt, fisk, grønnsaker og frukt, har sin opp rinnelse fra naturen og produseres i både natur lige og modifiserte økosystemer. Skogen gir oss ved, byggematerialer, drivstoff og ly, og trevirke er et viktig råstoff som inngår i mange produkter. Tusenvis av dagens medisiner kommer opprinne lig fra ville planter. Vi omtaler det naturen gir oss mennesker som økosystemtjenester. Velfungerende økosystemer er nødvendig for at naturen fortsatt skal gi oss disse tjenestene. I tillegg til den betydning natu ren har for mennesket, har naturen og dets mang fold også en egenverdi. Selv om Norges mangfold av arter og naturty per ikke er blant de største i global målestokk, har Norge en kombinasjon av særtrekk som gjør natu ren vår unik. Blant disse er nordlig beliggenhet, variasjon i daglengde, en langstrakt kyst, påvirk ning fra varme havområder og en vekslende topo grafi. Spennet i naturgitte forutsetninger fra sør til nord og fra lavland til høyfjell er stort, og samlet sett har norsk natur en betydelig variasjon i geo logi, landskap, naturtyper og plante- og dyreliv. En rekke arter er i Norge ved yttergrensen av sitt utbredelsesområde mot nord. Som følge av klima endringer ventes utbredelsesområdene for enkelte arter å ekspandere ytterligere nordover og mot høyereliggende områder. Allerede i dag ser man eksempler på slike endringer i utbredel sesområde. Tregrensen kryper stadig høyere, og makrell og blåskjellkolonier er nå å finne i havet ved Svalbard. Globalt har man aldri før i menneskets historie endret og påvirket naturen så mye som de siste tiårene.1 Økt forbruk av naturressurser har gitt rom for større matproduksjon og høyere levestan dard for mange. Samtidig medfører den økte bru ken av arealer og naturressurser et betydelig press på naturen og økosystemene. Dette har de siste tiårene ført til et omfattende tap av naturm angfold og forringelse av mange økosystemer som er viktige for oss. Dette må ikke forveksles med naturlige svingninger i økosystemene, som alltid vil finnes. Biomangfoldkonvensjonens perioderapport Global Biodiversity Outlook 4 (2014) fremhever at «business as usual» hva angår atferd, konsum, produksjon og økonomiske insentiver ikke er for enlig med en verden der økosystemene er i stand til å møte menneskenes framtidige behov. Klimaendringene gjør situasjonen enda mer krevende. Uten betydelige reduksjoner i globale utslipp kan endringene i verdens økosystemer bli svært store og føre til vidtrekkende og uforutsig bare samfunnsmessige konsekvenser. Klima endringene rammer naturen ulikt, avhengig av hvor robust den er i utgangspunktet. For en rekke arter øker behovet for å kunne spre seg til nye habitater i takt med klimaendringene. Samtidig bidrar forstyrrelser og inngrep, både globalt og 1 UNEP. Millennium ecosystem assessment, 2005. 2015–2016 Meld. St. 14 9 Natur for livet nasjonalt, til en oppstykking av naturen som van skeliggjør slik spredning. Det økte karbondioksid nivået i atmosfæren fører også til havforsuring. På den ene side kan klimaendringer medføre tap av naturmangfold, og på den andre side kan velfungerende økosystemer bidra til klimaregule ring. Mekanismer som er sentrale i så måte er karbonlagring og regulering av drivhusgasser som metan og lystgass, regulering av solstråling og albedo-effekten (hvor mye av innstrålt sole nergi som reflekteres), samt reduksjon av kli mastress gjennom lokal klimaregulering. Situasjonen for naturmangfoldet i Norge er på mange områder mer positiv enn den globale situa sjonen. Dette skyldes dels lav befolkningstetthet, men også høy bevissthet og kunnskap om miljø og biologisk mangfold, og etablerte virkemidler som bidrar til å ivareta norsk natur. En viktig del av regjeringens naturmangfoldpolitikk er derfor å opprettholde virkemiddelbruk som allerede bidrar til bærekraftig bruk og vern av naturmang foldet. Samtidig har vi også utfordringer knyttet til å ta vare på våre økosystemer. Arealbruk og areal inngrep samt klimaendringer og havforsuring er blant de viktigste påvirkningsfaktorene. Utviklingen er imidlertid ikke bare negativ. På flere områder har det skjedd en positiv utvikling i faktorer som påvirker naturen. Noen eksempler er lavere utslipp av langtransporterte luftforurens ninger og nitrogenoksider, og en reduksjon i de samlede utslipp av de alvorligste kjente miljøgif tene. Samtidig er det kommet til nye utfordringer, for eksempel er nye miljøgifter i produkter en økende kilde til utslipp. En positiv utvikling har det også vært i blant annet forvaltningen av fiske riene. Målrettede forvaltningstiltak har vært en viktig årsak til at flere av de kommersielle fiskesla gene som var på rødlista i 2006 og 2010 nå har fått bedre status eller er ute av rødlista. Norsk rødliste for arter 2015 viser at 48 prosent av de truede artene lever i skog, men at det har vært en reell nedgang i andel truede arter i skog. Dette skyldes blant annet mer kunnskap om artene, og en økning i mengden død ved. Hensynet til naturmangfold er tema for denne meldingen. Samtidig må hensynet til naturmang fold i mange beslutninger avveies mot andre vik tige samfunnshensyn. En sentral del av politikken handler om å foreta slike krevende avveininger mellom ulike hensyn. Regjeringen vil med sin naturmangfoldpolitikk sørge for at den samlede forvaltningen av naturmangfoldet er bærekraftig på lang sikt. Regjeringen arbeider for tiden med en mel ding til Stortinget om Svalbard. Svalbardmeldin gene er helhetlige i den forstand at de tar for seg alle sider ved svalbardpolitikken og vurderer disse opp mot hovedmålene. De overordnede målene for svalbardpolitikken har ligget fast i lang tid og er: En konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten, korrekt overholdelse av Svalbard traktaten og kontroll med at traktaten blir etterle vet, bevaring av ro og stabilitet i området, beva ring av områdets særegne villmarksnatur og opp rettholdelse av norske samfunn på øygruppen. En gjennomgang av miljøvernet sett i sammenheng med klimaendringer og andre utviklingstrekk av betydning for svalbardpolitikken vil inngå i mel dingen. I meldingen om naturmangfold her, er omtalen knyttet til Svalbard spesifikt rettet mot ivaretakelse av naturmangfold innenfor rammen av gjeldende svalbardpolitikk. FN-konvensjonen om biologisk mangfold (bio mangfoldkonvensjonen, Convention on Biological Diversity, CBD) trådte i kraft for Norge 29. desember 1993. Konvensjonens formål er beva ring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponenter og en rettferdig fordeling av gevinster fra bruk av genressurser. En sentral for pliktelse etter konvensjonen (art. 6) er at partslan dene skal utvikle eller tilpasse «nasjonale strate gier, planer eller programmer for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold» og sørge for sektorintegrering av dette arbeidet. I 2010 ble det vedtatt en ny strategisk plan 2011–2020 med en visjon, et hovedmål og 20 mer konkrete mål, de såkalte Aichi-målene.2 Målene er ikke rettslig bin dende, men partsmøtevedtaket som forankrer den strategiske planen, understreker viktigheten av at partene oppdaterer sine nasjonale strategier og handlingsplaner i tråd med målene i planen. I tillegg er en rekke andre internasjonale kon vensjoner på naturmangfoldområdet, og også på klimaområdet, relevante for denne handlingspla nen. I 2011 vedtok EU-kommisjonen en ny strategi for å stoppe tapet av biologisk mangfold og for bedre tilstanden til Europas arter, leveområder, økosystemer og deres tjenester. Strategien er samtidig EUs bidrag til å avverge globalt tap av biologisk mangfold. Strategien er senere inn lemmet i EUs miljøhandlingsprogram mot 2020, som ble vedtatt i 2014.3 EUs strategi er ikke en del 2 Se også kap. 1.5 og kap. 3, der hvert enkelt mål er nærmere omtalt. 3 European Commission, Directorate-General for the Environment. «Living well, within the limits of our planet.» General Union Envorinment Action Programme to 2020, 2014. 10 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet av EØS-avtalen. Fra norsk side følges likevel EUs arbeid tett. Internasjonale mål og forpliktelser gjenspeiles i regjeringens nasjonale mål for naturmangfold. Målene er blant annet basert på Aichi-målene. De nasjonale målene, slik disse fremgår av Prop. 1 S (2014–2015) for Klima- og miljødepartementet, er: – Økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester. – Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen for truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres. – Et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner. For polarområdene gjelder egne mål, som til dels er strengere enn de nasjonale målene for natur mangfold.4 Det andre målet gjelder stedegne arter og ikke fremmede arter. For rovvilt gjelder egne bestandsmål vedtatt av Stortinget, jf. Represen tantforslag 163 S (2010–2011) (rovviltforliket av 2011) og forskrift om forvaltning av rovvilt. Verdien av økosystemtjenester for oss men nesker var i lang tid lite vektlagt, i Norge så vel som internasjonalt. Først da FN la fram sin glo bale økosystemstudie (Milennium Ecosystem Assessment) i 2005, ble økosystemtjenester og deres betydning for alvor satt på dagsorden inter nasjonalt. Studien ble fulgt opp med blant annet prosjektet The Economics of Ecosystems and Bio diversity, som viser den økonomiske betydningen av naturen. I Norge er økosystemtjenester og deres verdi behandlet i NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. Rappor ten inneholder anbefalinger på en rekke områder, herunder kunnskap, økonomiske virkemidler, samt kvalitative, kvantitative og økonomiske verdsettingsmetoder. Noen av regjeringens for slag i denne meldingen følger opp anbefalinger i NOU 2013: 10. NOU-en favner imidlertid bredt, og den er også fulgt opp i andre prosesser, som Grønn skattekommisjon. Naturmangfoldloven og underliggende regel verk er et sentralt virkemiddel for å oppnå regje ringens målsetninger på området. I tillegg har man i flere sektorer egne lover med underlig gende regelverk som også har hjemler som bidrar til å ivareta hensynet til naturens mangfold. Naturmangfoldloven skal ligge fast, men erfa ringene med praktiseringen er gjennomgått. Erfa ringsinnhentingen viser blant annet at det fortsatt er behov for å forbedre kunnskapsgrunnlaget og tilgjengeliggjøringen av dette, og for å klargjøre prinsipper for virkemiddelbruken, særlig av prio riterte arter og utvalgte naturtyper. Dette er nær mere omtalt i kapitlene 5.2, 6.2 og 6.3. Regjeringen vil understreke at en kunnskaps basert forvaltning er en av grunnsteinene i naturmangfoldloven. God kunnskap er nødvendig som grunnlag for god forvaltning og valg av tiltak for å nå nasjonale og internasjonale mål for naturmangfold. Også internasjonalt regelverk og samarbeid på ulike områder vil ha betydning for måloppnåelsen. Eksempler på dette er EØS-avtalen og WTO-avta len med underliggende avtaler og forpliktelser, som setter standard og som vil ha betydning for det handlingsrommet man har nasjonalt. Det er ikke noe hierarki mellom avtaleverk for handel og internasjonale avtaler som gjelder miljø. På mange områder deltar Norge aktivt for å bidra til et internasjonalt regelverk som tar hensyn til natur og miljø, samt sektorinteresser. 1.2 Hovedinnhold Denne meldingen inneholder regjeringens poli tikk for naturmangfold. Meldingen er også Nor ges oppfølging av det internasjonale målet under FN-konvensjonen om biologisk mangfold (bio mangfoldkonvensjonen) om at alle land skal opp datere sin nasjonale strategi og handlingsplan for bærekraftig bruk og vern av mangfoldet innen utgangen av 2015. Kap. 1 redegjør for bakgrunnen for meldin gen. Det vises til den globale og nasjonale utviklin gen for naturmangfold, internasjonale og nasjo nale mål, og begrunnelsen for å ta vare på natur mangfold. Kap. 2 redegjør for hvordan det står til i de nor ske økosystemene og hvilke verdier økosys temene representerer gjennom de goder og tje nester de gir oss. Kap. 3 har en mer inngående beskrivelse av de 20 internasjonale målene under biomangfoldkon vensjonen som ble vedtatt av partslandene i 2010, og av hva Norge så langt har gjort for å nå målene, samt status for måloppnåelsen. Kap. 4 beskriver globale drivkrefter som påvir ker naturmangfoldet i verden, og hvilken betyd ning Norges politikk og norsk aktivitet har i denne sammenhengen. Kjernen i regjeringens politikk for naturmang foldet i Norge omtales i kapitlene 5, 6, 7, 8 og 9. 4 Målene for polarområdene fremgår, i likhet med natur mangfoldmålene, av Prop. 1 S (2014–2015). 2015–2016 Meld. St. 14 11 Natur for livet Regjeringens forslag til virkemiddelbruk for bærekraftig bruk og vern er nedfelt i kapitlene 5, 6 og 7. Kap. 5 handler om bærekraftig bruk og politikk for god tilstand i økosystemene, kap. 6 handler om særskilte tiltak for truet natur, mens kap. 7 handler om bevaring av et representativt utvalg av norsk natur. I hvert av disse kapitlene trekker regjeringen først opp noen hovedprinsip per og mål for virkemiddelvalg, for deretter å kon kretisere og differensiere virkemiddelbruken for de enkelte hovedøkosystemene hav og kyst, elver og innsjøer, våtmark, skog, kulturlandskap og åpent lavland, fjell og polare økosystemer. I kap. 5 er det tatt inn et eget punkt om forvaltningsplanen for Norskehavet. Regjeringen holder fast ved utgangspunktet om at vi skal ha en kunnskapsbasert forvaltning. Kap. 8 drøfter derfor kunnskapsbehovet og for slag for videreutvikling av kunnskapsgrunnlaget. Kommunene er helt sentrale aktører og sam arbeidspartnere i arbeidet med å ta vare på norsk natur, både gjennom sin rolle som arealforvalter etter plan- og bygningsloven og som interesse haver når det gjelder verdiskaping basert på naturverdier. Kap. 9 tar derfor særlig for seg kom munenes arbeid med naturmangfold. Naturmang fold i byer og tettsteder gis også en egen omtale her. Kap. 10 omhandler administrative og økono miske konsekvenser. Tiltakene i handlingsplanen er forsøkt innrettet med sikte på måloppnåelse i 2020. Noen mål vil imidlertid først kunne nås over lengre tid. 1.3 Arbeidet med meldingen Som ledd i arbeidet med stortingsmeldingen er det gått ut invitasjon om innspill til en lang rekke frivillige organisasjoner, særlig miljøorganisasjo ner, samt kunnskapsinstitusjoner, næringsorgani sasjoner og andre næringsaktører. I løpet av mars og april 2015 er det avholdt tre innspillsmøter, ett med organisasjoner, ett med kunnskapsinstitusjo ner og ett med næringslivet. Følgende har bidratt med innspill, enten skriftlig eller i møter: Norges miljø- og biovitenskapelige universitet ved Insti tutt for naturforvaltning, Norsk institutt for bio økonomi, Norsk institutt for naturforskning, Hav forskningsinstituttet, Naturhistorisk museum, Natur og ungdom, Naturvernforbundet, SABIMA, WWF-Norge, Miljøagentene, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Ornitologisk Forening, Utmarkskommunenes Sammenslutning, Norske Lakseelver, NORSKOG, Norges Skogeierforbund, Norsk bergindustri, Energi Norge, Standard Norge, Det norske hageselskap og Østmarkas venner. Klima- og miljødepartementet og Sametinget har hatt kontakt i løpet av arbeidet med stortings meldingen. Utgangspunktet har vært at det over ordnede målet med meldingen er å sikre vern og bærekraftig bruk på en slik måte at naturmangfol det bevares og økosystemtjenestene holdes ved like, også i langsiktig perspektiv. En slik forvalt ning av naturen vil komme også samisk bruk av natur til gode. Det er Sametinget og regjeringens vurdering at meldingen ikke inneholder forslag til nye tiltak som vil påvirke samiske interesser direkte. Når meldingen skal følges opp med kon kret virkemiddelbruk, vil de vanlige konsulta sjonsprosedyrene gjelde, for eksempel for områ devern etter naturmangfoldloven. 1.4 Begrepsbruk Biomangfoldkonvensjonen bruker begrepet biolo gisk mangfold. Det omfatter mangfoldet av øko systemer, arter og genetisk mangfold innen artene, samt de økologiske sammenhengene mel lom disse komponentene. I norsk naturforvalt ning er det etterhvert blitt vanlig å bruke begre pet naturmangfold, i tråd med begrepsbruken i naturmangfoldloven. Begrepet er bredere enn biologisk mangfold, da det også omfatter geo logisk og landskapsmessig mangfold. Det geo logiske og landskapsmessige mangfoldet er med på å gi grunnlaget for den levende naturen, og det biologiske mangfoldet er med på å forme landska pet. Det er derfor nær sammenheng mellom biolo gisk, geologisk og landskapsmessig mangfold. Denne meldingen er en norsk handlingsplan for naturmangfold, slik dette begrepet er definert i naturmangfoldloven. I denne meldingen brukes derfor begrepet naturmangfold når det vises til alle delene av dette begrepet. Begrepet biologisk mangfold brukes når det spesifikt er dette som er omtalt, og når det er gjort vurderinger av norsk oppnåelse av Aichi-målene under biomangfold konvensjonen. 12 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Tabell 1.1 Oversikt over sentrale begreper i meldingen Begrep Hva betyr det? Organismer Enkeltindivider av planter, dyr, sopp og mikroorganismer, inkludert alle deler som er i stand til å formere seg eller overføre genetisk mate riale. Art Etter biologiske kriterier bestemte grupper av levende organismer. Bestand En gruppe individer av samme art som lever innenfor et avgrenset område til samme tid. Fremmed organisme En organisme som ikke hører til noen art eller bestand som forekom mer naturlig på stedet. I arbeidet med økologiske risikovurderinger av fremmede arter i Norge, inkluderes arter som er kommet til landet etter år 1800. I tillegg er noen karplanter vurdert som fremmede for Norge hvis de er registrert i landet før 1800, men med reproduserende bestander først etter år 1800. Økologisk funksjonsområde Et område som oppfyller en økologisk funksjon for en art. Noen eksempler på økologisk funksjonsområder: gyteområde, oppvekstom råde, vandrings- og trekkrute, beiteområde, hiområde, overvintrings område. Naturtype Ensartet type natur som omfatter levende organismer og miljøfakto rene som virker der, eller spesielle naturforekomster som dammer, åkerholmer eller lignende, samt spesielle typer geologiske forekom ster. Biologisk mangfold (biomang fold, biodiversitet) Mangfoldet av økosystemer, arter og genetiske variasjoner innenfor artene, og de økologiske sammenhengene mellom disse komponen tene. Naturmangfold Biologisk mangfold, landskapsmessig mangfold og geologisk mang fold, som ikke i det alt vesentlige er et resultat av menneskelig påvirk ning. Økosystem Et samfunn av planter, dyr og mikroorganismer og samspillet med mil jøet som omgir dem. Økosystemet fungerer gjennom samspill både oppover og nedover i næringskjeden og med det fysiske og kjemiske miljøet som omgir det. Økosystemer kan variere mye i størrelse og kompleksitet. Velfungerende økosystem Et økosystem der de naturlige økologiske funksjonene er opprettholdt. Et velfungerende økosystem, der de fleste arter og økologiske funksjo ner er på plass, vil ha god økologisk tilstand (se økologisk tilstand). God økologisk tilstand er ikke nødvendigvis det samme som naturtil stand. Robuste økosystemer Brukes for å omtale økosystemers motstandsdyktighet og «resiliens» ved klimaendringer og forstyrrelser. Motstandsdyktighet (resistance) beskriver økosystemets evne til å tåle klimaendringer og forstyrrelser og forbli innenfor en viss tilstand. Resiliens (resilience) beskriver øko systemets evne til å innhente seg etter klimaendringer og forstyrrel ser. Selv om begrepene ikke er strengt vitenskapelig definert, er begge begrepene tett knyttet til den økologiske tilstanden og opprettholdelse av økosystemets variasjon og funksjon. 2015–2016 Meld. St. 14 13 Natur for livet Forringet økosystem Et økosystem som er utsatt for endringer eller forstyrrelser som har en negativ og uønsket effekt på miljøet. Hovedøkosystem Norge kan deles inn i store økosystemer. Naturindeksen deler Norge inn i ni hovedøkosystemer. I denne meldingen deles landet inn i føl gende sju hovedøkosystemer: Hav og kyst, elver og innsjøer, våtmark, skog, kulturlandskap og åpent lavland, polare økosystemer, samt byer og tettsteder. Økosystemtjenester (naturgoder) Goder og tjenester som vi får fra naturen. Det er fire hovedkategorier av økosystemtjenester. Vi skiller mellom forsynende, regulerende, kulturelle og støttende tjenester. Økologisk tilstand Status og utvikling for funksjoner, struktur og produktivitet i en natur types lokaliteter sett i lys av aktuelle påvirkningsfaktorer. Truet art Art (eller underart) som er vurdert til en av kategoriene kritisk truet (CR), sterkt truet (EN) eller sårbar (VU) på Norsk rødliste for arter. Truet naturtype Naturtype som er vurdert til en av kategoriene kritisk truet (CR), sterkt truet (EN) eller sårbar (VU) på Norsk rødliste for naturtyper. Ansvarsart Begrepet ansvarsart er ikke er juridisk begrep, men blir brukt for å angi at en art har en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse i Norge. I naturmangfoldloven brukes ikke begrepet ansvarsart eller ansvarsnaturtype, men formuleringene «arten har en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse eller genetiske særtrekk i Norge» og «naturtypen har en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse i Norge». I foredraget til kongelig resolusjon om prioriterte arter av 20. mai 2011 er «vesentlig andel» for arter beskrevet som at «25 prosent eller mer av den europeiske bestanden er i Norge». Det er også dette Artsdatabanken legger til grunn når disse artene omtales i Norsk rød liste. Natur i Norge (NiN) Type- og beskrivelsessystem utarbeidet av Artsdatabanken. NiN beskriver all natur, fra de store, overordnete landskaper og ned til det minste livsmiljø. Systemet er utviklet for å gi alle som jobber med natur et felles begrepsapparat. Det er videre et verktøy for å beskrive varia sjonen i naturen og for kartlegging av natur, samt et grunnlag for arbeidet med å vurdere naturtyper for rødlisten. Naturindeks Naturindeks for Norge (NI) måler tilstand og utvikling for biologisk mangfold sett i forhold til en referansetilstand som representerer lite menneskepåvirket natur (med unntak for åpent lavland). Se også boks 2.3. Tabell 1.1 Oversikt over sentrale begreper i meldingen Begrep Hva betyr det? 14 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Figur 1.1 Figuren viser hva naturmangfold betyr. Det omfatter genetisk mangfold, artsmangfold, naturtypemangfold, landskapsmangfold og geologisk mangfold. Genetisk mangfold, artsmangfold og naturtypemangfold sammen kalles også for biologisk mangfold. Illustrasjon: Nyhetsgrafikk Naturmangfold Naturtypemangfold Variasjon i berggrunn, løsmasser og terreng former, samt geologiske prosesser Landskapsmangfold Geologisk mangfold Geologisk mangfold Genetisk variasjon innenfor en art Genetisk mangfold Naturtypemangfold Variasjon av leveområ der Variasjon av arter Artsmangfold Landskapsmangfold Genetisk mangfold BIOLOGISK MANGFOLD Artsmangfold Variasjon av landskapstyper 2015–2016 Meld. St. 14 15 Natur for livet 1 Skillet mellom saltvannsystemer og fastmarkssystemer gjør at noen naturtyper langs kysten, som vanligvis knyttes til hav og kyst, i stortingsmeldingen omhandles under andre økosystemer, ofte kulturlandskap og åpent lavland. 2 Aktivt delta kan etter NiN forekomme både under Hav og kyst, under Elver og innsjøer og under Våtmark. I stortingsmeldingen har vi valgt å omhandle disse naturtypene (hovedtype og grunntyper) under Våtmark. Tabell 1.2 Oversikt over hovedøkosystemer i stortingsmeldingen og hvordan de tilsvarer inndelingene i Naturindeks og Natur i Norge. Inndeling i hoved økosystemer i denne meldingen Hovedøkosystemer i Naturindeks Natursystemer og landskapsdeltyper under Natur i Norge (NiN) Hav og kyst Havbunn Hav – pelagisk (de frie vannmassene i havet) Kystvann – bunn Kystvann – pelagisk (de frie vannmas sene langs kysten) Saltvannsbunnsystemer og marine vann masser med alle typer.1 Landskapsdeltypene Fjæresonesjø, Fjord, Kil og Korallrev. Aktivt marint delta omtales under våtmark. Elver og innsjøer Ferskvann Ferskvannsbunnsystemer og limniske vannmasser med alle typer. Landskapsdeltypene Elveløp og Innsjø. Aktivt delta omtales under våtmark.2 Våtmark Myr og vannkant (myr-kilde-flommark) Våtmarkssystemer med unntak av skog typer. Landskapsdeltypene Våtmarksmassiv, Aktivt delta og Aktivt marint delta.2 Skog Skog Følgende typer av fastmarkssystemer: Skogsmark og Flomskogsmark. Følgende typer av våtmarkssystemer: Myr- og sumpskogsmark, Strandsump skogsmark. Landskapsdeltypen Skogsbekkekløft. Fjell Fjell En rekke hovedtyper av fastmarks systemer som ikke er skogsatt over skoggrensa, samt Snø- og isdekt fast mark. Kulturlandskap og åpent lavland Åpen mark i lavlandet (åpent lavland) som er gamle kulturmarker avhengige av skjøtsel (Dyrka mark og andre åpne områder i lavlandet er ikke med i Naturindeks, men er omfattet av omtaler av «kultur landskap og åpent lavland» i meldin gen.) En rekke hovedtyper av fastmarks systemer som ligger under skoggrensa, men som ikke har skogdekke. Landskapsdeltypene Fuglefjell, Ras- og skredområder og Ravinedal. Polare økosystem Naturindeks for polare økosystemer er fortsatt under under utvikling Alle hovedtyper som finnes i de arktiske klimasonene. Marine systemer omtales også under Hav og kyst. 16 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Figur 1.2 Figuren viser hovedøkosystemene. Dette er hav og kyst, elver og innsjøer, våtmark, skog, kulturlandskap og åpent lavland, fjell og polare økosystemer. I tillegg viser figuren natur i byer og tettsteder Illustrasjon: Nyhetsgrafikk SKOG ELVER OG INNSJØER VÅTMARK SKOG HAV OG KYST Arealer hvor kronedeknin gen er på minst 10 prosent og hvor trær kan nå en høyde på 5 meter Elver, innsjøer, bekker, dammer, grunnvann og brakkvann Myr, kilder, !ommark, elvedeltaer og annen oversvømt mark Havområder, marine områder i kystsonen samt overgangen fra sjø til land Hovedøkosystemer i Norge 2015–2016 Meld. St. 14 17 Natur for livet Figur 1.3 Illustrasjon: Nyhetsgrafikk Blomstereng Sti Flokk med stær POLARE ØKOSYSTEMER KULTURLANDSKAP OG ÅPENT LAVLAND FJELL Areal over og nord for skoggrensen, unntatt våtmark og elver og innsjøer Dyrkede områder, gamle kulturmarker og andre naturtyper i åpent lavland Land og havområder i arktiske strøk Både lite påvirkede og sterkt omformede naturelementer i urbane områder NATUR I BYER OG TETTSTEDER 18 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 1.5 Biomangfoldkonvensjonen – ny strategisk plan På det 10. partsmøtet under biomangfoldkonven sjonen, i Nagoya (i Aichi-provinsen i Japan) i 2010, ble det vedtatt en ny strategisk plan 2011–2020 (vedlegg til COP 10-vedtak X2) med en visjon, et hovedmål og 20 mer konkrete mål, de såkalte Aichi-målene. Formålet med planen er å fremme en effektiv gjennomføring av konvensjonen gjen nom en felles visjon, oppdrag og strategiske mål («to promote effective implementation of the Con vention through a strategic approach, comprising a shared vision, a mission, and strategic goals and targets.», jf. planens pkt. 1). Partsmøtevedtaket som forankrer den strategiske planen understre ker betydningen av at partene oppdaterer sine nasjonale strategier og handlingsplaner i tråd med målene i planen. Partenes rapportering under konvensjonen gjøres dessuten med utgangspunkt i målene i den strategiske planen. Aichi-målene er ikke rettslig bindende, jf. omtalen av den strate giske plans folkerettslige status i boks 1.1. Vedtaket om den strategiske planen var resul tatet av forhandlinger basert på en global kunn skapsvurdering (Global Biodiversity Outlook 3). Norge har hatt en viktig rolle i utformingen av målene, blant annet gjennom Trondheimskonfe ransen om biologisk mangfold i 2010 og på selve partsmøtet. Planen og målene er forhandlet tekst vedtatt av partene. Planen er også forankret i ved tak fra FNs generalforsamling.5 Planens visjon og hovedmål lyder slik: Visjon for 2050: I 2050 er biologisk mangfold verdsatt, bevart, restaurert og brukt på en fornuftig måte slik at økosystemtjenester opprettholder en sunn planet og gir livsviktige goder til alle mennesker. Hovedmål for 2020: Effektiv og umiddelbar handling for å stanse tapet av biologisk mangfold for å sikre at økosystemene i 2020 er robuste og leverer livsviktige økosys temtjenester til folk, og dermed bevarer klodens livsvariasjon og bidrar til menneskelig utvikling, velferd og til bekjempelse av fattigdom. Om Aichi-målenes karakter sies det i vedtaket mer spesifikt at de på den ene siden danner grunnlag for måloppnåelse på globalt nivå, samti dig som de er et fleksibelt rammeverk for å eta blere egne nasjonale og regionale mål. Nasjonale hensyn og behov kan trekkes inn, samtidig som det skal tas høyde for at det nasjonale arbeidet skal bidra til å nå de globale målene. Landene 5 Resolusjon om biomangfoldkonvensjonen vedtatt av FNs generalforsamling 11. mars 2011. Boks 1.1 Strategisk plan: Folkerettslig status FN-konvensjonen om biologisk mangfold er en folkerettslig bindende avtale. Formålet med konvensjonen er bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets kompo nenter, og en rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genressurser. En sentral bestemmelse er partslandenes plikt til å utvikle eller tilpasse «nasjonale strategier, planer eller programmer for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold». Videre skal bevaring og bærekraf tig bruk av biologisk mangfold, så langt det er mulig, integreres i relevante sektorielle eller tverrsektorielle planer, programmer og poli tikk. Konvensjonen har også folkerettslig bin dende forpliktelser knyttet til blant annet beva ring, bærekraftig bruk, utredning av konse kvenser og tilgang til genetiske ressurser. For pliktelsene er ofte generelt formulert, og partsmøtene under konvensjonen treffer en rekke vedtak som supplerer konvensjonen, men som ikke er av folkerettslig bindende karakter. Konvensjonen suppleres blant annet av de såkalte Aichi-målene som ble vedtatt i 2010 av partsmøtet under konvensjonen, jf. vedlegg til COP 10-vedtak X/2. De 20 Aichi-målene er internasjonale mål, men forutsetter tiltak i det enkelte partsland, og dette skal gi en bedre til stand for naturmangfoldet på globalt nivå. Par tene har handlingsrom til å gjøre dette i over ensstemmelse med nasjonale forhold og forut setninger. Det framgår klart av vedtak X/2 at den strategiske planen, inkludert Aichi målene, ikke er rettslig bindende. Samtidig gir partsmøtevedtaket uttrykk for landenes felles forståelse av hva konvensjonens forpliktelser innebærer. Aichi-målene er uttrykk for partslandenes intensjon om å følge opp målene nasjonalt. 2015–2016 Meld. St. 14 19 Natur for livet behøver ikke nødvendigvis å sette nasjonale mål for hvert eneste Aichi-mål, og noen av de kon krete globale tiltaksgrensene kan allerede være oppnådd i noen land. En analyse av målenes betydning for Norge og måloppnåelsen så langt følger under kap. 3.1.2. Den overordnede visjonen i strategien har et perspektiv mot 2050, mens hovedmålet og Aichi målene er rettet mot oppnåelse i 2020. I tråd med tidsfristene i Aichi-målene, er tiltakene i stortings meldingen forsøkt innrettet med sikte på målopp nåelse i 2020. Noen mål vil imidlertid først kunne nås over lengre tid. Der det er tilfelle, går det fram av meldingen. Forpliktelsene etter konvensjonen gjelder i områder der partene har jurisdiksjon. For Norge vil det si landområdet, territorialfarvannet og den økonomiske sonen. Dette omfatter også Svalbard med fiskevernsonen og Jan Mayen med fiskeriso nen. Dette legges til grunn for handlingsplanen, og den omfatter derfor alle disse områdene. Sektorintegrering av nasjonale strategier for å ta vare på naturmangfold er et viktig prinsipp i bio mangfoldkonvensjonen.6 I Norge er ansvaret for å begrense og overvåke miljøpåvirkninger fra egen sektor, samt dokumentere effekter av gjennom førte tiltak, godt etablert. Denne handlingsplanen legger dette ansvaret til grunn. De 20 Aichi-målene er i biomangfoldkonven sjonens strategiske plan fordelt på følgende hovedtemaer: A. Ta tak i underliggende årsaker til tap av biolo gisk mangfold ved å integrere hensynet til bio logisk mangfold i offentlig styring og i samfunnet for øvrig. B. Redusere direkte påvirkninger på biologisk mangfold og fremme bærekraftig bruk. C. Forbedre statusen til biologisk mangfold ved å beskytte økosystemer, arter og genetisk mangfold. D. Styrke godene fra biologisk mangfold og øko systemtjenester til alle. E. Styrke gjennomføringen gjennom planlegging basert på medvirkning, kunnskapsforvaltning og oppbygning av kapasitet. 1.6 Andre relevante konvensjoner og internasjonale mål av betydning for naturmangfoldet I tillegg til FN-konvensjonen om biologisk mang fold, er det en rekke andre relevante konvensjo ner og avtaler som er av betydning når det gjelder bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet. Dette gjelder blant annet Bernkonvensjonen, Bonnkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, CITES, Havrettskonvensjonen, OSPAR, land skapskonvensjonen og verdensarvkonvensjonen. Når det gjelder EUs direktiver, er naturverndirek tivene unntatt fra EØS-avtalen. EUs rammedirek tiv for vann (vanndirektivet) er derimot implemen tert i Norge. De nevnte konvensjonenes og vann direktivets formål framgår av tabell 1.3. Også kon vensjoner på klimaområdet er relevante, herunder FNs klimakonvensjon. 6 FN-Konvensjonen om biologisk mangfold, art. 6 (b): «Hver kontraherende Part skal i henhold til sine egne for utsetninger og evner: (…) b) integrere, så langt det er mulig og hensiktsmessig, beva ring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold i relevante sektorielle eller tverrsektorielle planer, programmer og politikk.» Boks 1.2 FNs bærekraftsmål I september 2015 vedtok FN et sett med bære kraftsmål som skal gjelde fram til 2030. Målene skal være universelle og gjelde for alle land, ikke bare utviklingsland. Dette inne bærer at alle land har ansvar for å følge opp, nasjonalt og globalt, for å nå målene. Natur mangfold og økosystemer er godt reflektert i målsettet, som består av 17 hovedmål og 169 delmål. Delmålene er i overensstemmelse med Aichi-målene, og de fleste av disse er inkludert. Målene er en bekreftelse på bære kraftsbegrepet fra Brundtlandkommisjonen (1987), hvor sammenhengen mellom økologi, økonomi og sosiale forhold understrekes. 20 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Tabell 1.3 Oversikt over noen av de mest sentrale internasjonale avtalene og konvensjonene som omhandler biologisk mangfold. Internasjonale forpliktelser om bevaring av biologisk mangfold Hovedformål FN-konvensjonen om biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen) En global konvensjon som omfatter vern og bærekraftig bruk av alt biologisk mangfold. Formålet er bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponen ter og rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som føl ger av utnyttelsen av genressurser. FNs konvensjon om havrett (Havrettskonvensjonen) En global konvensjon som regulerer fredelig utnyttelse av havet. Konvensjonen omfatter alle havområder, luftrom met over disse, havbunnen og dens undergrunn. Regule rer rettigheter og plikter som statene har i disse områ dene, og gir regler om blant annet miljøvern, havforskning og teknologioverføring. Konvensjonen om vern av trekkende arter av ville dyr (Bonnkonvensjonen) En global konvensjon som har som overordnet mål å fremme vern av bestander av trekkende ville dyr som regelmessig krysser nasjonale grenser. Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholds sted for vannfugler (Ramsarkonvensjonen) En global konvensjon som har som formål vern og bære kraftig bruk av våtmarker, så vel ferskvannsområder som marine områder. Konvensjonen om internasjonal handel med truede dyre- og plantearter (CITES) En global konvensjon som har som formål å verne truede dyre- og plantearter mot utryddelse som følge av interna sjonal handel. Konvensjonen om vern av verdens kultur og naturarv (verdensarvkonvensjonen, WHC) En global konvensjon under UNESCO som forplikter partslandene til å identifisere, verne, bevare, formidle og overføre til framtidige generasjoner den del av verdensar ven som måtte finnes på eget territorium. Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområ der (Bernkonvensjonen) En regional konvensjon som omfatter hele Europa, men som også er åpen for andre land. Formålet er først og fremst å verne truede og sårbare arter mot overutnyttelse, men også å verne artene og deres naturlige leveområder mot andre trusler. Videre er det et formål å fremme regio nalt samarbeid om slikt vern. Konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR) En regional konvensjon som har som formål å beskytte dette marine området mot skadevirkninger av menneske lig aktivitet og dermed verne menneskenes helse og bevare marine økosystemer, og der det er praktisk mulig gjenopprette marine områder som er blitt skadet. Den europeiske landskapskonvensjonen En regional konvensjon der målet er å fremme vern, for valtning og planlegging av landskap, og å organisere euro peisk samarbeid på disse områdene. EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet) Et direktiv som inngår i EØS-avtalen og som skal bidra til å bevare, beskytte og forbedre vannforekomstene og vann miljøet og sikre en bærekraftig bruk av vann. Omfatter vassdrag, grunnvann og kystvann ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjen. Er implementert i Norge gjennom vannforskriften. 2015–2016 Meld. St. 14 21 Natur for livet 1.7 Sammenhengen mellom internasjonale og nasjonale mål Konkretiseringsgraden varierer mellom Aichi målene. Mange av målene er rettet mot å redu sere negative påvirkninger på det biologiske mangfoldet, og styrke positive påvirkninger. I norsk perspektiv må dette relateres til tilstanden i økosystemene. Der hvor tilstanden er god, er det ikke nødvendig med ytterligere tiltak. Der hvor til standen ikke er tilfredsstillende, bør ytterligere til tak settes inn. Arbeidet med å opprettholde og jobbe for god tilstand inngår i det første nasjonale målet for naturmangfold, om at «økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenes ter» (se kap. 5.1). Aichi-målene setter ikke klare rammer for hva som kreves av et økosystem for at det skal betegnes som robust og kunne levere økosystemtjenester. Videre er flere Aichi-mål rettet mot at arter og naturtyper ikke skal utryddes og at negativ utvik ling skal snus. Også Norge har truede arter og truede naturtyper. Dette reflekteres i det andre nasjonale målet om naturmangfold, om at «ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres» (se kap. 6.1). Aichi-mål 11 handler spesifikt om å ta vare på et representativt utvalg av natur. Et slikt mål har Norge hatt som nasjonalt mål i mange år, og det finnes nå som det tredje nasjonale målet, om at «et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner» (se kap. 7.1). I tillegg til de nasjonale målene for naturmang fold, er en rekke nasjonale mål for de ulike sekto rene av betydning for bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet. Denne meldingen tar utgangspunkt i de nasjo nale målene for naturmangfold under omtalen av tiltak og virkemidler. I tillegg til de tre målene, omtales kunnskap og kunnskapsformidling i et eget kapittel (se kap. 8). Kunnskap er et nødven dig grunnlag for måloppnåelse, og et eget Aichi mål er viet til kunnskap (mål 19). Det globale aspektet av Aichi-målene dekkes ikke av de nasjo nale målene for naturmangfold, men behandles i denne meldingen i kap. 4. I tabell 1.4 er det tatt inn en sammenstilling av de nasjonale målene og de Aichi-mål de relaterer seg til. Utfordringene globalt og nasjonalt er forskjel lige. Den norske politikken for bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet må være tilpasset de nasjonale utfordringene. I kap. 3 i meldingen rede gjøres det for hva Aichi-målene betyr konkret for Norge. Tabell 1.4 Sammenstilling av nasjonale mål slik de fremgår av Prop. 1 S (2014–2015) for Klima- og miljø departementet Nasjonalt mål Aichi-mål som omfattes Økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystem tjenester. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, (17), 20 Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres. (5), 6, (9), (10), 12, 13, (17), 20 Et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner. 11, (17), 20 Tabell 1.5 Oversikt over de internasjonale målene (Aichi-målene) 1. Senest innen 2020 er folk klar over verdiene av biologisk mangfold, og hva de kan gjøre for å bevare mangfoldet og bruke det på en bærekraftig måte. 2. Senest innen 2020 er verdiene av biologisk mangfold og økosystemtjenester integrert i nasjonale, regionale og lokale plan- og strategiprosesser og styringsdokumenter, og er innarbeidet i nasjonal regnskapet og i rapporteringssystemer. 3. Senest innen 2020 er virkemidler, inkludert subsidier, som er skadelige for biologisk mangfold, fjer net, faset ut eller endret for å minimere eller unngå negative effekter, og positive virkemidler for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold er utviklet og tatt i bruk på en måte som er konsistent og i harmoni med konvensjonen og andre relevante internasjonale forpliktelser, der det tas hensyn til nasjonale samfunnsøkonomiske forhold. 22 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 4. Innen 2020 har myndigheter, næringsliv og involverte parter på alle nivåer truffet tiltak for å oppnå, eller har gjennomført, planer for bærekraftig produksjon og forbruk, og har holdt virkningene av bruken av naturressurser godt innenfor trygge økologiske grenser. 5. Innen 2020 er tapsraten for alle naturlige habitater, inkludert skog og seminaturlige habitater, minst halvert og hvor mulig brakt ned mot null, og forringelse og fragmentering er betydelig redu sert. 6. Innen 2020 er alle bestander av vannlevende dyr, tare og andre akvatiske planter forvaltet og høstet bærekraftig, lovlig og basert på økosystembaserte tilnærminger, slik at overfiske er unngått, planer og tiltak for gjenoppbygging av alle overutnyttede arter er på plass, fiskerier har ingen betydelig negative påvirkninger på truede arter og sårbare økosystemer, og påvirkningene fra fiskerier på bestander, arter og økosystemer er innenfor trygge økologiske grenser. 7. Innen 2020 er arealer som benyttes til jordbruk, akvakultur og skogbruk, forvaltet bærekraftig for å sikre bevaring av biologisk mangfold. 8. Innen 2020 er forurensing brakt til nivåer som ikke er til skade for økosystemenes funksjon og bio logisk mangfold. 9. Innen 2020 er forekomst av skadelige fremmede organismer og deres spredningsveier identifisert og prioritert, utvalgte arter er kontrollert og utryddet, og det er innført tiltak for å kontrollere spredningsveier for å hindre introduksjon og etablering. 10. Innen 2015 er de mange menneskeskapte belastningene på korallrev og andre sårbare øko systemer som kommer i tillegg til påvirkninger av klimaendringer eller havforsuring, minimert, slik at deres integritet og funksjon er opprettholdt. 11. Innen 2020 er minst 17 prosent av land- og ferskvannsarealer, og 10 prosent av kyst- og havområ der, spesielt områder som er særlig viktig for biologisk mangfold og økosystemtjenester, vernet gjennom effektivt og hensiktsmessig forvaltede, økologisk representative og godt sammenheng ende systemer av verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak, og er en integrert del av landskapet. 12. Innen 2020 er utryddelsen av kjente truede arter forhindret, og deres bevaringsstatus, spesielt for arter i sterkest tilbakegang, er forbedret og opprettholdt. 13. Innen 2020 er det genetiske mangfoldet opprettholdt hos kulturplanter, akvakulturorganismer og domestiserte dyr og deres ville slektninger, herunder andre arter av samfunnsøkonomisk og kultu rell verdi, og det er utviklet og gjennomført strategier for å minimere genetisk utarming og ivareta deres genetiske mangfold. 14. Innen 2020 er økosystemer som leverer livsviktige tjenester, inkludert tjenester knyttet til vann, og som bidrar til helse, levekår og velferd, restaurert og ivaretatt, der behovene til urfolk og lokalsam funn erkjennes. 15. Innen 2020 er økosystemene mer robuste og bidraget fra biologisk mangfold som karbonlager blitt forsterket, gjennom bevaring og restaurering, inkludert restaurering av minst 15 prosent av forrin gede økosystemer, som dermed bidrar til reduksjon av og tilpasning til klimaendringer. 16. Innen 2015 er Nagoyaprotokollen om tilgang til genetiske ressurser og rettferdig og likeverdig for deling av fordelene som følger av utnyttelsen av disse, trådt i kraft, er operativ, og i samsvar med nasjonal lovgivning. 17. Innen 2015 har hver part utarbeidet, vedtatt som et politisk instrument og påbegynt gjennomførin gen av en nasjonal strategi og handlingsplan for biologisk mangfold som er effektiv, oppdatert og basert på medvirkning. Tabell 1.5 Oversikt over de internasjonale målene (Aichi-målene) 2015–2016 Meld. St. 14 23 Natur for livet 18. Innen 2020 respekteres urfolks og lokalsamfunns tradisjonelle kunnskap, innovasjoner og praksis av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, og deres sedvanlige bruk av biologiske ressurser, i samsvar med nasjonal lovgivning og relevante internasjonale forpliktelser, og er til fulle integrert og reflektert i gjennomføringen av konvensjonen, med full og effektiv delta kelse av urfolk og lokalsamfunn på alle relevante nivåer. 19. Innen 2020 har vi bedre kunnskap, vitenskapelig grunnlag og teknologi knyttet til biologisk mang fold, dets verdier, funksjon, status og utviklingstrender, og konsekvensene av tap av mangfold, og dette deles bredt og overføres og anvendes. 20. Innen 2020 bør mobiliseringen av finansielle ressurser til en effektiv gjennomføring av Strategisk Plan 2011–2020, fra alle kilder og i samsvar med den konsoliderte og omforente prosessen i Stra tegi for ressursmobilisering, øke betydelig i forhold til dagens nivå. Dette målet vil bli gjenstand for endringer, avhengig av de vurderinger av ressursbehov som partene skal foreta og innrapportere. Tabell 1.5 Oversikt over de internasjonale målene (Aichi-målene) 24 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 2 Tilstand og påvirkninger i norsk natur 2.1 Generelt om norsk natur En antar at det finnes rundt 55 000 arter i Norge (ikke medregnet bakterier og virus). Så langt er ca. 44 000 registrert og navngitt. Den absolutt mest artsrike artsgruppen er insekter. Andre artsrike grupper er sopp, karplan ter og lav. Innenfor artene kan det igjen være et stort genetisk mangfold. I et globalt perspektiv er artsmangfoldet i Norge lite. Likevel finnes det noen unntak. For moser og lav har vi en høy andel av verdens arter, hele 6–10 prosent. Videre har vi 14 prosent av alle humlearter i verden. Noen av rødlisteartene i Norge er sjeldne i europeisk sammenheng, og for 4 prosent av disse har Norge over halvparten av den europeiske bestanden. I det nordøstlige Atlanterhavet er det registrert 12 270 ulike arter, hvorav fisk utgjør 9 prosent. Tilstanden og utviklingen i hovedøkosys temene hav, kystvann, ferskvann, fjell, kulturland skap og åpent lavland, skog, våtmark og polare økosystemer beskrives her ut fra kunnskap som er basert på kartlegging, overvåking og forskning, samt ekspertvurderinger basert på dette. Sentrale kunnskapskilder er rødlistene for arter og naturtyper, indikatorer som inngår i Naturindeks for Norge, svartelisten for fremmede arter og annen tilgjengelig informasjon, for eksempel faggrunnlagene for forvaltningsplanene for havområdene og vannforvaltningsplanene. Dette er nærmere beskrevet for de enkelte øko systemene i kap. 2.3.1–2.3.8. Det henvises til kap. 8 for en oversikt over sentrale kilder for kunnskap om status og utviklingstrender for norsk natur, både fra miljøforvaltningen og sektorene. I alle økosystemer er det slik at tilstanden ikke er statisk, men at det forekommer naturlige sving ninger i bestandsstørrelse hos planter og dyr. Særlig i havet, for plankton og fiskebestander avhengige av plankton, kan slike svingninger være store. Høstingsgrunnlaget varierer fra år til år, blant annet avhengig av svingninger i tempera tur og styrke på havstrømmer. Norsk rødliste for naturtyper 2011 og Norsk rødliste for arter 2015 gir oversikt over henholds vis naturtypers og arters prognose for å forsvinne eller dø ut. Noen av de truede artene er samtidig ansvarsarter for Norge. 2.2 Naturgoder fra norske økosystemer Alt fra den levende naturen som bidrar til menneskelig velferd kan kalles naturgoder, eller økosystemtjenester. Økosystemtjenester basert på et rikt naturmangfold kan være et viktig grunn lag for verdiskaping. For myndigheter på lokalt og nasjonalt nivå, samt en rekke andre samfunnsak tører, er det behov for å se miljømessig, sosial og økonomisk verdiskaping knyttet til arbeidet med naturmangfold i sammenheng. Nedenfor framgår det hvilke økosystemtjenester hovedøkosys temene i Norge gir oss. Hav og kyst Over halvparten av alt oksygen til atmosfæren kommer fra havet. Nåværende og framtidig verdi skaping i næringer som fiskeri, havbruk, rekrea sjon og turisme er avhengige av miljøtilstanden i kyst- og havøkosystemene. Havet og kysten leve rer blant annet fisk, skalldyr og annen sjømat, energi, samt genetiske ressurser og enzymer som gir grunnlag for farmasøytisk, kjemisk og biotek nologisk industri (bioprospektering). Hav- og kystmiljøet sørger i tillegg for regulering av kli maet, omsetning av næringssalter, transportveier for skipsfart og arealer for akvakultur, og det gir grunnlag for rekreasjon og opplevelser. Hav og kyst tar opp enorme mengder karbon, både i vannmassene, gjennom fotosyntesen hos plante plankton, tareskog og ålegras. Havet har tatt opp ca. tretti prosent av de menneskeskapte CO2 utslippene og over nitti prosent av den akkumu lerte energien fra klimaendringene i perioden 1971–20101. 1 FNs klimapanel, femte hovedrapport, del 1, www.ipcc.ch, 10. november 2015 2015–2016 Meld. St. 14 25 Natur for livet Boks 2.1 Hva kjennetegner norsk natur? Norge har en svært mangfoldig natur, med stor variasjon i geologi, landskap, naturtyper og plante- og dyreliv. Det rike geologiske mangfol det gir, sammen med bratte klimagradienter, en stor variasjon i naturtyper på land og i havet. På land spenner variasjonen fra sørlige bøkeskoger til arktisk polarørken på Svalbard, og fra våte kyststrøk til tørre områder i innlandet. I Norge har vi 26 vegetasjonsgeografiske regioner. Til sammenligning har Danmark 2 og Finland 10.1 I havet spenner variasjonen fra østerspoller med varmekjære arter i sør til kalde havområder med drivis og arktiske arter i nord. Figur 2.1 Regjeringen legger et generasjonsperspektiv til grunn for sin politikk. Opplevelsesverdier og andre goder naturen gir oss, skal tas vare på for våre barn. Foto: Kristin Thorsrud Teien De norske marine områdene er svært store og de er også artsrike og varierte. Havområdene strekker seg fra det tempererte, sentrale Nord sjøområdet til Polhavet, og fra grunne banker og kystområder til dyphav på 4–5000 m dyp. Den store variasjonen over korte avstander er sjel den, ikke bare i nordisk sammenheng, men også globalt.2 Det meste av Norge har mindre enn 10 000 år med isfri historie. Det kalde klimaet i nord er krevende, og de fleste artene som finnes her, er godt tilpasset lave temperaturer, kort vekstse song og et fuktig klima. De aller fleste artene har innvandret etter siste istid, og kun et fåtall arter finnes bare i Norge (endemiske arter). Norge har likevel en rekke arter som vi har et særskilt ansvar for å ta vare på, fordi vi har en stor andel av den euro peiske utbredelsen av arten. Ansvarsarter er arter hvor 25 prosent eller mer av den euro peiske bestanden er i Norge. Ifølge Norsk rød liste for arter 2015 har vi i overkant av 800 ansvarsarter i Norge, inkludert Svalbard. Det er også i overkant av 100 underarter eller variete ter som defineres som ansvarsarter. 1 Moen, Asbjørn. Vegetasjon. Hønefoss: Norges geografiske oppmåling, 1998. 2 Ibid. 26 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Boks 2.2 Norsk rødliste for arter Norsk rødliste for arter er en gruppevis sorte ring av arter basert på deres risiko for å for svinne fra Norge. De vurderingene som ligger til grunn er basert på kriterier utviklet av Den internasjonale naturvernunionen (IUCN). Det er betydelige forskjeller i hvor sikker kunnskap man har om de ulike artene. IUCN sitt kriterie sett tar høyde for ulike grader av sikkerhet i kunnskapen som vurderingene baseres på. Det kan være flere årsaker til at arter regnes som truet i Norge. En årsak kan være at arten eller leveområdet er i tilbakegang, en annen årsak kan være at arten har svært liten popula sjon eller få leveområder igjen. Noen truede arter er naturlig fåtallige, ettersom de lever i spesielle nisjer i naturen, eller de er fåtallige i Norge fordi Norge er i randsonen av deres naturlige leveområde. Felles for alle truede arter er at de har en risiko for utdøing på kor tere eller lengre sikt. På grunnlag av en vurdering opp mot de fem rødlistekriteriene, blir artene kategorisert som kritisk truet (CR – ekstremt høy risiko for utdø ing), sterkt truet (EN – svært høy risiko for utdø ing), sårbar (VU – høy risiko for utdøing), nær truet (NT – når en art er vurdert å ligge tett opp til å kvalifisere til CR, EN eller VU, eller trolig vil det i nær framtid) eller som at det foreligger data mangel (DD). Arter vurdert til de tre kategoriene kritisk truet, sterkt truet eller sårbar omtales som truede arter, og disse artene har høy til ekstremt høy risiko for å dø ut fra Norge hvis forholdene de utsettes for vedvarer. Der datagrunnlaget er mangelfullt og mulig kategoriplassering kan være alt fra kritisk truet til levedyktig, plasseres arten i kategorien datamangel. Hvis det er liten tvil om at arten har dødd ut fra Norge, plasseres den i kategorien regionalt utdødd (RE). Arter som er vurdert hjemmehørende i en av de nevnte seks kategoriene, utgjør rødlisteartene. Figur 2.2 Det er 46 truede fuglearter i Norge. I tillegg er 33 nært truet. Blant disse er toppdykker. Foto: Anne Elisabeth Scheen Vi kjenner til 44 000 arter som forekommende innenfor norske områder på den nordlige halv kule. I Norsk rødliste for arter 2015 er ca. 21 000 av disse artene vurdert. I tillegg er det gjort egne vurderinger for arter som forekommer på Svalbard. Det er i hovedsak mangel på kunn skap som medfører at flere arter ikke er vur dert. Av de vurderte artene er 16 477 (79 prosent) vurdert som livskraftige, 1235 (6 prosent) er nær truet, mens 2355 (11 prosent) er klassifisert som truede. For 734 arter (4 prosent) foreligger datamangel. 2015–2016 Meld. St. 14 27 Natur for livet Det finnes over 12 000 registrerte marine arter i Norge, og nye arter dokumenteres stadig. Artene som nå utnyttes kommersielt, utgjør bare en liten andel. Flere arter kan få stor betydning for bioprospektering. På store havdyp finnes for eksempel økosystemer som er basert på kjemisk energi istedenfor lys, med helt spesielle organis mer som kan være av stor verdi for bioprospekte ring. Elver og innsjøer Vannforekomstene er viktige for fiske, friluftsliv og rekreasjon. De gir oss drikkevann, vann til jordbruk og annen næringsvirksomhet, mat, genetiske ressurser og biokjemikalier. De bidrar også med flomdemping, overvannshåndtering, vannrensing, nedbryting og avgiftning av avfalls stoffer, samt regulering av sykdommer og skade organismer. Elver og innsjøer er også viktig for opplevelser og stedsidentitet. Norges vassdrag og kyst- og havområder utgjør noen av de viktigste leveområdene for den atlantiske villaksen. Norge har om lag en femtedel av all atlantisk laks. Vassdrag og kyst er også leve områder for sjøørret og sjørøye. Våtmark Våtmarker er blant de mest produktive økosys temene på jorda, og blir kalt økologiske super systemer. Knapt noe land i Europa har større vari asjon i utforming og plante- og dyreliv i våtmark enn Norge. Hovedøkosystemet omfatter alle naturtypene i overgangen mellom land og fersk vann og noen naturtyper i overgangen til sjø. Våt markene har en unik evne til å rense og lagre vann. Dette gjør dem spesielt interessante for kli matilpasning. De kan dempe skadevirkningene når flom og annet ekstremvær rammer. Noen typer våtmark, særlig myr, binder store mengder karbon. Norske myrer lagrer minst 950 millioner tonn karbon. Ivaretaking og restaurering av myr kan dermed bidra til å redusere frigjøring av klimagasser. Mange våtmarker har direkte kon takt med grunnvannet og bidrar til å regulere mengden og kvaliteten på dette. Våtmarker binder opp overflødige næringsstoffer fra landbruket og bedrer dermed vannkvaliteten. Det er laget en egen internasjonal rapport om den økonomiske verdien av våtmark (TEEB Water and Wetlands). Skog Ved hjelp av vann og energien fra sollys bindes karbondioksid fra lufta i planter og trær. Skog og skogsjord binder og lagrer store karbonmengder, er viktig for vannkvaliteten i drikkevannskilder, og har viktige funksjoner i klimatilpasning ved å dempe flommer og ved å redusere faren for ras og skred. Sytti prosent av skogen i Norge er definert som produktiv skog, det vil si at produksjonen er Figur 2.3 Påvirkningsfaktorer Søylene angir antall truede arter som er påvirket av de ulike påvirkningsfaktorene. En art kan være påvirket av flere påvirknings faktorer og summen av arter innen hver påvirkningsfaktor er derfor større enn antall truede arter. Kilde: Artsdatabanken, 2015 0 500 1000 1500 2000 2500 På vir kn in g på h ab ita t Fo ru re ns in g Hø sti ng Til fe ldi g m or ta lite t Fr em m ed e ar te r På vir kn in g fra st ed eg ne a rte r K l im a t isk e en dr in ge r Na tu rk a t as tro fe r M en ne sk e li g fo rs tyr re lse På vir kn in g ut en fo r N or ge A n ta ll tr u a ar te r 28 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet minst én kubikkmeter trevirke per hektar og år. Tømmer er en fornybar råvare som kan benyttes til en rekke produkter. Skogene er videre viktige for friluftsliv og naturopplevelse, inkludert jakt og plukking av bær og sopp. En stor andel av Norges befolkning har sitt nærturområde i skog. Kulturlandskap og åpent lavland Kulturlandskapet leverer økosystemtjenester som mat, dyrefôr, pollinering og naturmangfold. Kul turlandskap og åpent lavland er også viktig for opplevelser, rekreasjon og identitet, blant annet ved å være kultur- og historiebærer. Bærekraftig bruk av arealene og artene er en forutsetning for at økosystemfunksjonene skal være i balanse og sikre leveranse av naturgoder. Fjell Økosystemtjenestene i fjellet er primært knyttet til utmarksressursene, men fjellet har også betyd ning for friluftsliv, opplevelser og klimaregulering. Beite til husdyr og tamrein, jakt, fiske, fôr, bær, urter og medisinplanter var tidligere viktige øko systemtjenester i fjellet. Fremdeles er utmarksres surser, slik som beite for sau og storfe i fjellet, vik tig. Tamrein er også avhengige av fjellets beiteres surser. Fjellet gir også økosystemtjenester i form av opplevelser. Fjellet er en populær arena for fri luftsliv, rekreasjon og naturbasert reiseliv, og det gir grunnlag for verdiskaping. Jakt og fiske i fjellet gir inntekter til grunneiere. I tillegg til mat, får jegeren og fiskeren verdier i form av rekreasjon Figur 2.4 Figuren viser påvirkninger på natur. De viktigste er fremmede organismer, klimaendringer, arealendringer, overhøsting og foru rensning. Illustrasjon: Nyhetsgrafikk Skadelige og giftige sto!er som spres i miljøet. Kan slippes ut fra industriprosesser og spres over lange avstander. Utbygging, infrastruktur, industri og landbruk kan påvirke leveområder. Høsting av en bestand som overstiger det naturen tåler. Evnen til rekruttering reduseres og resultatet blir bestandsnedgang. Klimagassutslipp fører til temperaturøkninger og endret nedbørsmønster. Klimasoner forskyves og levevikår og livssykluser påvirkes. Fremmede organismer kan utkonkurrere stedegne arter, forandre næringskjedene og føre med seg nye sykdommer. Mårhund Lupin Villreinens vandringer hindres Forurensing til vann og luft Lemenganger under snøen faller sammen ved tøvær Fremmede organismer ForurensningArealendringer OverhøstingKlimaendringer Påvirkninger på natur For stort jaktuttak 2015–2016 Meld. St. 14 29 Natur for livet og avkobling, naturopplevelse, sosialt samvær og mosjon. Polare økosystemer På land begrenser den lave produktiviteten mulig hetene for høsting av levende ressurser i større skala, og ingen former for landbruk er mulig eller har noensinne vært drevet her. Svalbards natur har et strengt vern der målet er at flora og fauna ikke skal påvirkes nevneverdig av lokal virksom het. Det er derfor strenge begrensninger på jakt og fangst. Svalbards villmarksnatur og arktiske dyreliv byr imidlertid på unike muligheter for naturopplevelse og gir grunnlaget for en betydelig reiselivsnæring. Innenfor de strenge rammene som er satt, gir naturen på Svalbard også mulighe ter for jakt, fiske og fangst. Figur 2.5 Søylene angir antall truede arter fordelt på hovedøkosystemene. Fordeling av truede arter på hovedøkosystemene. Kilde: Artsdatabanken, 2015 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 Kulturlandskap og åpent lavland Skog Vå tmark E lver og innsjøer F je ll Polare økosystem Hav og kyst Boks 2.3 Hva er naturindeks? Naturindeks for Norge (NI) måler tilstand og utvikling for biologisk mangfold sett i forhold til en valgt referansetilstand. Indeksen er basert på en rekke indikatorer knyttet til hvert av hoved økosystemene. For alle økosystemene unntatt åpent lavland1 er det valgt en referansetilstand som tilsvarer et økosystem med lite menneske påvirkning. Imidlertid vil det også i økosystemer med lite menneskepåvirkning skje endringer over tid, da naturen ikke er statisk. For åpent lavland er referansetilstanden satt til kulturmark i god hevd, hvor tradisjonell drift opprettholder det biologiske mangfoldet over tid. Referansetil standen må ikke forveksles med forvaltnings målene, og tallverdiene vil ikke være et uttrykk for avveide ønsker om hvordan tilstanden skal være i det enkelte hovedøkosystem. En skal være forsiktig med å sammenligne de ulike hovedøkosystemene direkte på grunn av utfor dringer med å fastsette referansetilstand i noen av økosystemene. Referansetilstanden vil likevel gi et overordnet bilde av utviklingen for det bio logiske mangfoldet. Naturindeks for de ulike hovedøkosystemene er omtalt i kap. 2.3. Polare økosystemer på Svalbard og havom rådene i fiskerivernsonen rundt Svalbard og fis kerisonen rundt Jan Mayen er ikke omfattet av naturindeksen, men tilstanden er vurdert blant annet gjennom systemet for Miljøovervåking på Svalbard og Jan Mayen (MOSJ).1 Om begrepet åpent lavland i naturindeks, se tabell 1.2. 30 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Arter i kategoriene kritisk truet (CR), sterkt truet (EN) og sårbar (VU), benevnes som truede arter. Økosystem er ikke angitt for alle arter i kategoriene datamangel (DD) og livskraftig (LC) i Norsk rødliste for arter 2015. 1 Tabellen viser bare de artene som er fordelt på hovedhabitat gjennom arbeidet med i rødlista for arter 2015. Artene som ikke er fordelt på hovedhabitat vises derfor ikke. Dette gjelder i hovedsak arter i kategorien livskraftig (LC) og datamangel (DD). Hovedhabitat slik det er brukt i rødlista er konvertert til økosystem etter tabell 1.2. 2 En art kan forekomme i mer enn ett økosystem. Summen representerer derfor antall unike arter i de ulike rødlistekategoriene, ikke summen av verdiene i hver kolonne. Kilde: Tabellen er basert på Norsk rødliste for arter 2015 Tabell 2.1 Oversikt over antall arter og underarter som har mer enn 25 prosent av sin utbredelse i Norge (herunder Svalbard), summert per økosystem og kategori. Hovedøkosystem Antall arter som har mer enn 25 prosent av sin utbredelse i Norge fordelt på truethetskategori1 Øvrige Sum Kritisk truet (CR) Sterkt truet (EN) Sårbar (VU) Nær truet (NT), datamangel (DD), livs kraftig (LC) Hav og kyst 1 4 5 77 87 Elver og innsjøer 0 0 5 4 9 Våtmark 0 5 14 22 41 Skog 7 28 28 90 153 Fjell 1 26 20 81 128 Kulturlandskap og åpent lavland 7 22 40 98 167 Polare økosystemer 2 6 9 83 100 SUM2 18 76 89 761 944 Figur 2.6 Opplevelsesverdi er et eksempel på et gode naturen gir oss året rundt. Foto: Anne Elisabeth Scheen 2015–2016 Meld. St. 14 31 Natur for livet Figur 2.7 Figuren illustrerer økosystemtjenester. Det skilles mellom forsynende tjenester, regulerende tjenester, grunnleggende livsproses ser og opplevelses- og kunnskapstjenester. Illustrasjon: Nyhetsgrafikk Grunnleggende livsprosesser Kunnskap og læring Naturen gir grunnlag for læring i barnehage og skole, gjerne i nærmiljøet. Rekreasjon, friluftsliv og naturbasert reiseliv Opphold i naturen med sikte på variasjon, mosjon og opplevelse. Stedsidentitet Kjennemerker i landskapet, sosiale møteplasser i naturen, tradisjon. Åndelig berikelse Kontakt med naturen, opplevelse av sammenheng, ro og ettertanke. Jorddannelse Stein og mineraler brytes ned og blandes med organisk materiale. Fotosyntese Grønne planter bruker solenergi for å omdanne mineraler, vann og CO2 til organisk materiale og O2. Vannkretsløp Vannet sirkulerer som nedbør, avrenning og fordamping og støtter de organiske prosessene. Sedimentdannelse Bunndyr og mikroorganismer i havet bryter ned organisk materiale og frigjør næringssalter. Opplevelses- og kunnskapstjenester Forsynende tjenester Pollinering Bier og humler sørger for bestøving av planter. Viktig for produksjon av frukt, bær og grønnsaker. Flomdemping Myrer kan lagre mye vann. Bidrar derfor til å motvirke både "omtopper og tørke. Luftkvalitetsregulering Vegetasjon absorberer forurensning fra luften og demper vind, lukt og støy. Vannrensing Vann #ltreres i økosystemene. Organiske avfallsstof fer $ernes og giftsto!er håndteres. Mat Produksjon av korn, frukt og grønt, husdyrhold, birøkt, sjømat. Bioenergi Trevirke og andre materialer brukt som energikilder, som vedfyring. Fiber Produsert av biologisk materiale, som tømmer, bomull, hamp, silke og ull. Genetiske ressurser Gener og genetisk informasjon kan brukes i plante og dyreforedling. Regulerende tjenester Økosystemtjenester TJENESTER – noen eksempler 32 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet De arktiske økosystemene på og ved Svalbard er spesielt godt egnet som referanseområde for studier av klimaendringers og havforsurings effekter på arktiske økosystemer og arter. Slike studier bidrar til grunnleggende kunnskap som også har overføringsverdi til andre områder, og som derfor er av stor verdi for samfunnet. Naturen i Arktis har også en nøkkelrolle i det globale klimasystemet. Snødekke og sjøis reflek terer solinnstrålingen og virker nedkjølende på klimaet. Snø- og isdekket er også viktig for stabili teten til værmønstrene på den nordlige halvkule. Breene i Arktis motvirker havnivåstigning ved å lagre store mengder vann som is på land, og tun dra og frossen havbunn er et stort og viktig kar bonlager. Det nordlige Barentshavet og de nordvestlige delene av Norskehavet, det vil si havområdene rundt Svalbard og Jan Mayen befinner seg i gren sesonen mellom tempererte, atlantiske vannmas ser som strømmer inn i havområdene med Golf strømmen, og kalde, arktiske vannmasser fra Pol havet. Både den arktiske front og polarfronten på grensen mellom tempererte og arktiske vannmas ser, og iskantsonen i overgangen mellom den ark tiske sjøisen og åpent hav, er områder med spesi elt høy biologisk produksjon, og viktige nærings områder for fisk, sjøpattedyr og sjøfugl. Den biolo giske produksjonen i de arktiske vannmassene nord for polarfronten er generelt lavere enn i de tempererte havområdene sør for denne front sonen. Nord for polarfronten er mye av den biolo giske produksjonen knyttet til iskantsonen, som gjennom året beveger seg frem og tilbake gjen nom det nordlige Barentshavet som en følge av sesongmessige variasjoner i havisens utbredelse. Utbredelsen av sjøis har en klart nedadgående langtidstrend, både sommer og vinter. Samtidig er det store naturlige svingninger i isutbredelsen fra år til år som skyldes variasjoner i innstrømmingen av tempererte vannmasser med Golfstrømmen. Den biologiske produksjonen i havet gir grunnlag for et utstrakt kommersielt fiske på torsk, hyse, lodde og reke i havområdene rundt Svalbard. Også havområdene rundt Jan Mayen gir grunnlag for kommersielle fiskerier. Byer og tettsteder Bynatur og parker er for mange en arena for naturopplevelser i dagliglivet og for rekreasjon og aktivitet. Disse grøntområdene (urbane øko systemer) er også viktige arenaer for læring, lokal identitet og forståelse av natur. Videre er de vik tige for mange menneskers helsetilstand og opple velse av livskvalitet, samt for barns lek og kogni tive utvikling. Grøntområder kan skape grunnlag for forståelse av og engasjement for hvorfor det er viktig å ta vare på natur, og de kan være viktige sosiale møteplasser. Flere studier har funnet at til gang til grøntområder kan redusere restitusjonsti den etter skade og sykdom. Fordelingen av vegetasjon og vannveier er også viktig for byens evne til å håndtere klima endringer og hindre forurensning og støy. Vegeta sjon kan bidra til forbedret luftkvalitet og til å regulere lokalklima. Vassdrag og vegetasjon bidrar til den hydrologiske balansen ved å ta opp overskuddsvann. 2.3 Omtale av tilstand og påvirkninger for hovedøkosystemene 2.3.1 Hav og kyst Norge har store havområder, med et areal på nær mere syv ganger landarealet. Hav og kyst omfat ter i denne handlingsplanen marine områder i kystsonen og de norske delene av Barentshavet, Norskehavet, Nordsjøen og Skagerrak, samt over gangen fra sjø til land langs kysten av Fastlands Norge og Svalbard. De nordlige delene av Barentshavet og Norskehavet, det vil si havområ dene rundt Svalbard og Jan Mayen, omtales nær mere under kap. 2.3.7 Polare økosystemer. Miljøtilstanden i norske havområder sammen fattes i forvaltningsplanene for havområdene. Barentshavet og Norskehavet har ut fra en hel hetsvurdering god miljøtilstand. Nordsjøen og Skagerrak er mye mer påvirket av menneskelig aktivitet, og selv om tilstanden er bedret de siste tiårene, er den fortsatt utilfredsstillende på mange områder. Utfordringene i Nordsjøen og Skagerrak er særlig knyttet til overbeskatning av enkelte fiskebestander, nedgang i sjøfuglbestander, lang transportert forurensning og risiko for akutt foru rensning. Både klimaendringer og havforsuring har begynt å påvirke havområdene. Havområdene ved Svalbard preges av store endringer som følge av at havisen har trukket seg tilbake. Naturindeksen (se boks 2.3) var i 2014 for nor ske havområder 0,70 for havbunn og 0,72 for vannmassene (pelagisk). Datagrunnlaget er imid lertid mangelfullt og indeksen må tolkes med var somhet. Naturindeksen viser at det har vært en framgang i flere kommersielle fiskebestander, men tilbakegang for flere sjøfuglarter. Naturin deksen viser også at tilstanden i vannmassene i kystsonen hovedsakelig er god (0,72), med noe redusert tilstand på Sørlandet. For bunnsys 2015–2016 Meld. St. 14 33 Natur for livet temene i kystsonen er dagens tilstand god på Vest landet (0,70), men noe dårligere på Østlandet, Sørlandet, Midt-Norge og i Nord-Norge (gjen nomsnitt på 0,62). Noen arter på bunnen viser dår lig tilstand, for eksempel sukkertare, hummer og enkelte fiskearter. Disse artene var svake mot slutten av 1990-årene, men har senere tatt seg noe opp. For tareskogene er det observert store endringer de siste tiårene både i nord og i sør, i positiv så vel som negativ retning. I Nordland, særlig i de sørlige delene, er tareskogen på vei til bake, men det er fortsatt store områder i Nord Norge hvor taren er nedbeitet av kråkeboller. Sukkertareskog, stortareskog og ålegrasen ger er viktige naturtyper i kystsonen med spesielt rikt biologisk mangfold og produksjon. Forekom sten av sukkertare er redusert med åtti prosent langs store deler av Skagerrakkysten, og med førti prosent på Sør-Vestlandet. Dette er vurdert å skyldes en kombinasjon av økte tilførsler av næringssalter og klimaendringer. Store nedbørs mengder på grunn av klimaendringer øker avren ningen av næringssalter og partikler fra land. Temperaturøkning og reduserte lysforhold virker også inn. Sukkertareskog i Skagerrak er vurdert å være sterkt truet, og er den mest truede marine naturtypen i dag. Stortareskogen er i god tilstand langs kysten i Nordsjøen og sørlige deler av Nors kehavet opp til og med Sør-Trøndelag. Den har vært kraftig redusert av kråkebollebeiting fra Nord-Trøndelag og lenger nordover langs kysten, men har de siste årene vokst tilbake langs deler av kysten i Trøndelag og Nordland. Ålegrasengene er i tilbakegang internasjonalt og i en del områder i Norge. Dette knyttes til fysiske inngrep som mudring og nedbygging av kystsonen, samt forurensning. Naturtypen er listet som truet og nedadgående under OSPAR konvensjonen. Brakksvannsmiljøer er sjeldne og sårbare, med flere truede brakkvannsarter som blant annet dvergålegras. Det er fortsatt manglende kunnskap for en del vannforekomster i kyst, jf. vannforvaltningsplanar beidet. Kunnskapen så langt viser at ca. en fjerde del av vannforekomstene i kystvann har dårligere tilstand enn miljømålet god. Fysiske inngrep, foru rensning og fremmede arter er de største påvirk ningene i kystvann. Utviklingen i kystvannets mil jøtilstand overvåkes under programmet ØKO KYST. Av de marine naturtypene i dypvannsområder og gruntvannsområder er tolv tatt med i rødlisten for naturtyper, hvorav seks er vurdert som truet. Sukkertareskog er den mest truede naturtypen, med status sterkt truet i Skagerrak og sårbar i Nordsjøen. Norge har mer enn tretti prosent av alle kaldtvannskorallrev (Lophelia) (status sårbar) som er registrert globalt, med spesielt store tett heter i Norskehavet. Samtlige av disse natur typene har betydning for biologisk mangfold, truede arter eller arter som Norge har et spesielt ansvar for. Hav og kyst er representert med bare 41 truede arter på Norsk rødliste for arter 2015. Dette omfatter artsgrupper som bløtdyr, krepsdyr, fisk, fugl og sjøpattedyr. Det er omfattende man gel på kunnskap om tilstanden for de fleste artene og bestandene av bløtdyr og krepsdyr som ikke høstes kommersielt. I Norsk rødliste for arter 2015 har ål status som sårbar. Ål var i 2010 vurdert som kritisk truet, men hastigheten i bestandsreduksjonen har avtatt, og den vurderes nå som sårbar. Blålange, pigghå, brugde og vanlig uer vurderes som sterkt truet fordi bestandene har vært i tilbakegang i flere år. Direkte fiske av ål, blålange og vanlig uer tillates ikke. Av de 19 rødlistede fiskeartene er det for øvrig fire truede arter av bruskfisk (haier og skater). Storskate har status som kritisk truet, brugde og pigghå som sterkt truet og håbrann som sårbar. Bifangst er en trussel for disse artene og skal ilandføres for registrering, med unntak av levedyktig håbrann, brugde og silkehai, som skal settes fri. For mange av de øvrige bruskfiskene er det betydelige kunnskapsmangler. Sjøfugl er den artsgruppen knyttet til det marine miljø som har flest arter med stor nedgang de siste tiårene. Det er 58 regulære arter av sjøfugl i Norge (fastlandet og Svalbard), hvorav 28 er marine hele året. Totalt er 15 av de norske sjøfuglartene truet. De aller største bestandsned gangene finner vi hos artene lomvi og krykkje, hvor bestandene nå er under 30 prosent av hva de var i begynnelsen av 1980-årene. En arbeids gruppe bestående av sjøfugleksperter og havfor skere har utredet sammenhengene mellom ned gangen i mange av sjøfuglbestandene og tilgan gen på næring. Årsakene til nedgangen hos mange sjøfuglbestander er sammensatte, og i mange tilfeller knyttet til indirekte sammenhen ger i økosystemene. Endringene og fluktuasjo nene i økosystemene i norske havområder påvir ker næringsforholdene for sjøfugl, og varmere klima endrer det marine næringsnettet langs kys ten og i havet. Disse endringene kan blant annet forskyve forholdet mellom tilbud og etterspørsel etter mat, som forekomst av fiskeyngel i kyst strømmen. Sjøfugl beiter først og fremst på små fisk (yngel og små stimfisk) og store dyreplank ton, som det i liten grad drives målrettet fiske på. 34 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Sjøfuglenes næringsgrunnlag påvirkes imidlertid indirekte gjennom fiske på gytebestandene som produserer fiskeyngel, og fiske på større fisk som beiter på de samme næringsemnene som sjøfugl. De viktigste predatorene på fiskelarver, og der med de viktigste konkurrentene til sjøfugl, er planktonspisende fisk som sild og makrell. Tareskogene er svært produktive og viktige leveområder for småfisk, og oppvekstområder for sei og kysttorsk. Dynamikken i kystøkosys temene, og spesielt tareskogene, har derfor stor betydning for næringstilbudet til kystnære sjøfugl som ærfugl, måker, terner, teist og skarv. For de store sjøfuglkoloniene nordover langs kysten er næringstilgang i hekkeperioden ofte knyttet til produksjonen av fiskeyngel hos de store fiskebe standene og driften av fiskeyngel og fiskelarver langs kyststrømmen i Norskehavet og Barentsha vet. Næringsmangel gjør også sjøfugl mer sårbare for andre påvirkninger, som predasjon og foru rensning. Sjøfugl er også en dyregruppe spesielt utsatt for effekter av marin forsøpling, fordi de spi ser plastfragmenter som forveksles med næring. De viktigste endringene i de marine økosys temene som har betydning for sjøfuglenes næringssituasjon er klimaendringer, endringer i fiskeriene, fluktuasjoner i de pelagiske fiskebe standene og endringer i tareskogsystemene. Innen marine sjøpattedyr finnes det truede arter blant både seler og hvaler. Selarten klapp myss er sterkt truet, mens ringsel og steinkobbe er i kategorien sårbar. Blant hvalene regnes nord kaper som utdødd i Norge, mens grønlandshval er kritisk truet, narhval er sterkt truet og blåhval er oppført som sårbar. Bestandene av hvalross og steinkobbe på Svalbard er vurdert til kategorien sårbar. De norske ansvarsartene i marint miljø omfat ter blant annet 46 arter virvelløse dyr, 15 sjøfuglar ter, 10 pattedyr, 29 fiskearter og naturtypedan nende alger som stortare og sukkertare. Klimaendringer og havforsuring ventes å være vesentlige påvirkningsfaktorer framover. Tempe raturøkning i havet har allerede ført til endringer i artssammensetning og utbredelse av flere arter, deriblant dyreplankton. Dette kan påvirke næringsgrunnlaget og dermed bestandene av fisk, sjøfugl og sjøpattedyr. Økt havtemperatur har også ført til at nye fiskearter har vandret naturlig inn sørfra. Klimaendringer medfører mer ekstr emnedbør og økt utvasking av partikler og næringssalter fra land. Transport og frigjøring av miljøgifter, og hvordan miljøgiftene akkumuleres i fisk og andre dyr, kan også bli påvirket av klima endringer og havforsuring. Havforsuring innebærer en økning i CO2 og reduksjon av pH i havet og vil blant annet endre løseligheten av kalk. Dette forventes særlig å være negativt for levende organismer som benyt ter kalk i skjelett og skall, som for eksempel kalk avhengige planteplankton- og dyreplanktonarter, koraller og skjell. Havforsuring kan gi store effek ter på økosystemene. Klimaendringer og havfor suring vil hver for seg og samlet påvirke økosys temene og det biologiske mangfoldet. Noen arter og bestander kan dra nytte av endringene, men det forventes at de alt dominerende effektene vil bli negative, spesielt på lengre sikt. Det kan ikke utelukkes større omveltninger i økosystemene, og det er usikkert om noen vil være irreversible. Kli maendringer og havforsuring kommer i tillegg til andre menneskelige aktiviteter som påvirker kyst og havmiljøet. Fiskeriene medfører at en fastsatt andel av den fiskbare delen av bestandene tas ut, og er i dag den største menneskeskapte påvirkningen på øko systemene i havet. For mange av de store og kom mersielt utnyttede fiskebestandene som makrell, lodde, sild og nordøst-atlantisk torsk er tilstanden god, og uttaket innenfor sikre biologiske grenser. Gytebestanden av nordøstarktisk torsk har økt sterkt de siste årene, blant annet som følge av ansvarlig forvaltning, og er nå på det høyeste nivået siden målingene startet i 1946. Fortsatt er fiskepresset for høyt for enkelte bestander, som blålange og vanlig uer. Kysttorsken har flere bestander som er genetisk atskilte, og tilstanden er i mange områder relativt dårlig. Økt høsting av leppefisk som brukes som lakselus-spiser i lakse oppdrett, krever mer kunnskap om bærekraftig høstingsnivå. Fiske kan ha effekter på havbunnen og på andre arter enn de som er målet for høstin gen gjennom bifangst. Bunnkartlegging har påvist skade på korallrev som følge av bunnredskap. Oppdrettsvirksomhet er en viktig næring langs kysten, men næringen kan påvirke naturm angfoldet blant annet gjennom rømt oppdrettsfisk, overføring av lakselus, samt utslipp av næringssal ter, organisk materiale og kjemikalier. Petroleumsvirksomheten bruker areal til faste installasjoner og medfører operasjonelle utslipp til sjø og luft, risiko for akutt forurensning, samt andre påvirkninger som fysisk påvirkning på hav bunnen. Petroleumsvirksomheten kan også påvirke fisk og pattedyr ved seismiske undersø kelser. Driftsutslippene fra petroleumsvirksomhe ten er strengt regulert og medfører ingen eller 2015–2016 Meld. St. 14 35 Natur for livet liten konsekvens ved normal drift. Det har vært få større akutte utslipp fra petroleumsvirksomheten på norsk sokkel og det er ikke påvist negative virkninger på miljø eller samfunn som følge av disse utslippene. Skipstrafikk påvirker naturmangfoldet gjen nom blant annet driftsutslipp av olje. Utslipp av ballastvann fra skip kan medføre risiko for intro duksjon av fremmede organismer. Ulovlige eller akutte utslipp av olje, uansett kilde, kan påvirke særlig sjøfugl, som er svært sårbare for oljeforu rensning, og tilgrise strender. I framtiden ventes økt virksomhet innen bioprospektering, have nergi og mineralutvinning fra havbunnen også å påvirke marine økosystemer. Utslipp av miljøgifter fra punktkilder på land er redusert, men det er fremdeles tilførsler av miljø farlige stoffer til havområdene fra virksomhet i havområdene, kyst- og landbasert aktivitet og langtransport gjennom luft- og havstrømmer. Påvirkning fra land er sterkere i Nordsjøen og Skagerrak enn lenger nord. Selv om miljøgiftnivå ene i havmiljøet generelt er lave, er det bekymring knyttet til samlet effekt av de ulike miljøgiftene. Her er kunnskapen mangelfull. Nordsjøområdet har blant de høyeste nivåene av marint søppel i Nordøst-Atlanteren. Marint søp pel er et synlig problem i strandsonen, men dette er anslått å være bare om lag 15 prosent av den totale mengden marint søppel i havet. Marint søp pel som for eksempel plasttau, fiskegarn og plast poser kan drepe dyr i hav og strandsone som set ter seg fast i eller spiser søppelet. Det tar om lag 450 år før en plastflaske brytes ned og til slutt ender som mikroplast. Små plastpartikler, mikro plast, kan spises av både dyreplankton, mindre fisk og andre dyr. Mikroplast kan inneholde uøn skede kjemikalier, og miljøgifter i sjøvann kan feste seg til plastpartiklene. Når disse spises av dyr kan miljøgiftene spres videre i nærings kjedene, og mikroplasten kan også være skadelig i seg selv. Mikroplast tilføres også havmiljøet via avløp og avrenning fra land, både fra slitasje av plastprodukter som bildekk og fleeceplagg og fordi mikroplast brukes i produkter for eksempel som skrubbemiddel. Kunnskapsbehovet om plast avfall og mikroplast i havet, både hva angår kilder, effekter og tiltak, er stort. Spredning av fremmede organismer til norske kystfarvann synes å øke, dels som en følge av økt skipstrafikk med utslipp av ballastvann og begro ing på skipsskrog. Økt sjøtemperatur gjør forhol dene mer egnet for etablering av fremmede orga nismer. I alt 16 fremmede etablerte arter av fast sittende alger og virvelløse dyr i kystsonen ble i 2012 vurdert til å ha høy eller svært høy risiko for negative økologiske effekter. Risikoen ble vurdert som svært høy for blant annet kongekrabbe, japansk drivtang og stillehavsøsters. For mange av de fremmede organismene er kunnskapen om forekomst og økologiske effekter dårlig. En bunnlevende art som anses som ny i Barentshavet er snøkrabbe. Snøkrabbe har spredt seg østfra til stadig nye områder i Barentshavet, med størst tetthet i området Gåsbanken på rus sisk side. Det er vanskelig å si med sikkerhet hvordan snøkrabben har kommet til Barentsha vet; om den har kommet som en fremmed art ved hjelp av mennesket, eller om det man ser er en naturlig utvidelse av leveområdet for snøkrabbene i Beringhavet og kysten av Øst-Sibir. Forskerne synes i større grad enn tidligere å mene at snøkrabben har funnet veien til Barentshavet på egenhånd. Figur 2.8 Havets ressurser har vært svært viktig for Norge i flere tusen år. God tilstand i havet og langs kysten er en grunnleggende forutsetning for at også framtidige generasjoner skal kunne høste av disse naturgodene. Foto: Fredrik Neumann/Felix media 36 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Kystområdene er mest intensivt utnyttet av de marine områdene og gjenstand for et bredt spek ter av bruk som påvirker naturmangfoldet i varier ende grad. Fysiske inngrep, og ødeleggelse av artenes leveområder er nå en stor og økende trus sel. Dette gjelder spesielt inngrep i godt beskyt tede steder i kystsonen som er attraktive for så vel menneskelig bruk som for biologisk mangfold. Områdene kan ha rike forekomster av alger og virvelløse dyr og være viktige gyte- og oppvekst områder for fisk. Aktuelle fysiske inngrep i strand sonen er blant annet mudring, utfylling og ned bygging i forbindelse med småbåthavner, fritids boliger, kunstige strender, infrastruktur som veier og kaier, med videre. Fysiske inngrep i sjøbunnen som kan påvirke naturmangfoldet omfatter også blant annet sprengninger for utvidelse av farleder og legging av rørledninger og kabler. Mineralut vinning fra havbunnen kan bli mer aktuelt over tid. 2.3.2 Elver og innsjøer Hovedøkosystemet, elver og innsjøer omfatter alt ferskvann i Norge, det vil si elver, innsjøer, bek ker, dammer, grunnvann og brakkvann. Fersk vann dekker ca. 20 000 kvadratkilometer, tilsva rende seks prosent av Fastlands-Norge. Fra 1950 til 1990 skjedde det en vesentlig for verring av tilstanden for ferskvann i Norge. Omfattende forsuring av vassdragene i Sør-Norge, store vassdragsreguleringer, økte utslipp av klo akk og avløpsvann rundt tettsteder og byer, gjød selavrenning fra jordbruket og ulike fysiske inn grep førte til reduserte bestander av dyre- og plan teliv i ferskvann. I store områder i Sør-Norge er mye av dyrelivet i ferskvann sterkt skadet av for suring. Skadene på bunndyr og krepsdyr er frem deles store og situasjonen er ustabil. I 1980-årene var rundt 15 000 fiskebestander tapt eller sterkt skadet som følge av forsuring. Det har siden 1990 vært tegn til bedring, men mange innsjøer er fremdeles fisketomme. Tilstanden for ferskvann er gradvis forbedret de senere år. Forbedringene skyldes en rekke tiltak, herunder redusert tilfør sel av sur nedbør, kalking av forsurede vassdrag, tiltak i næringsmiddelindustrien, tiltak for å hin dre punktutslipp og diffus avrenning fra landbru ket, tiltak i avløpssektoren, samt innstramning i regler for fiske der det anses nødvendig. Positive effekter av tiltak reflekteres i naturindeks for hele landet som nå viser små avvik fra referansetil stand for perioden 1990–2014. Enkelte steder har imidlertid overgjødsling og endringer i leveområ der medført negativ utvikling. Den økologiske tilstanden i ferskvann vurde res i dag med bakgrunn i både naturindeksen og vannforskriften. Naturindeksverdien for fersk vann var i 2014 på 0,75 (hvor verdien 1,0, tilsvarer tilstand i et lite påvirket økosystem). Dagens til stand i ferskvann i Norge viser små, men signifi kante avvik fra forventet naturtilstand. Avviket er størst på Sørlandet og deler av Vestlandet, noe som skyldes omfattende og langvarig forsuring. Tilstanden i ferskvann i deler av Østlandet og Midt-Norge er også noe redusert. Dette skyldes først og fremst landbruksforurensninger (over gjødsling) og vassdragsreguleringer i disse regio nene. Også på Vestlandet og i Nord-Norge er det vassdragsreguleringer som gir dårligere forhold for det biologiske mangfoldet. Den første karakteriseringen etter vannfor skriften fra 2013 viste at om lag en tredjedel av vannforekomstene ikke har god tilstand, og at nærmere halvparten står i fare for ikke å ha god tilstand i 2021. Det er påvirkninger knyttet til for suring, avrenning fra jordbruket, overføringer og reguleringer i forbindelse med vannkraft, samt forurensning fra spredt avløp som gir størst risiko for ikke å nå miljømålene etter vannforskriften. Det kan settes tilpassede miljømål for vannfore komster som er sterkt påvirket av fysiske inngrep, for eksempel vannkraftproduksjon. Dette gjør at en større andel av vannforekomstene har eller kan oppnå godkjente miljømål. Fortsatt er det betydelige mangler i kunn skapsgrunnlaget for vannforvaltningen etter vann forskriften, selv om kunnskapen er styrket de siste årene. Fem naturtyper i ferskvann er ifølge Norsk rødliste for naturtyper (2011) truet. I alt 147 av de 2355 truede artene på Norsk rødliste for arter 2015 har ferskvann som sitt hovedhabitat. Hoved delen av de truede artene er vanninsekter og plan ter, men på denne listen finner vi også en amfibie art (damfrosk), samt en fisk (ål) i kategorien sår bar. Arealendringer i nedbørsfeltet eller i artens levesteder er vurdert å være en trussel mot 67 prosent av de truede artene i ferskvann. Foru rensning er den nest viktigste påvirkningsfakto ren (påvirker 48 prosent av de truede artene i ferskvann). Bestandene av laks og annen anadrom lakse fisk har siden midten av 1980-årene vært i sterk tilbakegang. Siden 1970 har utviklingen for villak sen vært negativ i hele Nord-Atlanteren. Innsiget av laks til norske elver er redusert med mellom 50 og 65 prosent siden midten av 1980-årene. I Norge har tallet på laksebestander gått kraftig tilbake. Om lag 50 bestander er utryddet eller har så få 2015–2016 Meld. St. 14 37 Natur for livet individer at de står i fare for å bli utryddet. Ifølge Miljødirektoratets lakseregister er om lag 45 prosent av de om lag 400 laksebestandene som er igjen, i svært dårlig eller dårlig tilstand. For å ta vare på villaksen, har det i mange år vært gjen nomført en rekke tiltak i Norge. Viktige tiltak er kalking av forsurede laksevassdrag, bekjempelse av lakseparasitten Gyrodactylus salaris, streng regulering av fisket, samt opprettelse av nasjonale laksefjorder og laksevassdrag med de begrensnin ger disse innebærer på blant annet oppdrettsvirk somhet og vannkraft. Som ledd i bevaringsarbei det er det etablert genbankstasjoner for å sikre de meste truede bestandene. Per i dag er således ca. 40 bestander av laks, 20 bestander av sjøørret og noen sjørøyebestander bevart i levende genbank. Planen er å holde bestandene i genbank inntil truslene mot dem er redusert eller fjernet. Viten skapelig råd for lakseforvaltning mener rømt opp drettslaks og lakselus er de to største utfordrin gene for villaksen som enda ikke er under tilfreds stillende kontroll, se Prop. 1 S (2014–2015) fra Klima- og miljødepartementet. Overbeskatning utgjør i noen tilfeller også en utfordring, og da særlig i Tanavassdraget. Sjøørret og sjørøye er utsatt for de samme negative påvirkninger som villaks – til dels i enda sterkere grad. I perioden fra 1993 til 2013 har fangstene av sjøørret endret seg lite fra de første fire til de siste fire årene i perioden på Øst- og Sør landet, avtatt sterkt på Vestlandet og i Trøndelag og økt i Nord-Norge. Fangstene av sjøørret er omtrent halvert på Vestlandet og i Trøndelag siden årtusenskiftet. Nedgangen var parallell i alle fylker fra Rogaland til Nord-Trøndelag. På grunn av redusert beskatning er bestandsnedgangen Figur 2.9 Påvirkningsfaktorer vann Figuren viser de ti største påvirkningene på overflatevann i Norge. 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 Punktutslipp fra industri Vannuttak Avrenning fra andre kilder Punktutslipp fra avløpsanlegg Avrenning fra byer/te tte fla ter Fremmede arter Avløp fra spredt bebygge lse Forurensning fra landbruk Langtransportert forurensning Vannføringsregulering Påvirkninger på overflatevann Sv ært stor S tor Midde ls Figur 2.10 Tilstand overflatevann Figuren viser økologisk tilstand på overflatevann i Norge. Sv ært god 21 % God 39 % Modera t 19 % Dårlig 5 % Sv ært dårlig 1 % Ude finert 5 % S terkt modifiserte vannforekomster 10 % Sv ært god God Modera t Dårlig Sv ært dårlig Ude finert S terkt modifiserte vannforekomster 38 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet ikke så stor som fangststatistikken tyder på. Bestandsnedgangen på Vestlandet og i Trøndelag skyldes trolig forhold i sjøen som økosystem endringer (næringsmangel eller økt predasjon), lakselus og klimaendringer. En rekke forhold er med på å endre våre fersk vannssystemer. Dette omfatter fysiske inngrep (infrastruktur, vannkraftutbygging, forbygning, igjenfylling), forurensing (eutrofiering, forsuring, miljøgifter), introduksjon og spredning av frem mede organismer, samt endringer i klima. Utnyttelsen av vannressursene til kraftproduk sjon har nytte for samfunnet og er en fornybar energikilde uten klimagassutslipp. Samtidig har kraftutbygging bidratt til betydelige endringer av norsk vassdragsnatur. El-sertifikatordningen trådte i kraft 1. januar 2012, og har som mål at Norge sammen med Sverige innen 2020 skal bygge ut elektrisitetsproduksjon av fornybare energikilder tilsvarende 28,4 TWh. Norske forbru kere skal finansiere 13,2 TWh og svenske forbru kere 15,2 TWh, uavhengig av om produksjonen kommer i Norge eller Sverige. Dette vil stimulere til økt utbygging av kraftverk i norske vassdrag de kommende årene. Vannkraftutbygginger fører til endringer i vassdragene, som igjen kan føre til ulike grader av forringelse av leveområder. Eksempler på dette er blant annet vandringshin dre, redusert vannføring, redusert areal dekket av vann, endring av vanntemperatur og redusert pro duksjon av næringsstoffer. Dette påvirker arter og bestander som er nært knyttet til elver og innsjøer eller det nærliggende vassdragsmiljøet. Inngrep i form av veier, drenering (ikke bare knyttet til landbruk, men generelt) og igjenfylling påvirker spesielt mindre vannforekomster (dam mer, bekker), og har ført til at mange slike fore komster har forsvunnet eller blitt mer isolert. Påvirkning i form av forurensning omfatter punkt kilder, diffus avrenning og langtransporterte foru rensninger som bidrar til forsuring, overgjødsling og spredning av miljøgifter. Tålegrenser for for suring av ferskvann er overskredet for minimum åtte prosent av Norges landareal. Det er særlig områder på Sør- og Vestlandet som er påvirket av forsuring. Innenfor jordbruk, kommunalt avløp og industri har det vært gjennomført en rekke tiltak for å redusere utslippene av næringssalter de siste 20–30 årene. Dagens utslipp er likevel så store at de har betydning for vannkvaliteten. Jordbruk og avløp er viktige kilder for overgjødsling i elver og innsjøer. Innsjøsedimentene i store deler av Sør Norge er forurenset av bly, kvikksølv og kad mium. Disse miljøgiftene er først og fremst tilført gjennom langtransporterte luftforurensninger, og tilførslene er i ferd med å avta. Det er generelt liten fare for at de nivåene som nå måles er skade lige for planter og dyr. Unntaket er kvikksølv, som viser liten endring siden 1995 og som dessuten kan oppkonsentreres i næringskjedene, blant annet med høye konsentrasjoner i ferskvannsfisk. Samtidig er det mangelfull kunnskap om mengder og biologiske effekter av nye typer miljøgifter, som for eksempel brommerte flammehemmere. Klimaendringer vil kunne endre naturmangfol det i elver og innsjøer, blant annet gjennom for sterket effekt av eutrofiering, økt nedbør og ero sjon (som påvirker hydromorfologiske egenska per og vannkjemi), økt temperatur, samt økt eta blering og spredning av fremmede organismer. Fremmede organismer er et økende problem i vann og vassdrag. Lakseparasitten Gyrodactylus salaris, signalkreps og vasspest er eksempler på arter som kan ha negativ påvirkning på økosys temene i ferskvann. I tiden framover vil trolig for suring og eutrofiering stabilisere seg på dagens nivå eller avta, forutsatt at dagens tiltak opprett holdes eller forsterkes. Også introduksjon av fiskearter som finnes naturlig i deler av landet kan Figur 2.11 Norge preges av et stort mangfold av ferskvannsnatur. Her er et eksempel fra Hølera, et vernet vassdrag i Sør-Aurdal. Foto: Lars Einar Teien 2015–2016 Meld. St. 14 39 Natur for livet få store konsekvenser hvis de introduseres til vann og vassdrag utenfor sitt naturlige utbredel sesområde. Dette gjelder blant annet ørekyte, gjedde og mort. 2.3.3 Våtmark Våtmark omfatter all myr, kilde, flommark, elve deltaer og annen oversvømt mark, og dekker ca. ti prosent av Norge. Myr er landområder med fuk tighetskrevende vegetasjon som danner torv. Kil der er arealer der grunnvann kommer opp i dagen. Flommark finnes langs elver, bekker og innsjøer, og spesielt store arealer finnes ved de store vassdragene med betydelig vårflom. Et delta er et område med både vann og landområder omkring munningen av en elv der landområdene består av store avleiringer av materiale elva har fraktet med seg. Naturindeks for våtmark viser at tilstanden for våtmark i Norge har hatt en jevn, svakt nedadgå ende utvikling fra 1990 til 2014, med indeksver dier mellom 0,5 og 0,6. Økt bruk av myrarealene til andre formål, spesielt på Sør-Vestlandet, Sørlan det og Østlandet, er årsak til mange av de obser verte reduksjonene i tilstand i lavlandet. Grøfting er den enkeltfaktoren som har ført til størst end ring. Grøfting og tørrlegging av myrene gir dårli gere levekår for fuktelskende arter. Høgmyrer (hvelvede myrer bygd opp over en lang tidsperi ode gjennom akkumulering av torv) er flere ste der er helt borte fra landskapet. I Norge er minst en tredjedel av myrene under skoggrensen drenert de siste hundre år. Kraftut bygginger med mer har også medført store reduksjoner av arealet av myr og naturlig flom mark. En del av myrene har blitt brukt til utmarksbeite og utmarksslått. Denne aktiviteten har opphørt, og myrene gror igjen. Den økte nitrogentilførselen fra forurenset nedbør gir også gjengroing, spesielt i Sør-Norge. I elvedelta er det gjort store inngrep i forbindelse med utbygging av byer og industri. På Norsk rødliste for naturtyper 2011 står det oppført 16 naturtyper i våtmark, hvorav 9 er vur dert som truet. Påvirkningsfaktorer varierer med naturtype og geografi. De viktigste påvirknings faktorene er grøfting (myr), oppdyrking, skog Figur 2.12 Våtmarksnaturen er svært mangfoldig. Myrområdenes trolske stemning har gitt inspirasjon til en rik skatt av eventyr og sagn. I tillegg er de svært viktige karbonlagre og flomdempere i en tid med kli maendringer. Her fra Bittermarka i Trysil. Foto: Jan O. Kiese 40 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet planting og økt skogproduksjon, samt ulike typer inngrep. For kroksjøer er eutrofiering og elvefor bygninger som medfører at slike ikke nydannes lenger, sentrale påvirkningsfaktorer. For deltaom rådene er nedbygging og utfylling i forbindelse med tettstedsutvikling og industriutbygging vik tige faktorer. I alt 183 truede arter har våtmarker som sitt hovedleveområde. De største gruppene er biller, karplanter, moser, tovinger og sommerfugler. Endret arealbruk er vurdert å være den største påvirkningsfaktoren for hele 81 prosent av de truede artene som lever i våtmarksområder. Dette henger sammen med at våtmarker og flommarker i lavlandet er sterkt utsatt for nedbygging. Foru rensning påvirker 10 prosent av artene. Klima endringer, beskatning og fremmede arter er påvir kningsfaktor for noen få arter. Rikmyr er den myr typen med flest arter og flest truede arter. Våtmar ker er viktige hekkeområder for fire av de åtte norske fugleartene som er med på den globale rødlisten. Disse fire er dverggås, dobbeltbekka sin, storspove og svarthalespove. Bestanden av dverggås har de senere årene minket sakte men sikkert, og de senere årene har bestanden av dverggås vært på bare 15–25 par i Finnmark. I framtiden vil klimaendringer med høyere temperaturer og endrede nedbørsforhold kunne bidra til gjengroing og avsmelting av palsmyrene i Finnmark. Fremmede arter ser foreløpig ut til å være en marginal påvirkningsfaktor i myrområ der. Men dette kan bli et økende problem, blant annet på næringsrike myrkanter, i kilder og på flommark. Grøfting kan på ny bli en reell påvirk ningsfaktor, som følge av ønsker om nydyrking og skogreising. Effektene av tidligere inngrep vil vise seg i et langt tidsperspektiv i form av gjengroing og uttørking. For elvedeltaer og andre flommarks typer vil trolig påvirkning i form av nedbygging og etablering av fremmede arter fortsatt øke i omfang. 2.3.4 Skog Skog omfatter alt tresatt areal, inkludert fjellbjør keskog, og er definert som arealer som har krone dekning på mer enn 10 prosent og hvor trær kan bli minst fem meter høye. Også arealer som mid lertidig, for eksempel på grunn av hogst, brann eller vindfall, ikke når en slik kronedekning eller trehøyde, regnes som skog. Skog dekker ca. 122 000 kvadratkilometer, tilsvarende ca. 37 prosent av Norge unntatt Svalbard. Skogarealet i Norge er økende, selv om det settes av arealer til hyttefelt, boliger, veier og andre utbyggingsfor mål. Dette skyldes først og fremst gjengroing av tidligere dyrket areal og gjengroing etter seter drift i høyereliggende strøk. Skogen er den naturtypen i Norge med flest arter, og det er derfor ikke overraskende at mange rødlistearter finnes her. Av totalt 2355 truede arter på rødlista lever 1122 arter (48 prosent) utelukkende eller delvis i skog. Mange av disse artene er spesialister knyttet til bestemte livsmiljø. Edelløvskogen utgjør for eksempel omtrent 1 prosent av skogen i Norge, men mer enn halvparten av mykorrhizasoppene på rødlista har edelløvskog som sitt viktigste leve område. I skog er det flest truede arter innenfor artsgruppene sopp (353 arter), biller (230 arter), tovinger (128 arter) og lav (124 arter). Disse er alle artsgrupper med et høyt antall skoglevende arter. Tilstanden i skogen i Norge er preget av den historiske betydningen skog som råstoff har hatt gjennom mange hundre år. På 1800-tallet var skogprodukter en av de viktigste eksportartiklene fra Norge, og man begynte å bli bekymret for kon sekvensene av lang tids overavvirkning. Dette førte til at man i 1920 etablerte et opplegg for overvåking i skog (Landsskogtakseringen) som grunnlag for ny politikk på området. Siden denne overvåkingen startet, er stående kubikkmasse omtrent tredoblet og den årlige tilveksten er økt med rundt 130 prosent. De naturkvalitetene som er mest kritiske for biologisk mangfold i skog, er spesielle miljøfor hold som gunstig klima, berggrunn og topografi, samt gammel skog, store og gamle trær, død ved og skogbrann. Død ved er viktig for svært mange arter. I Norge er ca. 6000 arter knyttet til død ved, hvorav ca. 3000 er insekter. Det er ikke bare stå ende volum og tilvekst som nå har en positiv utvikling, men også elementer som er viktige for det biologiske mangfoldet. Mange skoglevende arter er avhengige av døde trær, og ifølge Lands skogtakseringen øker mengden død ved i Norge med ca. 3 prosent hvert år. Total mengde død ved er beregnet til å være rundt 90 millioner kubikk meter, noe som utgjør i gjennomsnitt rundt 12 kubikkmeter per hektar, men dette er fremdeles langt lavere enn i naturskogen. Mengden død ved i boreal naturskog er på 60–120 kubikkmeter per hektar. Det er beregnet at norske skoger i gjen nomsnitt har cirka 20 prosent mer død ved per hektar enn skogene i Sverige, og cirka 65 prosent mer enn skogene i Finland. Bestandsskogbruket ble introdusert i Norge fra 1930 til 1950, noe som har bidratt til å prege 2015–2016 Meld. St. 14 41 Natur for livet den skogstrukturen vi har i dag. Avvirkningen var tidligere mye basert på såkalt plukkhogst der man avvirket de trærne som egnet seg best som tøm mer for salg og eksport, som regel de største trærne. Statistikk over eksport av tømmer kan fin nes i skoghistoriske opptegnelser fra lang tid til bake. Glisne, uthogde skoger for mer enn hundre år siden er derfor i stor grad opphavet til den eld ste skogen vi har i dag, og er ofte det vi karakteri serer som «naturskog» med en viss grad av sjik ting, gamle trær og død ved. Bestandsskogbruket med hogstflater, plantefelt og skogsveger former skoglandskapet og fører til mer ensartethet med tanke på aldersfordeling og struktur. Dette er imidlertid avhengig av hvilken skala man vurde rer arealene etter. Små hogstflater gir eksempel vis en mer fragmentert struktur og større lokal variasjon enn store hogstflater. Utenlandske treslag er brukt i noen grad i kyst- og fjellstrøk fordi disse har tålt klimaet bedre. Utenlandske treslag kan ha uheldige effek ter på stedegent biologisk mangfold dersom de sprer seg. Utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål er regulert i egen forskrift etter naturmangfoldloven, som krever at konsekvenser for naturmangfoldet blir vektlagt ved vurderingen av om tillatelse skal gis. Spredning fra eldre utplantinger av utenlandske treslag utgjør også en utfordring. Utenlandske treslag utgjør i dag om lag en prosent av det totale tømmervolumet i nor ske skoger. På landsbasis er den gjennomsnittlige naturin deksverdien for skog beregnet til 0,37 i 2014 (der referanseverdien 1,0 representerer et lite påvirket økosystem). Naturindeksen viser en forbedring siden 1990-årene. Den bygger på i alt 87 indikato rer (arter og livsmiljøer), herunder utvalgte miljø elementer i skog som er viktige for rødlistearter (Miljøregistreringer i Skog, MiS) basert på data fra Landskogtakseringen. Indikatorer for gamle trær og død ved bidrar relativt mye til det lave til standsnivået, mens indikatorer for mengde død ved, hjortedyr og blåbær bidrar i stor grad til økende trend. Landskogtakseringen viser at fore komsten av død ved har økt med drøye 50 prosent i perioden 1996 til 2010 (fra en total mengde på 61 millioner kubikkmeter i 1996 til ca. 93 millioner kubikkmeter i 2010). Historisk har utbredelsen og størrelsen på bestandene av ulv, bjørn, gaupe og kongeørn i skog vært langt større enn i dag. Årsaken til reduksjonene i rovviltbestandene har vært en styrt overbeskatning. I dag er kongeørn, brun bjørn og ulv fredet. Gaupa er ikke totalfredet. Bestandsstørrelsene er i hovedsak regulert av de nasjonale bestandsmål Stortinget har fastsatt. For uten kvotejakt og lisensfelling, påvirkes rovvilt bestandene blant annet av påkjørsler og ulovlig avliving. Ulv i Skandinavia har et høyt innavlsnivå, noe som truer levedyktigheten til bestanden. Skog har et rikt og variert naturmangfold. Vi regner med at ca. 60 prosent av de kjente artene i Fastlands-Norge er knyttet til skog. Artsmangfol det skyldes i stor grad skogens tredimensjonale oppbygning, med mye variasjon i strukturer, levesteder og miljø. Vi finner åtte truede naturty per i skog på Norsk rødliste for naturtyper 2011. I tillegg er 12 naturtyper vurdert som nær truet. Ifølge Norsk rødliste for arter 2015 lever ca. 1122 truede arter i skog. Av disse er om lag 975 antatt å være negativt påvirket av tidligere eller nåvæ rende arealendringer knyttet til skogbruksaktivi tet. Det er særlig hogst som er antatt å kunne være en negativ faktor for mange arter, men også treslagsskifte og skogsveger er antatt å kunne påvirke mange arter negativt. Fordi skogbrukstiltak kan medføre negativ miljøpåvirkning, har man gjennom lang tid Figur 2.13 Skogen er levested for mer enn halv parten av alle kjente arter i Norge. Sopp, lav og insekter er de største gruppene. Mange lever på gamle eller døde trær, som her i Vassfaret. Foto: Kristin Thorsrud Teien 42 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet utviklet ulike miljøhensyn i skogpolitikken og standarder for det praktiske skogbruket. Statis tikk fra Landsskogtakseringen viser økende volum av trær i alle dimensjoner og aldersklasser for både granskog, furuskog og løvskog. Målinger de seneste årene viser også at mengden død ved øker i norsk skog. Selv om mengden gamle trær og død ved er lav sammenlignet med i urørt skog, legger økningen i død ved på sikt grunnlaget for en positiv utvikling for mange rødlistearter i skog. Antall truede skoglevende arter er størst for arts gruppene sopp, biller, tovinger, lav og sommer fugler. Det er ikke noe som tyder på at det totalt sett har vært en forverring i situasjonen for de truede artene i skog fra 2010 til 2015. En stor del av de truede artene i skog er avhengige av spesi elle kvaliteter av død ved, som for eksempel grove dimensjoner og ulike nedbrytingsstadier. I tillegg er andel egnede leveområder i landskapet viktig. Dette gjelder både for fugl, for diverse eiketilknyt tede rødlistearter av lav, sopp og moser, for vedle vende biller i skog og for vedlevende sopp i skog. Landsskogtakseringen viser at det blir mer død ved, også av grove dimensjoner og i ulike nedbryt ningsstadier. 2.3.5 Kulturlandskap og åpent lavland Kulturlandskap og åpent lavland omfatter dyrkede områder (åker), ekstensivt drevne områder (gamle kulturmarker) og andre naturtyper i åpent lavland som faller utenfor de to første kategoriene (se figur 2.1). Hovedøkosystemet omfatter både naturtyper som er formet av langvarig bruk, og naturtyper som ikke er det. Andre naturtyper i åpent lavland er en samlebetegnelse på annen natur under skoggrensen som på grunn av tynt jordsmonn, ras og andre forstyrrelser ikke vokser til med skog. Naturtyper som hører hjemme her, er ikke kulturbetingede. Kulturlandskap er alt landskap som er påvirket av menneskenes aktivitet gjennom tidene. Begre pet kulturlandskap brukes ulikt i forskjellige sam menhenger. I denne sammenheng brukes begre pet kulturlandskap om jordbrukets kulturland skap. De ekstensivt drevne arealene omfatter blant annet kystlynghei, artsrike enger og beite og slåttemark. Dyrkede arealer er konsentrert i de områdene av Norge som har dyrkbar jord (ca. tre prosent av landarealet), og omfatter områder som har blitt tilrettelagt for kjøring med traktorer og andre landbruksmaskiner. Typiske kjennetegn for intensivt dyrkede arealer er at jorda er drenert og ryddet for blokker og stein. Ofte er også berg knauser og større steiner sprengt bort, bekker lagt i rør og mindre hauger og bakker jevnet ut. De naturgitte forholdene i ulike deler av landet har gitt stor variasjon i produksjonsmåter og res sursutnyttelse. Kulturlandskapet er et resultat av mange gene rasjoners bosetting og ressursutnytting. Som følge av dette har det oppstått både helt kulturbe tinget vegetasjon og naturtyper som bare er min dre kulturpåvirket. Kontinuerlig bearbeiding av jord og skog har resultert i en mosaikk av åker og eng, innmark og utmark, slåttemark og kystlyng hei, bygninger og kulturminner som steingjerder og veier. Endringer i jordbruksdriften over tid har gitt et kulturlandskap preget av både elementer fra historisk bruk og moderne driftsmetoder. Mange av artene som lever her, er kulturbetin gede, det vil si at de trenger menneskelig påvirk ning i form av skjøtsel for å overleve. Påvirkningen fra jordbruk på naturmangfol det kan være både gunstig og ugunstig. Alminne lig jordbruksdrift bidrar til å holde landskapet åpent ved beiting, dyrking og slått. Ulike driftsfor mer og utnytting av arealer gjennom jordbruks aktivitet har gjennom århundrer skapt et mang fold av naturtyper og leveområder for arter. Jord bruksdriften kan også påvirke naturmangfoldet negativt gjennom omlegging av driftsformer, bruk av plantevernmidler, avrenning til vassdrag og kyst og utslipp til luft. Boks 2.4 Hjortevilt i skog Bestandene av hjortevilt i skog (elg, hjort og rådyr) har i etterkrigstida vokst kraftig. Fra felling av om lag 3 000 elg, 600 hjort og 300 rådyr i 1945, er det de siste årene felt om lag 35 000 elg, 35–40 000 hjort og 25–30 000 rådyr hvert år. I dag ligger bestandene av hver art på nasjonalt nivå rundt 120 000–130 000 elg, 150 000–200 000 hjort og 150 000 rådyr. Flere tetthetsavhengige effekter er observert i norske hjorteviltbestander, blant annet lavere overlevelse hos kalver, senere fruktbarhet, lavere kroppsvekt og tidlig aldring hos hann dyr. Også deler av det øvrige viltet i skogen har vist betydelige endringer i bestander de seinere år. Bestandene av skogsfugl og hare har av ulike årsaker falt dramatisk de siste tretti årene. Sannsynligvis kan både klima endringer, arealendringer og sykdom være medvirkende faktorer. 2015–2016 Meld. St. 14 43 Natur for livet Den gjennomsnittlige tilstanden for biologisk mangfold i ekstensivt drevne arealer (omtalt som åpent lavland i Naturindeks), er sterkt redusert siden 1950, og har i 2014 en samlet naturindeks verdi på 0,47 (sammenlignet med en referanse verdi på 1,0, som representerer et økosystem i god hevd). Områder med dyrkede arealer inngår ikke i naturindeksen fra 2014. Data fra overvåk ningsprogrammet 3Q viser at jordbruksarealet går tilbake, blant annet gror en del ekstensive grasmarksarealer igjen med trær og busker. Gjen groing av norske landskap er etter 1950 i stor grad forårsaket av strukturendringer i norsk landbruk, slik som intensivert drift, økt mekanisering og økt produksjon i jordbruket. Opphør i bruk og skog planting har også bidratt betydelig til gjengroing. Gjengroing kan ha konsekvenser for arter og naturtyper som er avhengig av ekstensiv jord bruksdrift. En rekke virkemidler i jordbruket er innrettet for å ivareta det biologiske mangfoldet og naturtyper i kulturlandskapet, der tilskudd som stimulerer til beitebruk kan spille en viktig rolle. Om lag femti prosent av de truede artene på Norsk rødliste for arter 2015 er knyttet til kultur landskap og åpent lavland. De fleste av disse lever på arealer som drives tradisjonelt og ekstensivt (kulturmark og kystlynghei). Opphør av bruk og gjengroing er den største påvirkningsfaktoren for de fleste truede arter i kulturlandskap, mens intensiv jordbruksdrift er en viktig påvirknings faktor for andre. Mange truede sopparter kan for svinne etter bare et år med kunstgjødsling. Det har i lengre tid også vært en nedgang for fuglear ter som er knyttet til jordbrukslandskapet. Vi finner 16 naturtyper i kulturlandskap og åpent lavland på Norsk rødliste for naturtyper 2011.2 Andre påvirkninger på naturmangfoldet er utbygging av infrastruktur, energitiltak, industri virksomhet og bolig. Kommunene rapporterte at det i 2012 ble omdisponert 6567 dekar dyrka mark til andre formål enn landbruk (KOSTRA). Omdis ponering bidrar til fragmentering av leveområder Figur 2.14 Slåttemark er en artsrik naturtype i tilbakegang. Den opprettholdes bare ved slått. Slåttedag i Færbygda i Stjørdal. Foto: Sissel Rübbert 2 Med grotter er tallet 17. Grotter er imidlertid omtalt under fjell. 44 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet samtidig som det øker nydyrkingspresset på andre arealer. Fragmentering av kulturlandska pets naturtyper reduserer økologiske nettverk og naturlige korridorer. En annen faktor som kan påvirke kulturland skap og åpent lavland, er spredning av fremmede skadelige organismer. Fremmede organismer sprer seg eksempelvis langs vassdrag, ved flytting av jord eller ved forvilling av planter fra hager og parkanlegg. Bedre levevilkår som følge av var mere og mer fuktig klima er også med på å gi en økt spredning av slike organismer. For enkelte kulturlandskap vil dette kunne innebære en gjen groing dersom disse ikke skjøttes og holdes i hevd. Slik gjengroing fører ikke alltid til en restitu ering av en tidligere naturtilstand, men kan få som konsekvens at artssammensetningen og de økolo giske funksjonene i kulturlandskapet endres og får et sterkere preg av fremmede organismer. Flere truede naturtyper er allerede i dag negativt påvirket av fremmede organismer (sanddyne mark, åpen grunnlendt kalkmark, kulturmarks eng). Truslene for andre naturtyper i åpent lavland enn de som er kulturbetingede, varierer fra ero sjon (jordpyramide) til nedgang i fuglebestand (fuglefjell), utbygging, slitasje (åpen kalkmark) og bakkeplanering (ravinedal og leirskredgrop). 2.3.6 Fjell Fjell omfatter alt areal over og nord for skoggren sen, unntatt myr, våtmark og ferskvann. Fjell dek ker ca. 119 000 kvadratkilometer, tilsvarende ca. 30 prosent av Fastlands-Norge. Naturindeksen for fjell fra 2014 hadde en verdi på 0,62 (sammenlignet med en referanseverdi på 1,0, som representerer et lite påvirket økosys tem). I perioden 1990 til 2014 har verdien variert med en svak nedgang i 2014 sammenlignet med 1990. Mange fuglearter inngår i naturindeks for fjell, og lirype, fjellrype og lappspurv bidrar mest til nedgangen. Endring i arealbruk (slik som økt kraft-, veg- og hyttebygging og nedlagt seterdrift) og klimaendringer er de viktigste påvirkningene. En regner med at påvirkningene på natur mangfoldet i fjellet er økende. Planter og dyr i fjel let er tilpasset ekstreme miljøbetingelser, og det er lite som skal til før forstyrrelser får negative konsekvenser for naturmangfoldet. Kunnskaps grunnlaget om tilstanden generelt for landskap og naturtyper i fjell er mangelfullt, noe som blant annet skyldes at naturtypekartlegging er gjen nomført kun for en mindre andel av arealene. For landskap er kunnskapsgrunnlaget preget av at vi har manglet standardisert kartleggingsmetodikk. Til tross for at store deler av fjellet er uten tek niske inngrep, er arealinngrep og endringer i are albruk i dag de største påvirkningsfaktorene på naturmangfold i fjellet. En del arealer er preget av endret arealbruk, særlig som følge av opphør av beite av husdyr og slutt på tradisjonell seterdrift. Gjennom de siste tiårene har det skjedd store fysiske inngrep i mange fjellområder. Tall fra Miljødirektoratet viser en reduksjon på 900 kvadratkilometer inngrepsfri natur, tilsva rende 0,2 prosent av Norges areal, i perioden 2008–2012. Omlag 45 prosent av Norges areal (unntatt Svalbard og Jan Mayen) var per januar 2013 definert som inngrepsfritt. De viktigste årsa kene til reduksjonen var veibygging, spesielt i Figur 2.15 Kulturlandskap og åpent lavland Figuren viser hva hovedøkosystemet kulturlandskap og åpent lavland omfatter i denne meldingen. Kulturlandskap og åpent lavland Ekstensivt drevne områder (tilsvarende åpent lavland i naturindeks og semi naturlige typer i NiN) Intensivt dyrkede jordbruksområder (åker og andre intensivt drevne områder) Andre naturtyper i åpent lavland 2015–2016 Meld. St. 14 45 Natur for livet skogbruket, og energiproduksjon og energitrans port. De energirelaterte inngrepene er knyttet til bygging av veier, kraftlinjer og vind- og vannkraft. En del av bortfallet skyldes også alpinanlegg og hyttebygging i fjellnære områder med tilhørende infrastruktur. De viktigste konsekvensene for naturmangfold er knyttet til direkte tap av naturty per og leveområder gjennom arealbeslag, indi rekte tap av leveområder gjennom forstyrrelses og unnvikelseseffekter, barriereeffekter som påvirker vandring og spredning, samt økt dødelig het hos enkelte artsgrupper av fugl som følge av at de får strøm gjennom seg (elektrokusjon) eller kolliderer med faste installasjoner (for eksempel strømmaster og vindmøller). Hyttebygging medfører årlig nedbygging av betydelige arealer med fjellnatur. Særlig fjellområ der i nærheten av de større byene er under press fra hyttebygging med veier og annen tilhørende infrastruktur. Det ble i 2013 gitt igangsettingstilla telse for nærmere 6300 nye hytter i Norge. Det er noe lavere enn de tre foregående årene, men om lag 2,5 ganger så mange som i 1980-årene. Det er særlig de typiske hyttekommunene i innlandet i Sør-Norge som har hatt stor vekst. Mellom 2009 og 2013 var det en økning på 19 000 hytter i Norge, og totalt finnes det i dag om lag 413 000 hytter og sommerhus i Norge. Økt motorferdsel er også en viktig påvirkningsfaktor for naturmang foldet i fjellet. I Norsk rødliste for naturtyper (2011) er en naturtype i fjell vurdert som truet, nemlig naturty pen grotter (VU).3 I Norsk rødliste for arter 2015 er 87 arter i fjellet vurdert som truet. Seks av dem er kritisk truet. Tidligere var et flertall av de truede artene i fjellet rødlistet fordi de var fåtal lige. I rødlista for 2015 er derimot en overvekt av de truede artene rødlistet som følge av en ned gang i bestanden. Klimaendringer er trolig en vik Figur 2.16 Artene som lever i fjell er tilpasset karrig natur og røffe klimaforhold. Høsting og annen bruk av fjellets ressurser har lang tradisjon. I dag har fjellet stor betydning også for friluftsliv og reiseliv, som her i Trollheimen. Foto: Marianne Gjørv 3 Det store flertallet av grotter befinner seg under tregrensa, men naturtypen omtales likevel under fjell. 46 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet tig forklaring på bestandsnedgangen. En rekke andre arter går også tilbake, men er ikke truede pr. i dag. Studier av 14 fuglearter i fjellet viser at om lag 80 prosent har gått tilbake i de skandina viske fjellene i løpet av 2000-tallet. Hele 9 av de 14 fugleartene som ble fulgt har gått betydelig til bake, og gjennomsnittlig bestandsnedgang var på 30 prosent i perioden 2002–2012. Bestandsned gangen er trolig klimarelatert. I fjellet finner vi ansvarsarter som blant annet villrein, jerv, fjellrype og jaktfalk. Norge forvalter de siste livskraftige bestandene av den opprinne lige ville fjellreinen i Europa. Villreinen er utryd det og erstattet med tamrein nord for de sørligste delene av Sør-Trøndelag. Villreinen har et spesielt stort krav til areal, og fragmentering og menneskelige inngrep har medført at de norske villreinstammene i dag er fordelt på 23 mer eller mindre atskilte arealer i Sør-Norge. Høy villrein bestand sammenlignet med beitegrunnlaget førte i 1950- og 60-årene til at situasjonen var svært dår lig i flere fjellområder i Sør-Norge. Bestandsfor valtningen av villrein er i dag under god kontroll og tilpasset beiteressursene. Fragmentering av beiteområdene og økte forstyrrelser på grunn av arealinngrep og ferdsel, særlig i viktige trekkorri dorer, gjør imidlertid situasjonen vanskelig for villreinen i flere viktige områder som Setesdals heiene, Hardangervidda, Nordfjella, Rondane og Snøhetta. Jervens forekomst i Norge er på grunn av menneskelig påvirkning hovedsakelig begrenset til fjell. Arten er sterkt truet, og bestandsstørrel sen er i hovedsak regulert av de nasjonale bestandsmål Stortinget har fastsatt. Disse inne bærer at vi skal ha 39 årlige ynglinger av jerv. Som for store rovdyr ellers i landet, er det store konflik ter knyttet til tap av sau og tamrein til jerv. Vi ser effekter av klimaendringer på fjelløko systemet allerede i dag. Klimaendringer er den viktigste påvirkningsfaktoren på truede arter i fjel let. I alt 44 truede arter (51 prosent) er antatt å være negativt påvirket av klimaendringer. Små gnagerne er selve motoren i fjelløkosystemet, og bestandssvingningene blir i stor grad styrt av ulike klimafaktorer. Villreinens tilgang på mat blir også påvirket av klimavariasjoner. Mildere og fuk tigere vinterklima kan føre til nedising og utilgjen geliggjøring av vinterbeite. Dette kan føre til ned satt kondisjon og økt dødelighet, og øke villrei nens behov for bruk av randområder der tilgan gen er begrenset av menneskeskapte barrierer. Klimaendringer vil også trolig påvirke artssam mensetningen i fjellet i økende grad. Antall arter vil kunne øke, samtidig som de særegne artene kan bli fortrengt. Fremmede organismer er per i dag ikke regnet som en stor trussel mot natur mangfold i fjellet, men ved klimaendringer kan dette endre seg. Fjell er mindre utsatt for spred ning av fremmede organismer, fordi få fremmede arter som har etablert seg i Norge, kommer fra områder med sammenlignbare klima- og nærings forhold. 2.3.7 Polare økosystemer Polare økosystemer omfatter landområdene nord for den arktiske skoggrensen, samt hav- og kyst områder med arktisk klima. I områder under norsk jurisdiksjon inkluderer dette Svalbard og Jan Mayen, det nordlige Barentshavet og det nordvestlige Norskehavet. De nordligste kyststrø kene i Finnmark har også et arktisk klima. Miljøtilstanden i den norske delen av Arktis er i dag god. Økosystemene i Arktis har en lav grad av påvirkning fra arealbruk og naturinngrep. De Boks 2.5 Utvikling i jordbruket på 1900-tallet Jordbruket har gjennomgått omfattende endringer de siste tiårene. Ny teknologi og nye produksjonsmetoder har lagt til rette for redusert arbeidsforbruk, større ytelser og nye produkter. Med introduksjonen av mineral gjødsel tidlig på 1900-tallet ble det mulig å skille plante- og husdyrproduksjon, og store områder med lagelig klima, særlig på Østlan det og i Trøndelag, kunne gå over til mer åker bruk og bidra til økt selvforsyning av korn. I disse landsdelene ble husdyrholdet kraftig redusert. Vi har sett en utvikling fra allsidig produksjon over hele landet til en spesialise ring av produksjoner, både på foretaks- og regionsnivå. I løpet av de siste femti årene har arbeidsforbruket i jordbruket blitt redusert med nesten åtti prosent, mens produksjonen har økt med nesten sytti prosent. Produktivitetsveksten i jordbruket har samtidig ført til endringer i tradisjonelle drifts mønstre. De minst produktive og mest util gjengelige arealene har naturlig nok gått ut av produksjon. I sentrale strøk har by- og tett stedsvekst skapt press for å omdisponere landbruksarealer til andre formål. Endringer i driftsmåter, for eksempel overgang fra slått til beite, påvirker levevilkårene for arter som er tilpasset tradisjonell jordbruksdrift. 2015–2016 Meld. St. 14 47 Natur for livet faktorene som påvirker dagens tilstand mest, er klimaendringer og gjenværende effekter av tidli gere tiders overbeskatning. Påvirkningen på ark tiske økosystemer og arter som følge av klima endringer øker raskt, og global oppvarming er den klart største trusselen mot naturmangfoldet i Arktis. På Svalbard og Jan Mayen er påvirkningen av arter og økosystemer som følge av ferdsel og annen lokal aktivitet fortsatt moderat. Samtidig øker ferdselen og aktiviteten på Svalbard og i de nordlige delene av Barentshavet, og med det potensialet for negativ påvirkning. Enkelte arter påvirkes også negativt av langtransporterte miljø gifter, og havforsuring forventes å bli en stadig viktigere påvirkningsfaktor i de arktiske marine økosystemene. Det er fortsatt høye nivåer av polyklorerte bifenyler (PCB) og andre miljøgifter i artene på toppen av de marine næringskjedene i den norske delen av Arktis. Dette skyldes i hovedsak langt ransportert forurensning. Generelt er nivåene av PCB synkende, men negative effekter på bestandsnivå er påvist for polarmåke på Bjørnøya. Plastsøppel er et økende problem, både i havet og på strendene. Dyr setter seg fast i plastsøppel eller forveksler det med føde. Plast finnes i fordøyel sessystemet på en stor andel av sjøfugl og også hos sjøpattedyr. Dette kan ha negativ betydning for flere sjøfuglarter i den norske delen av Arktis, og påvirker også dyrelivet på land negativt. Det er funnet store mengder mikroplastpartikler i havis, og man antar at det føres store mengder små plastpartikler med havstrømmene nordover som kan påvirke alle nivåene i næringskjeden. Dyrelivet på Svalbard er fortsatt preget av tidli gere overbeskatning av flere arter. De fleste av disse bestandene er i dag gjenoppbygd eller i framgang som følge av et utstrakt vern av arter og leveområder og en mer bærekraftig forvaltning av de levende marine ressursene i Barentshavet og Norskehavet. Et viktig unntak er grønlandshval, som tidligere var svært tallrik og en viktig faktor i det marine økosystemet i norsk del av Arktis. Denne arten er fortsatt svært fåtallig, 150 år etter at fangsten stanset. Arealpåvirkningen på økosys temene på land som følge av lokal virksomhet har historisk vært liten, og er fortsatt moderat. Bare mindre deler av Svalbard og Jan Mayen er påvir ket av tyngre naturinngrep, og med unntak av et fåtall bosettings-, gruve- og stasjonsområder fram står landområdene fortsatt som store, sammen hengende villmarksområder. På Svalbard er ferd selen imidlertid økende, både når det gjelder turisme, fastboendes friluftsliv, og forskning i felt. Dette bidrar til økt forstyrrelse og slitasje i enkelte områder, uten at det er påvist at dette har påvirket den generelt gode tilstanden for natur mangfoldet i vesentlig grad. På norsk rødliste for arter 2015 er 55 arter på Svalbard vurdert å være truet. Over 85 prosent av de truede artene har svært små populasjoner. Klimaendringer og beitepåvirkning fra stedegne arter (rein, gås) er de faktorene som er angitt å påvirke flest av dem. For vel 42 prosent av dem kjenner vi ikke til menneskeskapte påvirkninger, eller slike påvirkninger er antatt å være ubetyde lige. Vi finner to truede naturtyper på Svalbard; varme kilder (sårbar) og avblåst normal arktisk steppe (sårbar). I tillegg har de fire naturtypene fuglefjell, fattigmyr, arktisk permafrost våtmark og polarørken status som nær truet. Trusselbildet er enten knyttet til at naturtypen har få kjente lokaliteter, til storskalaeffekter av klimaendringer, eller annen påvirkning fra aktivitet utenfor Sval bard som har indirekte betydning, for eksempel fordi den truer sjøfuglbestandene og dermed fuglefjell som naturtype. Arktiske marine naturty per knyttet til kyst og havis på Svalbard har tidli gere ikke vært definert i naturtypeinndelingen for Norge (NiN). Vurderingen av slike marine natur typer har derfor heller ikke vært vurdert i Norsk rødliste for naturtyper. Basert på eksisterende kunnskap synes det likevel klart at økosystemet knyttet til den arktiske sjøisen er negativt påvirket av klimaendringer i den norske delen av Arktis. Boks 2.6 Smågnagerne: Fjellets motor Manglende eller dårlige lemenår i mange fjell områder de siste 20 årene skyldes delvis at det i milde vintre ikke danner seg et luftrom mel lom snøen og bakken der lemen kan overleve og reprodusere. Arter som er avhengige av regelmessige smågnagerår, for eksempel fjell rev og en rekke rovfuglarter, blir sterkt påvir ket når toppårene for smågnagere uteblir. I fravær av smågnagere blir rype hardere beskattet, og vi får nedgang i rypebestanden. Regelmessige smågnagersykluser med gode toppår, er den mest grunnleggende forutset ningen for levedyktige bestander av fjellrev. Endringer i smågnagersykluser sammen med økt utbredelse av rødrev i høyfjellet, er det som i størst grad påvirker den kritisk truede fjellrevens overlevelse. 48 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Klimaet i den norske delen av Arktis er i rask endring. I Europa er det Svalbard som har opp levd den største gjennomsnittlige temperaturøk ningen de siste tretti årene. I samme periode har det vært en markant stigende trend i havtempera turen og en tilvarende markert nedgang i utbre delsen av havis. Framtidige klimascenarier for Svalbard beskriver en sannsynlig temperaturøk ning på ca. 3 °C i sørvest og opp til 8 °C i nordøst fram til perioden 2071–2100, sammenliknet med 1961–1990. De største endringene er forventet å skje om vinteren. Reduksjonene i havis forventes å fortsette, med et tilnærmet isfritt polhav som merstid som et sannsynlig resultat innen midten av inneværende århundre. Allerede i dag ser vi tydelige virkninger av kli maendringene på Svalbards naturmangfold. På vestkysten av Svalbard har arktiske vannmasser blitt fortrengt av temperert, atlantisk vann med annen sammensetning av plankton. Dette har ført til endringer i det marine økosystemet, og fiske slag som sild, laks og makrell finnes nå periodevis i fjordene. Endringene i sammensetningen av plankton og fisk påvirker også noen av sjøfuglbe standene. På grunn av mangel på sjøis i kasteom rådene det siste tiåret reproduserer bestanden av ringsel nesten ikke lenger på vestkysten av Svalbard. Lengre øst på Svalbard er antall hi i de viktigste hiområdene for isbjørn kraftig redusert, trolig fordi det ikke lenger er sjøis der når de drektige binnene går i hi på senhøsten. På Svalbard har antall dager med regnvær om vinteren økt og det er færre dager med ekstrem kulde. Milde vintre med påfølgende dannelse av tykke islag på tundraen påvirker vekstraten til de overvintrende artene svalbardrein, svalbardrype og polarrev negativt. Oppvarmingen kan også føre til en lengre vekstsesong og et «grønnere» Svalbard. Disse endringene kan bedre nærings grunnlaget for en plantespiser som svalbardrei nen, og kanskje motvirke negative effekter av regnvær om vinteren. Nettoeffekten på dyresam funnet er ennå lite studert. Klimaendringene forventes å ramme arter og økosystemer hardest i de nordligste delene av Arktis, det såkalte Høy-Arktis. Svalbard og de isdekte områdene i det nordlige Barentshavet til hører denne sonen. Både på land og i havet er det begrensede muligheter for å migrere mot nord for å finne nye områder med egnede klimaforhold Figur 2.17 Polare økosystemer er allerede sterkt påvirket av klimaendringer. Dette har betydning for leveforholdene for flere arter. Foto: Janne Schreuder 2015–2016 Meld. St. 14 49 Natur for livet etter hvert som den høyarktiske sonen trekker seg nordover og krymper. På land fordi det ikke finnes andre landområder lengre nord. I havet fordi havisen trekker seg tilbake fra kyst- og sok kelområdene mot det dype og lavproduktive Pol havet, som ikke på langt nær gir samme grunnlag for biologisk produksjon og mangfold. Områdene med arktisk klima vil etter hvert bli betydelig min dre, og høyarktiske økosystemer og arter kan for svinne helt eller bli fortrengt til fjellområder og øyer lengst mot nord. Utbredelsen av naturtyper og arter vil fort sette å endre seg som følge av endringer i klima og isutbredelse. Områder som tidligere var vik tige leveområder kan bli uegnet, samtidig som andre områder blir langt viktigere enn før. Arter sørfra vil etter hvert kunne fortrenge de arktiske artene, og endringer vil forplante seg til andre deler av økosystemene. Endringene i de marine økosystemene vil kunne skje raskt fordi det er få barrierer som kan bremse spredning når havet blir varmere. Også sjøisens rolle som en bro for vandring og forbindelse mellom øyer og landområder for arter som isbjørn, polarrev og rein, vil kunne bli svek ket, og sammenhengende bestander vil i økende grad kunne splittes opp i isolerte delbestander med redusert mulighet for overlevelse. På land vil produktiviteten øke med temperaturen, og klima sonene på Svalbard vil gradvis forflytte seg mot nord og øst. De mest varmekjære artene og vege tasjonstypene vil øke sin utbredelse, mens arter og naturtyper tilpasset lavere temperaturer vil for trenges mot nord og få redusert utbredelse eller på sikt forsvinne. Våtmarker som er avhengige av høyt permafrostnivå vil kunne forsvinne i mange områder. Man har i dag ingen god oversikt over hvor raskt denne utviklingen skjer eller vil skje. For plantelivet og landlevende dyr på Svalbard danner havet en barriere mot klimarelatert inn vandring av arter sørfra, og stenger samtidig veien for vandring mot nord. Det er imidlertid påvist at arktiske planter har stor migrasjonsevne. Det store antallet trekkende fuglearter vil også endres som en respons på endret klima. Det sti gende antallet gjess som hekker på Svalbard, vil ha fordel både av mer produktiv vegetasjon og mindre sjøis, og kan bli en sterkere konkurrent til reinen om beitene. Sjøfugl som er avhengige av arktiske plankton og fiskeslag, er allerede i tilba kegang og vil få svekket sitt næringsgrunnlag ytterligere. Fordi sjøfuglene gjødsler vegetasjo nen langs kysten av Svalbard, vil dette kunne få betydning også for naturtyper og arter på land. Når sjøisen trekker seg tilbake, blir områdene lettere tilgjengelige for blant annet sjøtransport, petroleumsvirksomhet, fiskeriaktivitet og turisme. Dette kan øke faren for negativ påvirkning på miljøverdiene. På Svalbard har ferdselen knyttet til turisme og forskning økt kraftig de siste tiårene og spredd seg til stadig nye deler av øygruppen. På sikt må man også regne med at havfor suring kan få betydelige konsekvenser for de marine økosystemene i Arktis, blant annet fordi kaldt vann har stor evne til å ta opp CO2 fra atmo sfæren. Dette vil samvirke med klimaendringene på måter som er vanskelig å forutsi, men som kan påvirke plankton og andre nøkkelarter, og der med de marine økosystemenes struktur og funk sjon. Havforsuring er nærmere omtalt under hav og kyst. Også den naturlige barrieren det kalde klimaet har dannet mot spredning av fremmede organismer, svekkes av klimaendringene. Dette øker risikoen for at fremmede organismer som introduseres får fotfeste og sprer seg i den norske delen av Arktis. 2.3.8 Byer og tettsteder Byer og tettsteder er sterkt menneskepåvirket og ofte totalt omformet natur. Mange byer og tettste der ligger i produktive områder i lavlandet hvor det har vært gunstig å bosette seg, og som i utgangspunktet har vært svært rike på biologisk mangfold. Disse områdene inneholder ofte viktige naturområder og restbiotoper. Også en del truede arter har sine levesteder til dels i og nær tett bygde strøk. Urbane økosystemer er et forholdsvis nytt og vidt begrep som inkluderer alle elementer av natur i byområder, også for eksempel folks private hager. Det finnes tilhørende begreper som for eksempel grønnstruktur, som kan forstås som veven av mer eller mindre sammenhengende store og små naturpregede områder i byer og tett steder. Grønnstrukturen består blant annet av natur og grøntarealer som løkker, skogholt, par ker, skolegårder, kirkegårder, turveier, idrettsan legg, kolonihager og private hager, samt bekker, elver, vann og sjøområder. Det er stor variasjon i hvor stor betydning ulike grøntområder har for naturmangfold. Dette kan variere fra svært arts rike enger til homogene plener og parker. Ofte er de grønne strukturene som ikke er regulert til grønne formål vel så viktige som de som er det. Eksempler på slike områder er eldre hager, veg kanter, ulike restarealer, skogholt og bekkedrag. Byene i Norge vokser, både i innbyggertall og areal. I januar 2012 bodde fire av fem millioner 50 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet innbyggere i Norge i byer og tettsteder. I følge Statistisk sentralbyrå kom 90 prosent av landets befolkningsvekst i 2011 i tettstedene, og Oslo og Akershus er det området som vokser mest og ras kest. Litt over 20 av landets rundt 950 tettsteder hadde 20 000 eller flere bosatte, hvorav 10 hadde flere enn 50 000 innbyggere. Noen av byene utgjør storbyregioner. De fleste norske byer og tettsteder har utviklet seg på steder med gunstige (naturlige) forutsetninger for bosetning og ferd sel. Dette omfatter gjerne både dyrkbar mark og åpent lavland, og ofte beliggenhet ved sjø, elv eller fjord. Det er generelt lite data og få studier som kan belyse status og utvikling for norske urbane øko systemer, og vurderingene her vil derfor bygge på kunnskap om enkeltkomponentene og noen mer generelle vurderinger. Det finnes for eksempel ingen samlet statistikk som gir oversikt over sta tus og utvikling for omfang av parker og plener, antall og typer gatetrær, vannveier og dammer med videre i norske byer. Det er imidlertid anslått at av de grønne områdene som fantes i byer og tettsteder i 1950-årene, finnes det bare 20– 30 prosent igjen i dag. Presset på de grønne områ dene er størst i de største byene. De siste 40–50 årene har belastningen på naturen nær byer og tettsteder økt og arealet som brukes til tettsteder i Norge er nesten fordoblet. Tilgjengelige grønt arealer er redusert over tid i norske byer og tett steder. Dette skyldes at aktuelle arealer blir ned bygd til andre formål, og denne omdisponeringen blir ikke kompensert av nye grøntarealer. Norske byer opplever også en generell fortetting. Et annet utviklingstrekk er at de grønne arealene etter hvert har blitt mer parklignende. Veksten i norske byer, kombinert med økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonene, har ført til stort press på arealene både i sentrum av byene og i randsonene. Veksten er ventet å fort sette, og dette øker sannsynligheten for nedbyg ging og oppsplitting av naturområder og grønn strukturer som er viktige både for ulike økosys temtjenester og for dyre- og planteliv. Befolk ningsvekst, fortetting og ulike typer bruk av naturområder kan føre til stor slitasje og degrade ring av naturområder i og rundt byene. Dette kan forringe både naturmangfold og økosystemtjenes ter. Figur 2.18 Grønnstruktur i byer og tettsteder er viktig for bevaring av naturmangfold. Akerselva i Oslo. Foto: Anne Elisabeth Scheen 2015–2016 Meld. St. 14 51 Natur for livet I tillegg til utbygging og bruksendringer er kli maendringer (med blant annet økte nedbørs mengder og mer ekstremvær), skadelige frem mede organismer og forurensning faktorer som påvirker naturmangfoldet i byer og tettsteder, og dermed urbane økosystemers evne til å levere ulike økosystemtjenester. Skadelige fremmede organismer vil kunne bli et problem i byer og tettsteder, da de kan for trenge lokale arter. I byer og tettsteder vil slike arter kunne spre seg selv, i tillegg til at flytting av avfall og jordmasser som inneholder frø og røtter fra hager og grøntområder, kan føre til spredning til nye grøntområder. Det er en utfordring å håndtere forurensning i byer, spesielt den som berører innsjøer og elver. Forurensningstilførslene stammer både fra foru renset grunn/sedimenter, utslipp fra industri og husholdninger og overflateavrenning fra dekkede overflater i byene. Overflateavrenning fører til for urensning på grunn av transport av vann over len gre distanser, men også til økt risiko for flom på grunn av at vannet renner raskere over dekkede overflater. En stor andel av bekker og vassdrag i byer og tettsteder er lagt i rør, noe som har bidratt til redusert biologisk mangfold. 52 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 3 Internasjonle mål og norsk måloppnåelse 3.1 Innledning Aichi-målene er internasjonale mål (se omtalen av deres status og betydning i boks 1.1), og statene har handlingsrom til å tilpasse dem til lokale for hold. Når man nasjonalt skal vurdere hvilket ambisjonsnivå man skal legge seg på for å oppfylle målene, vil det også være andre samfunnshensyn enn hensynet til naturmangfold som ligger til grunn for en slik vurdering, som for eksempel næringsvirksomhet, boligbygging og energiforsy ning. Nedenfor beskrives Aichi-målene og deres betydning for Norge, sett i lys av kunnskap om status og utvikling i norsk natur samt hvilke tiltak som allerede er gjennomført i Norge. Videre beskrives hvilke muligheter regjeringen ser fram over for, om nødvendig, å styrke måloppnåelsen. Den konkrete virkemiddelbruken som regjerin gen foreslår for fortsatt å ta vare på norsk natur framgår av kapitlene 5 til 9 i denne meldingen. 3.2 Målgruppe A: Underliggende årsaker Mål 1: Senest innen 2020 er folk oppmerksomme på verdiene av biologisk mangfold, og hva de kan gjøre for å bevare mangfoldet og bruke det på en bærekraftig måte. En viktig grunnleggende forutsetning for å ta vare på naturmangfold, er tilstrekkelig kunnskap om verdiene av naturen og om hvordan man kan ta vare på den. Aichi-mål 1 er rettet mot «folk», som omfatter både beslutningstakere, det vil si politi kere og administrasjon på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå, og allmennheten, det vil si næringsutøvere, frivillige organisasjoner og befolkningen for øvrig. Utdanning (herunder den naturlige skolesekken), kommunikasjon og andre former for kunnskapsformidling, for eksempel til gjengeliggjøring i databaser, naturinformasjons sentre og forskjellige typer veiledning, er viktige verktøy for å oppnå dette målet. En parallell til dette målet ligger i den folkerettslige forpliktelsen etter Bernkonvensjonen om at partene skal «pro mote education and disseminate general informa tion on the need to conserve species of wild flora and fauna and their habitats.» Miljødirektoratet gjennomførte i april 2014 en spørreundersøkelse – som i all hovedsak svarte til en slik undersøkelse i EU-landene – for å kart legge befolkningens kunnskap om naturmang fold. Undersøkelsen viste at nordmenn er mindre bekymret og ser på tap av naturmangfold som et mindre problem enn det innbyggerne i EU-lan dene sett under ett gjør. Undersøkelsen viste sam tidig at befolkningens kunnskap om naturmang fold og om tap av naturmangfold er begrenset. Blant annet føler nordmenn seg dårligere infor mert enn hva innbyggerne i EU gjør (31 mot 45 prosent). Samtidig var det generelt stor enig het om at norske myndigheter bør gjennomføre tiltak for å beskytte naturmangfoldet, og at myn dighetene bør informere innbyggerne bedre om viktigheten av naturmangfold. I Norge har lange tradisjoner med jakt, fiske og friluftsliv også bidradd til kunnskap om natu ren i befolkningen. Kunnskap om natur og miljø inngår i norske læreplaner for skolen. Det fore ligger imidlertid ikke noen nyere undersøkelse av i hvilken grad de er fulgt og hva som er læringsef fekten av mer spesifikke læringsmål knyttet til for ståelse av natur og begreper og kunnskap om dette feltet. Det er derfor vanskelig å knytte dette direkte opp mot en vurdering av måloppnåelse. Det legges til grunn at det er god kunnskap om verdien av natur i store deler av befolkningen. Samtidig viser blant annet undersøkelsen nevnt foran at det er behov for mer informasjon. Bedre kunnskapsformidling vil kunne bidra til å styrke måloppnåelsen. 2015–2016 Meld. St. 14 53 Natur for livet Mål 2: Senest innen 2020 er verdier knyttet til biologisk mangfold integrert i nasjonale og lokale strategier og planer for utvikling og fattigdomsreduksjon, og innarbeidet i nasjonalregnskaper som hensiktsmessig og i rapporteringssystemer. En annen underliggende årsak til tap av naturm angfold er at verdiene knyttet til mangfoldet ikke inngår i nasjonale og lokale utviklingsstrategier. Med verdien av naturmangfold siktes det i dette målet til alle typer verdier, både de som kan tall festes og de som ikke kan tallfestes, og både ver dier for mennesker og økologiske verdier. Målet er knyttet til planer for «utvikling og fattigdomsre duksjon». For Norges vedkommende kan det være snakk om utvikling i Norge, men også nor ske tiltak for utvikling og fattigdomsreduksjon i andre land. Eksempler på relevante nasjonale og lokale strategier og planer for utvikling i Norge som vil omfattes av dette målet, kan blant annet være stortingsmeldinger, kommuneplaner, regu leringsplaner, statsbudsjettet for de ulike departe mentene og nasjonalbudsjettet. I tillegg til en målsetting om integrering av naturverdier i utviklingspolitikk, tar mål 2 opp behovet for å innarbeide naturverdier i nasjonal regnskaper og rapporteringssystemer på en hen siktsmessig måte. Dette gjelder generelt, uavhen gig av om det er tale om utviklingsland eller indus triland. Til grunn for vedtaket om dette målet ligger blant annet det globale utviklingsarbeidet utført gjennom The Economics of Ecosystems and Bio diversity (TEEB). Prosjektet har som hovedmål å synliggjøre de økonomiske bidragene som kom mer fra verdens økosystemer. I hvilken grad verdier knyttet til biologisk mangfold er innarbeidet i nasjonale strategier og planer for utvikling på lokalt og regionalt nivå, vil variere mellom ulike typer dokumenter. I norsk forvaltning tas det allerede i dag hensyn til miljø og naturmangfold ved utvikling av regelverk og sektorvis forvaltning. På mange områder har vi langt på vei et virkemiddelapparat som bidrar til å begrense tap av naturens mangfold. Naturmang foldloven § 8 jf. § 7 stadfester et prinsipp om at offentlige beslutninger som berører naturmang fold så langt det er rimelig skal bygge på vitenska pelig kunnskap om naturen som blir berørt, og effekten av påvirkningen. Videre skal det legges vekt på tradisjonell kunnskap om dette. Bestem melsen gjelder for myndighetsutøving etter naturmangfoldloven, så vel som relevante sektor lover, og omfatter også forvaltning av offentlig eiendom. Ved planlegging etter plan- og bygnings loven gjelder bestemmelsen sammen med denne lovens formålsparagraf, som sier at konsekvenser av planlegging for miljø og samfunn skal beskri ves. Lokalt er kommuneplanene et godt verktøy for å beskrive verdiene knyttet til kommunens naturmangfold og hvordan disse kan ivaretas i et langsiktig perspektiv, samtidig som de avveies mot andre samfunnshensyn. Naturmangfoldloven §§ 7 og 8 gjelder ikke for politiske dokumenter som stortingsmeldinger, budsjettproposisjoner eller andre overordnede strategiske dokumenter. Derimot gjelder utred ningsinstruksen, som også krever utredning av vesentlige konsekvenser for miljø. Mål 2 inne bærer at hensynet til naturverdier – som normalt ikke vil kunne tallfestes – skal være tilstrekkelig innarbeidet i slike dokumenter. Når det gjelder innarbeiding av verdien av naturmangfold i nasjonalregnskaper og rapporte ringssystemer, har Norge siden 2010 bidratt til internasjonale prosesser om utvikling av natur regnskap gjennom blant annet Verdensbanken og i samarbeid mellom FNs miljøprogram og FNs statistikkdivisjon. I Norge er verdien av natur mangfold omtalt i Klima- og miljødepartementets årlige budsjettproposisjon, og grønn vekst er omtalt i Nasjonalbudsjettet. Både nasjonalt og internasjonalt pågår det arbeid med å utvikle bedre metoder for å synliggjøre både prissatte og ikke-prissatte verdier av økosystemtjenester i ulike typer beslutninger og dokumenter. Med videreføring av pågående arbeid, vurderer regje ringen det slik at målet vil kunne nås innen 2020. Mål 3: Senest innen 2020 er virkemidler, inkludert subsidier, som er skadelige for biologisk mangfold, fjernet, faset ut eller endret for å minimere eller unngå negative effekter, og positive virkemidler for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold er utviklet og tatt i bruk på en måte som er konsistent og i harmoni med konvensjonen og andre relevante internasjonale forpliktelser, der det tas hensyn til nasjonale samfunnsøkonomiske forhold. Virkemidler for å fremme andre samfunnsformål kan komme i konflikt med hensynet til natur mangfoldet. Målet omfatter både negative og posi tive virkemidler for å ivareta mangfoldet. Norge har gjort mye når det gjelder utvikling av juridiske virkemidler av betydning for naturm angfold. Naturmangfoldloven av 2009 med for skrifter og plan- og bygningsloven av 2008 er sen trale juridiske virkemidler for naturmangfold. I til 54 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet legg kommer sektorlover med tilhørende forskrif ter. Norge har også en rekke økonomiske virke midler for å ivareta naturmangfold, blant annet tilskuddsordninger for truet natur, tilskuddsord ninger i landbruket, erstatning for vern, med flere. Samtidig er det flere som har pekt på at Norge fortsatt har noen miljøskadelige subsidier som kan ha negativ påvirkning på biologisk mang fold. OECDs landgjennomgang av norsk miljøpoli tikk i 2011 trakk fram og var kritisk til flere ord ninger som OECD regner som miljøskadelige subsidier, blant annet tilskudd, støtte og skatte- og avgiftsfordeler til handel og industri, fiskeri, land bruk, transport og energi. Utover tiltaksbeskrivelsene i denne meldingen er arbeidet med økonomiske virkemidler fulgt opp av Grønn skattekommisjon. Fra mandatet til Grønn skattekommisjon siteres: «Utvalget bes også å vurdere om økt bruk av miljøavgifter kan erstatte ordninger som i dag belaster utgiftssiden av budsjettet, og om eventuelle subsidier og til skudd som skader miljøet bør reduseres». Mål 4: Senest innen 2020 har myndigheter, næringsliv og interessenter på alle nivåer satt i gang eller gjennomført planer for bærekraftig produksjon og forbruk, og har holdt påvirkningene fra bruk av naturressurser godt innenfor trygge økologiske grenser. Overforbruk og ikke-bærekraftig produksjon er en underliggende årsak til tap og reduksjon av biologisk mangfold, men konvensjonen har i liten grad direkte forpliktelser knyttet til temaet. I til legg er formuleringen «innenfor trygge økolo giske grenser» lite presis. Aktivt arbeid med dette målet gjøres primært utenfor konvensjonen. Utvikling av nasjonale og internasjonale regel verk, standarder, retningslinjer og rammebe tingelser for næringslivet vil ha betydning for måloppnåelsen. Norges innsats for å fremme mer bærekraftig produksjon og forbruk foregår nasjonalt, men også regionalt gjennom nordisk samarbeid, EØS midlene og bilateralt samarbeid med framvok sende økonomier, samt på globalt nivå gjennom FNs miljøprogram og FNs tiårige rammeverk for bærekraftig produksjon og forbruk. Et viktig bidrag framover vil også være arbeidet med en nasjonal bioøkonomistrategi. I tillegg vil det være relevant å ta i betraktning næringslivets innsats knyttet til samfunnsansvar og bærekraftig produk sjon og forbruk. Dette inkluderer også tiltak for å unngå tap og reduksjon av biologisk mangfold både lokalt og i hele verdikjeden. Også påvirkning globalt knyttet til for eksem pel produksjon av varer som forbrukes i Norge er relevant. Regjeringen vil fortsatt arbeide for å bidra til bærekraftig produksjon og forbruk, og ha et samarbeid med næringslivet om dette. 3.3 Målgruppe B: Redusere direkte påvirkninger og sikre bærekraftig bruk Mål 5: Innen 2020 er tapsraten for alle naturlige habitater (leveområder), inkludert skog, minst halvert og hvor mulig brakt ned mot null, og forringelse og fragmentering er betydelig redusert. Dette internasjonale målet har sin parallell i den folkerettslige forpliktelsen etter Bernkonvensjo nen om at «hver kontraherende part skal ta skritt for å fremme nasjonale planer for vern av vill flora, vill fauna og naturlige leveområder med særlige hensyn til truede og sårbare arter, særlig ende miske arter, og truede leveområder i samsvar med bestemmelsene i denne konvensjon», jf. art. 3. Arealendringer som innebærer tap av leveom råder, forringelse og fragmentering er i dag den største direkte negative påvirkningsfaktoren på naturmangfoldet, både nasjonalt og globalt. Areal endringer omfatter alle de tre faktorene som dette målet omfatter: tap av habitater (at arealer tas i bruk til noe annet og leveområdet dermed går tapt), forringelse (at leveområdet får dårligere til stand) og fragmentering (fysiske inngrep og bar rierer som deler opp leveområdene). Internasjonalt har tap av naturlige leveområ der vært betydelig de siste tiårene. Millennium Ecosystem Assessment fra 2005 anslo at så mye som seksti prosent av verdens økosystemtjenes ter som var vurdert, var ødelagt eller utnyttet på en ikke bærekraftig måte de siste ca. femti år. Avskoging av regnskog er ett eksempel. I Norge har vi generelt ikke opplevd tap av naturlige habi tater i stor grad. Likevel er det 40 naturtyper som er klassifisert som «truet» i Norge i dag. I tillegg mister vi også i Norge konkrete leveområder, og det er viktig å forvalte arealene slik at ikke truede naturtyper går tapt eller flere naturtyper blir truet. Endringer i økosystemtilstand kan være posi tivt eller negativt. Forringede økosystemer er øko systemer som har vært eller er utsatt for endringer eller forstyrrelser som har en negativ og uønsket effekt på miljøet. Når det gjelder for ringelse av naturlige habitater, viser vi til omtale av den overordnete tilstanden i de ulike økosys 2015–2016 Meld. St. 14 55 Natur for livet temene under kap. 2, samt omtale av forringelse under mål 15. Som det framgår i kap. 2 er det særlig åpent lavland, skog og våtmark som ut fra utvalgte indi katorer tilsier at økosystemene (eller deler av dem) avviker fra et lite påvirket økosystem. Flere indikatorer for skog har vist en positiv utvikling de senere år. For mer nøyaktig å kunne angi hva som er å anse som bærekraftig bruk, kreves det et arbeid med å klargjøre hva som er god tilstand, jf. kap. 5.3. I dag er dette gjort kun for vannforekom ster i ferskvann og kyst (vannforskriften). Fragmentering inngår som en del av påvirk ningsfaktoren arealendringer i Norsk rødliste for arter og Norsk rødliste for naturtyper. Nyere forskning basert på data fra Landsskogtakserin gen viser at det er større arealandeler med viktige livsmiljøer for biologisk mangfold i inngrepsfrie naturområder enn utenfor. Indikatoren «Inngrepsfrie naturområder i Norge» (INON) måler arealer uten større tek niske inngrep. Miljødirektoratet har kartlagt utviklingen for disse områdene fra 1988 fram til 2012. Eksempler på tyngre tekniske inngrep er veier, større kraftledninger, jernbane og vann kraftmagasin. Trenden for inngrepsfrie arealer er negativ. Reduksjonen var størst i begynnelsen av perioden, fra 1988 og fram til slutten av 1990 årene. De siste årene har det igjen vært en større reduksjon av inngrepsfri natur. En sammenstilling av data fra en kartlegging foretatt av Miljødirekto ratet viser en reduksjon på 900 kvadratkilometer inngrepsfri natur – tilsvarende 0,2 prosent av Nor ges areal i perioden 2008–2012. Omlag 45 prosent av Norges areal (unntatt Svalbard og Jan Mayen) var per januar 2013 definert som inngrepsfritt. Store deler av de gjenværende inngrepsfrie natur områdene er høyfjell, breområder og uproduktiv mark. Fragmenteringen skjer på grunn av utbyg ginger av ulike slag, som for eksempel bygging av veier og kraftlinjer. Også Norge har utfordringer knyttet til mål 5. Selv om vi ikke er kjent med at naturlige naturty per har blitt borte, er det fortsatt slik at flere naturlige habitater er i tilbakegang hva angår antall forekomster, eller er utsatt for fragmente ring og forringelse i en slik grad at de vurderes som truet av utryddelse, særlig på lengre sikt. Innsatsen for å redusere direkte påvirkninger og sikre bærekraftig bruk videreføres. Mål 6: Innen 2020 er alle bestander av fisk og virvelløse dyr og akvatiske planter forvaltet og høstet bærekraftig, lovlig og basert på økosystembaserte tilnærminger, slik at overfiske er unngått, planer og tiltak for gjenoppbygging av alle overutnyttede arter er på plass, fiskerier har ingen betydelig negative påvirkninger på truede arter og sårbare økosystemer, og påvirkningene fra fiskerier på bestander, arter og økosystemer er innenfor trygge økologiske grenser. På globalt nivå er om lag tretti prosent av verdens fiskebestander overutnyttet. Ulovlig, urapportert og uregulert fiske (IUU-fiske) er en stor utfor dring som krever intensivert innsats. Dette gjel der også skader på sårbare arter og økosystemer på havbunnen og bifangst av truede arter. Norge deler noen av sine viktigste fiskebestander med andre land. De internasjonale fiskeriavtalene og kvoteforhandlingene er en kritisk faktor også for norsk måloppnåelse. Norge er ansett som et foregangsland og er pådriver for en bærekraftig forvaltning av fis keressursene i havet i det internasjonale fiskeri samarbeidet. Globalt foregår dette samarbeidet under FNs organisasjon for ernæring, fiskeri, akvakultur og landbruk (FAO) og regionalt under den nordøst-Atlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC). NEAFC samarbeider med OSPAR (Kommisjonen for beskyttelse av det marine miljø i nordøst-Atlanteren), blant annet om marine beskyttede områder i internasjonalt farvann i nordøst-Atlanteren. Videre forhandles fiskekvo ter gjennom bilaterale avtaler med Russland, EU med videre. Målet er relevant for Norge også når det gjelder vår nasjonale fiskeriforvaltning. Fiskebestandene i norske havområder er i all hovedsak forvaltet innenfor bærekraftige grenser. De siste 5–10 årene har det vært svært sterke bestander av blant annet nordøstarktisk torsk og hyse, makrell og norsk vårgytende sild. Den øko nomisk sett viktigste fiskebestanden i Barentsha vet, nordøstarktisk torsk, er også en av de best forvaltede fiskebestander i verden. Den gode bestandssituasjonen skyldes gode naturlige forut setninger, men også et vellykket og effektivt for valtningssamarbeid innenfor Den blandete norsk russiske fiskerikommisjon. Det arbeides med å videreutvikle økosystembaserte fiskeriregulerin ger, blant annet ved begrensninger på hvilke områder, sesonger og fiskearter og -størrelser det kan fiskes på. I et økosystemperspektiv er det særlig viktig med bærekraftig forvaltning av fiskebestander 56 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet som er nøkkelarter i havområdene – for eksempel tobis, sild og lodde. Tobis forvaltes bærekraftig gjennom et system der alternerende felter åpnes annet hvert år. Kvotene er restriktive for å sikre gjenoppbygging av bestandene på de norske fel tene. Det har vært en svak rekruttering for norsk vårgytende sild mange år på rad. Silden produse rer vanligvis bare store årsklasser ca. hvert tiende år. Det ble ikke inngått en kyststatsavtale om norsk vårgytende sild for 2014 og heller ikke for 2015 fordi Færøyene har krevet en høyere kvote andel. Det totale uttaket er nå høyere en forvalt ningsplanen for bestanden tilsier. Lodda forvaltes bærekraftig. Bestanden, som har naturlige sving ninger, er i 2015 på et lavt nivå. Totalkvoten for 2016 er derfor satt til null. Enkelte bestander har vært beskattet for hardt, blant annet kysttorsk, vanlig uer og hum mer. Sammen med naturlige svingninger og påvirkning fra klimaendringer, har dette ført til at disse artene enten har kritisk lav gytebestand eller stor risiko for at bestandene ikke høstes bærekraftig. Bifangst av truede arter i annet fiske, som for eksempel vanlig uer og pigghå, er fortsatt et problem. Snabeluerbestanden, som tidligere var truet, har etter en periode med målrettede for valtningstiltak en gytebestand over føre var-nivået. Det er utarbeidet en oppbyggingsplan (2012) og iverksatt en rekke tiltak for kysttorsk. Hoved tanken bak tiltakene er å forskyve fangstpresset fra kysttorsk til nordøstarktisk torsk, slik at mest mulig av de totale landingene består av nord østarktisk torsk. Det direkte fisket på uer ble stan set i 2014, men uer tas fremdeles som bifangst i trål. Bestanden er fremdeles lav og minkende, og situasjonen er ventet å vare i mange år. Høsten 2008 ble det innført nye bestemmelser for fiske etter hummer, og kontrollen er styrket. Det er opprettet flere bevaringsområder for hummer på Skagerrakkysten, og hummerbestanden har tatt seg opp både innenfor og rett utenfor bevarings områdene. Bestanden viser nå en positiv utvikling i enkelte områder. Havbunnen er mange steder påvirket av bunn trål. Bunntrål er (i forvaltningsplanen for Nord sjøen – Skagerrak) vurdert å ha middels til stor konsekvens i de områdene som overtråles ofte. Slikt fiske er underlagt reguleringer som skal hin dre skade på korallrev, og det er så langt totalfor bud mot denne type redskap i ni korallrevområ der. Det er også innført trålforbud i områder både innenfor og utenfor territorialfarvannet og forbud mot å fiske med bunnredskap på områder dypere enn 1000 meter. De fleste kommersielt utnyttede bestandene er bærekraftig forvaltet og oppbyggingstiltak er satt i gang for de fleste øvrige. Det er innført tiltak mot bifangst og skader på økosystemer på hav bunnen. Havressursloven pålegger i § 7 forvalt ningen å vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning av de viltle vende marine ressursene (forvaltningsprinsip pet). Målet anses langt på vei å være nådd, med unntak av påvirkning på havbunnen og tilstand for noen bestander. Fiskerimyndighetene vurderer dette fortløpende. Eksisterende kunnskap viser at store og langtlevende organismer som koraller og svamper vil forsvinne i områder som jevnlig over tråles, og at bunnsamfunnet her vil endres til hur tigvoksende kortlevde arter. Forvaltningen må i framtiden tilpasse seg endringer som følge av kli maendringer og havforsuring. Ny kunnskap må løpende tas i bruk som basis for forvaltningen. Endret geografisk utbredelse av fiskebestander for arter kan føre til krav om ny fordeling av kvote andeler mellom kyststatene. Det internasjonale samarbeidet for å sikre rettferdig kvotefordeling er viktig for å unngå overbeskatning. Fortsatt utvikling av tiltak innen fiskeriforvaltningen, her under demping av påvirkningen på sårbare og truede naturtyper, vil bidra til måloppnåelse. Mål 7: Innen 2020 er arealer som benyttes til jordbruk, oppdrett og skogbruk, forvaltet bærekraftig for å sikre bevaring av biologisk mangfold. Bærekraftige arealbruks- og driftsmetoder innen naturbrukssektorene innebærer at naturmangfol det opprettholdes på sikt. Bærekraftig landbruk er et av fire hovedmål i landbrukspolitikken. Norsk landbruk vektlegger derfor bærekraftig forvaltning som tar hensyn til miljø, kulturland skap og biologisk mangold. Utvikling i kunnskap og virkemidler har bidratt til at aktiviteten på mange områder er mer miljøvennlig i dag enn for 20–30 år siden. Rapporten «helhetlig gjennomgang av miljø virkemidler i jordbrukspolitikken – rapport fra en partssammensatt arbeidsgruppe til jordbruksopp gjøret 2015» utredet virkemidlene i miljøprogram i jordbruket med sikte på blant annet bedre måloppnåelse, forenkling og økt formålseffektivi tet ved virkemidlene. Hovedutfordringen for måloppnåelsen for kulturlandskapsrealterte tema, blant annet for å hindre gjengroing, er å opprett holde fortsatt drift og skjøtsel som ivaretar de positive miljøverdiene skapt gjennom jordbruks drift i kombinasjon med naturgitte forhold. Gjen 2015–2016 Meld. St. 14 57 Natur for livet nomgangen viser at graden av måloppnåelse vari erer. Dette betyr ikke nødvendigvis at virkemid lene i jordbruket ikke virker etter hensikten, men at de kan være utilstrekkelige for å oppveie andre drivere som vanskeliggjør måloppnåelse, for eksempel klimaendringer. Tilskudd som stimule rer til beitebruk kan i så måte spille en viktig rolle. For jordbruk er det nødvendig å videreføre, og eventuelt videreutvikle, innsatsen for at målet skal nås innen 2020. Når det gjelder skog og jordbruksarealer er det en økende erkjennelse av betydningen av vel fungerende økosystemer for den langsiktige pro duktiviteten. FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) bidrar aktivt til gjennomføring av målet. Påvirkningsfaktorer og tilstand for skog, kul turlandskap og åpent lavland, vann og kyst, er beskrevet i kap. 2. En konkretisering av hva som ligger i «bærekraftig» forvaltning vil følge av regjeringens arbeid med mål for god tilstand, jf. kap. 5.3. Mål 8: Innen 2020 er forurensing, inkludert overskudd av næringssalter, redusert til et nivå som ikke er skadelig for økosystemers funksjon og biologisk mangfold. På bakgrunn av den globale situasjonen er foru rensning fra overskudd av næringssalter spesielt framhevet i målet, men dette omfatter også annen forurensning med negativ påvirkning på natur mangfoldet. Det er en klar kobling til målformule ringer i de globale konvensjonene om kjemikalier og miljøgifter, som Norge også er forpliktet av. Relevante i denne sammenhengen er også Norges forpliktelser etter vanndirektivet og EUs regel verk på kjemikalie- og avfallsfeltet, blant annet EUs kjemikalieregelverk REACH og rammedirek tivet om avfall. Disse regelverkene gir blant annet klare mål og reguleringer for næringssalter og helse- og miljøfarlige kjemikalier. Disse forpliktel sene er mer konkrete og juridisk bindende enn Aichi-mål 8, og det må antas at Norge gjennom å oppfylle disse forpliktelsene langt på vei oppfyller Aichi-mål 8. Forurensning er, etter arealendringer, den vik tigste påvirkningsfaktoren på biologisk mangfold. Forurensning vil kunne påvirke alle arter, naturty per og økosystemer i ulik grad, samt ha konse kvenser for menneskers helse. Reduksjon av vannforurensning (avrenning av næringsstoff og plantevernmidler) er en viktig del av miljøarbeidet i jordbruket. Både juridiske og økonomiske virkemidler er etablert for å bidra til dette. Samlet gjennomføring av ulike jordarbei dingstiltak i kornområdene har redusert erosjons risikoen på de dyrkede arealene, men ikke tilsva rende det som har vært forventet effekt av tilta kene. Effektene nedstrøms tiltakene er også påvir ket av andre prosesser, som spredt avløp fra hus holdningskloakk og værforhold. I følge Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) har mer nedbør og ustabile vintre gitt økt avrenning og en kamu flering av effekten av iverksatte tiltak. Kjemiske plantevernmidler er en viktig inn satsvare for å kontrollere skadegjørere i dagens jordbruk, men disse kan ha uønskede effekter på helse og miljø. Det har derfor i en årrekke vært arbeidet målrettet med å redusere avhengigheten og risikoen knyttet til plantevernmidler, blant annet gjennom et restriktivt regelverk for god kjenning og bruk og egne handlingsplaner på området. Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler (2010–2014) fastsetter mål og tiltak på plantevernmiddelområdet. Integrert plan tevern og økt kunnskap om alternative metoder er viktige områder i planen. Det er behov for et kon tinuerlig arbeid på området, sett i lys av blant annet uønskede konsentrasjoner av plantevern midler i miljøet, forventede klimaendringer og resistensproblematikk. En ny handlingsplan som skal gjelde i perioden 2016–2020 er under utarbei delse. EU-regelverket for godkjenning og bruk av plantevernmidler er nylig innlemmet i EØS-avta len, og ny forskrift om plantevernmidler trådte i kraft i juni 2015. EU/EØS-regelverket for plante vernmidler stiller strenge krav til beskyttelse av helse og miljø. Det norske avgiftssystemet for plantevernmid ler med differensiert avgift etter hvor stor helse og miljørisiko preparatet utgjør, har bidratt til en dreining av plantevernmiddelbruken til mindre risikofylte preparater. Omsetning og bruk av plan tevernmidler kan variere fra år til år blant annet på grunn av værforhold. I veksthus er bruk av biolo gisk plantevern utbredt. Bruk og utslipp av noen kjemikalier medfører en uakseptabel risiko for helse og miljø. Helse- og miljøfarlige kjemikalier kan gi både akutte effek ter og langtidseffekter. De kan blant annet fram kalle ulike sykdommer som kreft og allergier, eller skade forplantningsevne og arvestoff. Miljø gifter er helse- og miljøfarlige kjemikalier som blir sakte nedbrutt i naturen og hoper seg opp i næringskjedene. Dyr på toppen av næringskje dene er særlig utsatte for miljøgifter. Miljøgiftene er derfor en alvorlig faktor for negativ påvirkning 58 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet på naturmangfold, samt på matforsyning og kom mende generasjoners helse. Mye er gjort for å redusere risikoen for helse og miljø fra ulike kje mikalier, men det er ikke tilstrekkelig for å møte de langsiktige utfordringene. Nivåene i miljøet av enkelte kjente miljøgifter som PCB er på vei ned, og forbud nasjonalt og internasjonalt har gitt vik tige resultater. Industriutslippene av miljøgifter er kraftig redusert i Norge og andre vestlige land, og de samlete utslippene av prioriterte miljøgifter er vesentlig redusert de siste 15 årene. Imidlertid ligger miljøgifter fra tidligere år mange steder som forurensninger i grunnen på land eller i bunnsedimenter i sjø og ferskvann. Disse sprer seg videre oppover i næringskjeden, og det er derfor viktig å rydde opp for å hindre ytterligere spredning. Produkter vi bruker til dag lig er en økende kilde til utslipp av miljøgifter. Avfall kan være en kilde til utslipp av helse- og mil jøfarlige kjemikalier og klimagasser. Avfallsmeng den er økende. Det aller meste tas hånd om på en forsvarlig måte. Norge mottar også betydelige langtransporterte tilførsler av miljøgifter via luft og havstrømmer. Arktis er spesielt utsatt for lang transporterte tilførsler av miljøgifter på grunn av de dominerende hav- og luftstrømmene. Dette går særlig ut over dyr høyt oppe i næringskjeden, som isbjørn, polarmåke og spekkhogger. Oljeforurensning kan ha negative konsekven ser for biologisk mangfold både i sjø, ferskvann og på land, men det er i sjø de største utslippene skjer og hvor spredningen kan være størst. Radioaktive stoffer har lignende egenskaper og potensielle skadevirkninger på det ytre miljøet som tungmetall og andre miljøgifter. De kan ha samvirkende effekt med andre miljøgifter, noe som kan gi en gjensidig forsterkende effekt. Det er lave nivåer av radioaktiv forurensning i Norge. Langtransportert forurensning kan også ha stor påvirkning på biologisk mangfold. Utslippene av svovel og nitrogen i Europa er redusert med henholdsvis rundt 60 prosent og 20 prosent siden 1990, og tilførslene til Norge er redusert omtrent tilsvarende. Tålegrensen for forsuring av over flatevann var i 2010 overskredet på omtrent 8 prosent av Norges areal. Dette omfanget er redusert fra omtrent 29 prosent i 1980, 16 prosent i 1990 og 12 prosent i 2000, men har ikke endret seg vesentlig etter 2010. Tålegrenser for forsuring i skog og ferskvann er nærmere omtalt i kap. 2. For omtale av forurensning og eutrofiering i hav, kyst og ferskvann, se boks 3.1. Nasjonalt har man for mange typer forurens ning oppnådd vesentlige utslippsreduksjoner, ikke minst fra industrien. Likevel vil det være vanskelig å sikre full måloppnåelse for mål 8 innen 2020 selv om tiltak er blitt, og fortsatt vil bli, gjennomført. Mål 9: Innen 2020 er skadelige fremmede organismer og deres spredningsveier identifisert og prioritert, utvalgte organismer er kontrollert eller utryddet, og det er innført tiltak for å forvalte spredningsveier for å hindre introduksjon og etablering. Introduksjon (både planlagte og tilfeldige) av ska delige fremmede organismer er anslått å ha forår saket mer enn halvparten av alle artsutryddelser globalt, og har i tillegg ført til store økonomiske kostnader. I en rapport som først og fremst drøf ter beregningsmetoder, kommer Vista Analyse med noen foreløpige anslag for de samfunnsøko nomiske kostnadene knyttet til enkelte fremmede arter i Norge. Noen av disse anslagene, så som for brunskogsnegl og Gyrodactylus salaris, er betyde lige. Men Vista understreker usikkerheten, og anslagene gir ikke grunnlag for å beregne de totale samfunnsøkonomiske kostnadene av frem mede arter. En åpnere internasjonal handel og mer trans port over landegrensene medvirker til at antall introduksjoner av fremmede organismer fortsatt øker. Klimaendringer gir dessuten større mulig het for at slike organismer etablerer seg og med fører negative konsekvenser for blant annet sted egen natur, landbruk og eventuelt også for men neskers helse. Måloppnåelse krever utvikling av regelverk for å hindre introduksjon, etablering og ytterligere spredning av fremmede skadelige Boks 3.1 Forurensning i hav, kyst og ferskvann Forurensning og eutrofiering er vurdert å være en viktig påvirkningsfaktor for 16 truede arter i marint miljø, 24 truede arter langs kysten, en del arter i jordbruksarealer (påvirkes særlig av nitrogen og biocider) og skog, 19 truede arter i myr, kilde og våtmark, og 71 truede arter i ferskvann. Fem naturtyper i ferskvann er truet. Næringssalter og organiske næringsstoffer utgjør viktige påvirkningsfaktorer på alle disse. Sju naturtyper knyttet til hav og kyst er vurdert som truet. Næringssalter og organiske stoffer er en viktig påvirkningsfaktor for to av disse, herunder sterkt truet sukkertareskog langs Skagerakkysten. 2015–2016 Meld. St. 14 59 Natur for livet organismer, både nasjonalt og internasjonalt, samt tiltak for aktiv bekjempelse. Introduksjon og spredning av fremmede orga nismer har økt de siste 30 år, og flere slike orga nismer har etablert seg i norsk natur i ulik grad. Av disse er 217 arter på svartelista, det vil si at de er vurdert å ha høy eller svært høy økologisk risiko. I tillegg har 198 arter potensielt høy risiko. Fremmede arter anses i dag å utgjøre en nega tiv påvirkning på 58 truede arter. Forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål ble vedtatt i 2012 og en for skrift om innførsel og utsetting av fremmede orga nismer er vedtatt i 2015. Dette regelverket er vik tig for å sikre at bruk av utenlandske treslag og fremmede organismer skjer på en slik måte at uheldige følger for naturmangfoldet unngås. Veile der til forskrift om utsetting av utenlandske tre slag til skogbruksformål skal revideres og fastset tes av Klima- og miljødepartementet i samråd med Landbruks- og matdepartementet. Det er et mål å forenkle saksbehandlingen ved utsetting av uten landske treslag ved produksjon av juletrær. Det skal vurderes å gå fra søknadsplikt til meldeplikt. Det skal legges vekt på kontrollbehov. Utslipp av urenset ballastvann fra skip er en sentral spredningsvei marint, som må løses gjen nom internasjonale avtaler og samarbeid. IMOs miljøkomite vedtok i 2004 en ny konvensjon om kontroll og behandling av ballastvann og sedimen ter fra skip for å hindre spredning av fremmede organismer. Norge har vært pådriver i utviklingen av konvensjonen og arbeider nå for at den skal tre i kraft. Forskrift om hindring av spredning av fremmede organismer via ballastvann og sedi menter fra skip (ballastvannforskriften) ble ved tatt 7. juli 2009 og gjennomfører krav i ballastvann konvensjonen i norsk rett. På matområdet tas det i dag miljøhensyn ved utvikling av nytt regelverk samt ved forvaltningen av eksisterende regelverk på området. Når det gjelder planter, har man et omfattende plantehel seregelverk som langt på vei også bidrar til å hin dre introduksjon og spredning av fremmede uøn skede organismer. I tillegg er det etablert et bredt internasjonalt samarbeid på plantesektoren som Norge deltar aktivt i. Dette samarbeidet bidrar til å redusere spredning av fremmede uønskede arter gjennom handel, samt at det er etablert internasjonalt samarbeid for å hindre naturlig spredning av slike organismer til nye områder. Det er generelt høy bevissthet i norsk plantehelse forvalting og i internasjonalt plantesamarbeid om negative konsekvenser av introduksjon og spred ning av fremmede skadelige organismer. Fylkesmannen og Statens naturoppsyn (SNO) gjennomfører kartlegging, bekjempelse og over våkning av fremmede arter i utvalgte verneområ der, mens kommunene også utfører tiltak mot noen utvalgte fremmede arter. De deler av målet som gjelder identifisering og prioritering av spred ningsveier, samt tiltak for å hindre introduksjon og spredning, vurderes som oppnådd når regel verket for dette er på plass. Det er imidlertid kun få introduserte skadelige arter som i dag er kon trollert eller utryddet, og det er behov for å sette inn tiltak mot flere for å unngå negative konse kvenser og kostnader for samfunnet senere. Med fortsatt prioritert innsats på det sistnevnte områ det, vurderes måloppnåelse også på dette punktet som realistisk innen 2020. Mål 10: Innen 2015 er de mange menneskeskapte belastningene på korallrev og andre sårbare økosystemer som er påvirket av klimaendringer eller havforsuring, minimert, slik at deres integritet og funksjon er opprettholdt. Målet er særlig rettet mot det marine miljø, men omtaler også andre sårbare økosystemer som er påvirket av klimaendringer. Både klimaendringer og havforsuring er en trussel mot tropiske korall rev så vel som kaldtvannskorallrevene som finnes i norske havområder. Også andre korallbaserte økosystemer som korallskog vil være særlig sår bare. Kunnskapen om hvilke øvrige økosystemer som er særlig sårbare for klimaendringer (land og sjø) eller havforsuring, er mangelfull. Nedenfor følger noen vurderinger basert på kunnskap om noen av økosystemene vi vet er sårbare for klima endringer. Havforsuring er i Norge en trussel mot orga nismer som er avhengige av kalk til skall eller skjelett. Dette gjelder både koraller, viktige plank ton som vingesnegl og en lang rekke andre grup per av arter. Naturtyper som domineres av koral ler er særlig sårbare for havforsuring. Dette omfatter blant annet de truede naturtypene korall rev (sårbar), grisehalekorallbunn (sårbar) og den nær truede naturtypen korallskogbunn. Man kan forvente at det også gjelder naturtyper basert på andre kalkavhengige arter. Særlig bekymrings full er den mulige påvirkningen av havforsuring og endret temperatur på sentrale planktonarter i næringskjeden og økosystemene basert på disse. Øvrige påvirkninger på korallrev og liknende naturtyper er særlig fiske med redskap som sle pes langs bunnen. En rekke tiltak for å redusere dette fisket har ført til at påvirkningen har blitt mindre over tid, og det arbeides fortsatt med å 60 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet redusere denne. Petroleumsvirksomhet og leg ging av rørledninger og kabler er strengt regulert for å minimere påvirkningen på korallrev og andre verdifulle bunnsamfunn. I kystsonen finnes også korallrev og andre naturtyper hvor kalk er viktig. Her forekommer påvirkninger som nedslamming og fysiske inngrep fra skjellsanduttak, akvakultur, punktutslipp, deponering av masser, sprengninger med mere. Mangelfull kunnskap om utbredelse og tilstand av slike naturtyper, spesielt i kyst sonen, vil gjøre det vanskelig å konkludere sik kert om måloppnåelse også i årene som kommer. FNs klimapanel konkluderer i sin siste rapport med at risikoen for arktiske økosystemer som følge av endringer i isforhold og havtemperatur er svært høy på lengre sikt dersom utslippene av kli magasser ikke reduseres betydelig. Dette gjelder både økosystemene på land og i havet. Klima endringene forventes å redusere leveområdene for mange arter, og flere av disse kan på sikt for svinne fra stadig større deler av Arktis. Barentsha vet og Svalbard er blant de områdene hvor dette forventes å skje raskest. Den økende påvirknin gen som følge av klimaendringene kommer i til legg til annen påvirkning, og vil medføre en økt samlet belastning på mange arktiske arter og øko systemer. Klimaendringene kan også gjøre de ark tiske artene og økosystemene mer sårbare for andre typer påvirkning, samtidig som mindre havis åpner områdene for ny aktivitet og påvirk ning. De raske klimaendringene representerer derfor en betydelig utfordring for forvaltningen av aktivitet som kan påvirke økosystemer og arter i Arktis. I tillegg vil havforsuring kunne gi store effekter på de arktiske marine økosystemene i framtiden. Effektene av klimaendringer og havfor suring på arktiske økosystemer og arter kan bare begrenses gjennom tiltak som begrenser klima endringene og utslippene av CO2. Begrensning av annen negativ miljøpåvirkning kan imidlertid bidra til å minimere den samlede belastningen på økosystemer som er sårbare for klimaendringer og havforsuring. Andre sårbare økosystemer er også i varier ende grad påvirket av klimaendringer. Også for enkelte av disse vil målet kreve at annen negativ påvirkning begrenses. I tillegg til polare øko systemer, vurderes fjellområdene å være særlig sårbare for klimaendringer. Mens polare øko systemer er mindre påvirket av arealbruk og naturinngrep enn områdene lenger sør, er arter og deres leveområder i mange fjellområder bety delig negativt påvirket. God arealplanlegging der klimaendringer tas med i vurderingen vil være en viktig nøkkel til måloppnåelse her. Dette vil øke muligheten for å opprettholde økosystemets inte gritet og funksjon i en tid med endret klima. Mye er gjort for å minimere den menneskelige belastningen på korallrev og andre sårbare bunn samfunn. Målet er ikke nådd, men potensialet for styrket måloppnåelse vurderes som stort. 3.4 Målgruppe C: Forbedre statusen til biologisk mangfold ved å beskytte økosystemer, arter og genetisk mangfold Mål 11: Innen 2020 er minst 17 prosent av land- og ferskvannsarealer og 10 prosent av kyst- og havområder, spesielt områder som er særlig viktig for biologisk mangfold og økosystemtjenester, bevart gjennom effektivt og hensiktsmessig forvaltede, økologisk representative og godt sammenhengende systemer av verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak, og er en integrert del av landskapet. Aichi-mål 11 omhandler langsiktig ivaretakelse av et representativt nettverk av verdifull natur, og skiller seg fra de mer generelle mål om bærekraf tig bruk, som mål 3, 4, 6 og 7. Det understrekes at en forvaltning i tråd med målene om bærekraftig bruk er helt avgjørende for å ivareta naturmang foldet på lang sikt. Bevaring av et representativt utvalg av natur kan ikke erstatte den generelle bærekraftige forvaltningen, men er et viktig sup plement. Mange ulike beskyttelsesregimer bidrar til oppfyllelsen av Aichi-mål 11, se omtalen neden for. I tillegg er en rekke andre sektortiltak helt sentrale for bærekraftig bruk, selv om de ikke inn går i det mer spesifikke Aichi-mål 11 om represen tativ bevaring. Disse tiltakene er omtalt under mål 6, blant annet trålforbud i områder både innenfor og utenfor territorialfarvannet og forbud mot å fiske med bunnredskap på områder dypere enn tusen meter. Aichi-mål 11 omfatter tiltak som gir en effektiv og langsiktig bevaring av et geografisk avgrenset område der det er identifisert særlige naturver dier. Det følger videre av målet at tiltakene samlet sett skal utgjøre et økologisk representativt og sammenhengende nettverk, og at de beskyttede arealene skal være en integrert del av landskapet. Dette betyr at variasjonsbredden i norsk natur skal være godt dekket av bevaringstiltakene, og at bestandene innenfor et bevaringsområde ikke blir isolert på en måte som gjør det vanskelig å sikre artens overlevelse og genetiske mangfold på sikt. 2015–2016 Meld. St. 14 61 Natur for livet Målet er at områdene skal forvaltes slik at disse særlige verdiene ivaretas for framtiden. Det vil kreve at påvirkninger kan reguleres, og at det gjennomføres aktive bevaringstiltak der dette er nødvendig. Bruk av områdene som ikke strider mot bevaringsformålet vil være tillatt. Klima endringer fanges ikke opp av arealbaserte beskyt telsesregimer. Beskyttelse som etableres mot andre negative påvirkninger kan imidlertid redu sere den samlede belastningen på et økosystem. Forventede konsekvenser av klimaendringer kan ha betydning for hvordan beskyttede arealer bør avgrenses og forvaltes. Områdevern etter natur mangfoldloven og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak er viktige verktøy for å nå målet. Tverrsektorielt vern etter naturmangfold loven kan beskytte mot de fleste relevante påvirk ningsfaktorer, og beskyttelsen er langsiktig ved at den fastsettes uten tidsbegrensning og ved konge lig resolusjon. Ikke bare områdevern etter naturmangfoldloven, men også bevaringstiltak etter andre lover kan være effektive bevaringstil tak som omfattes av mål 11. Forutsetningen er at tiltaket gir en effektiv og langsiktig beskyttelse av et geografisk avgrenset område med viktig naturmangfold. Ved utgangen av 2014 var 17,0 prosent av Norges landareal vernet etter naturmangfoldloven. Mesteparten av arealet er vernet som nasjonalparker, dernest landskaps vernområder og til sist naturreservater. NINA rapport 535 Naturfaglig evaluering av norske ver neområder gir et bilde av vernets dekningsgrad for hovedøkosystemer og naturtyper på land og i ferskvann. Generelt kan det sies at vernet dekker godt hovedøkosystemet fjell, setermiljøer i høye religgende områder, områder som er viktige for fugl i ferskvann og våtmark, og skog med barlind og kristtorn. På den annen side dekker vernet mindre godt myr i lavereliggende og kystnære områder, noen naturtyper i kulturlandskapet, våt marksområder og de fleste naturtyper i skog (med relativt lite totalareal). Det er vurdert at også vernet uproduktiv skog kan inngå i rapporteringen til mål nr. 11. Videre er det vurdert at nøkkelbiotoper hvor verdiene ivare tas langsiktig, kan inngå i arealet som rapporteres til det aktuelle målet om vern og bevaring under biomangfoldkonvensjonen, jf. omtale i kap. 7.3.4. Da kommer samlet bevart skogareal per novem ber 2015 opp i ca. 3,5 prosent av det produktive skogarealet i Norge, og ca. 4,6 prosent av det totale norske skogarealet. Beskyttelsen mot vann kraftutbygging i de vassdragene som er vernet gjennom Stortingets plenarvedtak i verneplanene for vassdrag, er relevant for oppfyllelsen av Aichi mål 11. Selv om beskyttelsen i utgangspunktet var rettet mot vannkraftutbygging, er beskyttelsen også lovfestet overfor andre typer inngrep. Nye anlegg kan for eksempel bare tillates hvis hensy net til verneverdiene ikke taler imot. En rekke av de vernede vassdragene er samtidig nasjonale laksevassdrag. Dette øker beskyttelsesnivået, men bare hva gjelder villaksens levevilkår. Tilsvarende gjelder for nasjonale laksefjorder. De nasjonale laksefjordene har beskyttelse mot oppdrettsvirksomhet gjennom forbud eller strenge vilkår fastsatt i forskrift. For andre påvirk ninger er det ikke gitt særskilt forskrift, men Stor tingets plenarvedtak (St.prp. nr. 32 (2006–2007)) fastslår et beskyttelsesregime som legges til grunn for offentlig myndighetsutøving. Etter naturmangfoldloven var det ved utgangen av 2013 vernet 2,6 prosent av territorialfarvannet utenfor Fastlands-Norge. Dette omfatter blant annet de tre første rent marine verneområdene, Saltstrau men, Tauterryggen og Framvaren, som ble opp rettet i 2013 og som alle beskytter unike undersjø iske miljøverdier. Det inngår også marine natur verdier i deler av andre vernede områder som for eksempel i Ytre Hvaler og Færder nasjonalparker, samt i naturreservater for sjøfugl og sjøpattedyr og i noen øvrige verneområder tilknyttet kyst. Norge har videre så langt beskyttet ni unike kor allrevområder mot fiskeredskap som slepes langs bunnen, noe som utgjør en effektiv og langsiktig beskyttelse av de særlige miljøverdiene disse kor allrevene representerer. Videre brukes det innenfor fiskeriforvaltnin gen en rekke arealbaserte virkemidler som hum merreservater, trålforbud innenfor større områ der med videre, som også kan bidra til å beskytte områder med særlige miljøverdier og dermed være relevante i vurderingen av mål 11. I en del til feller vil det imidlertid være behov for ytterligere reguleringer, typisk av annen påvirkning enn fis keri, i medhold av naturmangfoldloven eller sek torlovgivning, for at det totalt sett skal foreligge en effektiv beskyttelse av særlige miljøverdier innen for disse områdene. På Svalbard er om lag 65 prosent av landområ dene vernet som naturreservat eller nasjonalpark etter svalbardmiljøloven. Videre er 87 prosent av territoralfarvannet rundt Svalbard inkludert i ver neområdene. Nesten hele Jan Mayen med tillig gende territorialfarvann er naturreservat. Med en så høy verneandel legger Norge til grunn at hovedøkosystemene på Svalbard og Jan Mayen er tilstrekkelig fanget opp. Kunnskapsgrunnlaget er imidlertid ikke godt nok til å fastslå om vernet er 62 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet tilstrekkelig representativt for all natur på Sval bard. Vurderingen av måloppnåelsen av Aichi-mål 11 kan ikke baseres kun på prosentvis areal. De ulike beskyttelsesregimene nevnt foran, bidrar alle til oppnåelsen av målet, men i ulik grad når det gjel der de forskjellige kriteriene som følger av målet. Det er langt på vei mulig å nå målet fram mot 2020 ved å supplere dagens bevaringsområder, basert på en gjennomgang av kriteriene om representati vitet, sammenheng og effektiv beskyttelse. Regje ringen mener det ikke er nødvendig med omfat tende nytt vern, men det frivillige skogvernet skal økes og arbeidet med marint vern etter naturm angfoldloven videreføres. I de øvrige økosys temene er det behov for en begrenset supplering med naturtyper som i dag er mangelfullt dekket (se også nedenfor i kap. 7.3). Mål 12: Innen 2020 er utryddelsen av kjente truede arter forhindret, og deres bevaringsstatus, spesielt for arter i sterkest tilbakegang, er forbedret og opprettholdt. Tap av arter er en irreversibel endring, og Aichi målene bygger opp under å hindre artsutryd delse. Målet stiller ikke bare krav om å hindre at truede arter utryddes, men også at truede arter gis en bedre særskilt beskyttelse («vernestatus») eller at et allerede gitt vern opprettholdes. Folke rettslige forpliktelser til å ta vare på truede arter følger av blant annet Bonnkonvensjonen, Bern konvensjonen og OSPAR, og støtter opp om dette målet. I 2015 regnes 22 784 arter for truet globalt ifølge IUCN’s rødlister.1 Målet omfatter arter som er på nasjonale rødlister, men også arter på den globale rødlisten hvis et partslands handlinger berører arter i andre land. Norsk rødliste for arter bygger på IUCNs kriterier, og gir grunnlag for å vurdere måloppnåelsen for Norges del. Målet tar ikke klart stilling til situasjoner der en art fore kommer i utkanten av sitt utbredelsesområde i et land, men er vanlig regionalt eller globalt. Flere mer konkrete internasjonale avtaler byg ger opp under målet om å hindre utryddelse av arter og gi truede arter en særskilt beskyttelse. Blant annet er CITES, Bonnkonvensjonen og Bernkonvensjonen nødvendige for å få til interna sjonalt samarbeid om utvalgte arter. Norge er bundet av disse konvensjonene, og en oppfølging av disse vil bidra til å oppfylle mål 12. For euro peiske arter er EUs fugledirektiv og habitatdirek tiv viktige verktøy. Disse inngår imidlertid ikke i EØS-avtalen, og Norge er ikke bundet av dem. Ifølge Norsk rødliste for arter 2015 er det, som beskrevet i kap. 2.4, 2355 truede arter i Norge. Disse artene er enten i tilbakegang i populasjon eller leveområde, eller de har svært liten popula sjon eller leveområde. Det betyr at de har en risiko for utdøing på kort eller lengre sikt. Der som en skal anse bevaringsstatusen som opprett holdt, må en sikre at bestander av slike arter ikke går ytterligere tilbake, og at situasjonen helst blir forbedret. Det er per i dag en liten andel av de truede og nær truede artene som er underlagt til tak der dette kan sies å være tilfelle. Det vil være vanskelig å sikre full måloppnåelse innen 2020 både i Norge og globalt selv om tiltak gjennomfø res. Når det gjelder mål for de fire store rovviltar tene bjørn, ulv, jerv og gaupe, setter Stortingets fastsatte bestandsmål rammen for hvordan Norge ønsker å ivareta artene i norsk natur. Rovviltpoli tikken og forvaltningen ses i sammenheng med nabolandene. Mål 13: Innen 2020 er det genetiske mangfoldet opprettholdt hos kulturplanter, akvakulturorganismer og domestiserte dyr og deres ville slektninger, herunder andre arter av samfunnsøkonomisk og kulturell verdi, og det er utviklet og gjennomført strategier for å minimere genetisk utarming og ivareta deres genetiske mangfold. Mål 13 innebærer å sikre bevaring og bærekraftig bruk av den genetiske variasjonen innen både domestiserte arter og deres ville slektninger. Dette er en forpliktelse som følger både av bio mangfoldkonvensjonen og det internasjonale sam arbeidet som Norge deltar i gjennom FNs organi sasjon for ernæring og landbruk (FAO) sin Kom misjon for genetiske ressurser for mat og jord bruk (CGRFA). Under havrettskonvensjonen ved tok generalforsamlingen i 2015 å igangsette forhandlinger om en ny avtale om vern og bære kraftig bruk av marint biologisk mangfold i områ der utenfor nasjonal jurisdiksjon. Norge følger opp de globale handlingsplaner og program som vedtas av kommisjonen vedrø rende det domestiserte genetiske mangfoldet innen kulturplanter, husdyr, skogstrær, akvatiske organismer og landbrukets invertebrater og mikroorganismer. Handlingsplanene er basert på globale statusrapporter som tar utgangspunkt i landrapportene fra hver sektor. FAO forbereder nå en global rapport over samlet status for det 1 IUCN 2015. The¬IUCN Red List of Threatened Species. Ver sion 2015-3. www.iucnredlist.org, 10. november 2015. 2015–2016 Meld. St. 14 63 Natur for livet genetiske mangfoldet knyttet til mat og jordbruk. Norge har sendt inn en egen nasjonal rapport om norsk status som bidrag til dette arbeidet. Norge følger også opp FAOs Internasjonale traktat for plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk (ITPGRFA), som også forplikter landene til å gjen nomføre relevante tiltak for bevaring og bruk av plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk. Norsk genressursenter har ansvar for å sikre landbrukets genetiske ressurser i Norge. Senteret bidrar med kartlegging og overvåkning, vurde ring av bevaringstiltak, dokumentasjon og infor masjon, og til å gjøre materialet tilgjengelig for bruk innen for jordbruket. Bevaringstrategiene innebærer både bevaring «in situ» i naturen, ved bevaring i gårdsmiljø og «ex situ» i genbanker. Det legges også vekt på næringsutvikling basert på genetiske ressurser. Norge samarbeider om dette arbeidet med Nordisk genressursenter (NordGen). Genetisk mangfold innen kulturplantene Nordiske land har siden 1979 samarbeidet om drift av en felles genbank for frø. Dette er et godt eksempel på at det nordiske samarbeidet bidrar til merverdi og rasjonell organisering. I dag er ca. 40 000 variasjoner av nordiske frø bevart i genban kens lager i Alnarp i Syd-Sverige. Selv om mye av materialet i genbanken er relevant for Norge, stammer kun 1851 av frøprøvene direkte fra Norge. Sikkerhetskopier av store deler av samlin gen er bevart i Svalbard globale frøhvelv. Alle frø prøvene i genbanken, med unntak av sikker hetskolleksjoner som NordGen tar vare på på vegne av andre genbanker, forvaltes sammen med øvrige nordiske land i samsvar med relevant inter nasjonalt regelverk og vil være offentlig tilgjenge lig for alle formål, ikke bare mat og jordbruk. Det er registrert ca. 200 nasjonale matplanter som det finnes viltvoksende populasjoner (in situ) av i Norge. Det er 501 in situ lokaliteter i kultur landskapet som holdes vedlike i henhold til skjøts elsplan og avtaler. In situ bevaring betyr at plan tene tas vare på på sitt naturlige voksested. For å sikre økt bruk av bevaringsverdige sor ter og tradisjonssorter, ble det i 2010 åpnet for å registrere bevaringssorter på offisiell sortsliste i Norge. Det er 369 sorter som i henhold til offisiell sortsliste kan omsettes for kommersiell bruk i Norge, hvorav 9 er bevaringssorter. For å sikre at materialet i nordisk genbank gjøres tilgjengelig for utvikling av klimatilpassede plantesorter, del tar Graminor AS i det nordiske samarbeidet om førforedling (Nordic private, public partnership for prebreeding) som til nå har prosjekter innen bygg, raigras og eple. Svalbard globale frøhvelv er et viktig tiltak for å sikre frømangfoldet. Per februar 2014 er 850 000 frøvarianter bevart på Svalbard. I følge FAO tilsva rer dette 1/3 av den unike genetiske variasjonen innen frø som i dag bevares av genbanker over hele verden. Genetisk mangfold innen husdyrene Husdyrgenetiske ressurser i Norge omfatter alle husdyr som brukes i avl – inkludert hunder, hes ter og bier. Genressurssenteret rapporterer data om nasjonale husdyrgenetiske ressurser til FAOs informasjonssystem for husdyrmangfold (Dome stic Animal Diversity Information System, DAD IS). Tall fra Norsk Genressursenter (2014) viser at av 37 nasjonale husdyrraser er 8 truet og 19 kri tisk truet i henhold til FAOs kriterier. En svine rase er kun lagret i frossen genbank. Bevaringstil tak er tilskudd til bruk gjennom nasjonalt miljø program over jordbruksavtalen og støtte til genressurstiltak over statsbudsjettet, som omfat ter storfe, småfe og hest. De nasjonale hestesen trene har oppgaver knyttet til bevaring av de nasjonale rasene dølahest, fjordhest og nordlands hest/lyngshest. Genressurssenteret har ansvar for ku-registe ret. Registeret er viktig i arbeidet med bevaring av norske husdyrraser, ved å opprettholde en slekt skapsdatabase for alle de bevaringsverdige nor ske storferasene; dølafe, sidet trønderfe og nord landsfe, telemarkfe, vestlandsk fjordfe, vest landsk raudkolle, østlandsk rødkolle og sidet trøn der- og nordlandsfe. Det har vært en oppgang i antall dyr for alle raser siden registreringsarbeidet begynte omkring 1990, med markant økning spe sielt for vestlandsk fjordfe etter at den nasjonale tilskuddsordningen for bevaringsverdige storfera ser ble etablert i 2000. Sidet trønder- og nord landsfe ble tatt inn i registeret i 2012. Genetisk mangfold innen skogstrærne For å spore endringer i utbredelse og foryngelse hos sjeldne og spredte treslag, inngikk Genres sursutvalget for skogtrær et samarbeid med Land skogtakseringen i 2003. Skogfrøverket samarbeider med Norsk insti tutt for skog og landskap og Norsk genressurs senter. Sammen representerer disse tre organisa sjonene landets fremste kompetanse innen skog trærnes genetikk og planteforedling. Foredlings aktiviteten de siste tiårene har framskaffet verdi 64 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet full informasjon om frøplantasjematerialet. Denne informasjonen kan brukes til å produsere planter som er godt tilpasset framtidens klima. Akvatiske organismer Norge har om lag 440 genetisk særpregede bestander av atlantisk laks, og har en stor andel av den totale bestanden på verdensbasis. Bestandene av laks og annen anadrom laksefisk er i sterk tilba kegang. Dette er nærmere omtalt i kap. 2.5.2. Marbank har som den nasjonale marine bioban ken et ansvar for å samle inn og ta vare på marint genetisk materiale. Mikroorganismer og invertebrater Mikroorganismer som bakterier, sopp og virus samt insekter og andre invertebrater er sentrale i naturlige økosystemer, men også helt nødvendig i matproduksjon og landbruk. Som for kulturplan ter og husdyr, har nyttige mikroorganismer og insekter et genetisk mangfold som er truet. Det er økende internasjonal oppmerksomhet om at dette er genressurser som det er viktig å bevare, og enkelte land har allerede opprettet genbanker for spesielle genotyper, for eksempel stammer av muggsopper som brukes i osteproduksjon. Med klimaendringene er det en økende opp merksomhet på verdien av domestiserte genres surser og deres ville slektninger. Også Norge har et verdifullt genetisk materiale, både hos ville slektninger av kulturplanter og husdyr, og hos gamle husdyrraser. Bærekraftig bruk av gene tiske ressurser kan ha et stort verdiskapingspo tensial, dette gjelder også marint genetisk materi ale. Det er derfor viktig å videreføre arbeidet for det genetiske mangfoldet i Norge særlig innenfor sektorene akvatiske organismer, insekter og mikroorganismer. Dette vil sikre måloppnåelse innen 2020 i Norge. 3.5 Målgruppe D: Sikre verdier fra biologisk mangfold og økosystemtjenester Mål 14: Innen 2020 er økosystemer som leverer livsviktige tjenester, inkludert tjenester knyttet til vann, og som bidrar til helse, levekår og velferd, restaurert og ivaretatt, der behovene til kvinner, urfolk, lokalsamfunn og fattige erkjennes. Det første målet i gruppe D omhandler direkte de verdiene som naturen gir til mennesker. Alle øko systemer leverer økosystemtjenester som samfun net er avhengig av, men målet framhever tjenester knyttet til vann for å understreke det helt grunn leggende behovet mennesker har for vann (jf. også FNs bærekraftsmål, vedtatt i september 2015 (se boks 1.2) der mål 6 fremhever betydningen av å sikre tilgang til og bærekraftig forvaltning av vann). At målet særskilt nevner behovene til kvin ner, urfolk, lokalsamfunn og fattige, understreker at mange, særlig i utviklingsland, i dag ikke får dekket grunnleggende behov fordi økosystemene er ødelagt eller i dårlig tilstand. Målet er relevant for Norges arbeid i andre land, men kan også være relevant for norske økosystemer. For å vurdere norsk måloppnåelse, legges kunnskap om tilstand og funksjon i økosystemene til grunn. En forutsetning for at et økosystem skal levere livsviktige tjenester, er at den økologiske funksjonen i systemet er opprettholdt. En indika tor på økologisk funksjon er den økologiske til standen i økosystemet sammenlignet med et lite menneskepåvirket system. Naturindeks utgjør en samleindikator for mange enkeltstående indikato rer fra hovedøkosystemene i Norge, og gir et overordnet bilde av økosystemenes evne til å levere tjenester. Dette er nærmere beskrevet i kap. 2. Naturindeks angir imidlertid ikke et mål for ønsket tilstand. For Norge vurderes hovedøkosystemene i all hovedsak å ha en tilstand som tilsier at de leverer økosystemtjenester i tråd med målet. En målopp nåelse innen 2020 vil innebære at de økosys temene som i dag har en tilfredsstillende tilstand, blir opprettholdt. Der hvor tilstanden ikke er til fredsstillende, bør det arbeides for forbedringer. Et slikt arbeid krever klargjøring av hva som kjen netegner et økosystem med god tilstand og en klassifisering av tilstanden i de ulike økosys temene, jf. kap. 5.3. Det vurderes som realistisk med måloppnåelse i 2020. Mål 15: Innen 2020 er økosystemene mer robuste, og det biologiske mangfoldets bidrag som karbonlager er forsterket gjennom bevaring og restaurering, inkludert restaurering av minst 15 prosent av forringede økosystemer. Dette bidrar derved til reduksjon av og tilpasning til klimaendringer og bekjempelse av forørkning. Mål 15 omhandler verdien av naturen sett i lys av dagens klimautfordringer og bruk av økosystem baserte løsninger for tilpasning og karbonbinding. Målet ble utformet for å støtte opp under arbeid for å ivareta natur som ledd i det globale klimaar beidet. Gjennom bevaring og restaurering av øko 2015–2016 Meld. St. 14 65 Natur for livet systemer som blant annet skog og våtmark, vil mer karbon bli bundet i økosystemene jf. FNs REDD+ arbeid (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD). Målet er for det første å sikre robuste øko systemer, særlig som klimatiltak og tiltak for kli matilpasning. Slike robuste økosystemer bør sik res ved bevaring, eller om nødvendig ved restau rering. Med robuste økosystemer siktes det til øko systemer som er i stand til å tilpasse seg endret klima. To faktorer som er avgjørende for økosys temets tilstand og evne til å opprettholde økosys temtjenester, er motstandsdyktighet (eller robust het) og resiliens. Motstandsdyktighet (resistance) beskriver økosystemets evne til å tåle forstyrrel ser og forbli innenfor en viss tilstand, mens resili ens (resilience) beskriver økosystemets evne til å innhente seg etter forstyrrelser. Økosystemer med intakt mangfold og funk sjon, og dermed god tilstand, vil være mer robust enn et sterkt påvirket eller ødelagt økosystem. Selv om en rekke studier fra ulike deler av verden har vist dette, har vi i dag ikke eksakt kunnskap om hva som skal til for at et økosystem skal kunne sies å være robust. Det nærmeste vi kommer er vurderinger av indikatorer som til sammen sier noe om tilstanden i økosystemet. Klimaprognoser for vår del av verden peker på at økosystemene vil bli påvirket av klimaendringer. Men grad av påvirkning vil variere med grad av klima endringer, samt av hvor robuste eller motstands dyktige økosystemene er. Havforsuring utvikler seg raskest i de polare økosystemene. De marine økosystemene i nord vil særlig bli utsatt for havforsuring og tempera turendringer, men alle norske havområder vil bli påvirket. Det er krevende å vurdere eksakt grad av måloppnåelse for den første delen av målet. Men å sikre opprettholdelse av, eller arbeide for å oppnå, god tilstand i økosystemene, samt så langt mulig forhindre svekkelse av tilstanden, er en naturlig måte å tilnærme seg målet på. Den andre delen av målet knytter seg til øko systemer som er viktige karbonlagre. I Norge er det særlig våtmarker og skog (særlig skogsjord) som er viktige som karbonlager på land. Stående skog er viktig både for opptak og lagring av kar bon og dermed viktig for påvirkning av karbonla geret på kort sikt. Økt satsing på planting av skog vil gi økt karbonbinding på kort sikt. Planting av skog på nye arealer kan imidlertid påvirke naturmangfold, landskap og friluftslivsverdier negativt, og valg av egnede arealer er derfor vik tig. Gammel skog er viktig som karbonlager og kan også være viktig for truet naturmangfold. På lengre sikt er det viktig å bevare dagens skogarea ler for fortsatt bærekraftig skogproduksjon. Ulike former for arealbruk har ført til vesent lig tap av våtmarker. Det er laget et forslag til plan for restaurering av våtmarker som gjelder for 2014–18, og oppfølgingen er i startgropen. I sjø tar særlig plankton, tareskog, og andre sjøplanter og koraller opp karbon. Havforsuringen vil redu sere metningsgraden av kalk, og gjøre det vanske ligere for koraller og andre kalkdannende organis mer å felle ut kalk. Et økt CO2-nivå i sjøvannet kan øke veksten av alger ved at de får mer tilgang til karbon. Imidlertid kan sjøtemperaturen etter hvert bli så høy at algene dør eller slutter å vokse. Effekten av klimaendringer og havforsuring på det biologiske mangfoldets kapasitet til å lagre karbon, er totalt sett usikker. Den tredje delen av målet om å restaurere for ringede økosystemer, er tallfestet til minst 15 prosent. Vi har i dag ingen systematisk over sikt over forringede økosystemer, med unntak av for vannforekomster. Eksempler på tiltak som del vis kan anses som restaureringstiltak, er kalking av forsurede vassdrag, bekjempelse av laksepara sitten Gyrodactylus salaris, skjøtsel av utvalgte naturtyper, tiltak i en del verneområder for å opp rettholde verneverdier, samt restaurering av en del enkeltområder. For Norges del må man først avklare hva som bør regnes som forringede øko systemer, og hvilke som bør prioriteres for even tuell restaurering, for å fullt ut kunne vurdere om målet er nådd. Det krever et arbeid med å klar gjøre hva som er god tilstand og hvilke arealer som er å regne som forringede økosystemer. I dag er dette gjort kun for vannforekomster i fersk vann og kyst (vannforskriften). Når dette er gjort, kan en starte arbeidet med å peke ut områder som bør restaureres. Likevel tilsier det omfattende arbeidet som gjøres for restaurering av vassdrag, skjøtsel av utvalgte naturtyper og tiltak i verneom råder at arbeidet er godt i gang innenfor noen øko systemer. Ved videre restaureringsarbeid i andre økosystemer bør det gjøres en kost-nytte analyse der også effekten hva angår klimatilpasning reg nes med. 66 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Mål 16: Innen 2015 er Nagoyaprotokollen om tilgang til genetiske ressurser og rettferdig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av disse, trådt i kraft, er operativ, og i samsvar med nasjonal lovgivning. Det tredje målet som omhandler verdiene av naturmangfold er knyttet til genetiske ressurser, og særlig til fordelingsspørsmål knyttet til dette. Formålet med protokollen er å oppnå en rettferdig og likeverdig fordeling av de fordeler som følger av bruken av genetiske ressurser. Protokollen bygger på likebehandling mellom industri- og utviklingsland og vissheten om at alle stater både kan være leverandører og brukere av genressur ser. Protokollen pålegger partene både forpliktel ser om utforming av regelverk om tilgang til genressurser, og krav til å innhente og viderefor midle informasjon om bruk av genressurser inn hentet fra andre parter. Hver part skal også treffe tiltak for å sikre at genressurser som benyttes er innhentet med samtykke, dersom dette er et krav i leverandør- eller opprinnelseslandet. Protokollen inneholder også regler om tilgang til tradisjonell kunnskap knyttet til genressurser og regler om fordeling av fordeler fra bruken av denne kunn skapen med de urbefolknings- og lokalsamfunn som innehar kunnskapen. Norge ratifiserte proto kollen i 2011, og protokollen trådte i kraft i 2014, da 50 parter hadde ratifisert avtalen. EU og flere av de nordiske landene arbeider med den konkrete gjennomføringen av protokol len. I Norge er implementeringen av protokollen igangsatt, jf. arbeid med en forskrift om tradisjo nell kunnskap knyttet til genetiske ressurser med hjemmel i naturmangfoldloven § 61 a, og vurde ring av en forskrift om uttak og utnytting av gene tisk materiale med hjemmel i naturmangfoldloven kap. VII og havressursloven kap. 2. Det arbeides også med å etablere såkalte sjekkpunkter som kan støtte opp om kontrollen med bruk av andre lands genressurser i Norge. Det gjenstår dermed noe arbeid med å gjennomføre protokollen. Før hvert enkelt partsland har gjennomført de kon krete tiltakene som protokollen krever, kan ikke målet anses nådd. 3.6 Målgruppe E: Styrke gjennom føringen gjennom planlegging basert på medvirkning, kunnskapsforvaltning og oppbygning av kapasitet Mål 17: Innen 2015 har hver part utviklet, vedtatt som et politisk instrument og påbegynt gjennomføringen av en nasjonal strategi og handlingsplan for biologisk mangfold som er effektiv, oppdatert og basert på medvirkning. Konvensjonen artikkel 6 a) innebærer en juridisk bindende forpliktelse om å utvikle eller tilpasse nasjonale strategier, planer eller programmer for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mang fold. Mål 17 legger opp til gjennomføring innen 2015, men er ikke rettslig bindende. Basert på erfaringer fra første generasjons handlingsplaner under konvensjonen, ble det i partsmøtevedtak gitt en klar oppfordring om at planen skal inngå i et dokument som vedtas poli tisk. Det forventes at 90 prosent av partene har avlevert en nasjonal handlingsplan innen utgan gen av 2015, men at ikke alle har arbeidet for å få den vedtatt som et politisk dokument. Med fram leggelsen av denne meldingen til Stortinget om nasjonal handlingsplan for naturmangfold vil dette målet bli oppnådd i Norge. Mål 18: Innen 2020 respekteres urfolks og lokalsamfunns tradisjonelle kunnskap, innovasjoner og praksis av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, og deres sedvanlige bruk av biologiske ressurser, i samsvar med nasjonal lovgivning og relevante internasjonale forpliktelser, og er til fulle integrert og reflektert i gjennomføringen av konvensjonen, med full og effektiv deltakelse av urfolk og lokalsamfunn på alle relevante nivåer. På globalt og nasjonalt nivå er det en utfordring at tradisjonskunnskap går tapt og at slik kunnskap ikke samles inn til beste for de berørte folke gruppene og samfunnet for øvrig. Konvensjonen har bestemmelser om tradi sjonskunnskap fra urfolk og lokalsamfunn samt for bærekraftig sedvanebruk. Nagoya-protokollen avklarer rettigheter til tradisjonskunnskap knyttet til genressurser og at urfolk og lokalsamfunn er eiere av slik kunnskap. Protokollen legger opp til systemer for å sikre at dette respekteres. Målet er relevant for Norge både når det gjelder samisk 2015–2016 Meld. St. 14 67 Natur for livet kunnskap og bærekraftig bruk og annen tradisjo nell kunnskap og bruk. Norge ratifiserte ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i 1990. Hovedprinsippet i konvensjonen er urfolks rett til å bevare og videre utvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Erfarings basert kunnskap om natur er kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder samisk bruk, og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet. I naturmangfoldloven § 8 er det nedfelt at slik kunnskap skal vektlegges av myndighetene i saker som berører natur, når slik kunnskap foreligger. Videre skal det lages for skrift om tradisjonell kunnskap knyttet til genres surser. Dette gir til sammen det rettslige grunnla get for forvaltning av erfaringsbasert kunnskap om natur i Norge. De siste årene har Miljødirektoratet drevet et prosjekt knyttet til erfaringsbasert kunnskap (Mennesket og naturarven), som har som mål å samle inn kunnskap om hvordan ressursene i naturen ble utnyttet før. Denne kunnskapen bru kes i naturveiledning, skjøtsel og forvaltning. Det er imidlertid mangel på en systematisk oversikt over den erfaringsbaserte kunnskap som finnes. Også Kommunal- og moderniseringsdepartemen tet har relevante prosjekter om erfaringsbasert kunnskap. Forskriften om tradisjonell kunnskap knyttet til gjennomføring av Nagoyaprotokollen vil bidra til at målet nås. Norge har en lang tradisjon for gode prosesser med Sametinget i alle saker som berører samiske interesser. Videre blir saker som berører samiske interesser og lokalsamfunn sendt på høring til berørte parter. Disse har dermed mulighet til å spille inn erfaringsbasert kunnskap i prosessen, som så skal vektlegges i beslutninger som foretas av myndighetene. Med en videreføring av dagens praksis og pågående arbeid, anses målet som nådd i 2020. Mål 19: Innen 2020 har vi bedre kunnskap, vitenskapelig grunnlag og teknologi knyttet til biologisk mangfold, dets verdier, funksjon, status og utviklingstrender, og konsekvensene av tap av mangfold, og dette deles bredt og overføres og anvendes. Kunnskap er et utgangspunkt for god forvaltning. Dette gjelder både lokalt, regionalt, nasjonalt og globalt. Målet omfatter på nasjonalt nivå all rele vant vitenskapelig kunnskap som sier noe om sta tus og utviklingstrender, samt kunnskap om verdi og funksjon av biologisk mangfold. Relevant for Norge er i denne sammenheng særlig kunnskap som framkommer fra forskning, kartlegging og overvåking, synteser og risikovurderinger, samt teknologi som støtter opp under forbedring og spredning av kunnskapen. En del av kunnskapen er kunnskap forvaltningen selv sørger for å hente inn eller bestille. Kunnskap om det biologiske mangfoldets funksjon, og verdien av mangfoldet i økologisk forstand, kommer særlig fra forsknings prosjekter innen økologi. I senere tid har det vært gjennomført internasjonale studier som ser på den økonomiske verdien av biologisk mangfold, og det pågår en kunnskapsutvikling internasjonalt knyttet til etableringen av Naturpanelet (IPBES), økt bruk av satelittdata med videre. Målet avslut tes med å påpeke at kunnskapen må deles bredt, overføres og anvendes. Målet henger derfor sammen med både mål 1 og mål 2, jf. omtalen foran. Norge har de senere årene satset på å for bedre kunnskapsgrunnlaget om natur. Eksempler på sentral kunnskap om status og trender som er utviklet de senere år, er kunnskap fra kartlegging, overvåking og forskning, Naturindeks for Norge, klassifiseringen og karakteriseringen under vann forskriften, forvaltningsplanene for havområ dene, Norsk rødliste for arter, Norsk rødliste for naturtyper og Fremmede arter i Norge – med norsk Svarteliste. Eksempler på prosjekter som har gitt mye ny kunnskap om norske arter og deres levesteder, er MAREANO og Artsprosjek tet. På det teknologiske området har det foregått en stor utvikling de senere år. Dette gjelder eksempelvis utvikling av databaser og nye datasystemer for deling av, og innsyn i, data. Dette legger til rette for en bedre bruk av den kunn skapen som finnes. Den teknologiske utviklingen er viktig for å skreddersy spesielle løsninger for innsyn og bruk tilpasset ulike brukergrupper. Videreutvikling av Naturbasen har vært viktig for bruken av de mest forvaltningsrelevante dataene knyttet til naturforvaltning. Vann-nett er en sentral database for vannforvaltning. Også sektorene har en rekke databaser, som er blitt forbedret de senere år. MAREANO-programmet kartlegger havbunn og gjør kunnskapen tilgjengelig gjennom sin database. Nye forskrifter om konsekvensu tredninger for henholdsvis tiltak og planer inne har krav til at data samles inn etter gitte standar der slik at de kan legges inn i offentlige databaser. Dette vil forbedre kunnskapsgrunnlaget og øke tilgjengeligheten. 68 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet I Norge har Artsdatabanken vært særlig viktig for å utvikle systemer for formidling av stedfes tede artsdata (Artskart) og artsnavn (Artsnavne basen), innlegging av artsfunn for alle brukere (Artsobservasjoner), nettbasert informasjon om ulike artsgrupper (Arter på nett), samt databaser som gir innsyn i risiko- og truethetsvurderinger. Alle data i Artsdatabanken er åpent og fritt tilgjen gelige, og disse danner et viktig kunnskapsgrunn lag for politikkutforming og forvaltning. Artsdatabanken har også utviklet type- og beskrivelsessystemet «Natur i Norge» (NiN), som skal legges til grunn for all kartlegging av naturty per i offentlig regi. Det er utviklet et eget doku mentasjonsverktøy for dette (NiN på nett), og egne kartløsninger vil bli utviklet. Et annet teknologisk område der det har skjedd mye, er innenfor såkalt DNA-strekkoding av arter. Over 200 organisasjoner i 50 land har for pliktet seg til å støtte DNA-strekkoding gjennom det internasjonale samarbeidet International Bar code of Life, som har som mål å registrere DNA strekkoder for alle arter i verden. Norge er med gjennom nettverket Norwegian Barcode of Life, som Artsdatabanken har støttet siden 2009. Nett verket er et unikt samarbeidsprosjekt som inklu derer 16 norske forskningsinstitusjoner. På tross av en vesentlig styrking i kunnskaps grunnlaget de senere år, er det fortsatt betydelige kunnskapshull. Dette gjelder både forskning, kartlegging og overvåking. Dette omhandles sær skilt i meldingen kap. 8. Miljøinformasjonsloven pålegger offentlige myndigheter å dele all miljøinformasjon med all mennheten. Det er gjort mye for å sikre god for midling av kunnskap, men det er en utfordring å sikre at komplekse årsakssammenhenger formid les på en enkel måte som gir innsikt og forståelse. Det er også en utfordring at det i dag finnes mange kilder, nettsteder og databaser, som gjør at det kan bli forvirrende for brukere og allmennhe ten å orientere seg. Videre er kunnskapsinnhen tingen foretatt etter ulike metoder og systemer. Det er ønskelig med bedre kunnskap og bedre formidling av kunnskapen, og det er også er et mål i seg selv at kunnskapen skal bedres uavhen gig av status i det enkelte land. Norge har god kunnskap innen mange områder, og kunnskapen om tilstanden i norsk natur bedres kontinuerlig gjennom kunnskapsinnhenting og kartlegging. En videreføring av dagens innsats vil bidra til måloppnåelse i 2020. Mål 20: Innen 2020 bør mobiliseringen av finansielle ressurser til en effektiv gjennomføring av Strategisk Plan 2011–2020, fra alle kilder og i samsvar med den konsoliderte og omforente prosessen i Strategi for ressursmobilisering, øke betydelig i forhold til dagens nivå. Dette målet vil bli gjenstand for endringer, avhengig av de vurderinger av ressursbehov som partene skal foreta og innrapportere. Gjennomføring av Strategisk plan 2011–2020 for utsetter økonomiske ressurser. Rapporten Global Biodiversity Outlook 4 (GBO4) slår fast at gjen nomføring av dette målet er viktigst for gjennom føringen av den strategiske planen. Arbeidet med mobilisering av ressurser for gjennomføring av konvensjonen var hovedtema for partsmøtene i både 2012 og 2014. Globalt er det enighet om en dobling av finansielle ressurser fra 2015, sammen liknet med referansebanen 2006–2010, jf. vedtak på det 11. partsmøtet under konvensjonen i 2012, bekreftet på det 12. partsmøtet. Mobilisering av ressurser inkluderer også ressurser fra privat sek tor og nasjonale ressurser i alle land. Gjennomføring av konvensjonen, herunder økonomiske midler til gjennomføring, må også ses i sammenheng med oppfølging av arbeidet med å nå bærekraftsmålene (se boks 1.2), samt FNs arbeid med prosessen Finansiering for utvik ling. Norge har gjort en betydelig innsats når det gjelder ressursmobilisering for utviklingsland. 2015–2016 Meld. St. 14 69 Natur for livet 4 Drivkrefter og rammebetingelser 4.1 Innledning Tap av naturmangfold må ses i et globalt og nasjo nalt perspektiv. Noen av økosystemene i verden er til dels så belastet av negativ påvirkning at de ikke lenger leverer de godene eller opprettholder de naturlige prosessene som mennesker er avhengig av. Dette skjer samtidig som levekårene i verden stadig forbedres. FNs forventning for framtiden antyder at innen 2050 vil verdens befolkning øke til 9,6 milliarder1, samtidig som store folkegrup per må løftes ut av fattigdom. Verdens middel klasse er ventet å øke fra ca. 1,8 milliarder i 2010 til 4,9 milliarder innen 2030.2 Energibehovet i ver den er ventet å øke med om lag 50 prosent fram mot 2050.3 Selv om dette isolert gir økt velferd for verdens befolkning, vil det også øke allerede eksisterende press på naturen fra blant annet are alendringer og klimaendringer, både nasjonalt og internasjonalt. World Economic Forums «Global Risk Report» for 2015 identifiserer klimarisiko, tap av naturmangfold og kollaps av økosystemer på topp fem-listen over risiko som kan få betyd ning for makroøkonomiens utvikling framover. Det europeiske miljøbyråets (EEA) siste rap port4 viser til tre egenskaper som er felles for mange av dagens miljøutfordringer i Europa. For det første påvirker miljøutfordringene men neskers helse, livsgrunnlag og verdiskaping. For det andre forårsaker menneskene miljøutfordrin gene, i og med at disse er grunnleggende knyttet til våre forbruks- og ressursbruksmønstre. Og for det tredje påvirker ulike miljøutfordringer hver andre innbyrdes, ved at tilstedeværelse av en mil jøutfordring kan forsterke de negative effektene av andre miljøutfordringer. Utfordringene henger også sammen med europeiske og globale trender, inkludert trender knyttet til demografi, økono misk vekst, handelsmønstre, teknologiske fram skritt og internasjonalt samarbeid. Internasjonalt samarbeid er derfor avgjørende for å løse globale og europeiske miljøutfordringer. For eksempel er det nærliggende å anta at internasjonalt samar beid om miljø bidrar positivt til å løse miljøutfor dringene. Gjennomføring av den strategiske planen fra konvensjonen om biologisk mangfold er verdens samfunnets fremste verktøy for å sikre det biolo giske mangfoldet. I 2014 ble det gjennomført en midtveisvurdering for gjennomføringen av planen i Global Biodiversity Outlook 4. Rapporten viser noe framskritt, men at det fortsatt er svært mye som må gjøres for å nå målene i planen. Miljøutfordringenes komplekse karakter til sier at det er et bredt spekter av virkemidler og endringsprosesser som kreves for å møte dem. Hva utfordringene knyttet til naturmangfold angår, er det på kort sikt behov for å anvende vir kemidler og iverksette tiltak som virker raskt der hvor utfordringene er størst, for eksempel når natur står i fare for å forsvinne. I tillegg er det nød vendig å stimulere til endringsprosesser i samfun net som griper inn i de underliggende årsakene til tap av naturmangfold og som kan ha virkning på lang sikt. I Miljøstatus i Europa 2015 og andre rappor ter5 antydes det at verken miljøpolitikk alene, eller økonomiske og teknologidrevne effektivitetsge vinster, vil være tilstrekkelig for å oppnå visjonen for 2050 i EUs syvende miljøhandlingsprogram om å leve innen jordens økologiske grenser. I ste det vil det kreve grunnleggende endringer i systemene for produksjon og forbruk, som er hovedårsaken til økt press på miljø. Det medfører behov for grunnleggende nytenkning i domine rende institusjoner, praksiser, teknologier, poli tikkutforming, livsstiler og tenkemåter. 1 FNs midterste prognose, FN. www.fn.no. 12 august 2013. www.fn.no/Tema/Befolkgning/Verdens-befolkning (17. november 2015). 2 Kharas, Homi. The emerging middle class in developing countries. Working paper 185. Paris: OECD, 2010. 3 Prognosene er oppgitt med usikkerhet. 4 European Environmental Agency. The European environ ment – state and outlook 2015. European Environmental Agency, 2015. 5 OECD (2012), OECD Environmental Outlook to 2050, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/ 9789264122246-en 70 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Dersom varer og tjenester ikke produseres og brukes på en mer ressurseffektiv måte, det vil si med lavere klimagassutslipp, materialbruk og belastning på naturmangfoldet, vil negative miljø virkninger akkumuleres og gjøre seg stadig mer gjeldende, og hemme vekst og velferd. En end ring til et grønnere samfunn, ofte kalt det grønne skiftet, betegner en omstillingsprosess til et sam funn hvor produksjon og forbruk gir langt mindre negative konsekvenser for klima og miljø enn i dag. Dette er en del av og en nødvendig forutset ning for en bærekraftig utvikling. Hensynet til økologisk bærekraft inngår i dette. Aichi-målene er globale mål, som forutsetter nasjonal handling. Selv om norsk innsats primært vil rettes mot nasjonal handling, deltar vi i en glo balisert verdensøkonomi og har ansvar for den påvirkningen norsk aktivitet forårsaker utenfor landets grenser, som følger av handel og investe ringer. Blant annet er Aichi-mål 1, 2, 3 og 4 (del mål A) viktige i den sammenhengen. Disse målene omfatter bevisstgjøring av naturmangfold i befolkningen, bærekraftig produksjon og for bruk samt rapportering på, og utvikling av, systemer som sikrer at bredden av verdier fra naturmangfold tas inn i ulike planprosesser og regnskapssystemer. Aichi-målene sier at myndig heter, næringsliv og interessenter på alle nivå innen 2020 skal ha satt i gang eller gjennomført planer for bærekraftig produksjon og forbruk, og har holdt konsekvensene ved bruk av naturres surser godt innenfor trygge økologiske grenser. Dette tilsier at også norske myndigheter, nærings liv og interessenter har fokus på at norsk produk sjon og forbruk (også i utlandet) er bærekraftig og innen naturens tålegrenser. Statens ansvar for miljøkonsekvenser som oppstår i andre land er også viktig. Det følger av folkeretten og er understreket i en egen artikkel i biomangfoldkonvensjonen at stater har en suve ren rett til å utnytte sine egne ressurser i samsvar med sin egen miljøpolitikk, samtidig som de har ansvar for å sikre at aktivitetene innenfor deres jurisdiksjon eller kontroll ikke medfører skade på miljøet i andre stater eller i områder som ligger utenfor nasjonal jurisdiksjon (art. 3). Konvensjo nen sier også, med forbehold om andre staters rettigheter, at virkeområdet for konvensjonen er prosesser og aktiviteter som finner sted under partenes jurisdiksjon eller kontroll, uavhengig av hvor virkningene inntreffer (art. 4 b)). Næringslivet kan bidra til å redusere miljøbe lastninger gjennom mer miljøvennlig og ressurs effektiv drift i egen virksomhet. Selskaper kan også utvikle prosesser eller teknologier for å anvende knappe ressurser mer effektivt og redu sere klimagassutslipp. Høye miljøstandarder hos leverandører og i verdikjeden er også sentralt i et miljømessig samfunnsansvar. Dette gjelder for alle selskaper, uavhengig av eierskap.6 4.2 Verdien av naturgoder Verdien av natur, og dermed kostnaden for sam funnet av at natur blir ødelagt, er ofte lite synlig. Nasjonalregnskapet og beregninger av nasjonal formuen omfatter ikke miljøressurser. Uten offentlige virkemidler vil ikke prisene på varer og tjenester gjenspeile miljøkostnadene knyttet til produksjon og forbruk. Dermed kan den reelle verdien av natur få for liten vekt i private og offent lige beslutningsprosesser. Det gjelder særlig når skadene oppstår langt fram i tid, og/eller langt fra stedet der en beslutning blir tatt. Det pågår derfor internasjonalt arbeid med å utvikle metoder for å synliggjøre både prissatte og ikke-prissatte verdier av økosystemtjenester i ulike typer beslutninger og dokumenter. Noen sentrale initiativ er omtalt i boks 1.2 under. Regje ringen vil videreføre Norges aktive deltakelse i dette arbeidet blant annet gjennom FN (FNs mil jøprogram og FNs statistiske divisjon), Verdens banken, Organisasjonen for økonomisk samar Boks 4.1 Visjon for 2050 i EUs syvende miljøhandlingsprogram «I 2050 lever vi gode liv innenfor planetens økologiske grenser. Vår velstand og et sunt miljø baserer seg på en innovativ, sirkulær økonomi der ingenting går til spille, der naturressursene forvaltes på en bærekraftig måte, og der det biologiske mangfoldet beskyttes, verdsettes og gjenopprettes på en måte som gjør samfunnet vårt mer robust. Vår økonomiske vekst basert på lave karbonut slipp, har blitt løsrevet fra økt ressursbruk, og vi er på vei mot et trygt og bærekraftig globalt samfunn.» Kilde: EUs syvende miljøhandlingsprogram (EU, 2013) 6 Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap s. 81, Næring- og fiskeridepartementet, www.regjeringen.no 2015–2016 Meld. St. 14 71 Natur for livet beid og utvikling (OECD), EU og Nordisk minis terråd. Selv om mange i Norge har god kunnskap om naturmangfold og dets verdier, er det likevel et potensial for å forbedre kunnskap om natur, til stand i økosystemer og påvirkninger på disse både nasjonalt og internasjonalt, i befolkningen generelt og blant beslutningstakere. Behov for kunnskap og tiltak knyttet til dette er omtalt i kap. 8. Regjeringen vil: • Stimulere til utvikling av metoder, indikatorer og modeller som viser verdien av naturmangfold og økosystemtjenester i et makroøkonomisk per spektiv. • Øke kunnskapen i befolkningen, og hos beslut ningstakere og næringsliv, om hvilke betydninger endringer i økosystemer nasjonalt og globalt kan få for samfunnet. • Bidra til internasjonalt arbeid med å utvikle og teste miljøøkonomiske standarder under FNs sta tistiske kommisjon, og vurdere å innarbeide dette systemet i rapporterings- og regnskapssystemer. • Utvikle bedre metoder for å integrere bredden av verdier (både prissatte og ikke-prissatte) fra naturmangfold og økosystemtjenester i samfunn søkonomiske analyser og i beslutningsprosesser på ulike nivå. • Videreføre internasjonalt samarbeid om synlig gjøring og verdsetting av økosystemtjenester, her under videreutvikle verdsettingsmetoder, både kvalitative, kvantitative og monetære. Boks 4.2 Sentrale internasjonale initiativer for å styrke synliggjøring av verdier fra naturmangfold og økosystemtjenester Prosjektet The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) ble igangsatt i 2007 og skulle redegjøre for den økonomiske betydnin gen av biologisk mangfold og økosystemtjenes ter, og kostnadene vi pådrar oss ved å forringe økosystemene og deres evne til å levere disse tjenestene. I tillegg var det et mål å synliggjøre hvordan verdiene fra økosystemer og natur mangfold kunne bringes inn i beslutningspro sesser. Hovedrapporten ble lansert i 2010, og senere er det arbeidet med oppfølgning i land og utvikling av spesialstudier for utvalgte biomer og sektorer. Prosjektet er organisert under FNs miljøprogram. Se http://www.teebweb.org for nærmere omtale. Wealth Accounting and the Valuation of Eco systems Services (WAVES) er et globalt partner skap opprettet for å styrke miljødimensjonen i bærekraftig utvikling gjennom utvikling av metodikk og systemer for å legge til rette for at naturkapitalen blir integrert i nasjonale regn skaps- og rapporteringssystemer. Prosjektet administreres fra Verdensbanken, og baseres på dialog med finans- og planleggingsdepartemen ter i samarbeidslandene. TEEB og WAVES bidrar til styrket sektorintegrering av biologisk mangfold, noe som vil gi bedre forvaltning av biologisk mangfold og økosystemer. WAVES prosjektet utnytter primært standarder for miljø økonomiske regnskap fra FNs statistiske kom misjon System of Environmental-Economic Accounting (SEEA). Verdensbanken arbeider også med indikatoren Adjustet Net Savings som måler om et land bygger eller ødelegger sin rik dom, og er ment til å bli brukt ved siden av brutto nasjonalprodukt. Brutto nasjonalprodukt indikerer om et lands økonomi vokser og Adjus tet Net Savings indikerer om veksten er bære kraftig eller ikke. System of Environmental-Economic Accoun ting – SEEA ble vedtatt i 2012 av FNs statistiske kommisjon som den første internasjonale stan dard for miljøøkonomiske regnskapssystemer. FNs statistiske kommisjon har blitt bedt om å utvikle arbeidet med naturregnskap under SEEA-rammeverket. For natur og økosystemtje nester er det utviklet et konsept for eksperimen telle økosystemregnskap som nå er under uttesting. Det arbeides videre med en SEEA standard for å rapportere bruk av økonomiske midler til sikring av naturmangfold i samfunnet, en standard som vil bidra til å gi en mer sam menlignbar rapportering på bruk av nasjonale midler og rapporteringsforpliktelser under kon vensjonen for biologisk mangfold. Norge har bidratt i utviklingen av alle tre ini tiativene. 72 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 4.3 EØS-avtalen, handel og investe ringer 4.3.1 EØS-avtalen og bredere samarbeid med EU om naturmangfold EU er en pådriver i miljøpolitikken og en stor del av EUs miljøpolitikk blir innlemmet i norsk regel verk som følge av EØS-avtalen. Naturforvaltning, herunder EUs fugle- og habitatdirektiver er ikke en del av EØS-avtalen. Enkelte EU-rettsakter av betydning for naturmangfold er innlemmet, her under EUs vanndirektiv og direktivet om utsetting av genmodifiserte organismer. Avtalen omfatter dessuten en rekke klima- og miljøreguleringer som bidrar til å redusere påvirkning på natur mangfold, herunder avfall, kjemikalier og luftforu rensning. Deltakelse, samarbeid og påvirkning av EUs miljøpolitikk gjennom EØS-avtalen er derfor viktig også når det gjelder naturmangfold. Gjen nom EØS-avtalen er det også etablert et omfat tende harmonisert regelverk på matområdet, blant annet for mat, dyr og innsatsvarer. Norge er fullt ut harmonisert med EUs regelverk på dyre helseområdet. Dette gjelder blant annet regelverk om sykdomsbekjempelse og om handel med levende dyr og dyreprodukter innenfor EØS området og med land utenfor EØS. Det er også tett samarbeid mellom Norge og EU både i det globale og regionale arbeidet med naturmangfold. Samarbeidet omfatter blant annet oppfølgningen av biomangfoldkonvensjonen gjen nom EØS-midlene, og kartlegging av økosys temtjenester og hvilken økonomisk verdi disse tje nestene gir oss. Økt ressurseffektivitet er en del av EUs arbeid med sirkulær økonomi. Økt ressurseffektivitet er en forutsetning for å redusere miljøbelastningen på arter og økosystemer til et bærekraftig nivå. En sirkulær økonomi har som mål å bevare verdien av materialer og energi i produkter igjennom hele verdikjeden, og således minimere avfall og res sursbruk. Ved å forhindre verditap i material strømmene skaper man økonomiske muligheter og konkurransefortrinn basert på bærekraft. Europakommisjonen har varslet at en hand lingsplan for sirkulær økonomi skal legges fram mot slutten av 2015. Innenfor avfallsregelverket har EU signalisert at det vil legges frem konkrete og bindende revisjonsforslag. Økt materialgjen vinning og ombruk skal gi økt ressurseffektivitet og redusert miljøbelastning, og fremme økono misk vekst og sysselsetting. Videre skal forsla gene bidra til oppnåelsen av EUs klimamål, så vel som å redusere EUs avhengighet av å importere råvarer utenfra. Boks 4.3 Ekspertutvalg om økosystemtjenester Ekspertutvalget om økosystemtjenester, som ble nedsatt i 2011, la fram sine anbefalinger i NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. Utvalget skulle arbeide med verdier av økosystemtjenester, beskrive konsekvenser for samfunnet av at disse tjenes tene forringes, peke på hvordan relevant kunn skap best kan formidles til beslutningstakere og gi anbefalinger om hvordan hensynet til økosys temtjenester kan bli bedre ivaretatt i private og offentlige beslutninger. Utvalget leverte sine anbefalinger 29. august 2013, jf. NOU 2013: 10 Naturens goder – om ver dier av økosystemtjenester. De peker på at betydningen av godene vi får fra naturen bør være synlige for beslutningstakere på alle plan, og på at rammebetingelsene bør utformes slik at knappheten og verdien av tjenestene bli tatt bedre hensyn til. Utvalget mener at en større bevissthet om hva naturen bidrar med av funda mentale og uerstattelige goder kan gi en bedre miljøforvaltning, og større forståelse for behovet for en slik forvaltning. De påpeker at kunnskap om økosystemtjenestene og deres verdi må for midles til private og offentlige beslutningstakere gjennom lover, regler, skatter, avgifter og andre virkemidler for å bli tatt hensyn til. De tar utgangspunkt i at dagens norske naturforvalt ning er dominert av juridiske virkemidler, og gir anbefalinger om hvordan økosystemtilnærmin gen kan brukes innenfor dette regelverket, og om hvordan det kan være aktuelt å supplere med flere økonomiske virkemidler. Utvalget gir en gjennomgang av hvordan nasjonalregnska pet, miljøregnskap og indikatorer kan brukes for en bedre forvaltning av naturen. Det vises også til at det pågår et betydelig arbeid interna sjonalt både for å utvikle bedre miljø- og økosys temregnskap, spesielt gjennom FNs system for miljø- og økonomiregnskap (SEEA) og for bedre indikatorer, spesielt gjennom Det europeiske miljøbyrået (EEA) og Det internasjonale part nerskapet for indikatorer for biologisk mang fold. 2015–2016 Meld. St. 14 73 Natur for livet Norge har høsten 2015 levert et innspill til Europakommisjonens handlingsplan for sirkulær økonomi. Innspillet fremhever blant annet forbru ker- og produktpolitikk, avfalls- og kjemikaliepoli tikk og grønne offentlige anskaffelser. En miljøgiftfri sirkulær økonomi forutsetter at det er god sammenheng mellom ulike regelverk på kjemikalie-, avfalls- og produktområdet. Norge ønsker å sikre gode forbrukerrettigheter og juri diske garantier, særlig når det gjelder produkters holdbarhet. For å redusere produkters klima- og miljøfotavtrykk er det viktig å arbeide for få på plass gode indikatorer og metoder som inkluderer hele produktets livsløp. God nasjonal avfallshånd tering er viktigste virkemiddel for å forebygge for søpling av naturen. Videre prioriterer Norge behovet for tiltak for å redusere matsvinn blant annet gjennom samarbeid med næringslivet. Strategisk bruk av offentlige anskaffelser for å understøtte overordnede politiske mål har vært en viktig motivasjon bak det nye anskaffelsesre gelverket i EU. Regelverket gjøres således til et bedre virkemiddel for medlemsstatene for å nå målene i EUs 2020-strategi for «smart, sustainable and inclusive growth». Regelverket åpner et større handlingsrom for å føre en grønn anskaffel sespolitikk enn tidligere. At EU operasjonaliserer strategiske anskaffelser og tydelig definerer anskaffelser som et virkemiddel for overordnede samfunnsmål, er nytt. Norge tar sikte på å gjen nomføre regelverket i løpet av første halvår 2016. Et av målene i EUs syvende miljøhandlings program7 er å beskytte naturen og å styrke den økologiske motstandsdyktigheten. Miljøhand lingsprogrammet er en felles strategi som danner en overordnet ramme for EUs politikk og priorite ringer. Det fastsetter felles mål som skal legges til grunn når ny politikk utformes og i gjennomførin gen av eksisterende regelverk. Det syvende miljø handlingsprogrammet ble vedtatt i EU i 2014 og er i ferd med å bli innlemmet i EØS-avtalens proto koll 31. Det første innsatsområdet i miljøhandlingspro grammet handler om naturkapital, som omfatter livsviktige funksjoner som pollinering av planter, naturlig beskyttelse mot oversvømmelser og kli maendringer. Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til sosial og økonomisk utjevning i EØS-området. Støtten øremerkes til fond og programmer med klare mål og krav til resultater. I perioden 2009–2014 ga Norge 550 millioner euro til miljøvern og miljøfor valtning, klima og fornybar energi, samt grønn innovasjon. Innen miljøforvaltning brukes mid lene blant annet til å styrke arbeidet med nasjo nale klimatiltak, forbedre forvaltningen av hav- og vannressurser, naturmangfold og økosystemer, bevare kulturminner, styrke miljøovervåkningen og forbedre håndteringen av kjemikalier og farlig avfall. Omtrent 65 millioner euro går til bedre for valtning av naturmangfold og økosystemtjenes ter. EØS-midlene finansierer også energieffektivi seringstiltak, bidrar til å øke bruken av fornybar energi og redusere klimagassutslipp og lokal luft forurensning. Tilpasning til klimaendringer står også sentralt. Klima, energi og miljø vil være tre prioriterte områder av fem hovedsektorer også i neste periode fra 2014 til 2021. Det europeiske miljøbyrået (EEA) har som mål å støtte bærekraftig utvikling og bidra til å oppnå betydelig og målbar forbedring av Europas miljø ved å levere aktuell, målrettet, relevant og pålitelig informasjon til politiske beslutningsta kere og offentligheten. Norge er, sammen med 32 andre europeiske land, medlem i det europeiske miljøbyrået. Miljøbyrået er en viktig informasjons kilde for alle som er med på å utforme, vedta, iverksette og evaluere miljøpolitikk. Regjeringen vil: • Gjennom fortsatt samarbeid med EU og det euro peiske miljøbyrået (EEA) levere datagrunnlag og rapportere på indikatorer slik at status og utvikling for Norges naturmangfold blir synlig gjort på en sammenlignbar måte i relevante europeiske miljøsammenstillinger. • Bidra i utviklingen av EUs arbeid med sirkulær økonomi der det er relevant, særlig innenfor avfalls-, kjemikalie- og produktpolitikken. 4.3.2 Handel og miljø Generelt Sundvolden-plattformen slår fast at regjeringen vil arbeide for en friere handel og føre en offensiv handelspolitikk som vektlegger Norges interes ser. Handelsavtaler er en mulighet til å forme glo baliseringen gjennom internasjonalt samarbeid. Regjeringens mål er å bevare og videreutvikle rammeverk for handel som gir størst mulig bidrag til norsk verdiskaping, samtidig som vi bidrar til global verdiskaping og bærekraftig utvikling. 7 European Commission, General Union Environment Action Programme to 2020 Living well, within the limits of our planet. Luxembourg: Publications Office of the Euro pean Union 74 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet De siste tiårene er Norge knyttet tettere sammen med andre land gjennom handel, arbeidsinnvandring og kapitalstrømmer. Produk sjon og forbruk er i økende grad deler av et glo balt marked med globale leveransekjeder. Det internasjonale vare- og tjenestebytte gjør at vi kan spesialisere oss, og med det bidra til bedre bruk av ressurser og økt produktivitet. Norge er en åpen økonomi med betydelig han del med omverdenen. Om lag tretti prosent av etterspørselen dekkes av import. På denne måten kan norsk produksjon og forbruk påvirke utnyt telse av natur i andre deler av verden. Det multilaterale handelssystemet åpner for ulike tiltak for at land kan gjennomføre en god miljø- og klimapolitikk. Blant annet er det mulig heter for å innføre subsidier, forbud, begrensnin ger, merkeordninger og så videre, så lenge dette gjøres i tråd med regelverket. Tiltak kan være nasjonale, regionale eller internasjonale. Bærekraftig fiske Norge er blant pådriverne i Verdens handelsorga nisasjon (WTO) for å få effektive regler for å forby fiskerisubsidier som bidrar til overfiske, overkapa sitet og ulovlig, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske) og har arbeidet aktivt i FNs organisa sjon for ernæring og landbruk (FAO) hva gjelder inngåelse av den globale avtalen om havnestats kontroll. EU har innført en forordning om å fore bygge, avverge og stanse UUU-fiske, som Norge har inngått en bilateral avtale med EU om gjen nomføring av. Fiskeriforvaltning er ikke en del av EØS-avtalen, men Norge har et omfattende og tett samarbeid med EU om forvaltning av pelagiske bestander og fellesbestander i Nordsjøen. Her er det gjort betydelige fremskritt de senere år. Handel med truede arter Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES) skal Figur 4.1 Handel gir oss tilgang på et større utvalg av produkter. Jordas genetiske ressurser er opphav til de fleste av våre matvarer. Foto: Svein Magne Fredriksen 2015–2016 Meld. St. 14 75 Natur for livet sikre bærekraftig handel med arter som er omfat tet av konvensjonen. Handel med artene skjer gjennom et system av tillatelser som utstedes av nasjonale myndigheter. Artene er oppført på tre ulike lister, avhengig av hvor truet de er av inter nasjonal handel. I dag er ca. 35 000 arter omfattet av konvensjonen. Av disse er ca. 1000 arter opp ført på liste I, som er gjenstand for den strengeste reguleringen. Konvensjonen er gjennomført i norsk rett ved forskrift 15. november 2002 nr. 1276 til gjennomfø ring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES). En ny forskrift er under utarbeidelse. Den nye forskriften vil på noen punkter innføre strengere regulering enn det som følger av kon vensjonens minstekrav. Forskriften vil også gjen nomføre vedtak som er fattet på partsmøter etter at gjeldende forskrift ble vedtatt og utvide virke området til også å omfatte innenlands oppbeva ring og omsetning. Globalisering og handel Norsk handel med, og investeringer i andre land, bidrar til en global arbeidsdeling i produksjon av varer og tjenester. Norske selskaper orienterer seg i økende grad mot og etablerer seg i nye vekstmarkeder som kan være i land med svakt styresett og lite utviklet lovverk for vern av miljø. Det bidrar til økonomisk vekst og økt velferd, men også økt produksjon, forbruk og transport. Dette kan bidra til økt press på miljøet. Eksempler på dette er økt press fra utnyttelse av knappe naturressurser, utslipp av klimagasser og miljøgif ter, og spredning av fremmede arter. Internasjo nal handel og investeringer kan imidlertid også bidra til en mer klima- og miljøvennlig utvikling, blant annet ved å være med og spre mer effektiv og klima- og miljøvennlig teknologi og bidra til at ulik produksjon foregår der den belaster miljøet minst. I utgangspunktet er det derfor ingen mot setning mellom en åpen verdenshandel på den ene siden og en god klima- og miljøpolitikk på den andre siden. Boks 4.4 Miljøkriminalitet, inkludert fiskerikriminalitet Miljøkriminalitet er en økende utfordring glo balt og er i økende grad grenseoverskridende og organisert. Miljøkriminalitet omfatter både ulovlig utnyttelse av miljø- og naturresurser, ulovlig hogst og handel med tømmer, flora og fauna, truede arter, fiskerikriminalitet samt han del med og dumping av kjemikalier og farlig avfall. I tillegg anerkjenner Interpol at det opp står nye typer ulovlige aktiviteter knyttet til blant annet kvotehandel (fiskekvoter, jaktkvoter, kli makvoter etc.).1 Økonomisk gevinst er blant drivkreftene bak overfiske og UUU-fiske samt handel med truede arter. Grupper som tradisjo nelt har vært involvert i narkotikatrafikk, våpen handel og menneskesmugling er i økende grad involvert i grenseoverskridende og organisert miljøkriminalitet. Slik grenseoverskridende kri minalitet omfatter i enkelte tilfeller blant annet grov økonomisk kriminalitet, korrupsjon og menneskehandel. Grenseoverskridende og organisert kriminalitet kan ha store miljømes sige konsekvenser i tillegg til konsekvenser for menneskerettigheter, sikkerhet og økonomi. Sårbare befolkningsgrupper kan miste livs grunnlaget sitt, fiskebestander trues, viktige leveområder for dyre- og plantearter står i fare og truede arter står i fare for å bli utryddet. Bekjempelse av alle former for organisert mil jøkriminalitet krever derfor både nasjonal og internasjonal innsats. I tillegg til blant annet regelutvikling, kontroll og andre forvaltningstil tak er også etterforsking og påtale nødvendige tiltak. Også forbrukersiden er viktig. Tverretat lig og tverrsektorielt samarbeid er nødvendig fra både kontrollmyndigheter og politi og en integrert tilnærming til verdikjeden, med fokus på både tilbud og etterspørsel av slike varer. Internasjonalt samarbeid er viktig, gjennom blant annet Interpol, FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC), FNs miljøprogram (UNEP), OECD og Den internasjonale arbeids organisasjonen (ILO). FN er i ferd med å kart legge hvordan de kan fremme en samlet innsats for å bekjempe miljøkriminalitet og Interpol har et eget miljøkrimprogram som statene kan bruke ved etterforskning av grenseoverskri dende saker. 1 Meld. St. 37 (2014–2015) Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken, Utenriksdepartementet, www.regje ringen.no 76 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet EØS-avtalen omfatter i likhet med EU-traktater og -regelverk en rekke bestemmelser som skal bidra til vern og bærekraftig bruk av miljøet. Han delsavtaler integrerer i økende grad miljø, blant annet gjennom egne kapitler om handel og bære kraftig utvikling. Norge og Det europeiske frihan delsforbundet (EFTA) har som stående mandat å inkludere et slikt kapittel i frihandelsavtaler. Norge er også aktivt med i forhandlingene om en avtale som skal bidra til å fremme økt handel med miljøvarer og om mulig også relaterte tjenester. I Meld. St. 29 (2014–2015) om globalisering og handel omtales samspillet mellom handelspoli tikk og klima og miljø. Det er viktig at det interna sjonale handelsregelverket og Norges frihandels avtaler også fremmer grønn vekst og støtter opp om klima- og miljøhensyn. Internasjonal handel kan spille en rolle som tilrettelegger for en mer klima- og miljøvennlig utvikling og fremme det grønne skiftet både ved å fremme økt handel med miljøvarer og relaterte tjenester, og redusere unødvendige barrierer for denne handelen. Han delsforpliktelser må utformes slik at de tar hensyn til statenes behov for å gjennomføre en effektiv miljø- og klimapolitikk og legger til rette for grønn vekst. Virkemidler for en slik politikk omfatter blant annet nødvendige klima- og miljøkrav, miljø avgifter på varer og tjenester, informasjons- og merkekrav, miljøvennlige subsidier og tilretteleg ging for økt handel med klima- og miljøvennlige varer og tjenester. Samtidig er det viktig at land ikke får adgang til å gjennomføre diskriminerende eller proteksjonistiske tiltak som unødig hindrer handel på ensidig basis. Regjeringen vil: • Videreføre arbeidet med å inkludere et eget kapit tel om handel og bærekraftig utvikling i de fri handelsavtaler Norge inngår, og gjennom dette bidra til å nå internasjonale mål for naturmang fold. • Støtte opp om arbeidet mot miljøkriminalitet, inkludert fiskerikriminalitet, gjennom blant annet relevante internasjonale prosesser og pro gram. 4.3.3 Investeringer og grønne markeder Innledning Norge har betydelige finansielle investeringer i utlandet, både gjennom den norske staten og pri vate aktører. Størsteparten av de norske utenland sinvesteringene er rettet mot Europa og Nord Amerika (ca. åtti prosent av Statens pensjonsfond utland (SPU) og sytti prosent av direkteinvesterin gene). Det finnes ingen klar definisjon av grønne investeringer. OECD har fremhevet at grønn vekst betyr å fremme økonomisk vekst og utvik ling, og samtidig sikre at naturkapitalen fortsetter å yte de miljøtjenestene som vår velferd er bygget på.8 Grønne investeringer kan derfor forstås som investeringer som bygger opp om grønn vekst, og som dermed omfatter investeringer som tar hen syn til miljøforhold i bred forstand, herunder kli magassutslipp, luftforurensing, kjemikalier, naturmangfold, avfallshåndtering med mer. Grønne og bærekraftige investeringer har fått økende oppmerksomhet blant aktørene i finans næringen de siste årene, både nasjonalt og inter nasjonalt. På klimatoppmøtet i september 2014 i New York ble det blant annet lansert en ny koali sjon av institusjonelle investorer som har satt seg som mål å redusere karbonfotavtrykket i sine por teføljer innen desember 2015. Flere pensjonsfond internasjonalt har det siste året redusert sin andel investeringer i kull og petroleum og økt sin andel av grønne investeringer. Flere av disse har vekt lagt at å håndtere klimarisiko og høste mulighe tene innenfor grønne investeringer er avgjørende for deres investeringsvalg.9 Private aktørers investeringer Finansiell miljørisiko omfatter risikoen for at mil jøproblemene, så vel som omfattende omlegging av miljøpolitikken med sterkere reguleringer eller vesentlig høyere karbonpriser, skal påvirke øko nomisk utvikling og finansielle størrelser i framti den. Det har vært en økende oppmerksomhet rundt klima- og miljøspørsmål blant aktørene i finansnæringen de siste årene. Ett eksempel er at institusjonelle investorer i større grad vurderer og rapporterer miljørisiko i sine porteføljer. Her benyttes blant annet CDP (tidligere forkortelse for Carbon Disclosure Project, nå CDP), en uav hengig, ikke-profitt organisasjon som har som for mål å samle inn og publisere informasjon blant 8 Inderst, G., Kaminker, Ch., Stewart, F. (2012), «Defining and Measuring Green Investments: Implications for Insti tutional Investors’ Asset Allocations», OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No.24, OECD Publishing 9 Se blant annet UNEP et. al (2014) «Financial Institutions taking action on Climate Change» http://www.unepfi.org/ fileadmin/documents/FinancialInstitutionsTakingActi onOnClimateChange.pdf 2015–2016 Meld. St. 14 77 Natur for livet annet om bedrifters klimagassutslipp, bidrag til avskoging og vannforbruk. Kartlegging av hvil ken miljøpåvirkning ulike ledd i en leverandør kjede utgjør, vil kunne hjelpe bedrifter i å hånd tere miljørisiko på en bedre måte. Regjeringens forventninger til arbeid med samfunnsansvar, herunder miljø i selskaper med statlig eierandel er beskrevet i Meld. St. 27 (2013– 2014) «Et mangfoldig og verdiskapende eier skap». Her vises det blant annet til at «alle norske selskaper bør ta samfunnsansvar, uavhengig av om de er privat eller offentlig eid, og uavhengig om de har sin virksomhet i Norge eller i andre land.» I den samme meldingen understrekes det at regjeringen forventer at selskaper med statlig eierandel arbeider systematisk med samfunnsan svar og er ledende på sine områder. Næringslivets miljømessige samfunnsansvar innebærer at hen synet til miljø og ressursbruk, herunder påvirk ninger på naturmangfold, er integrert i selskape nes økonomiske beslutninger. I tillegg til å etter leve nasjonale og internasjonale miljøkrav, bør sel skapene også ta offensive grep for å redusere sin negative miljøpåvirkning ut over det som følger av slike krav. Regjeringen ønsker å være en best mulig støtte for norsk næringsliv internasjonalt og trap per spesielt opp innsatsen for næringslivet i nye, krevende markeder, jf. Meld. St. 35 (2014–2015). Styrket veiledning, dialog og praktisk samarbeid om utfordringer knyttet til lokale rammebe tingelser og samfunnsansvar vil være en viktig del av innsatsen. Det er etablert flere samarbeidsarenaer for og av privat sektor for å utvikle systemer for å fremme kunnskap og systemer for å kunne svare på utfordringene som er knyttet til naturmangfold. Innen EU er det et arbeid om naturmangfold og næringsvirksomhet, Natural Capital Coalition, etterfølger av The Economics of Ecosystems and Biodiversity for business coalition (TEEB), som bygger på samarbeid i næringslivet for å sikre naturkapitalen, gjennom blant annet å synliggjøre virkninger for næringslivet. Koalisjonen ønsker å endre adferden i næringslivet og dermed unngå ikke-bærekraftig utnytting av naturressurser. Det arbeides blant annet med å utvikle en Natural Capital Protocol, systemer for åpenhet i nærings livsrappprtering og risikovurderinger. Statens pensjonsfond utland (SPU) Det overordnede målet for investeringene i SPU er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko. Fondets særtrekk som en langsik tig investor med en bred, global portefølje av aksjer, obligasjoner og eiendom innebærer at kli maendringer og klimapolitiske tiltak kan ha betyd ning for den framtidige avkastningen av SPU. Kli mahensyn har derfor i lengre tid stått sentralt i arbeidet med forvaltningen av fondet. Klimafor hold kan også være en del av en bredere risikovurdering av selskaper i fondet sin forret ningsmodell og virksomhetenes bærekraft over tid. Om lag seks prosent av verdien av SPUs refe ranseindeks for aksjer, tilsvarende om lag 260 mrd. kroner ved utgangen av første halvår 2015, er i selskaper som har mer enn tjue prosent av sin inntjening fra miljørelatert virksomhet, herunder fornybar energi. Fondets aksjeinvesteringer i mil jørelaterte selskaper vil i utgangspunktet øke der som deres andel av verdens aksjemarked øker. I 2009 ble det besluttet å etablere særskilte miljørelaterte investeringsmandater i SPU. For valtningen av de miljørelaterte investeringsman datene er underlagt samme krav til avkastning og risiko som fondets øvrige investeringer. Regjerin gen la i Meld. St. 21 (2014–2015) «Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2014» opp til å øke ram men for slike investeringer til 30–60 milliarder kroner. Stortinget ga sin tilslutning til dette under behandlingen av meldingen. Regjeringen la i Meld. St. 21 (2014–2015) opp til å innføre et nytt adferdsbasert klimakriterium for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Kriteriet er etisk motivert og rettet mot sel skaper der det er uakseptabel risiko for at selska pet medvirker til eller selv er ansvarlig for «Handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser». Stortinget ga under behandlingen av Meld. St. 21 (2014–2015) sin tilslutning til dette. Regjeringen fulgte i Nasjonalbudsjettet 2016 opp merknaden i Innst. 290 S (2014–2015) om et nytt, produktbasert kriterium for observasjon og utelukkelse rettet mot gruveselskaper og kraft produsenter som har en vesentlig del av sin virk somhet knyttet til kull som brukes til energipro duksjon. Kriteriet er i Nasjonalbudsjettet 2016 gitt følgende ordlyd:«(o)bservasjon eller utelukkelse kan besluttes for gruveselskaper og kraftprodu senter som selv eller konsolidert med enheter de kontrollerer vil få 30 prosent eller mer av sine inn tekter fra kull, eller vil basere 30 prosent eller mer av sin virksomhet på kull». Det gjøres rede for forvaltningen av SPU i de årlige meldingene til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond, som legges fram i vårse sjonen. 78 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Grønne obligasjoner Grønne obligasjoner ble utviklet av Verdensban ken og den svenske banken SEB i 2008, der mid lene i utgangspunktet skal brukes til å finansiere miljøvennlige investeringer. Markedet for grønne obligasjoner er i kraftig vekst10, men utgjør fort satt en svært liten andel av det totale obligasjons markedet i verden. I 2014 ble det utstedt obligasjo ner for en verdi av 36,6 milliarder amerikanske dollar, tre ganger mer enn i 2013. Flere analysemiljøer har pekt på at langsiktige infrastrukturinvesteringer, herunder også i miljø relatert virksomhet, vil kunne være attraktivt for institusjonelle investorer.11 Grønne obligasjoner er et finansielt instrument som i stor grad retter seg mot institusjonelle investorer, og kan derfor være en viktig kilde til å øke miljøvennlige investe ringer. Imidlertid er miljøprofilen til de grønne obligasjonene omdiskutert, siden det ikke finnes en egen standard eller entydig definisjon av begrepet grønne obligasjoner. Utsteder merker selv obligasjonene som grønne og gir informasjon om bruken av pengene. Det er i dag flere uavhen gige aktører som gir vurderinger av grønne obli gasjoner, blant annet CICERO og Det Norske Veritas. I tillegg eksisterer det også retningslinjer for hva som kan kalles grønne obligasjoner «The Green Bond Principles». Det har blitt satt spørs målstegn ved hvorvidt grønne obligasjoner bidrar til mer investeringer til miljøvennlige prosjekter enn det som ville vært tilfelle uten å ha en «grønn» markering i obligasjonsmarkedet. I januar 2015 publiserte Oslo Børs, som den første børsen i ver den, egne lister for grønne obligasjoner. Grønne aksjeindekser En rekke aksjeindekser innretter seg mot klima og miljøvirksomhet, men fordi «grønn» ikke er klart definert er disse indeksene ulike i sin tilnær ming og innretning. Et fellestrekk er at det har vært store endringer i sammensettingen av disse indeksene over tid, noe som blant annet gjenspei ler dynamikken og den høye risikoen i dette mar kedssegmentet. Regjeringen vil: • Legge til rette for og stimulere norsk næringsliv til å delta i europeisk og internasjonalt samar beid for å ivareta naturmangfold. 4.4 Bistand Aichi-mål 2 omtaler at verdier knyttet til biologisk mangfold skal være integrert i planer og utvikling og fattigdomsreduksjon. Dette inkluderer norsk bistand. Norsk bistand bidrar til ivaretakelse av naturmangfoldet på en rekke måter, både via sær skilte bistandsprogram og ved at hensynet til naturmangfold integreres i bredere utviklingsbi stand. Det redegjøres hvert år for dette i Utenriks departementets budsjettproposisjon. Regjerin gens målsetting er at Norge skal bli et ledende land innen miljørettet utviklingssamarbeid og bidra til det grønne skiftet internasjonalt. Norge er også en sentral støttespiller for pro grammer som arbeider med systematisk kompe tanseoppbygging til utviklingsland om grønn øko nomi, kunnskapsbasert naturressursforvaltning og virkemidler for en grønn næringsutvikling. Regjeringens klima- og skoginitiativ søker å redusere klimagassutslipp fra avskoging og for ringelse av skog i utviklingsland. Det er således viktige regnskogsland som står sentralt, med Bra sil, Guyana og Indonesia som de største motta gere av skogbistand så langt. Hovedinnretningen for klima- og skogsatsingen er å betale for utslippsreduksjoner i land som lykkes med å redu sere sin avskoging og skogforringelse. Gitt den store verdien skog i utviklingsland, og spesielt regnskogene, har for klodens naturmangfold, anses klima- og skogsatsingen som et svært viktig tiltak også for naturmangfoldet. 10 OECD «Mapping channels to mobilise institutional invest ments in sustainable energy», 2015 11 Kaminker, C. et al. (2013), «Institutional Investors and Green Infrastructure Investments: Selected Case Studies», OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 35, OECD Publishing. 2015–2016 Meld. St. 14 79 Natur for livet Boks 4.5 Klima- og skoginitiativet Det norske klima- og skoginitiativet ble lansert under FNs klimaforhandlinger på Bali i desem ber 2007. Satsningen er forankret i Stortinget gjennom klimaforlikene i 2008 og 2012 og finan sieres over bistandsbudsjettet. Figur 4.2 Den største delen av landjordas artsmangfold finner vi i tropisk regnskog. Regnskogen er også helt sentral for å forebygge klimaendringer. Gjennom klima- og skoginitiativet bidrar Norge til bevaring av regnskog. Foto: Thomas Martens, Regnskogfondet Klima- og skoginitiativet er et sentralt element i norsk klimapolitikk. Stortinget har vedtatt tre hovedmål for satsingen: – Å bidra til kostnadseffektive, raske og mål bare reduksjoner i utslipp av klimagasser fra skog i utviklingsland. – Å bidra til at utslipp fra avskoging og skogfor ringelse i utviklingsland omfattes av et nytt internasjonalt klimaregime. – Å bidra til å ivareta naturskog i utviklingsland for å sikre denne skogens evne til å binde kar bon. Dette arbeidet utføres i hovedsak gjennom bila terale partnerskap med enkeltland (som Brasil og Indonesia) og gjennom multilaterale kanaler som FN og Verdensbanken. Utviklingsland beta les for oppnådde reduksjoner av klimagassut slipp fra avskoging og skogforringelse. Klima- og skoginitiativet skal også bidra til de overordnete målene for norsk utviklingspoli tikk, som fattigdomsreduksjon og likestilling. 80 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Boks 4.6 BIOFIN For å støtte land i arbeidet med å gjennomføre den strategiske planen under biomangfoldkon vensjonen har FNs utviklingsprogram etablert programmet BIOFIN (Biodiversity Finance Initi ative), som blant annet støttes av Norge. I tillegg til å identifisere økonomiske behov for gjennom føring av nasjonale handlingsplaner samarbei des det om hvordan hensynet til naturmangfold best mulig kan integreres i beslutninger i det enkelte land. Arbeidet utnytter kunnskap om bredden av verdier fra det biologiske mangfol det for det enkelte landet og gir en samlet stra tegi for å mobilisere økonomiske ressurser for videre gjennomføring av den nasjonale hand lingsplanen. Deltagelse i programmet er etterspurt fra utviklingsland, og vurderes også gjennomført i Norge. Boks 4.7 Fisk for utvikling Fisk, marine ressurser og hav som sådan får sta dig større betydning ikke minst for utviklings land, men også globalt, som kilde til både næring og ernæring. Norge har stor kompe tanse på disse feltene som vi ønsker å utnytte i enda større grad i vår utviklingspolitikk. Det overordnede målet for Fisk for utviklingsprogrammet er fattigdomsbekjem pelse gjennom matsikkerhet, bærekraftig for valtning og lønnsom næringsvirksomhet. Fisk for utvikling er delt inn i tre hovedområ der: – Utdanning og forskning (inklusive EAF Nan sen-programmet) – Næringsutvikling (inklusive akvakultur) – Forvaltning og regelverk (inklusive bekjem pelse av fiskerikriminalitet) Programmet vil kunne bli utvidet etterhvert, og andre sektorer og tiltak (spesielt med vekt på miljø og klima) er aktuelle i den sammenheng. Miljø- og klimatiltak vil for øvrig inngå som et vesentlig element i neste EAF Nansen-program met. Fisk for utvikling vil i utgangspunktet omfatte to fokusland (tentativt Mosambik og Myanmar), samt to regionale tiltak (Benguela Current Commission og Bay of Bengal Large Marine Ecosystems). Land på listen over god kjente samarbeidsland vil også kunne bli utvi det. Når det gjelder multilaterale tiltak som finan sieres innenfor Fisk for utvikling (for eksempel EAF Nansen-programmet), så vil disse ikke nød vendigvis følge den norske innretningen. Mange deler av det norske fiskerifaglige mil jøet, både det offentlige og det private, vil bli trukket inn i programmet. I tillegg vil frivillige organisasjoner også bli viktige partnere i pro grammet, det samme gjelder internasjonale organisasjoner. De viktigste partnerne er imidlertid utvi klingslandene, og regionene, selv. Programmet har sin «forsiktige oppstart» i 2015, med etablering av sekretariat i Norad, og vil i første omgang strekke seg over 5 år fra og med 2016. Programmet, og de enkelte tiltakene, skal evalueres med tanke på justering og mulig videreføring. 2015–2016 Meld. St. 14 81 Natur for livet Boks 4.8 EAF Nansen-programmet Ecosystem Approach to Fisheries Management (EAF) Nansen-programmet er en videreføring av Nansen-programmet som ble etablert av Norge, FNs organisasjon for ernæring og land bruk (FAO) og FNs utviklingsprogram i 1971 og kom i gang i 1975. Prosjektmålet var å bistå utvi klingsland med å skaffe de nødvendige data til å utvikle og forvalte fiskeriene. Det har senere vist seg at den kartlegging av fiskeressursene som ble foretatt i denne første fasen er de eneste data mange land fortsatt har. Etter hvert ble stadig flere av Nansen-pro grammets aktiviteter rettet mot støtte til utvik ling og styrking av forvaltning av felles ressur ser mellom land i Nordvest-Afrika (gjennom FAO) og i Sørvest-Afrika (bilateralt). Lokale for skere deltok i alle tokt utenfor sitt eget lands område. For mange land har dette vært viktig informasjon av betydning for egen utvikling, regionalt samarbeid og forhandlinger om fiske riavtaler med andre land (for eksempel EU). Viktige milepæler som vedtakelsen av FAOs internasjonale ansvarskodeks for ansvarlig fis keri (Code of Conduct for Responsible Fis heries) i 1995 og Reykjavikerklæringen fra 2001 om ansvarlige fiskerier i det marine økosystem la grunnen for det nye EAF Nansen-program met. På miljøtoppmøtet i Johannesburg i 2002 ble det enighet om at det innen 2010 skulle være etablert en økosystembasert forvaltning av fis keressursene, og at innen 2015 skulle nedfis kede bestander være gjenoppbygget. Som en direkte oppfølging av miljøtoppmøtet i Johan nesburg ble det nye programmet etablert. Programmet innebærer tett samarbeid med de Global Environment Facility-finansierte Large Marine Ecosystem-programmene rundt Afrika, og har følgende hovedkomponenter: – støtte til å utvikle policy nasjonalt og regionalt i samsvar med EAF-prinsipper – støtte fiskeriforvaltningen med helhetlige vurderinger ved planlegging og implemente ring – økosystemvurderinger og overvåking – kapasitets- og kompetansebygging i nasjo nale institusjoner og lokale organisasjoner Ansvaret for planlegging, økonomi, implemente ring og rapportering av EAF Nansen-program met ligger hos FAO. Havforskningsinstituttet i Norge er ansvarlig for driften av forskningsfar tøyet og den vitenskapelige delen av program met, som inkluderer feltarbeid, vedlikehold av database, rådgivning og opplæring. Norad eier fartøyet og har forvaltningsansvaret på norsk side. Neste fase (fra 2016) vil med et nytt forskningsfartøy innebære nye, store mulighe ter for innsamling av vitenskapelige data, og opplæring av enda flere forskere fra land i sør. I denne fasen vil det bli lagt enda større vekt på klimarelatert forskning på fisk og marine ressur ser. 82 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 5 Bærekraftig bruk og god tilstand i økosystemene 5.1 Innledning Regjeringens hovedstrategi for naturmangfold er en bærekraftig naturforvaltning som sikrer at summen av all aktivitet eller bruk skjer på en måte som medfører at norske økosystemer i størst mulig grad holder en god tilstand over tid. Dette er kjernen i kap. 5. Videre er regjeringens hoved grep for å ta vare på naturmangfold i Norge knyt tet til tiltak for truet natur (kap. 6) og bevaring av et representativt utvalg av norsk natur for kom mende generasjoner (kap. 7, se også omtalen av nasjonale miljømål i kap. 1.1). Kjernen i mange av Aichi-målene er å beholde eller oppnå velfungerende økosystemer, jf. særlig mål 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 14 og 15 (se kap. 3). Det er blant annet en målsetting at økosystemene skal være «robuste og levere livsviktige økosystemtje nester», at mangfoldet skal brukes på en «bære kraftig måte», at vi skal restaurere «forringede økosystemer» og at «økosystemene skal ha «opp rettholdt integritet og funksjon». Dette gjenspeiles også i nasjonalt mål 1.1 om naturmangfold (jf. Prop. 1 S for Klima- og miljødepartementet), der det heter at økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester. Mål om å oppnå god tilstand for økosystemene er basert på grunntanken om at en velfungerende natur gagner hele samfunnet, og at vi har en plikt til å overlate naturen i en sunn tilstand til kom mende generasjoner. Naturen som et langsiktig grunnlag for menneskers virksomhet, kultur, her under samisk kultur, helse og trivsel understrekes også av formålsparagrafen i naturmangfoldloven. God tilstand i naturen er avgjørende for natu rens kapasitet til å levere økosystemtjenester av grunnleggende betydning for samfunnet, som pol linering av matplanter, klimaregulering, flomdem ping og drikkevann. Dette er i sin tur avgjørende for menneskets overlevelse og tilgang til mat og andre råstoffer, og for å opprettholde sterke primærnæringer. Bærekraftig skogbruk, fiskeri, akvakultur og jordbruk avhenger av en velfunge rende natur. Det ligger også vesentlige verdier i næringsvirksomhet som er basert på utnyttelse av virkestoffer/enzymer eller genetiske koder fra biologisk materiale til blant annet medisiner og næringsmiddelproduksjon. God tilstand i naturen er viktig for folkehelsen, blant annet fordi naturen gir grunnlag for opplevelser og friluftsliv. I enkeltavgjørelser må det gjøres avveininger mellom kostnader og nyttevirkninger. Naturinn grep vil i mange tilfeller bli tillatt av hensyn til andre samfunnsinteresser. Vektlegging av andre samfunnshensyn kan også gjøre at det for deler av et økosystem godtas å ikke ha god tilstand. Videre vil påvirkning som ikke er under nasjonal kontroll, som klimaendringer, havforsuring og langtrans portert forurensning, kunne gjøre at det ikke er mulig å oppnå god tilstand over alt. Tilstanden i norske økosystemer er beskrevet i kap. 2 og er overordnet sett relativt god. I vurde ringen av norsk måloppnåelse i kap. 3 framgår det videre at Norge har gjort mye for å ivareta natu ren og har mange juridiske og økonomiske virke midler som kan bidra til en god og økosystemba sert forvaltning. Av juridiske virkemidler gjelder dette først og fremst plan- og bygningsloven og sektorlover som vannressursloven, vassdrags reguleringsloven, energiloven, forurensningsloven, svalbardmiljøloven, havressurslova, akvakulturlo ven, petroleumsloven, skogbruksloven, og jord lova, anvendt sammen med naturmangfoldloven. Norge har et godt lovverk for å kunne forvalte naturen bærekraftig. Klima- og miljødepartemen tet har innhentet erfaringer med praktiseringen av naturmangfoldloven, og det foreslås i kap. 6, 8 og 9 noen oppfølgende tiltak for å forbedre og effektivisere lovanvendelsen. Regjeringen foreslår også noen forbedringer eller effektiviseringer i anvendelsen av andre lover, blant annet gjennom forskriftsendringer, endret vektlegging i enkeltsa ker eller forbedret veiledning. Når det gjelder behovet for nye eller endringer i eksisterende økonomiske virkemidler, vil regjeringen først og fremst vurdere anbefalingene fra Grønn Skatte kommisjon. Det vises for øvrig til omtalen under det enkelte økosystem, samt kap. 9 om kommune nes og fylkeskommunens rolle og ansvar. Det framgår samtidig av kap. 2 og 3 at vi også i Norge har utfordringer. En utfordring for norsk naturforvaltning er at det i dag – med unntak av 2015–2016 Meld. St. 14 83 Natur for livet økosystemene i kyst og ferskvann og delvis for havområdene – ikke foreligger konkrete og omforente mål for hvilken tilstand som skal nås i økosystemene, selv om flere lover har mål om «bærekraftig» forvaltning. Konkrete og omforente mål vil gi et bedre grunnlag for avveininger av ulike hensyn og samfunnsmål, og bidra til en utvikling som er miljømessig, sosial og økono misk bærekraftig. På Svalbard er det satt ambisi øse mål for bevaring av uberørt natur, men heller ikke disse målene er nærmere operasjonalisert når det gjelder økosystemenes tilstand. Dette gjør det igjen vanskelig å bedømme om bruken er bærekraftig, og kan også føre til at virkemidlene ikke brukes effektivt nok. En annen utfordring er at summen av arealpåvirkninger i Norge fortsatt utgjør den største negative påvirkningen på naturmangfoldet. Videre er norsk naturforvalt ning ennå ikke godt nok tilpasset klima endringene. I tillegg er det ulike utfordringer knyttet til de forskjellige økosystemene. I dette kapitlet foreslår regjeringen konkrete tiltak og verktøy som kan bidra til å styrke en sam let bærekraftig forvaltning av naturmangfoldet over tid. Kapitlet omtaler først mer overordnede tiltak, og deretter mer spesifikke tiltak under hvert av hovedøkosystemene. Under våtmark omtales også hvordan regjeringen vil følge opp Stortingets anmodningsvedtak av 2. juni 2015, vedtak nr. 573 (2014–2015) om problemstillinger knyttet til forvaltning av myr. 5.2 Særlig om naturmangfoldloven Naturmangfoldloven er et av de viktigste nye vir kemidlene som ble vedtatt som følge av Norges første nasjonale strategi for gjennomføring av bio mangfoldkonvensjonen, jf. St.meld. nr. 42 (2001– 2002). Loven gjelder på norsk landterritorium, herunder innsjøer og vassdrag, og i Norges terri torialfarvann. På Svalbard og Jan Mayen gjelder lovens bestemmelser om tilgang til genetisk mate riale. På kontinentalsokkelen og i jurisdiksjons områder opprettet i medhold av økonomiske soneloven gjelder visse av lovens bestemmelser så langt de passer (se boks 5.1). Lovens formål er at «naturen med dens biologiske, landskapsmes sige og geologiske mangfold og økologiske pro sesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremti den, også som grunnlag for samisk kultur.» Erfaringer fra bruken av loven så langt har bidradd til utformingen av regjeringens politikk for å ta vare på norsk naturmangfold. Loven har kun virket i få år, og kunnskapen om lovens virk ninger er derfor fortsatt begrenset. Dette gjelder særlig den konkrete effekten på tilstanden i natu ren, som har et langt tidsperspektiv. Videre er naturmangfoldloven et av flere virkemidler, og det er den samlede virkemiddelbruken sett i lys av det totale påvirkningsbildet som vil ha betydning for tilstanden i naturen på sikt. Bestemmelser i loven som er særlig relevant for dette kapitlet er de alminnelige bestemmel sene for bærekraftig bruk med miljørettslige prin sipper (kap. II), regler om artsforvaltning (kap. III) og regler om fremmede organismer (kap. IV). Klima- og miljødepartementet har spesifikt innhentet erfaringer om bruken av lovens miljø rettslige prinsipper, reglene om prioriterte arter og utvalgte naturtyper, og om dispensasjoner i verneområdene, både gjennom en rapport utar beidet av Multiconsult og gjennom samtaler med Boks 5.1 Naturmangfoldlovens virkeområde i sjø Etter naturmangfoldloven § 2 er det stedlige virkeområdet for loven i sjø utenfor territorial farvannet slik at «på kontinentalsokkelen og i jurisdiksjonsområder opprettet i medhold av lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges øko nomiske sone (økonomiske soneloven) gjel der §§ 1, 3 til 5, 7 til 10, 14 til 16, 57 og 58 så langt de passer». Dette er følgende bestem melser: – § 1: Formålsbestemmelsen – § 3: Definisjoner – §§ 4 og 5: Forvaltningsmål for naturtyper, økosystemer og arter – §§ 7 til 10: Prinsipper for offentlig beslut ningstaking og prinsippene om kunnskaps grunnlaget, føre-var-prinsippet og økosys temtilnærming og samlet belastning – § 14: Vektlegging av andre viktige sam funnsinteresser og samiske interesser – § 15: Forvaltningsprinsipp, der forholdet til havressursloven omtales – § 16: Høsting av vilt og lakse- og innlands fisk – §§ 57 og 58: Forvaltning av genetisk mate riale og uttak og utnyttelse av genetisk materiale fra naturen 84 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet blant annet næringsorganisasjoner i etterkant. Multiconsults rapport1 forelå 30. september 2014. Reglene om artsforvaltning i naturmangfoldlo ven viderefører i hovedsak regler som tidligere fantes i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og naturvernloven. Lovens regler om fremmede organismer trer først i kraft 1. januar 2016, sammen med tilhørende forskrift. Det nye regel verket er et viktig bidrag til å hindre innførsel og utsetting av fremmede skadelige organismer. Reglene vil imidlertid ikke løse utfordringer knyt tet til skadelige fremmede organismer som alle rede er etablert i norsk natur. Det er et stort arbeid å bekjempe disse, og en total utryddelse er ikke realistisk. Prioriterte bekjempelsestiltak fremgår under omtalen av økosystemene i kap. 5.5. Klima- og miljødepartementet vil i sam råd med berørte departementer utarbeide en sam let, prioritert tiltaksplan for bekjempelse av skade lige fremmede organismer. Bestemmelsen om kvalitetsnorm for natur mangfold er kun brukt en gang, for å fastsette kva litetsnormer for villaks, og inngikk heller ikke i erfaringsinnhentingen. En kvalitetsnorm kan være et hensiktsmessig virkemiddel der det er enighet om at en art eller naturtype skal vektleg ges særskilt, for eksempel fordi arten er i tilbake gang, men der det er uklart hva denne vektleggin gen bør innebære, og flere sektorer er involvert i forvaltningen. En norm kan i slike tilfeller bidra til et felles kunnskapsgrunnlag og felles mål for for valtningen av arten eller naturtypen. Hovedfunnene fra Multiconsults rapport er gjengitt i boks 5.2. Rapporten inneholder noen anbefalinger om å tydeliggjøre og klargjøre bru ken av de miljørettslige prinsippene. Dette blir fulgt opp gjennom revisjon av veilederen for bruk av prinsippene for offentlig beslutningstaking.2 Rapportens hovedfunn om bruken av virkemid lene prioriterte arter og utvalgte naturtyper, samt regjeringens forslag til oppfølging, omtales i kap. 6 om ivaretakelse av truet natur. Regjeringens oppfølging av anbefalinger i rapporten om å for bedre kunnskapsgrunnlaget er omtalt i kap. 8 om kunnskap. Også regjeringens forslag knyttet til kompetanse i kommunene, se kap. 9, er dels en oppfølging av erfaringsinnhentingen. 5.3 Å utvikle mål for god tilstand Som nevnt foran, er en utfordring for norsk natur forvaltning at det – med unntak for økosystemene i kyst og ferskvann og delvis havområdene – ikke foreligger konkrete og omforente mål for hvilken tilstand som skal nås i økosystemene. Dette fører til ulike oppfatninger om behovet for tiltak og om hvordan ulike hensyn bør veies mot hverandre. Naturmangfoldloven har vært og er fortsatt et vik tig verktøy for en tverrsektoriell tilnærming til bærekraftig bruk av naturen. Dette gjelder særlig gjennom felles forvaltningsmål for arter og natur typer, miljørettslige prinsipper og verktøy som utvalgte naturtyper. Naturmangfoldloven gir imid lertid ikke svar på hva som er det konkrete økolo giske tilstandsmålet for den samlede forvaltnin gen av hvert økosystem. Klima- og miljødepartementet vil starte et arbeid med å beskrive hva som anses som «god økologisk tilstand», basert på vitenskapelige og etterprøvbare kriterier. Arbeidet vil foregå i nært samarbeid med berørte sektorer og skal så langt det lar seg gjøre bygge på eksisterende kriterier og indikatorer. Å definere hva som er god tilstand er et første steg for å sette mål for tilstand i ulike områder. Det er ikke gitt at det skal være et mål at god tilstand skal nås over alt. Vektlegging av andre samfunnsformål kan gjøre at det for deler av et økosystem godtas å ikke ha god tilstand. Videre vil påvirkning som ikke er under nasjonal kontroll, som klimaendringer, havforsuring og langtransportert forurensning, gjøre at det ikke er mulig å oppnå god tilstand over alt. Regjeringen vil utvikle mål for tilstand i de ulike økosys temene, og fastsette hvilke typer arealer eller fore komster innen hvert økosystem som bør ha «god tilstand», alle nødvendige hensyn tatt i betrakt ning. Konkrete mål for ønsket tilstand skal fore ligge i 2017. Arbeidet vil omfatte alle hovedøko systemene, med unntak av de områdene som fal ler inn under arbeidet med oppfølging av vannfor skriften. Når mål for tilstand er fastsatt, vil regjeringen innrette den samlede virkemiddelbruken med sikte på å opprettholde ønsket tilstand i områder og økosystemer der tilstanden er god nok, og å forbedre tilstanden i områder der tilstanden ikke er god nok i forhold til fastsatte mål. Regjeringen vil bruke dette som et verktøy for å effektivisere naturforvaltningen, og for å prioritere aktuelle restaureringstiltak i samsvar med Aichi-mål 15. Det er regjeringens mål at en forvaltning basert på definerte mål for økologisk tilstand bør kunne være på plass innen 2020. 1 Multiconsult. Gjennomgang av praktisering av naturmang foldloven. Multiconsult, 2014. 2 Klima- og miljødepartementet, Veileder til naturmangfold lovens kap. II. 2015–2016 Meld. St. 14 85 Natur for livet Parallelt med at det utvikles en forvaltning basert på slike konkrete mål vil regjeringen fort satt bruke sektorregelverket, plan- og bygningslo ven, naturmangfoldloven og svalbardmiljøloven for å redusere negative påvirkninger på natur mangfold og ivareta viktige områder for naturm angfold. Regjeringen vil: • Sette i gang et arbeid med å klargjøre hva som menes med «god økologisk tilstand», basert på vitenskapelige og etterprøvbare kriterier. • Innen utgangen av 2017 fastsette mål for hvilken tilstand som skal opprettholdes eller oppnås i nor ske økosystemer. • Ta sikte på at en forvaltning basert på definerte mål for økologisk tilstand er på plass innen 2020. 5.4 Overordnet politikk for arealforvaltning I og med at arealendringer fortsatt er den største negative påvirkningen på natur i Norge i dag, vil regjeringen arbeide for at naturhensyn fortsatt blir innarbeidet og vektlagt i relevante arealbeslut ninger. Dette gjelder der avgjørelser tas av statlige myndigheter, men ikke minst der kommunen utø ver sitt arealforvalteransvar etter plan- og byg ningsloven. Kommunen er en viktig samarbeids partner for å ta vare på naturmangfoldet, og kom munens rolle omtales derfor mer inngående i et eget kapittel i denne meldingen, jf. kap. 9. Regjeringen legger følgende prinsipper til grunn for arealbeslutninger som berører natur mangfold: Ved arealinngrep og arealbruk skal det så langt mulig – sett i lys av andre samfunnsformål– tas vare på den mest verdifulle naturen. Dette kre ver god planlegging basert på et godt og oppda tert kunnskapsgrunnlag. Dersom viktige natur verdier står i fare for å bli forringet eller ødelagt, er den foretrukne løsning i utgangspunktet å velge en annen lokalisering for tiltaket. Vektleg Boks 5.2 Hovedfunn fra erfaringsinnhentingen om bruk av naturmangfoldloven Multiconsult gjennomførte på oppdrag av Klima og miljødepartementet en erfaringsinnhenting om bruken av naturmangfoldlovens miljøretts lige prinsipper, reglene om prioriterte arter og utvalgte naturtyper, og om dispensasjoner i ver neområdene. Erfaringsinnhentingen viser at en bredt sammensatt respondentgruppe uttrykker støtte til reglene og formålet med reglene. Når det gjelder effekten av reglene, viser svarene at naturmangfold vurderes i «alle» eller «over 3/4 av sakene» der naturmangfold påvirkes. De miljørettslige prinsippene påvirker beslutninger «av og til». Vedtakene om prioriterte arter og utvalgte naturtyper er ennå så nye at det er ikke finnes gode overvåkingsdata som kan si noe om endring i tilstand. Flere respondenter mener at prioriterte arter og utvalgte naturtyper har hatt positiv effekt og trekker særlig fram effekten av skjøtselsmidler samt økt bevissthet. De økonomiske og administrative konse kvensene ved praktiseringen, som ekstra bruk av tid og forsinkelse av saker, er ifølge undersø kelsen ikke et stort problem. Det pekes på enkeltsaker der det har gått med ekstra tid på å vurdere de miljørettslige prinsippene eller der et konkret byggeprosjekt har blitt forsinket eller endret på grunn av en prioritert art. Dette er imidlertid ikke representativt for det store bil det. Flere respondenter peker også på at ulem per ved praktiseringen av regelverket vil bli min dre etter hvert som loven og dens forskrifter «setter seg», da loven fortsatt er forholdsvis ny, og det tar tid å innarbeide nytt regelverk. Undersøkelsen viser at det er et forbedrings potensial knyttet til presisering og klargjøring av hvordan reglene skal forstås, samt til veiledning om nivå på og omfang av vurderinger. Særlig gjelder dette de miljørettslige prinsippene. Det er også et ønske om klarere kriterier for hvilke arter som skal prioriteres og hvilke naturtyper som skal få status som utvalgte naturtyper. Mange respondenter i undersøkelsen peker på at det er behov for ytterligere kartlegging av norsk natur og for å kvalitetssikre og registrere data fra tidligere kartlegging. Økt kunnskaps grunnlag vil føre til mer effektiv saksbehandling og lavere konfliktnivå. Kilde: Multiconsult, 2014 86 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Figur 5.1 Figuren viser hva som menes med økologisk tilstand. Eksempelet i figuren er sukkertareskog i god og dårlig tilstand. Illustrasjon: Nyhetsgrafikk Stort mangfold av arter Viktig oppvekstområde for !sk og krepsdyr Store mengder plantemateriale produseres hvert år Arter som kysttorsk og krepsdyr mister sine skjulesteder Antallet arter er kraftig redusert Større !sk og sjøfugl får redusert tilgang på mat Et stort tap av biomasse betyr tap av CO2-binding Økologisk tilstand GOD ØKOLOGISK TILSTAND DÅRLIG ØKOLOGISK TILSTAND Natur med god økologisk tilstand innebærer at arter og naturtyper er lite endret som følge av menneskelig virksomhet, og at miljøforholdene og naturmangfoldet opprettholdes over tid. Sukkertareskog med god tilstand består av store tareplanter, små alger, mikroorganismer, krepsdyr, snegler og !sk. Natur med dårlig økologisk tilstand er så sterkt påvirket av menneskelig virksomhet at opprinnelig forekomst av arter og naturtyper er betydelig endret. For sukkertareskog innebærer en dårlig tilstand at tareskogen dør og erstattes av sommerfunn med trådformede alger. Dette fører til tap av primærproduk sjon og biomasse, og tap av arter og deres leveområder. Resultatet blir blant annet mindre mat til større !sk og fugl, og redusert opptak av CO2. Sukkertareskog kan påvirkes negativt av blant annet klimaendringer og økt innhold av næringssalter. Klimaendringer gir økt temperatur på land og i havet. Det gir også varmere og våtere vintre og mer nedbør og "om. Mer nedbør fører til økt forurensning av partikler og næringssalter grunnet større avrenning. EKSEMPEL FRA SUKKERTARESKOG 2015–2016 Meld. St. 14 87 Natur for livet ging av andre viktige samfunnshensyn kan imid lertid føre til et annet resultat. Disse prinsippene følger av naturmangfoldloven sammen med sek torlovverket. Dersom det etter en avveining av fordeler og ulemper konkluderes med at negative konsekven ser skal aksepteres, bør den aktuelle myndighe ten vurdere å fastsette vilkår om avbøtende tiltak i samsvar med hjemmelsgrunnlaget etter den rele vante loven. I tillegg bør det normalt stilles krav om at arealer skadet av midlertidige inngrep restaureres når inngrepet har opphørt. Dersom det fremdeles er betydelige negative konsekven ser, kan vilkår om økologisk kompensasjon i noen tilfeller være aktuelt, der det aktuelle regelverket hjemler slik kompensasjon eller det følger av den alminnelige vilkårslæren. Naturmangfoldloven §§ 11 og 12 om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver, og om miljøforsvarlige teknikker, driftsmetoder og lokalisering, kan ha betydning for tolkningen av hvilke vilkår som kan pålegges. Økologisk kompensasjon er ikke knyt tet til området der inngrepet skjer, men til restau rering, etablering eller beskyttelse av økologiske verdier i et annet tilsvarende område, fortrinnsvis i nærheten og av samme naturtype. Kompensa sjon kan være å restaurere et område, danne nye områder eller sikre eller verne et område som ellers ikke ville blitt vernet. Slike tiltak skal nor malt kun vurderes som en siste utvei. Dette ikke minst på grunn av betydelige økologiske og kost nadsmessige utfordringer knyttet til slike løsnin ger. En litt annen type eksempel er at man i vind kraftsaker har kompenserende tiltak for fugl på eksisterende kraftlinjer i et større areal enn selve utbyggingsområdet. Et av regjeringens hovedgrep for å sikre en arealforvaltning som tar tilstrekkelig hensyn til naturmangfold, er forbedring av den arealbaserte kunnskapen, jf. kap. 8. Et annet hovedgrep er en styrking av kommunenes arbeid og kompetanse knyttet til naturmangfold, jf. kap. 10. Videre vil styrking av kunnskapen om verdien av naturen og de økosystemtjenester den gir, jf. kap. 4, bidra til bedre opplyste interesseavveininger. Regjeringen foreslår også konkret bruk av sektorlovverk under det enkelte økosystem i kap. 5.5 nedenfor. Økologiske sammenhenger i naturen spiller en avgjørende rolle for å opprettholde naturmang foldet. Arter er avhengige av sammenhengende eller nærliggende leveområder for å kunne for flytte seg, utveksle genmateriale og overleve i et langsiktig perspektiv. Det vil være betydelig varia sjon mellom artene når det gjelder hvilke behov de har. Det kan derfor ikke fastsettes generelle regler om slike økologiske sammenhenger. Med klimaendringene kommer samtidig disse sam menhengene til å spille en enda større rolle. Arte nes eksisterende leveområder kommer til å foran dres som følge av klimaendringene, og mulighe ten til å kunne flytte til nye områder kommer til å være en forutsetning for mange arters overle velse. Områder som er viktig for økologiske sam menhenger kan være i alle typer økosystem. Eksempler på arealer som kan være viktige økolo giske korridorer er grøntområder i byer og tett steder, vann, vassdrag og elvemunninger, trekk veier for vilt og migrerings- eller passasjeruter for marine arter. Begrepet «grønn infrastruktur» omfatter alle slike arealer. Grønn infrastruktur er ikke bare nødvendig for naturmangfoldet, men er i tillegg verdifull for mennesker, for eksempel når det gjelder flom demping eller friluftsliv. Denne tosidige nytteef fekten er en viktig begrunnelse for at EU har grønn infrastruktur som en hovedsatsing i sin bio diversitetsstrategi (se boks 5.3). På land og ut til én nautisk mil fra grunnlinjen er arealplanlegging etter plan- og bygningsloven det fremste verktøy for å sikre grønn infrastruk tur. Også eksisterende verneområder kan ha funksjon som grønn infrastruktur, og naturmang foldloven sier at verneområder kan opprettes med formål om å bidra til bevaring av «økologiske og landskapsmessige sammenhenger nasjonalt og internasjonalt». Hvilke virkemidler som er best egnet for å ta vare på økologiske sammenhenger Figur 5.2 Økologisk kompensasjon Eksempel fra samferdselsmyndighetenes arbeid med økolo gisk kompensasjon. Fra Statens vegvesen Håndbok V712 Kon sekvensanalyser, hierarkisk framstilling av tiltak for å unngå negativ påvirkning ved utbyggingsprosjekter. Figuren illustre rer at største gevinst oppnås ved å unngå eller begrense, deret ter avbøte eller kompensere som siste utvei. Kilde: Basert på Samferdselsdepartementet, Fysisk kompensa sjon for jordbruks- og naturområder ved samferdselsutbygging, 2013 88 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet er avhengig av de aktuelle artene man ønsker å sikre, og hvilket restriksjonsnivå som er nødven dig for å nå formålet. Det må utredes nærmere hvilke behov det er for en bedre ivaretakelse av økologiske sammenhenger, særlig i et klimaper spektiv, og hvordan slik ivaretakelse kan gjøres. Regjeringen vil: • Fortsatt arbeide for en arealforvaltning som tar hensyn til naturmangfold gjennom et godt kunn skapsgrunnlag og styrking av kompetansen i kommunene og fylkeskommunene om både naturmangfold og dets verdier, jf. kap. 8 og 9. • Utrede nærmere hvilke behov det er for en bedre ivaretakelse av økologiske sammenhenger, og hvordan slik ivaretakelse kan gjøres. 5.5 Konkretisering for de forskjellige økosystemene 5.5.1 Hav og kyst Systemet med forvaltningsplaner for havområ dene er et verktøy for en helhetlig og økosystem basert forvaltning, det vil si en forvaltning som fremmer både bærekraftig bruk og bevaring av økosystemene. Det er nå utarbeidet forvaltnings planer for alle de norske havområdene Barentsha vet – Lofoten, Norskehavet og Nordsjøen – Ska gerrak. Forvaltningsplanene er lagt fram som meldinger til Stortinget. Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester i havom rådene og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmang fold. Forvaltningsplanene er derfor et verktøy for både å tilrettelegge for verdiskaping og matsik kerhet, og for å opprettholde miljøverdiene i hav områdene. Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i over ordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. Det er gjeldende sektorregelverk som ligger til grunn for regule ring av aktivitet i området. Regjeringen vil videre føre systemet med forvaltningsplaner. Formålet med regjeringens arbeid med å utvikle mer konkrete mål for god tilstand for øko systemene (som omtalt i kap. 5.3), er bedre mål retting av tiltak og virkemiddelbruk i arbeidet med å opprettholde og oppnå god tilstand for marine økosystemer. I sjøområdene innenfor én nautisk mil fra grunnlinjen er de regionale vann forvaltningsplanene etter vannforskriften det overordnete grepet for å nå god eller opprettholde god tilstand. Se nærmere omtale av vannforskrif ten under kap. 5.5.2. En arealbruk som inkluderer hensyn til naturmangfoldet på en god måte er også viktig for det marine naturmangfoldet. Arealplanlegging i sjøområdene innenfor én nautisk mil fra grunnlin Figur 5.3 Kartet viser grønnstruktur og marka grense (med rødt) for deler av Trondheim kom mune. Nidelvkorridoren (med blått) er også mar kert. Kartet er hentet fra Trondheim kommunes kartverktøy. Boks 5.3 EUs arbeid med grønn infrastruktur Med grønn infrastruktur menes et strategisk planlagt nettverk av naturlige områder med miljøegenskaper som yter ulike økosystemtje nester. Grønn infrastruktur er blitt en hjørne stein i EUs biodiversitetsstrategi for 2020, og for utviklingen av en grønn og mer bærekraf tig økonomi. Denne tilnærmingen innebærer at økosystemtjenester inngår i problemløsning og fremmes som et effektivt og nyttig tiltak når det gjelder forventet klimaendring, spesi elt tiltak for klimatilpasning. Til en viss grad kan grønn infrastruktur også være et redskap for reduksjon av effekter av klimaendringer (for eksempel gjennom økt karbonopptak og karbonlagring, lagring av flomvann og bedre overvannsavrenning for å redusere flomri siko). Kilde: Det europeiske miljøbyrået, 2011 2015–2016 Meld. St. 14 89 Natur for livet Boks 5.4 Naturtyper i klimatilpasningsarbeid En ny rapport fra Norsk institutt for naturfors kning (NINA)1 peker på at de mest utsatte naturtypene ved klimaendringer er knyttet til havstrand (havnivåstigning), ferskvann og fjell. Rapporten anbefaler at naturtyper som kan bli særlig negativt påvirket av klimaendringer, spesielt bør hensyntas i arealplanleggingen. Spesielt gjelder dette de naturtypene som er relativt sjeldne, da disse har størst sannsynlig het for å gå tapt ved klimaendringer. Naturens beskyttelse mot erosjon, regulering av vann stand i vassdrag (inkludert flomdemping) og rensing av vann er viktige økosystemtjenester som kan bidra positivt i samfunnets tilpasning til klimaendringene. Viktige naturtyper hva angår disse tjenestene er blant annet flommarkskog og åpen flomfastmark, myr, andre skogtyper, stran deng- og strandsump, ulike ferskvannssystemer og natur i byene. Bekker og elver med tilhø rende flommark er naturlige vannveier som kan lede store vannmengder. Flommarkene er spesi elt viktige for å ta unna flomtopper, ettersom de er tilpasset å bli oversvømt. Naturtyper som kan bidra til klimatilpasning dekker forholdsvis store arealer, noe som i seg selv er viktig i klima sammenheng. Større sammenhengende og godt fungerende økosystemer gir økt mulighet for å begrense skadene av endret klima og økt mulig het for leveranse av nødvendige økosystemtje nester. NINA anbefaler derfor at man tar hensyn til naturens sårbarhet og evne til å redusere effektene av klimaendringer når man planlegger klimatilpasningstiltak. Et annet viktig tiltak for å begrense klimaendringenes negative påvirkning på naturtyper og dermed ivareta deres økosys temtjenester er å minimalisere andre eksis terende trusler mot naturtypene. Figur 5.4 Oversvømte elvesletter ved flom, Fåvang. Foto: Børre Dervo 1 Aarrestad, P.A., Bjerke, J.W., Follestad, A., Jepsen, J.U., Nybø, S., Rusch, G.M., & Schjartau, A.K. 2015 Naturtyper i klimatilpasningsarbeid. Effekter av klimaendringer og klimatilpasningsarbeid på naturmangfold og økosys temtjenester. NINA Rapport 1157, 98 s. 90 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet jen ivaretas først og fremst gjennom plan- og byg ningsloven. Regjeringen arbeider med en revide ring av veilederen for kommunenes arealplaner i kystsonen. Det skal her sikres en mest mulig enhetlig praktisering mellom kommunene, og gis klare føringer for hvordan naturmangfold skal iva retas. Det skal videre vurderes hvordan arealplan leggingen i sjø og på land i kystsonene kan sees i best mulig sammenheng. Dette har betydning både for arter, naturtyper og økosystemer i over gangen mellom sjø og land og hvordan de påvir kes av lokale inngrep eller forurensing. I forvalt ningsplanene for havområdene inngår arealba serte tiltak som verktøy for en økosystembasert forvaltning. De regionale vannforvaltningspla nene skal blant annet angi miljømål for vannfore komstene. Godkjente vannforvaltningsplaner skal legges til grunn for regionale organers virksom het og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i vannregionen. For både regionale vannforvaltningsplaner og forvaltningsplaner for havområdene følges tiltakene opp og iverksettes gjennom de respektive lovverk og prosesser på vanlig måte. Regjeringens viktigste politikk framover for bærekraftig hav- og kystforvaltning innen de aktu elle sektorene omtales nedenfor. For tiltak for truet natur og representativ bevaring, vises til kap. 6 og 7. Høsting av marine levende ressurser Havressurslova legger rammer for å sikre en bærekraftig høsting av marine levende ressurser. Forvaltningen skal baseres på en føre-var-tilnær ming i tråd med internasjonale avtaler og ret ningslinjer, samt en økosystembasert tilnærming som tar hensyn til leveområder og biologisk mangfold. Forvaltningen baseres på best tilgjen Figur 5.5 Kart over havforvaltningsplanene. Kilde: Miljødirektoratet/Kartverket Boks 5.5 Økosystembasert fiskeriforvaltning I en økosystembasert fiskeriforvaltning er det en forutsetning at et helhetlig perspektiv på ressursutnyttelsen legges til grunn. Havres surslova § 7 pålegger fiskeriforvaltningen å vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning. For å skaffe oversikt over fiskerienes påvirkning blant annet på naturmangfoldet har Fiskeridirekto ratet utviklet tre tabeller som gir myndighe tene et helhetlig beslutningsgrunnlag for fast settelse av reguleringstiltak. Bestandstabellen omfatter for tiden 74 arter og gir oversikt over bestandsstatus, utnyttelsesnivå, forvaltnings mål, prioriteringer med mer. Fiskeritabellen omfatter for tiden 58 fiskerier og gir oversikt over effekter av hvert enkelt av fiskeriene her under om utkast, uønsket dødelighet på andre arter enn målartene og påvirkning på bunnha bitat. Den tredje tabellen, forvaltningstabellen tar for seg arter av mindre økonomisk betyd ning. Tabellene oppdateres årlig gjennom en prosess som involverer både kunnskapsleve randører som Havforskningsinstituttet samt næringsorganisasjoner og ikke-statlige organi sasjoner. Tabellene og Fiskeridirektoratets forslag til prioriteringer for arbeidet i det påføl gende året blir behandlet som en egen sak på Reguleringsmøtet som avholdes i juni hvert år. Prosessen er åpen og transparent samtidig som den sikrer oversikt over utviklingen i kunnskapsgrunnlaget og resultatene over tid. Det siste sikres ved at Reguleringsmøtets dokumenter er tilgjengelig bakover i tid. 2015–2016 Meld. St. 14 91 Natur for livet gelig vitenskapelig kunnskap. Høstingsmetoder og redskapsbruk skal ta hensyn til behovet for å redusere mulige negative påvirkninger på levende marine ressurser. Kartlegging av havbunnen blant annet gjen nom MAREANO-programmet har dokumentert at fiskeriaktiviteten har stor påvirkning på bunnøko systemene i noen områder. Trål er det fiskered skapet som i størst grad påvirker bunnhabitatene. Trål har blitt brukt i over hundre år og fiskeriene har stort sett pågått i de samme områdene. I de senere årene har antall tråltimer gått vesentlig ned, delvis på grunn av bedre tilgang på fisk, og dette innebærer at belastingen på bunnen er redu sert. Arealet som benyttes til tråling er redusert sammenlignet med tidligere år. Den teknologiske utviklingen bidrar til økt fangsteffektivitet og mer skånsomme redskaper. Regjeringen vil fortsatt arbeide for utvikling og bruk av trålredskap som er mest mulig skånsom mot havbunnen, og av anordninger i trål som minimerer uønsket bifangst. Forskrift om utøvelse av fiske i sjøen stiller krav om at det utvises særlig aktsomhet ved fiske i nærheten av kjente forekomster av koraller. MAREANO-kartleggingen og annen kartlegging har påvist mange nye korallrevforekomster. Av fiskebestander er blant annet tobis, sild og lodde definert som nøkkelarter med stor betyd ning for annet naturmangfold. De er viktig næringsgrunnlag for en rekke arter av sjøpatte dyr, fisk og sjøfugl, og bestandsstørrelsen har stor innvirkning på bestandsstørrelse av disse. Norge har valgt å innføre en ny forvaltningsmodell for fiske etter tobis i Nordsjøen. Hensikten er å bygge opp bærekraftige gytebestander i hele utbredel sesområdet for tobis i norsk økonomisk sone i Nordsjøen. Regjeringen vil fortsatt bruke et sett av flere virkemidler for å forbedre tilstanden for den nor ske bestanden av europeisk hummer. Den strenge reguleringen av høsting skal videreføres. Da brudd på reglene fortsatt har et stort omfang, må håndhevelse og kontroll i felt videreføres. Beva ringsområde for hummer hvor hummeren fredes mot høsting er et egnet tiltak for slike arter som er relativt stedfaste og er dokumentert å bidra til styrking av hummerbestandene lokalt. Det skal vurderes om det er behov for øvrige tiltak mot amerikansk hummer i tillegg til eller i tilknytning Figur 5.6 Den norske bestanden av europeisk hummer regnes ikke lenger som truet. Bevaringsområder for hummer er et av tiltakene myndighetene har gjennomført for å bevare hummeren. Foto: Rudolf Svensen 92 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet til forbudet mot import av levende amerikansk hummer. Akvakultur Det følger av tilstands- og påvirkningsbe skrivelsen i kap. 2 at akvakultur kan medføre påvirkninger på naturmangfold. For å bidra til å bevare naturmangfoldet vil akvakulturforvaltningen ta hensyn til de samlede påvirkningene og ikke bare de som oppstår på selve lokaliteten. Viktige virkemidler som bidrar til å ivareta mil jøhensyn er overvåking av miljøtilstanden under og nær anleggene (MOM), kriterier for å tillate klarering av lokaliteter, maksimalt tillatt mengde fisk på hver lokalitet (MTB), generelle drifts regler – herunder brakklegging, tekniske regler for å hindre rømming (NYTEK), regler om bekjempelse av lakselus, utfisking av rømt opp drettslaks fra elvene og regulering av legemiddel bruk. Virkemidlene er kontinuerlig under utvik ling, og senest er det fastsatt en ny forskrift som gir næringen ansvaret for å finansiere tiltak for å redusere andelen rømt oppdrettsfisk i elvene. Regjeringen arbeider også kontinuerlig for å styrke kunnskapsgrunnlaget på disse områdene. Regjeringen mener at miljømessig bærekraft må benyttes som den viktigste forutsetningen for å regulere videre vekst i oppdrettsnæringen og vil følge opp disse utfordringene i tråd med Stortin gets behandling av Meld. St. 16 (2014–2015) For utsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett. Petroleumsvirksomhet Ivaretakelse av miljøhensyn er en integrert del av norsk petroleumsvirksomhet. For å beskytte økosystemene til havs mot påvirkning fra petroleumsvirksomhet, blir det blant annet gjennomført konsekvensutredninger i henhold til petroleumsloven både før åpning av områder for petroleumsvirksomhet, i tillegg til at det også gjennomføres feltspesifikke konsekvens utredninger i forkant av den enkelte utbygging. Konsekvensutredninger skal også gjennomføres før legging av rørledninger og kabler, ved ned stenging av felt og disponering av innretninger. I enkelte områder er det satt vilkår som for eksem pel tidsbegrensninger for boring og seismikkinn samling for å beskytte naturmangfold og ivareta hensynet til andre næringer. Operatøren må ha tillatelse etter forurens ningsloven før oppstart av petroleumsvirksomhet. I denne tillatelsen stilles det krav til blant annet utslipp til luft og sjø og beredskap mot akutt foru rensning basert på sårbarheten i det aktuelle området og tilgjengelig teknologi. Det kan for eksempel stilles krav for å hindre negativ påvirk ning på koraller og annen sårbar bunnfauna, sjøfuglbestander og fiskebestander i gyteperioder. Dette systemet sikrer ivaretagelse av miljø hensyn i de ulike fasene av virksomheten, fra leting til utbygging, drift og avslutning, og bidrar til å opprettholde en god miljøtilstand i norske havområder. Skipsfart, havner og farleder Et høyt sjøsikkerhetsnivå og en god beredskap mot akutt forurensning er nødvendig for å hindre skade på naturmangfold. Kystverket jobber konti nuerlig for å optimalisere porteføljen av ulike sjø sikkerhets- og beredskapstiltak. Tiltakene skal være dimensjonert på grunnlag av kunnskap om sannsynlighet for ulykker og mulige konsekven ser for liv, helse og miljø. Regjeringen tar sikte på Boks 5.6 Havressurslova Havressurslova regulerer all høsting og annen utnytting av viltlevende marine ressurser og tilhørende genetisk materiale. Formålet med loven er blant annet å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de marine ressursene, og det er også nedfelt et forvaltningsprinsipp i det øyemed. Forvalt ningsprinsippet pålegger myndighetene jevn lig å vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig forvaltning av de viltlevende marine ressursene. Forvaltnings prinsippet stiller ikke formkrav til hvordan, når eller hvor ofte forvaltningen skal vurdere tiltak, men gir myndighetene ansvar for å vur dere jevnlig om det er behov for former for regulering. Prinsippet innebærer at det skal kunne høstes av det overskuddet de levende marine ressursene gir, men at det skal skje på en slik måte at kommende generasjoner også kan gjøre det samme. Et overordnet prinsipp er at forvaltningen av marine ressurser skal baseres på en føre-var-tilnærming i tråd med internasjonale avtaler og retningslinjer, samt en økosystembasert tilnærming som tar hen syn til leveområder og biologisk mangfold. 2015–2016 Meld. St. 14 93 Natur for livet å legge frem en stortingsmelding om forebyg gende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt foru rensning i 2016. I nasjonal transportplan 2014–2023 fremkom mer det at naturmangfoldlovens prinsipper skal legges til grunn ved planlegging, anlegg og drift av infrastruktur. Større inngrep vil ofte kreve reguleringsplan og konsekvensutredning, hvor også virkninger på naturmangfold skal redegjøres for. Skipsfart i polare farvann er på lik linje med skipstrafikk i andre farvann omfattet av internasjo nale konvensjoner fastsatt av FNs sjøfartsorgani sasjon (IMO). Polarkoden er globale bindende regler for skip som ferdes i polare farvann, og ble vedtatt i IMO i 2014. Polarkoden består av to deler, en sikkerhetsdel og en miljødel. Koden stil ler særskilte krav til skip som opererer i disse far vannene, slik som blant annet krav til konstruk sjon, utstyr, operasjon, beskyttelse av det marine miljø, navigasjon og mannskapets kompetanse. De viktigste miljøkravene omhandler utslipp av olje, kjemikalier, kloakk og søppel. Polarkoden trer i kraft 1. januar 2017. Havne- og farvannsloven skal ivareta hensynet til god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvar lig bruk og forvaltning av farvannet i samsvar med allmenne hensyn. Allmenne hensyn innbefat ter også hensyn til naturmangfold. Hensyn til naturmangfold skal legges til grunn i vurderingen av søknader om tillatelse til tiltak etter havne- og farvannsloven. Eksempler på tiltak er kaier, broer, akvakulturanlegg, kabler, rør, utdypning og dum ping. Loven har også reguleringer om bruk av far vann, etablering av navigasjonsinnretninger og havnevirksomhet. Fremmede skadelige organismer Utslipp av urenset ballastvann innebærer stor risiko for introduksjon av fremmede organismer som kan fortrenge naturlig forekommende arter. Risikoen for at fremmede organismer skal få fot feste øker med klimaendringene. Ballastvann reguleres av ballastvannforskriften, som trådte i kraft i 2009. Det forventes at ballastvannkonven sjonen vil tre i kraft i nær framtid. Norge vil i kjøl vannet av dette revidere ballastvannforskriften. Regjeringen vil videre prioritere bekjempel sestiltak mot stillehavsøsters i henhold til hand lingsplanen for dette. Regjeringen vil videreføre en todelt forvaltning av kongekrabbe med opprett holdelse av det kvoteregulerte området og aktive bekjempingstiltak vest for dette. Plastavfall God avfallshåndtering er viktig for å forebygge marin forsøpling. Forsøpling er forbudt, og det er melde- og sokneplikt ved tap av fiskeredskap. Regjeringen har styrket innsatsen både nasjonalt og internasjonalt for å forebygge og rydde opp i forsøpling av kyst og havområdene, og for å styrke kunnskapen om kilder, effekter og mulige tiltak overfor marin forsøpling og mikroplast. Støt ten til frivillig opprydningsarbeid er også styrket. En produsentansvarsordning for fritidsbåter er under utredning, og Miljødirektoratet skal i 2016 legge fram en tiltaksanalyse over øvrige mest effektive nasjonale tiltak mot marin forsøpling. Direktoratet skal også legge fram en vurdering av mulige tiltak for å redusere og forebygge fore komst av mikroplast i det marine miljøet. Miljødi rektoratet har startet et samarbeidsprosjekt hvor fiskere, på frivillig basis og etter avtale, leverer avfall de får opp under fiske til havner kostnads fritt hvor avfallet registreres og håndteres med sikte på materialgjenvinning. Ordningen gjelder foreløpig fire norske havner og skal bidra til å identifisere løsninger. Fiskeridirektoratet vil fort sette arbeidet med årlig opprydding av tapte fiske redskap. Videre er det er mål å fullføre opprydnin gen av henlagte/kasserte blåskjellanlegg. Norge skal med hovedvekt på arbeidet i FNs miljøfor samling UNEA, FNs miljøprogram UNEP, FAO, OSPAR og NEAFC fortsatt være en ledende pådri ver i det internasjonale arbeidet for å redusere plastavfall og mikroplast i havmiljøet, styrke kunn skapen om mikroplast og hindre tap og sikre opp rydning av fiskeredskap. Mineralnæringen Mineralnæringen har de siste årene vist stigende interesse for antatte mineralforekomster på norsk kontinentalsokkel. Kunnskapsgrunnlaget er man gelfullt, og foreløpig er derfor kartlegging og undersøkelse det mest sentrale. Eventuell kom mersiell utvinning ligger et stykke frem i tid og forutsetter mer kunnskap om blant annet ressurs grunnlaget, utvinningsmetoder, sameksistenspro blematikk og om arter og naturtyper på havbun nen. Uten nærmere forholdsregler kan aktivitet på havbunnen skade sårbare og sjeldne arter og naturtyper. Det varige fotavtrykket fra mineral virksomhet på kontinentalsokkelen bør være minst mulig. Før det eventuelt kan igangsettes mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen, må derfor kunnskapsgrunnlaget om blant annet mil 94 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet jøvirkninger økes og et godt regelverk være på plass. Havenergi Havenergilova trådte i kraft 1. juli 2010. Av loven fremgår det at etablering av fornybar energipro duksjon til havs kun kan skje etter at staten har åpnet bestemte geografiske områder for søknader om konsesjon. For å kunne åpne et område for vindkraft må det etter havenergilova også gjen nomføres en strategisk konsekvensutredning i statlig regi. Et viktig formål bak arbeidet med havenergilova var å legge rammebetingelsene i god tid før eventuell utbygging og å ha kontroll med arealdisponeringen til havs. Som oppfølging av loven ble forslag til utred ningsområder utarbeidet av en direktoratsgruppe ledet av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). En strategisk konsekvensutredning ble deretter gjennomført av NVE og overlevert Olje og energidepartementet i 2013. Etter en helhetlig vurdering av konsekvenser for nærings-, sam funns- og miljøinteresser i og rundt utrednings områdene, samt områdenes teknisk-økonomiske egnethet, anbefalte NVE å prioritere åpning av fem områder. Ingen områder er per i dag åpnet. I henhold til havenergilova skal det gjennomføres prosjektspesifikke konsekvensutredninger i for bindelse med søknad om konsesjon og det skal utarbeides detaljplan. 5.5.2 Elver og innsjøer Helhetlig forvaltning Det tverrsektorielle samarbeidet om vannforvalt ning som skjer under oppfølgingen av vannfor skriften er et viktig verktøy i arbeidet for god til stand i elver og innsjøer. I regionale vannforvalt ningsplaner settes det miljømål for vannforekom stene og utarbeides tiltaksprogrammer. På grunnlag av vannforvaltningsplaner for perioden 2016–2021 skal tiltak iverksettes senest i 2018, for å nå det nasjonale målet om god økolo gisk tilstand i 2021. Det arbeides på tvers av sekto rer med å sette sammen tiltak for å redusere nega tive påvirkninger og oppnå miljømålene. Arbeidet med å beskrive påvirkningene fra lakselus og rømt oppdrettsfisk på laksebestander vil bli vide Figur 5.7 Stillehavsøsters er en fremmed art med høy risiko for negativ effekt på norske kystøko systemer. Regjeringen vil prioritere å bekjempe utbredelsen av arten. Foto: Kim Abel/Naturarkivet 2015–2016 Meld. St. 14 95 Natur for livet reført. Regjeringen vil, gjennom en samordnet innsats mellom berørte sektorer, følge opp tiltak som framgår av vannforvaltningsplanene slik at fastsatte mål nås. Vedtak om gjennomføring av enkelttiltak treffes av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning. Planlegging i og langs vassdrag Etter plan- og bygningsloven § 1–8 skal det i 100 metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag «tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser». Samme paragraf pålegger kommunene å vurdere behovet for et forbud mot tiltak som er negative blant annet for naturmiljø. De fleste kommunene har i dag innført et byggeforbud langs vassdrag. Regje ringen legger vekt på at kommunene og fylkes kommunene har kunnskap om ulike øko systemers betydning for klimatilpasning. Elve bredder og elvesletter er eksempler på natur som kan dempe effektene av flom, og bør så langt mulig ivaretas i arealplanleggingen. Kommunene har etter vannressursloven § 11 mulighet til å fast sette bredden på et «naturlig vegetasjonsbelte som motvirker avrenning og gir levested for plan ter og dyr» langs vassdrag. Klima- og miljødepar tementet i samråd med Olje- og energideparte mentet og Landbruks- og matdepartementet vil sørge for at kommunene får veiledning om bru ken av denne bestemmelsen i vannressursloven. Inngrep i vassdrag Vassdragene er en viktig og særpreget del av norsk natur, men også en viktig kilde til fornybar energi. Alle vassdragsinngrep som kan berøre all menne interesser i nevneverdig grad krever kon sesjon etter vassdragslovgivningen. Myndigheten kan fastsette nødvendige vilkår for inngrepet. Vannkraft utgjør den største fysiske påvirkningen på vannet vårt, men er også selve ryggraden i det norske kraftsystemet og er av stor betydning for velferden i Norge. Med unntak av små vannkraftanlegg som har fått unntak fra konsesjonsplikt etter vassdragslov givningen, og som behandles etter plan- og byg ningsloven, skal alle nye vannkraftanlegg ha kon sesjon fra vassdragsmyndighetene for bygging og drift. Med konsesjonene følger det vilkår om naturforvaltning og avbøtende tiltak. Dynamikk og variasjon i vannføringen er generelt sentralt for vassdragets verdi for landskap og friluftsliv og for biologisk mangfold. Et viktig og ofte brukt avbø tende tiltak er derfor vilkår som fastsetter krav om en miljøbasert minstevannføring på berørt elvestrekning for å sikre noe av kontinuiteten og dynamikken i vannstrengen. Vassdragsmyndighetene vil ved konsesjonsbe handling av nye vannkraftverk og ved eventuelle endringer i vilkår for drift av eksisterende vann kraftverk, legge stor vekt på å finne fram til tilpas sede vannføringsregimer som på best mulig måte ivaretar økologien i vassdragene. Miljøforbe drende tiltak som vil begrense kraftproduksjonen, skal vurderes ut fra en totalvurdering av fordelene og ulempene for allmenne og private interesser. Standardvilkår, blant annet om naturforvalt ning, fastsettes av vassdragsmyndighetene for alle nye vassdragskonsesjoner. Vilkåret er utviklet gjennom forvaltningspraksis og gir miljømyndig hetene hjemmel til å pålegge konsesjonæren undersøkelser om hvilke konsekvenser vannkraft produksjonen har for økologien i vassdraget samt enkelte avbøtende tiltak for å redusere negative konsekvenser av utbyggingen, som for eksempel utlegging av gytegrus eller utbedring av fiskevan dringshindre. Pålegg om undersøkelser knyttet til de lang siktige miljøkonsekvensene av inngrepet vil avdekke behov for eventuelle nye konkrete avbø tende tiltak. Et generelt forbedret kunnskaps- og erfaringsgrunnlag knyttet til effekter av tidligere vassdragsutbygginger vil også ha betydning for myndighetenes fastsettelse av vilkår i nye utbyg ginger, og som grunnlag for bedre vurderinger av samlet belastning ved nye vassdragsinngrep. Regjeringen vil bruke standardvilkåret for naturforvaltning mer aktivt til å forbedre tilstan den i utbygde vassdrag. I vannforvaltningsplanene som utarbeides for å oppfylle vanndirektivet i Norge, påpekes det at svært mange vannkraftreguleringer mangler stan dardvilkår for naturforvaltning. Det er riktig at om lag halvparten av alle vann kraftkonsesjoner mangler dagens standardvilkår for naturforvaltning, som først fra 1992 har vært tatt inn i alle nye konsesjoner. Men selv om eldre konsesjoner mangler det moderne naturforvalt ningsvilkåret, er det likevel hjemler i lovverket for å kunne pålegge miljøforbedringer. Vassdragslov givningen gir under bestemte forutsetninger adgang for konsesjonsmyndigheten til å revidere vilkårene for en gitt konsesjon etter en fastsatt frist. Dette er et virkemiddel for å modernisere konsesjonsvilkårene og forbedre miljøforholdene i regulerte vassdrag og bringe dem mer i tråd med dagens miljøstandarder. En slik vilkårsrevi sjon gir også mulighet til å ta inn standardvilkåret for naturforvaltning, og dermed en mulighet til i 96 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet neste omgang å pålegge miljøforbedrende tiltak eller kunnskapsinnhenting for å kunne bedømme hva som vil være det riktige tiltak. Utfordringen er at en revisjonssak i dag kan være svært tid- og res surskrevende, og at det er et betydelig antall av de gamle utbyggingene der det er behov for miljøfor bedrende tiltak. Det innebærer at den administra tive ressursbruken kan bli så omfattende at det vil ta lang tid å nå miljømål for eldre, utbygde vass drag. Regjeringen vil utrede hvordan dagens natur forvaltningsvilkår, eller andre effektive virkemid ler, mer rasjonelt enn i dag kan gjøres gjeldende for i første omgang vassdrag med konsesjon der det er kjente miljøproblem. Dette med sikte på at det skal kunne gis pålegg for å oppnå nasjonalt godkjente miljømål i vannforvaltningsplanene for perioden 2016–2022. Miljøforbedring gjennom tiltak som innenfor visse rammer også har konsekvenser for kraftpro duksjonen, for eksempel vilkår om slipp av min stevannføring, kan pålegges av energimyndighe tene gjennom revisjon, ikke ved bruk av naturfor valtningsvilkåret. NVE og Miljødirektoratet har sammen foretatt en nasjonal faglig gjennomgang av alle vassdrag med vannkraftkonsesjoner som kan tas opp til revisjon innen 2022. Gjennomgan gen omfattet ca. 395 konsesjoner fordelt på 187 vassdrag, og inneholder direktoratenes felles anbefaling om hvilke miljøverdier som kan ivare tas gjennom kostnadseffektive tiltak som også vil medføre noe reduksjon i kraftproduksjonen. De to direktoratene har pekt ut 50 vassdrag med stort potensial for forbedring av viktige miljøverdier og med antatt lite eller moderat krafttap i forhold til forventet miljøgevinst. Olje- og energideparte mentet og Klima- og miljødepartementet har gitt en nasjonal føring til vannregionene, basert på en overordnet nasjonal kost-nytte vurdering, om at vannslipping/magasinrestriksjoner som utgangs punkt bare skal legges til grunn for miljømål i disse 50 høyest prioriterte vassdragene. Det vil bli gjennomført revisjon i en rekke vassdrag i første planperiode. I denne perioden kan det også i andre vassdrag enn revisjonsvass dragene være aktuelt å pålegge miljøforbedrende tiltak, enten ved å gi pålegg i medhold av stan dardvilkår, innkalle anlegg uten konsesjon (se neste avsnitt) til konsesjonsbehandling eller omgjøre enkeltvilkår i gitte vassdragskonsesjoner. Regjeringen forutsetter at det utvises forsiktighet med å foreslå innkalling og omgjøring som medfø rer produksjonstap. Dersom vannregionene like vel mener at slike vassdrag bør prioriteres for vannslipp skal det begrunnes i forvaltningspla nen. I andre planperiode (2022–2027) må det fore tas en ny kost-nyttevurdering. Det finnes i dag også eldre anlegg uten konse sjon. Vassdragslovgivningen gir myndighetene i særlige tilfeller hjemmel til å kalle inn slike inn grep til konsesjonsbehandling. Vassdragsmyndig heten vil i den enkelte sak vurdere om det er grunnlag for å bruke denne muligheten for å for bedre miljøtilstanden i vassdrag hvor det fore ligger sterke miljømessige hensyn. I så fall vil det bli sørget for at det blir fastsatt standardvilkår for naturforvaltning gjennom konsesjonsbehandlin gen. Det er behov for bedre oversikt over inngrep i vassdrag som ikke har konsesjon og lokaliserin gen av disse, herunder eldre vannkraftverk. Olje og energidepartementet og Klima- og miljødepar tementet vil i fellesskap gjennomføre en kartleg ging av anlegg uten konsesjon, og utarbeide en oversikt over disse. Det kan også foreligge andre sterke miljømes sige hensyn enn vassdragsmiljø, for eksempel landskapshensyn og friluftsinteresser som tilsier endring i virksomheten eller nye vilkår. Revisjon eller andre virkemidler etter vassdragslovgivnin gen kan tas i bruk for å oppnå forbedringer også for slike interesser. Når det gjelder vernede vass drag, vises det til omtale i kap. 7.3. Forvaltning av vill laksefisk Norsk villaksforvaltning er basert på internasjo nale forvaltningsprinsipper utarbeidet av den nord-atlantiske villaksorganisasjonen (NASCO) og på St.prp. nr. 32 (2006–2007) om vern av villak sen mv. Målet er å bevare og gjenoppbygge lakse bestander av en størrelse og sammensetning som sikrer mangfold innen arten og utnytter dens pro duksjonsmuligheter. Ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder gir om lag tre fjerdedeler av den norske villaksressursen en særlig beskyttelse i utvalgte vassdrag og fjordområder. Denne ordningen skal evalueres i 2017. Dersom det viser seg at systemet ikke har gitt tilstrekkelig beskyttelse av villaksen, vil regjeringen vurdere behovet for å styrke beskyttelsen av de aktuelle villaksbestandene mot menneskeskapte påvirkninger ytterligere. Kvalitetsnormen for villaks setter retningsgi vende mål for laksebestandene. Normen er et måleinstrument som klargjør hva som er god til stand for en villaksbestand. Klima- og miljødepar tementet vil videreføre arbeidet med å klassifisere de viktigste bestandene etter normen. Klima- og miljødepartementet vil videre, dersom målet om god tilstand ikke nås etter normen, og det ikke er 2015–2016 Meld. St. 14 97 Natur for livet gitt unntak i selve normen eller i medhold av denne, i samråd med berørte myndigheter klar gjøre hvorfor målet i normen eventuelt ikke er nådd, og utarbeide en plan for hvordan kvali tetsnormen likevel kan bli nådd. Regjeringen vil fortsette bekjempelsen av parasitten Gyrodactylus salaris i tråd med faglige anbefalinger. Rotenonbehandling vil fortsatt være hovedtiltaket i dette arbeidet. Per 1. juli 2015 var totalt 22 tidligere infiserte vassdrag friskmeldt og ytterligere 17 vassdrag ferdig behandlet slik at de forhåpentligvis kan friskmeldes i løpet av kom mende femårsperiode. Selv om fiske ikke er hovedtrusselen for mange villaksbestander, vil reguleringer av fisket i elv og sjø bidra til å redusere den samlede belast ningen og dermed bidra til overlevelsen til enkelte bestander. Det vil bli innført nye reguleringer i fis ket etter anadrom laksefisk fra og med 2016. Reguleringene vil bli gjennomført med vekt på bærekraft og verdiskaping. Regjeringen arbeider også for et bærekraftig fiske i Tanavassdraget fra og med 2017. Samarbeidet med Russland om for valtningen av villaks i Finnmark- og Murmanskre gionen vil bli fulgt opp i tråd med en intensjonsav tale mellom Norge og Russland. Regjeringen vil fortsatt benytte genbank som et virkemiddel for å sikre det genetiske mangfol det i lakse- og sjøørretbestandene og for bestan der som er truet av lakseparasitten Gyrodactylus salaris. Målet for regjeringen er imidlertid at disse bestandene på sikt skal kunne settes ut igjen i de elvene de hører til, og overleve der. Regjeringen vil fortsette kalking av forsurede vassdrag. Kalking bidrar ikke bare til forbedrin ger for villaksen, men også for det biologiske mangfoldet i vassdragene generelt. I dag er 21 lak sevassdrag kalket, og etter mangeårig innsats er mange bestander kommet tilbake. 10–15 prosent av villaksen som tas i Norge i dag, kommer fra et kalket vassdrag. Når det gjelder virkemiddelbruk for å redu sere negativ påvirkning fra lakselus og rømt opp drettsfisk, vises det til omtale av akvakultur i kap. 5.5.1. Regulering av forurensning Forurensningsloven § 8 slår fast at vanlig foru rensning fra jordbruk er tillatt, i den utstrekning det ikke er gitt særlige forskrifter etter lovens § 9. For å forebygge blant annet forurensningsmes sige ulemper av organiske gjødselvarer, er det gitt forskrift om lagring og bruk av gjødsel som også skal bidra til en miljøforsvarlig forvaltning av jordsmonnet og ivareta hensynet til biologisk mangfold. Regjeringen arbeider med å revidere denne forskriften, blant annet for å redusere miljø belastningen på vannforekomster i jordbruksom råder. En del legemidler med særlig virkning på mil jøet føres opp på en overvåkningsliste under vann direktivet. Dette innebærer at medlemslandene må overvåke disse stoffene i vannforekomstene. I tillegg vektlegges legemidlers miljøeffekt ved beslutningen om det skal gis markedsføringstilla telse for legemidler til dyr. Avløpsrenseanlegg er ikke bygget for å fjerne legemidler fra avløpsvann. Miljøskadene som legemidler kan forårsake tilsier at det er behov for å informere befolkningen om hvordan ubrukte legemidler skal håndteres. Helse- og omsorgsdepartementet har derfor gitt Statens legemiddelverk i oppdrag, sammen med apotek og legemiddelindustri, å orientere befolk ningen om returordningen for ubrukte legemidler i apotek. Tiltak og bekjempelse av fremmede organismer Forskrift om fremmede organismer, som trer i kraft 1. januar 2016, innfører krav om tillatelse for innførsel og utsetting av en rekke vannlevende planter og andre organismer. Bekjempelse av fremmede fiskearter vil bli fulgt opp gjennom en kommende handlingsplan mot fremmede ekso tiske fiskearter, i tillegg til gjennom oppfølging av nevnte forskrift om fremmede organismer. Bekjempelse av vasspest vil også bli fulgt opp gjennom en egen handlingsplan. 5.5.3 Våtmark Generelt Regjeringens politikk for bærekraftig bruk og god tilstand i våtmark inkluderer oppfølging av Stor tingets anmodningsvedtak av 2. juni 2015 vedtak nr. 573 (2014–2015) som lyder: «Stortinget har den 2. juni 2015 vedtatt en anmodning til regjerin gen om å gjøre en vurdering av aktuelle problem stillinger knyttet til myr i stortingsmelding om handlingsplan for naturmangfold, stortingsmel ding om landbruk og stortingsmelding om skog og trenæring.» Vedtaket ble fattet i forbindelse med Stortingets behandling av Dok. 8:78 (2014– 2015) fra stortingsrepresentantene Ola Elvestuen, Pål Farstad, Terje Breivik og Abid Q. Raja om en helhetlig og langsiktig forvaltning av myr i Norge. Naturmangfold og økosystemtjenester knyttet til våtmark i Norge, samt påvirkningsfaktorer og 98 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet tilstand, er omtalt i kap. 2, omtale og tiltak for truet natur knyttet til dette økosystemet finnes i kap. 6.4.3, omtale og tiltak for representativt vern av økosystemet finnes i kap. 7.3.3. Selv om noen av påvirkningene har avtatt de senere år, er mange våtmarker fortsatt under press. Betydningen de har for naturmangfold, kar bonlagring, og betydningen de kan ha for å dempe flom og tørke, gjør at regjeringen vil styrke arbei det for å forbedre tilstanden i nærmere prioriterte områder for å sikre ivaretakelse av gjenværende våtmarker. Betydningen av våtmarkene har vært aner kjent internasjonalt lenge, og det finnes en egen avtale om bevaring og fornuftig bruk av våtmar ker, den såkalte Ramsarkonvensjonen. De 168 lan dene som har underskrevet avtalen har laget en ny strategisk plan 2016–2024 som hvert land skal følge opp. For Norges del gjør regjeringen det gjennom denne meldingen. Ivaretakelse og bære kraftig bruk av torvmark (peatlands) var ett av temaene på partsmøtet i Ramsarkonvensjonen i juni 2015. I et politisk vedtak fra partsmøtet opp fordres alle landene til å vurdere å begrense akti viteter som fører til drenering av myrer og som kan føre til landsenking, flom og utslipp av klima gasser. De nordiske landene var aktive for å få på plass dette vedtaket og de nordiske miljøminis trene har blitt enige om å gjøre felles front for å styrke innsatsen for å bevare og restaurere myrene. Regjeringen vil styrke vektleggingen av hensy net til våtmark, inkludert myr, i anvendelsen av sektorlover, samt plan- og bygningsloven. Bedre veiledning om viktigheten av å ta hensyn til våt mark i kommunal arealplanlegging, og hvordan dette kan gjøres, er en del av dette. Videre vil regjeringen stimulere kommunene til å integrere naturlig flomdemping med ivaretakelse og restau rering av elvebredder, våtmarker og kantsoner i sitt klimatilpasningsarbeid. Det følger av de nasjo nale forventninger til regional og kommunal plan legging at det er viktig at kommunene og fylkes kommunene har kunnskap om ulike øko systemers betydning for klimatilpasning. Det samme gjelder for fylkesmennene som skal vei lede kommunene i klimatilpasningsarbeidet. Natur som våtmarker, elvebredder og skog kan dempe effektene av klimaendringer, og er derfor viktig å ivareta i arealplanleggingen. Regjeringen forventer at det tas særlig hensyn til naturfarer og framtidige klimaendringer, og at fylkeskommu nene og kommunene identifiserer viktige verdier av naturmangfold og ivaretar disse i regionale og kommunale planer. Det er viktig å kunne følge med på utviklingen og regjeringen vil derfor sørge for at kommunene rapporterer tillatelser gitt til arealendringer i våtmark på samme måte som nydyrking. Dersom det på grunn av viktige samfunnsinteresser likevel må gjøres inngrep i myrer, bør eventuelle overskuddsmasser så langt det er praktisk mulig brukes til å restaurere andre myrer. Bruk av torv Plantejord kan inneholde store mengder torv som er hentet ut fra myrer, ofte importert fra andre europeiske land. Torvuttak fra myr ødelegger både leveområdet til planter og dyr og medfører klimagassutslipp. Industrielt torvuttak er en av de Boks 5.7 Myr1 i et klimaperspektiv Myrene er et av verdens største karbonlagre. Karbonet bindes og lagres i organisk materi ale i torvlaget i myra. I myrene i Norge vokser torvlaget svært langsomt, og oppbyggingen av karbonlageret skjer derfor svært sakte. Kar bonlagrene i norske myrer er likevel store fordi de har bygd seg opp over mange tusen år. Bioforsk (2010) har beregnet at det er lagret 950 millioner tonn karbon, eller 3,5 mil liarder tonn CO2-ekvivalenter, i de åpne myrene – i tillegg til det som er lagret i myr skogsmark. Intakte myrer fortsetter å fange og lagre karbon slik at torvlaget og karbon mengden sakte øker. Drenering og grøfting av myr gir en økning i utslipp av CO2 og lystgass og en reduksjon i metanutslipp. Nettoeffekten er en økning i klimagassutslippene. Det slippes årlig ut ca. 3,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter som skyldes tidligere grøfting for omdisponering til infrastruktur, jordbruksformål, dyrking av skog, bosetting, etc. I tillegg kommer ca. 350 000 tonn CO2-ekvivalenter fra utslipp til knyttet metan og lystgass. Overgang fra myr til dyrket mark utgjør de største utslippene fra drenert myr på ca. 1,9 millioner tonn CO2 ekvivalenter eller tilsvarende utslipp fra om lag 1 million personbiler. Dette inkluderer alle områder som tidligere er omgjort, og de lek ker klimagasser helt til all torv er brutt ned og det kun er mineraljord igjen. 1 I den grad naturtypen myr omfatter økosystemer der det vokser trær, betegnes disse ikke som myr. 2015–2016 Meld. St. 14 99 Natur for livet store negative påvirkningene som fører til ødeleg gelse av myrer internasjonalt. Derfor er det viktig at forbrukere gjøres oppmerksomme på at det er mulig å bruke jord uten torv til hager. Regjerin gen vil vurdere å pålegge produsentene å merke varene tydeligere med innholdsinformasjon. Behovet for jordstruktur og dyrkingsmedier kunne i utgangspunktet baseres på andre forny bare ressurser. Samtidig vil utfasing av torv kunne medføre økt bruk av erstatningsprodukter, eksempelvis importert kokosfiber. Det er viktig å sørge for at slike erstatningsprodukter represen terer en reell miljøforbedring. Regjeringen vil der for vurdere konsekvensene av en utfasing av bru ken av torv nærmere. Ved behandlingen av Dok. 8:78 S (2014–2015), jf. Innst. 304 S (2014–2015), 2. juni 2015, om en mer helhetlig og langsiktig forvaltning av myr i Norge, vedtok Stortinget følgende anmodnings vedtak nr. 571: «Stortinget ber regjeringen snarest mulig sørge for at forskrift om konsekvensutred ninger også gir krav om konsekvensutredning for torvuttak under 2 millioner kubikkmeter eller på myrarealer under 1 500 dekar.» Dette spørsmålet vil bli nærmere vurdert i forbindelse med arbeidet med revisjon av regelverket om konsekvensutred ninger i lys av det reviderte EU-direktivet 2014/ 52. Fristen for implementering av direktivet er våren 2017. Bærekraftig skogbruk av hensyn til våtmark Nygrøfting i forbindelse med skogbruk er for budt, mens såkalt «grøfterensk» av gamle grøfter er tillatt. Vedlikehold av gamle grøfter kan være nødvendig for å opprettholde tømmerproduksjo nen enkelte steder. Rensing av gamle og mer eller mindre gjengrodde grøfter i områder der det ikke er etablert produktiv skog, kan resultere i tørrleg ging av fungerende myrer og sumpskog. Regjerin gen tar sikte på å revidere forskrift om bærekraf tig skogbruk slik at både nygrøfting og rensk av grøfter der det ikke er etablert produktiv skog blir forbudt. Dette blir nærmere omtalt i Landbruk- og matdepartementets skogmelding. Boks 5.8 Omtale av myr i FNs klimapanels femte hovedrapport I FNs klimapanels femte hovedrapport inngår omtalen av myr i beskrivelsen av torvmark (peatlands/organic soils) og våtmarker (wet lands). Omtrent 3 prosent av jordens landareal er dekket av torvmark (peatlands). Disse area lene er anslått til å inneholde 350–550 milliarder tonn karbon, og dette tilsvarer omtrent 20 til 25 prosent av verdens karbonlager. Karbonlage ret i torvmarken (peatlands) er bygget opp sakte siden forrige istid som sluttet for 10 000 år siden. Arealet av drenert torvmark (drained orga nic soils) som nå benyttes til jordbruks- og beite areal, er globalt omtrent 250 000 kvadratkilome ter. Utslipp av klimagasser fra disse landarea lene er på 0,9 milliarder tonn CO2-ekvivalenter per år1. Regionene med de største utslippene fra drenert torvmark er Asia og Europa, med hen holdsvis 0,44 og 0,18 milliarder tonn CO2-ekviva lenter per år. Ved restaurering av myr lukkes grøfter slik at vannet stiger, oksygen ikke lenger slipper til og nedbrytning av torv stopper opp. I klimapa nelets rapport blir tiltak som reduserer klima gassene kategorisert etter lav, middels og høy karbonpris. Gitt en høy karbonpris ($100 per tonn CO2-ekvivalenter), omtales restaurering av myr som et av de mest kostnadseffektive tilta kene i jordbrukssektoren på global skala. Gitt en lav eller middels karbonpris, er imidlertid andre tiltak mer kostnadseffektive i jordbruks sektoren ifølge klimapanelet. Gitt høy karbon pris, er det størst reduksjonspotensial for myr restaurering i OECD-landene og i Asia. I hver av disse to landkategoriene kan restaurering av myr redusere klimagassutslippene fra areal bruksendringer med opptil om lag 0,2 milliarder tonn CO2-ekvivalenter per år. I følge FNs klimapanel har våtmarker gene relt også en sentral rolle i den hydrologiske syklusen og kan være viktig i klimatilpasnings sammenheng. Ivaretakelse, god forvaltning og restaurering av våtmarker, blant annet myr på elvesletter, er trukket fram som eksempler på økosystembasert tilnærming til klimatilpas ning, ved at dette kan bidra til naturlig flomdem ping. Dette gir lavere risiko for skader på infra struktur og bebyggelse. 1 FAOSTAT, 2013 100 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Forskrift om nydyrking Gjennom klimaforliket i Stortinget ble det beslut tet å revidere forskriften om nydyrking slik at også hensynet til klima blir gjenspeilet. Regjerin gen arbeider med hvordan hensynet til klima skal ivaretas i forskriften, og som ledd i dette arbeidet vil regjeringen få utredet konsekvensene av ulike tiltak angående nydyrking av myr med vekt på til takenes klimaeffekt og kostnader. Muligheten for et forbud mot nydyrking av myr vil også bli vur dert. Regjeringen vil legge fram et høringsforslag om endring av forskrift om nydyrking i etterkant av utredningen. Restaurering av våtmark Restaurering vil forbedre myrenes økologiske til stand og forbedre og øke tilgangen på leveområ der for en rekke truede arter. Restaurering av myr er, sammen med forbedring av tilstand i henhold til vannforvaltningsplanene, regjeringens viktigste tiltak for å følge opp det internasjonale målet om å restaurere minst 15 prosent av forringede øko systemer. Restaurering av myr er ifølge FNs klimapanel et av de mest kostnadseffektive tiltakene for å redusere klimagassutslippene i jordbrukssekto ren på global skala. Tiltaket ble også beregnet i Klimakur 2020 som et kostnadseffektivt tiltak, med en pris på 168 kr per tonn CO2. Restaurering av myr og annen våtmark kan også være et tiltak for klimatilpasning. Intakte våtmarker kan dempe flomtopper, dette gjelder spesielt våtmarker med elveinnløp. De kan også redusere konsekvensene av tørke. Myra vil også kunne bygge opp torvlage ret igjen og dermed lagre mer karbon. Oppbyg gingen vil imidlertid skje svært langsomt. Når vannet tilbakeføres til myra, vil metanutslippene øke. Over tid forventes imidlertid effekten å gi netto karbonlagring. I 2015 startet Klima- og miljødepartementet et treårig pilotprosjekt for restaurering av myr. Hen sikten er å stanse utslipp av klimagasser, bidra til klimatilpasning og bedre økologisk status for lokalitetene som restaureres. Mange av lokalite tene i pilotprosjektet ligger i verneområder. For å sikre nødvendig samarbeid og koordinering av restaurering av både vassdrag og våtmark/myr opprettet Direktoratsgruppa for vannforskriften samtidig et prosjekt for restaurering av vassdrag og våtmark, inkludert myr. Hensikten er å legge til rette for gjennomføring av norsk satsing på restaurering, bidra til kunnskaps- og erfaringsut veksling, og vurdere framtidige mekanismer for å styrke koordineringen av planlegging og finansi ering der flere myndigheter er involvert. Som en del av regjeringens arbeid med å for sterke klimaforliket skal regjeringen utarbeide en plan for økt restaurering av myr og annen våtmark som klimatiltak i perioden 2016–2020. Denne restaureringen skal innrettes slik at den bidrar til å oppfylle regjeringens målsettinger om reduserte klimagassutslipp, tilpasning til klimaendringene og bedring i økologisk tilstand. Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide planen, som skal leveres i 2016. 5.5.4 Skog Det vises til kap. 2 om tilstand og påvirkninger i skog, samt omtalen av måloppnåelse i kap. 3. Det er særlig skogbrukets regelverk, og praktiserin gen av det, som har betydning for hvordan skogen forvaltes i Norge. Styrking av miljøhensynene i skogbruket Regjeringen vil som varslet blant annet i St.meld. nr. 9 (2011–2012) «Landbruks- og matpolitikken» styrke miljøhensynene i skogbruket ved å ta i bruk de nye virkemidlene i naturmangfoldloven og skogbrukets virkemidler; blant annet miljøre gistreringer, kunnskapsutvikling og Norsk PEFC Skogstandard, slik at uttaket av biomasse fra skog kan økes samtidig som det biologiske mangfoldet ivaretas. Dette blir nærmere omtalt i Landbruks og matdepartementets skogmelding. Forskrift om bærekraftig skogbruk Forskrift om bærekraftig skogbruk fastsatt med hjemmel i skogloven, er det mest sentrale regel verket i forvaltning av norsk skog som ikke er ver net. Regjeringen legger opp til at et eventuelt intensivert skogbruk med blant annet økt hogst kombineres med styrket ivaretakelse av miljøhen syn i skogbruket. Regjeringen vil komme tilbake til dette i en egen melding til Stortinget om skog politikken. Tilskuddsordningen til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer Landbruks- og matdepartementet har i mange tiår gitt støtte til skogeiernes arbeid med å utforme skogbruksplaner for egen eiendom, det vil si pla ner for skjøtsel og drift av skogressursene på eien dommen. Skogeierne setter i hovedsak bort tak seringsarbeidet til takstselskap, og datainnsamlin 2015–2016 Meld. St. 14 101 Natur for livet gen foregår ofte over større områder samtidig slik at mange skogeiere i et område bestiller seg skog bruksplan samtidig. Fra 1990 har departementet stilt krav om at skogbruksplanene også skal inneholde informa sjon om miljøverdier på den enkelte eiendom som vilkår for tilskudd. Fra omkring 2000 har kravet vært at det skal registreres viktige livsmiljøer for rødlistearter etter den såkalte MiS-metoden (mil jøregistreringer i skog-metoden), basert på forskning omkring rødlistearter og deres livskrav. Miljøinformasjonen som kommer fram på denne måten, danner grunnlag for skogeiernes egne mil jøtiltak, men MiS-registrerte områder har også i stort omfang dannet grunnlag for frivillig vern av skog. Status per 2015 er at det forvaltes ca. 70 000 nøkkelbiotoper med et totalt areal på ca. 750 kva dratkilometer. De nøkkelbiotoper som allerede i dag forvaltes utgjør nær én prosent av det produk tive skogarealet. Siden skogbruket ikke er ferdig med å registrere alle arealer kan man forvente at arealandelen vil øke. Forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveier Ny forskrift om planlegging og godkjenning av landbruksveier ble fastsatt i mai 2015. Landbruks og matdepartementet vil gjennom rundskrivet til forskriften sørge for at i tilfeller hvor omsøkt byg ging av skogsvei og påfølgende hogst kan øde legge skog med nasjonalt viktige verneverdier, at miljømyndighetene i samråd med skogbruksmyn dighetene av hensyn til arbeidet med økt skog vern undersøker mulighetene for frivillig skog vern. Dersom skogeier er interessert i frivillig skogvern, igangsettes prosessen med sikte på vern. Dersom skogeier ikke er interessert i frivil lig skogvern, behandles veisøknaden etter land bruksveiforskriften på vanlig måte. Forvaltning av hjortevilt i skog De norske hjortedyrene elg, rådyr og hjort har sin hovedutbredelse i skog. Dåhjort er en fremmed art med bestander i Østfold. Naturmangfoldloven og viltloven med tilhørende forskrifter danner hovedrammene for hjorteviltforvaltningen i Norge. Hjorteviltforskriften står helt sentralt i dette, og slår blant annet fast at kommunene skal vedta målsettinger for utviklingen av bestandene av elg, hjort og rådyr der det er åpnet for jakt. Regjeringen mener det er viktig med en lokal for ankret hjorteviltforvaltning. Bestanden av hjortevilt i skog har i etterkrigs tida vokst kraftig, jf. kap. 2. Bestander av elg har i en periode vært større enn det beiteressursene tåler i deler av Sør-Norge, og de historisk høye tetthetene av hjortevilt medfører betydelige kost nader i skogbruket på grunn av beiteskader. Hjor tevilt har samtidig en negativ effekt på trafikksik kerheten, høye bestander fører til økt risiko for kollisjoner mellom kjøretøy og hjortevilt. Klima og miljødepartementet vil legge til rette for at kunnskap om hjortevilt formidles til brukerne og at det føres en kunnskapsbasert forvaltning av hjorteviltbestander som minimerer negative tett hetseffekter som beiteskader og trafikkulykker. Bekjempelse av fremmede skadelige organismer Utenlandske treslag kan ha uheldige effekter på stedegent biologisk mangfold, jf. kap. 2 (om til stand). Utsetting av utenlandske treslag til skog bruksformål er regulert i egen forskrift etter naturmangfoldloven, som Klima- og miljødeparte mentet vil følge opp. Veileder til forskrift om utset ting av utenlandske treslag til skogbruksformål skal revideres og fastsettes av Klima- og miljøde partementet i samråd med Landbruks- og matde partementet. Det er et mål å forenkle saksbehand lingen ved utsetting av utenlandske treslag ved produksjon av juletre. Det skal vurderes å gå fra søknadsplikt til meldeplikt. Det skal legges vekt på kontrollbehov. Imidlertid er spredning fra eldre utplantinger av utenlandske treslag også en utfordring, ikke minst i verneområder. Her vil forvaltningsmyndig hetene ha en viktig rolle i å bekjempe uønsket spredning, jf. kap. 7.2 om forvaltning og skjøtsel i verneområdene. Regjeringen vil komme tilbake til aktuelle tiltak utenfor verneområdene i en egen melding til Stortinget om skogpolitikken. 5.5.5 Kulturlandskap og åpent lavland Det vises til omtalen av tilstand i kap. 2 og vurde ringen av muligheter for måloppnåelse i kap. 3. Regjeringen legger til grunn at det ikke er mulig eller ønskelig å gå tilbake til en jordbruksdrift som var vanlig for femti år siden. Det er likevel viktig å jobbe for å opprettholde tilstanden i øko systemet. Miljøsatsingen i jordbruket skal bidra til å redusere miljøbelastningen fra jordbruket og bidra til å opprettholde kulturlandskapet. Flere av virkemidlene bidrar også til bedre agronomi og vil ha positiv innvirkning på produksjonen. De fleste 102 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet miljøvirkemidlene i jordbruket er en del av jord bruksavtalen, og er i dag samlet innenfor miljø program. Innenfor miljøprogramsatsingen finnes det strategier, mål og virkemidler på nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå. Nasjonalt miljøpro gram gir sentrale rammer for miljøprogramsatsin gen, regionalt miljøprogram (RMP) er fylkesvise ordninger for miljøtiltak i jordbruket og er tilpas set miljøutfordringer i de ulike deler av landet, mens spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) blir forvaltet på kommunalt nivå. En vesentlig andel av midler over disse ordningene er kulturland skapstiltak. Utvalgte kulturlandskap i jordbruket og støtte til verdensarvområdene bidrar til å sikre fortsatt jordbruksdrift og mer helhetlig skjøtsel og vedlikehold av noen spesielt verdifulle kultur landskap. Regjeringen vil videreføre virkemidler innen både landbruksforvaltningen og miljøfor valtningen som stimulerer til drift og skjøtsel av jordbrukets kulturlandskap. Dette bidrar til å mot virke de negative trendene med gjengroing og opphør av drift. Støtte til kulturlandskap og virke midler over miljøprogramsatsingen, samt satsin gene Utvalgte kulturlandskap i jordbruket og støtte til verdensarvområdene vil videreføres på en hensiktsmessig måte. Samferdselsdepartementet vil fortsette arbei det med fremmede organismer i samferdselssek toren ved å integrere arbeidet i relevante prosjek ter, både utbygging, drift- og vedlikeholdsprosjek ter. Målet er å forhindre at de fremmede organis mene truer naturverdier og forhindre spredning til verdifulle naturområder. 5.5.6 Fjell Det vises til kap. 2 for beskrivelsen av tilstand og påvirkninger i fjell, der det fremgår at tilstanden i norske fjellområder er varierende. Arealpåvirknin Figur 5.8 Målrettet skjøtsel av kulturlandskap er viktig for å bevare naturmangfold. Ulike husdyrar ter og -raser beiter forskjellig. Beite av sau og geit bidrar til å hindre gjengroing, og er positivt for arter som trues av dette. Foto: Jan O. Kiese Boks 5.9 Bekjempelse og begrensning av omfanget av fremmede skadelige organismer i samferdselssektoren En type påvirkning som kan medføre spred ning av fremmede skadelige organismer i kul turlandskap og åpent lavland er bygging samt drift og vedlikehold av infrastruktur. Statens vegvesen har regionale handlingsplaner for arbeidet med fremmede organismer som beskriver hvilke organismer som skal priorite res i arbeidet med fremmede organismer, til tak i ulike prosjektfaser, og prinsipper for kart legging. Handlingsplanene er under revisjon. Statens vegvesens skjøtselsregime begrenser spredning av fremmede organismer. Jernba neverket følger opp «Tverrsektoriell nasjonal strategi og tiltak mot fremmede skadelige arter» ved å kartlegge fremmede skadelige organismer og samarbeide med kommuner og regionale samarbeidspartnere om bekjemping av utvalgte organismer. Også Avinor har kart legging og råd som omfatter fremmede orga nismer. Bekjemping eller begrensning av rele vante forekomster tas inn i lufthavnenes miljø handlingsplaner der dette er relevant. Avinor stiller også krav til massehåndtering i prosjek ter for å unngå spredning av fremmede, skade lige organismer. Også i skog vektlegges faren for spredning av fremmede organismer. Samferdselssekto ren benytter ikke fremmede treslag utenfor tettbebyggelse og har en restriktiv praksis innenfor. 2015–2016 Meld. St. 14 103 Natur for livet ger som hyttebygging (utenfor verneområdene), vann- og vindkraftutbygging og klimaendringer forventes å øke i tida som kommer, og vil sette økosystemene under ytterligere press. Særlig fjellområdene i nærheten av de større byene er under press fra økt ferdsel, hyttebygging med veier og annen tilhørende infrastruktur. En stor andel av det arealet som er vernet i Norge, er i fjellområder. Vern og forvaltning av verneområ der omtales i kap. 7. Plan- og bygningsloven, i kombinasjon med de miljørettslige grunnprinsippene i naturmangfold loven, er det viktigste verktøyet for arealplanleg ging i fjellet og for å sikre en bærekraftig utvikling utenfor verneområdene frem mot 2020. Regjerin gen legger til grunn at plan- og bygningsloven brukes for å få til en god styring av arealbruken og avveining av interessemotsetninger i fjellet generelt og spesielt i randsonene utenfor verne områder. For å sikre villreinens leveområder og en bærekraftig samfunnsutvikling i fjellområdene med villrein, igangsatte daværende Miljøvern departement i 2007 et program for å utarbeide regionale planer for en helhetlig forvaltning av fjellområder som er spesielt viktige for villreinens fremtid i Norge (ti nasjonale villreinområder). Regjeringen vil med bakgrunn i de regionale pla nene for villreinfjellene arbeide for å sikre villrei nen og dens leveområder i utbyggingssaker og i kommunale arealplaner, og for at dette ses i sam menheng på tvers av kommune- og fylkesgrenser. De regionale planene må følges opp gjennom utar beidelse av handlingsplaner samt implemente ring i kommuneplaner i de ulike regionene. Kunn skapsgrunnlaget om villreinens levevilkår er godt, men det er uenighet om effekten av den samlede belastningen av ulike tiltak i villreinens leveområ der. For å konkretisere og operasjonalisere for valtningsmålet og kunne vise hvilke tiltak som påvirker villreinen positivt eller negativt, vil regje ringen vurdere om det skal utvikles en kvali tetsnorm for villrein. Oppfølgingen av en kvali tetsnorm vil i så fall bidra til å stryke et felles kunnskapsgrunnlag for villreinforvaltningen fram over. 5.5.7 Polare økosystemer Det vises til kap. 2 for beskrivelse av tilstanden i de polare områdene. Polare økosystemer og arter er spesielt sårbare for endringer i klima, og miljø tilstanden bestemmes i økende grad av klima endringer og annen ytre påvirkning som havfor suring og langtransportert forurensning. Aktivite ten på Svalbard og i de nordlige delene av Barentshavet er også økende. På Svalbard forven tes en fortsatt utvikling av aktiviteter og nærings veier som blant annet forskning, undervisning, turisme og romvirksomhet. Dette kan medføre økt ferdsel og aktivitet, og dermed nye utfordrin ger for forvaltningen. På Svalbard er det satt spesielt høye mål for naturvernet. Her skal omfanget av villmarkspre gete områder opprettholdes, og flora og fauna skal bevares tilnærmet uberørt av lokal virksom het. Verneområdene skal bevares som store, ube rørte referanseområder for forskning. Det viktigste virkemiddelet for å sikre en lokal forvaltning som bidrar til god tilstand i økosys temene på Svalbard er svalbardmiljøloven med forskrifter. Svalbardmiljøloven gjelder for Sval bards landområder med sjøområdet ut til territori algrensen, med de begrensninger som følger av folkeretten. Denne loven gir på de fleste områder særlige regler om miljøvern i stedet for å gjøre fastlandslovgivningen gjeldende. Loven har som formål å opprettholde et tilnærmet urørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende vill mark, landskapselementer, flora, fauna og kultur minner. Innenfor denne rammen gir loven rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og nærings drift. Svalbardmiljøloven med forskrifter regulerer de fleste områder innenfor miljøvernet på Sval bard, som områdevern, naturinngrep og ferdsel, vern av kulturminner, arealplanlegging i bosettin gene, lokal forurensning og avfall, samt jakt og fiske. Regjeringen vil videreføre dette strenge regelverket, og bruke det som et redskap for til pasning av naturforvaltningen på Svalbard til kli maendringer og mulig økt aktivitet. Det omfattende vernet og det strenge miljøre gelverket som ligger i svalbardmiljøloven med for skrifter danner et godt utgangspunkt for å takle framtidige utfordringer, fordi intakte økosystemer i seg selv bidrar til å gjøre naturen mer motstands dyktig mot effekter av klimaendringene. Dette gjør det viktig å videreføre dagens vern. Det er allerede iverksatt viktige tiltak på Sval bard som en respons på mindre sjøis, lettere til gjengelighet til og økende eksponering av sårbare arter og lettere tilgjengelighet av naturområder for ferdsel, inkludert forbud for skip mot å gå med tungolje innenfor verneområdene som omfatter størstedelen av territorialfarvannet. Framover vil regjeringen styrke ivaretakelsen av arter og naturtyper som kan bli utsatt for ytter ligere press som følge av klimaendringer og hav forsuring i kombinasjon med andre påvirknings faktorer. For klimaendringer gjelder dette ikke 104 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet minst arter som isbjørn og sel, som har isdekte sjøområder som sitt viktigste leveområde og som kan få sin utbredelse sterkt endret og redusert. Hvor de viktigste leveområdene for ulike arter befinner seg vil kunne endre seg betydelig under andre klimaforhold, samtidig som ferdsel og akti vitet kan spre seg til nye områder. Det kan bli behov for å ta hensyn til at arter og bestander kan bli mer isolerte og dermed mer sårbare etter hvert som mindre sjøis svekker forbindelsen mel lom øyene på Svalbard og de arktiske øyene og landområdene lengre øst, som Frans Josef Land og Novya Zemlya. Dette er hensyn som må innar beides i forvaltningen av artene og deres leveom råder, og som samtidig stiller høye krav til utvik ling og oppdatering av kunnskapsgrunnlaget for forvaltningen. Økosystemene i det nordlige Barentshavet og de nordvestlige delene av Norskehavet er omfat tet av forvaltningsplanene for disse havområdene. Iskantsonen, polarfronten og havområdene rundt Jan Mayen er identifisert som særlig verdifulle og sårbare områder og kartfestet i forvaltningspla nene. I forvaltningsplanen for Barentshavet–Lofo ten er i tillegg havområdene rundt Svalbard, inklu dert Bjørnøya, identifisert og beskrevet som sær lig verdifulle og sårbare områder, men det er kun rundt Bjørnøya dette området er kartfestet. Både iskantsonen og polarfrontens beliggenhet påvir kes av klimaendringene, og har trukket seg len gre nordover enn tidligere. En ny vurdering av hvordan de særlig verdifulle og sårbare områdene ved iskantsonen, polarfronten og havområdene rundt Svalbard mest relevant kan avgrenses vil derfor bli gjort som en del av det faglige arbeidet frem mot revidering av forvaltningsplanen for Barentshavet – Lofoten i 2020. Forvaltningspla nene er nærmere omtalt under kap. 5.5.1 Hav og kyst. For å sikre en bærekraftig utvikling i nordom rådene og forhindre ulykker og skadelige utslipp er det viktig at skipsfarten opererer med høye sik kerhets- og miljøstandarder. Den nye vedtatte Polarkoden vil stille særskilte krav til skip som opererer i polare farvann, og trer i kraft 1. januar 2017. Med en potensiell økning av trafikk rundt Svalbard er det viktig å sikre en god oljevernbe redskap. Den raske oppvarmingen svekker også den klimatiske barrieren mot fremmede organismer fra tempererte områder, og øker faren for at slike organismer kan få fotfeste og spre seg på Svalbard og i de arktiske havområdene. En handlingsplan for å forhindre introduksjon og spredning av frem mede organismer på Svalbard er utarbeidet, og til tak for å bekjempe og overvåke fremmede orga nismer på Svalbard vil bli gjennomført i samsvar med prioriteringene i denne planen. Regjeringen mener det er viktig med en fort satt stor og samordnet innsats for å arbeide for, så langt mulig, å begrense den samlede belastningen og opprettholde en god tilstand i de polare økosys temene. 5.6 Særlig om forvaltningsplanen for Norskehavet 5.6.1 Innledning Forvaltningsplanen for Norskehavet ble lagt fram i 2009 i St.meld. nr. 37 (2008–2009). Det ble gjen nom Stortingets behandling av meldingen forut satt at forvaltningsplanen skulle oppdateres i 2014. Faggrunnlaget for oppdatering av forvalt ningsplanen for Norskehavet ble offentliggjort i en rapport fra Faglig forum, Overvåkingsgruppen og Risikogruppen i april 2015. Faggrunnlaget omfatter oppdatert informasjon og kunnskap om miljøtilstand og påvirkning, aktivitet og verdiska ping i Norskehavet, og legger vekt på å vise endringer av betydning siden det forrige fag grunnlaget ble lagt fram i 2008. Rapporten er til gjengelig på nettsiden www.havforum.no. En hovedkonklusjon fra fagrapporten er at «Helhetsvurderingen av miljøtilstanden i Norske havet som ble gitt i St.meld. nr. 37 (2008–2009) var at miljøtilstanden var god. Det ble pekt på at det likevel var betydelige utfordringer i forvaltnin gen av Norskehavet, særlig knyttet til effekter av klimaendringer og forsuring av havet, overbeskat ning av enkelte fiskebestander, risiko for akutt for urensning, nedgang i sjøfuglbestandene og behov for bevaring av korallområder. I 2014 ser man at miljøtilstanden fortsatt er god for havområdet som sådan, men utfordringene er i hovedsak de samme. Det er vanskelig å se de store endringene i et så kort tidsperspektiv (2009–2014). Aktivitets nivået har ikke endret seg vesentlig.» Nedenfor redegjøres det for hovedtrekkene fra faggrunnlaget om hvordan utviklingen i for valtningsplanområdet i Norskehavet har vært siden forvaltningsplanen ble lagt fram. 5.6.2 Havmiljø – tilstanden i økosystemet og utvikling i havområdet Siden 2008 har man påvist at påvirkningen fra økt CO2-innhold i atmosfæren nå er målbart som for suring i Norskehavet. Det er stor usikkerhet knyt 2015–2016 Meld. St. 14 105 Natur for livet tet til hvor raskt og på hvilken måte klima endringene og havforsuring vil påvirke havmiljøet i Norskehavet. Undersøkelser har vist at en rekke bunndyrarter, som følge av et varmere vann, har utvidet sin utbredelse fra sør mot nord. Fiskesamfunnet i Norskehavet domineres av de tre pelagiske fiskeartene sild, makrell og kol mule. De viktigste endringene i økosystemet siden 2007 er veksten og ekspansjonen i makrell bestanden, nedgangen i sildebestanden etter 2009 og nedgangen i bestanden av kolmule. Gode års klasser i 2010 og 2011 gir imidlertid en økning i kolmulebestanden i 2013 i forhold til de foregå ende årene. Sjøfuglbestandene har i store trekk fulgt samme utvikling som fram til 2008 ved at nedgan gen har fortsatt for de samme artene som var i til bakegang den gangen. Gjennom kartleggingsprogrammet MAREANO er det gjort en rekke nye funn av korallrev, korall skog, sjøfjær og svamp. Det er også avdekket mange forekomster av koraller på sokkelområ dene i Norskehavet i forbindelse med havbunns undersøkelser ved planlegging av petroleumsvirk somhet. Dette er data som så langt ikke er samlet og systematisert. Den nye kunnskapen tilsier at det er større forekomster av koraller i Norskeha vet enn hva man kunne anta i 2008, men de totale forekomstene er fremdeles ikke kjent. Overvåking av forurensning i Norskehavet viser som i 2008 at tilstanden generelt er god. Hovedkilden er langtransportert forurensning som kommer via luft- og havstrømmer. Stoffene spres i hele forvaltningsplanområdet, noe som understrekes av at mange miljøgifter kan spores i godt målbare konsentrasjoner også ved Jan Mayen. I tillegg tilføres det miljøfarlige stoffer fra lokale kilder. I enkelte arter overskrides grenseverdier for miljøgifter, med nivåer som er høye nok til at stof fene potensielt kan gi effekter i enkeltindivider. Kartlegging har avdekket mange nye miljøgifter sammenlignet med tidligere undersøkelser. Nivå ene av radioaktiv forurensning i havvann, sedi menter og levende organismer er generelt syn kende. Resultater fra den pågående overvåkingen i Norskehavet med hensyn til sjømattrygghet viser at nivået av fremmede stoffer i sjømat generelt er under grenseverdiene. Sjømat fra disse områdene er i hovedsak vurdert som trygg. Rensing av utslipp fra reprosesseringsanleg get Sellafield har gitt en nedgang i nivåene av de radioaktive stoffene technetium (99Tc) og stron tium (90Sr) i norske havområder, og det er sakte nedadgående trender eller ingen forandring for de andre radionuklidene som overvåkes. Det er fremkommet ny kunnskap om verdiene i de særlig verdifulle og sårbare områdene Iver Figur 5.9 Krykkje. Foto: Morten Ekker 106 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet ryggen, Sularevet, Mørebankene og Eggakanten gjennom MAREANO. Samtidig har sjøfuglpro grammet SEAPOP bidratt med ny kunnskap om sjøfugl i Norskehavet. Den kunnskap som har kommet frem siden de særlig verdifulle og sår bare områdene ble etablert har bidratt til å bekrefte miljøverdiene som allerede var registrert i områdene. Det er fremdeles høy fiskeriaktivitet innenfor de særlig verdifulle og sårbare områdene Møre bankene, Haltenbanken Sklinnabanken, i Vestfjor den og på deler av Eggakanten. For petrole umsvirksomhet er den viktigste endringen siden 2008 at det er tildelt utvinningstillatelser tettere opp mot de særlig verdifulle og sårbare områdene Froan/Sularevet, Iverryggen, Vestfjorden og Kystsonen. Det har blitt gjennomført enkelte lete boringer på Eggakanten, samt i nærområdene til Sularevet. Skipstrafikken har ikke endret seg vesentlig verken i omfang eller arealbruk. Innfø ringen av trafikkseparasjonssystemet utenfor Vestlandet har ført deler av skipstrafikken lenger ut fra land, særlig i områdene utenfor Møreban kene/Stad. 5.6.3 Utvikling i aktivitetsbilde og påvirkning fra aktivitetene Aktivitet I petroleumsvirksomheten er det i dag 16 felt i produksjon i Norskehavet (10 felt i 2008). Oljepro duksjonen fra de store feltene i området er fal lende. I 2008 ble det boret 16 letebrønner. I perio den 2009–2012 har det blitt boret henholdsvis 18, 12, 11 og 7 letebrønner, samt at det ble gjennom ført 13 seismiske undersøkelser pr år. Progno sene for produsert vann forventes redusert noe framover i tid, til ca. 2/3 av 2011-nivået i 2025. Skipstrafikken i Norskehavet har endret seg lite i perioden etter 2008. Skipstrafikken er tettest i farledene (hoved- og biled) langs kysten. Litt over halvparten av skipstrafikken i utseilt distanse både i 2008 og 2011 skjedde innenfor grunnlinjen. Den største endringen i trafikkmønsteret er knyt tet til innføring av trafikkseparasjonssystemet utenfor Vestlandet. Tankskip og skip over 5000 bruttotonn følger de anbefalte rutene og går nå lenger ut fra kysten. Siden 2006 er det blitt færre fiskefartøy, men gjennomsnittsstørrelsen på fartøyene har økt. I 2006 var det registrert 7300 fiskefartøyer, mens det i 2011 var 6252. Den største fiskeriaktiviteten foregår som før utenfor Møre, ved Haltenbanken, på Sklinnabanken og Sklinnadjupet og langs Eggakanten. Fangstkvantumet var 770 000 tonn i 2006 og 707 000 tonn i 2012, men litt høyere årene i mellom, 967 000 tonn i 2009. De viktigste bestan dene for fiskeriene er sild, kolmule, makrell, sei, vassild og uer. Norge deler nesten alle sine fiske bestander med andre land. Langtransportert forurensning I 2008 ble det konkludert med at havstrømmer og atmosfærisk transport var de viktigste tilførsels veiene for forurensning til havområdet. Andre transportveier/ kilder er avrenning fra land, offs horevirksomhet og skipstrafikk. Siden 2008 er modellene for tilførsler blitt videreutviklet. Nyere beregninger viser at tilførslene av miljøskadelige stoffer med luft – og havstrømmer er langt høyere enn det som ble estimert den gang, uten at dette er en sannsynlig reell økning av tilførslene. For polysykliske aromatiske hydrokarboner (PAH) var de estimerte tilførslene tidligere urealistisk lave, og nye beregninger gir nå verdier som er ca. 50 000 ganger så høye for tilførsler med luft, og ca. 2400 ganger så høye for transport med hav strømmer. Også for tilførsler av kvikksølv med havstrømmer er estimatene nå opp mot 1000 gan ger så høye som tidligere. For andre stoffer er endringene vesentlig mindre. Konklusjonen fra 2008 om at luft- og havstrømmer er de viktigste til førselsveiene er med dette styrket. Stoffene som fraktes inn i Norskehavet vil i stor grad fraktes videre med havstrømmer til andre havområder, men en del vil også brytes ned, sedimenteres eller tas opp i levende organismer. Marin forsøpling Marin forsøpling av Norskehavet skyldes i stor grad tilførsler fra sør via havstrømmer. I tillegg kommer bidrag fra lokale kilder på land og fra ulovlige utslipp av søppel fra fiske, offshore, skip strafikk og akvakultur. Det er begrenset kunnskap om hvor mye avfall som befinner seg i forvalt ningsplanområdet. Miljørisiko Potensialet for miljøkonsekvenser knyttet til even tuelle uhellsutslipp av olje i ulike deler av Norske havet varierer betydelig. Risikoen for skade på miljøet og de levende marine ressursene som følge av potensiell akutt forurensning fra dagens petroleumsfelt i drift vurderes å vare på et gene relt lavt nivå pga. generelt lav sannsynlighet for uhellsutslipp og lave sannsynligheter for alvorli 2015–2016 Meld. St. 14 107 Natur for livet gere konsekvenser ved eventuelle utslipp. Krav til forebyggende tiltak og beredskap bidrar til å redu sere risikoen ytterligere. I og med at det ikke forventes en vesentlig økning i skipstrafikken i Norskehavet vil sannsyn lighet for utslipp fra skipstrafikken der ikke endres i betydelig grad. Arealinteresser og sameksistens Interessemotsetningene mellom næringene har ikke økt i perioden 2008–2012. Ut fra forventet framtidig aktivitet ser det ut til at det fortsatt vil vare få interessemotsetninger i Norskehavet. Ny petroleumsvirksomhet i området, omfat tende fiskeriaktivitet, noe økende skipstrafikk og generelt økt fokus på sjømatproduksjon kan like vel gi utfordringer og større behov for samord ning av arealbruk. For nærmere omtale av utvikling i påvirkning og miljøkonsekvenser av menneskeskapt påvirk ning vises det til faggrunnlaget. 5.6.4 Verdiskaping og samfunn Gjennomgangen viser at næringsaktiviteten i Nor skehavet innenfor sektorene sjømat (fiske, fangst og akvakultur), petroleum, sjøfart (med gods, kystruter og slepebåter) og turisme bidrar med om lag 24 prosent av total nasjonal verdiskaping innenfor disse sektorene, og 19 prosent av total nasjonal sysselsetting. Rapporten beskriver verdi skapingen i sektorenes kjernevirksomheter samt i de største direkte leveranser til kjernevirksomhe tene. Videre ringvirkningseffekter er ikke vurdert og tallfestet, selv om det er grunn til å tro at disse vil være betydelige. Det er viktig å merke seg at Norskehavet har verdi for samfunnet også utover den verdiskapingen som næringene represente rer. Det har imidlertid ikke vært gjort noe forsøk på å kvantifisere verdien av økosystemtjenester som ikke omfattes av tradisjonelle verdiskapings tall. 5.6.5 Målevaluering I forvaltningsplanen for Norskehavet er det fast satt en rekke mål for forvaltningen av Norskeha vet. Dette omfatter både generelle, overordnede mål for verdiskaping og sameksistens mellom næringer og mer konkrete mål for beskyttelse og bærekraftig bruk av Norskehavet, forvaltning av naturmangfold, forurensning, trygg sjømat og risiko for akutt forurensning. Målene er gjennomgått og kommentert i fag grunnlaget, og har blitt tildelt en status ut fra informasjon fra indikatorer og fra vedtatte tiltak som er satt i gang, eller på grunn av andre former for resultater eller vurderinger. For nærmere omtale vises det til faggrunnlaget. 5.6.6 Medvirkning Faglig forum for forvaltningsplanene har etablert nettsiden www.havforum.no for å tilrettelegge informasjonsutveksling om havforvaltning og bidra til medvirkning i arbeidet. Det har vært anledning til å komme med inn spill til faggrunnlaget for Norskehavet. Uttalelser og innspill som har kommet inn gir tilleggsinfor masjon og innspill til forvaltningen som bidrar til å utfylle faggrunnlaget. Sammenstillingstabell for de fire sektorene. Verdiskaping og sysselsetting nasjonalt og i forvaltningsplanområdet. Kilde: Miljødirektoratet, Faglig grunnlag for oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet. Rapport M140–2014 Tabell 5.1 Verdiskaping knyttet til Norskehavet Bruttoprodukt 2010 Sysselsetting 2010 Næringsvirksomhet Norge Norskehavet Norge Norskehavet mrd. kr mrd. kr % av total 1000 pers. 1000 pers. % av total Sjømat 32,5 15,4 47 % 30,3 13,2 43 % Petroleum 592,4 142,0 24 % 109,2 24,5 22 % Sjøfart (med gods, kystruter og slepebåter) 29,2 4,2 15 % 53,1 6,4 12 % Turisme 30,2 2,9 10 % 76,3 7,9 10 % Sum virksomheter 684,3 164,5 24 % 268,9 51,9 19 % 108 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 5.6.7 Videre arbeid med forvaltningen av Norskehavet Regjeringen vil oppdatere forvaltningsplanene ved behov. En oppdatering av en forvaltningsplan er begrenset og knyttet til mer avgrensede pro blemstillinger eller geografiske områder. Fag grunnlaget viser at hovedtrekkene i miljøtilstand og bruken av Norskehavet ikke har endret seg vesentlig siden forvaltningsplanen ble lagt fram i 2009. Regjeringen mener på grunnlag av dette at det ikke er behov for oppdatering av forvaltnings planen for Norskehavet nå. Regjeringen har med dette ikke vurdert rammene for petroleumsvirk somhet på nytt, men legger til grunn regjeringens politiske plattform for 2013–2017 om at det ikke iverksettes petroleumsvirksomhet ved Jan Mayen, iskanten, Skagerak eller på Mørefeltene, jf. samar beidsavtalen. Det vises for øvrig til omtale av for valtningsplanene i kapittel 5.5.1. En full revidering av forvaltningsplanene for de enkelte havområdene vil bygge på en grundig faglig vurdering av næringsutvikling, ny kunn skap, resultater fra overvåking og annen kunn skap om langsiktige endringer i økosystemene. Det er også varslet, senest gjennom Meld. St. 37 (2012–2013), at det tas sikte på å revidere hele forvaltningsplanen for Norskehavet i 2025 for perioden frem mot 2040. Regjeringen legger dette til grunn for sitt arbeid. 2015–2016 Meld. St. 14 109 Natur for livet 6 Å ta vare på truet natur 6.1 Innledning Noen av Aichi-målene, særlig mål 12 om at «innen 2020 er utryddelsen av kjente truede arter forhin dret, og deres bevaringsstatus, spesielt for arter i sterkest tilbakegang, er forbedret og opprett holdt», er særskilt rettet mot truet natur. Det til svarende nasjonale målet sier at ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres (se også kap. 1.1 og 1.6, og egne bestandsmål for rov vilt). Ordet «utryddes» viser til konsekvens av menneskers handlinger, og utelukker ikke at arter dør ut som en følge av naturlig utvikling. Videre følger det av forvaltningsmålene for arter og naturtyper i naturmangfoldloven at naturty pene, artene og deres genetiske mangfold skal ivaretas innen sine naturlige utbredelsesområder. Målene er dermed særlig relevante for truet natur, det vil si natur som er i fare for å bli borte fra Norge. Verken det nasjonale målet eller målet for arter i naturmangfoldloven gjelder for frem mede organismer. Økosystemer er komplekse, og kunnskapen om hvilken funksjon de ulike enkeltartene har i økosystemet, samt samspillet dem imellom, er ofte mangelfull. Ofte vil konsekvensene av artsut ryddelse og/eller forringelse av økosystemer først bli kjent en tid etter at skaden er skjedd. Det finnes flere eksempler på at utryddelse eller sterk tilbakegang i bestander av enkeltarter medfører en kjede av effekter for andre arter i økosystemet, og også betydelige endringer i økosystemet som sådan. Ved å påvirke tilstanden for arter og natur typer i så stor grad at de står i fare for å bli utryd det, tar vi dermed en stor risiko. Naturen har stor tilpasningsevne, men vi vet ofte ikke før i ettertid i hvilken grad en slik tilpasning vil skje eller ikke. Med klimaendringene vet vi at økosystemene vil kunne endre seg raskt. For natur som allerede er under hardt press fra andre påvirkninger, er disse endringene en vesentlig tilleggsbelastning. Risikoen for at store endringer i økosystemene kan skje, øker fordi den totale påvirkningen (den samlede belastningen) blir for stor. Slike endringer kan ha betydelige samfunnsmessige konsekvenser. Tiltak for å ta vare på truet natur vil bidra til å redusere risikoen for at arter og natur typer dør ut, og dermed forebygge følgeeffekter som vi ikke kan forutse. En annen viktig grunn for å ta vare på truet natur er å gi framtidige generasjoner muligheten til å utnytte de ressursene naturen utgjør, også den naturen vi ikke ennå kjenner potensialet til. Regjeringens forslag i kap. 5 tar sikte på gene relt å sikre bærekraftig bruk og oppnå eller opp rettholde god tilstand i norsk natur. Dette vil være et viktig bidrag også for den naturen som er truet. For arter eller naturtyper som er i fare for å for svinne fra norsk natur, vil det imidlertid ofte være behov for å bruke mer spesifikke og målrettede virkemidler i tillegg. Internasjonale forpliktelser knyttet til konkrete arter eller naturtyper kan videre medføre at hensiktsmessige tiltak må gjen nomføres. Om en truet art eller naturtype har en vesentlig andel av sin utbredelse i Norge, og tiltak i Norge kan bidra til at arten eller naturtypen bevares globalt eller i et europeisk perspektiv, kan dette også være en viktig begrunnelse for å styrke ivaretakelsen av denne naturen. Regjeringen foreslår i dette kapittelet tiltak for å ivareta truet natur. Dette gjelder både tiltak som gir truet natur en positiv beskyttelse, og tiltak som reduserer negative påvirkninger gjennom enkelt inngrep. Kapitlene 6.2 og 6.3 inneholder regjerin gens generelle forslag om virkemiddelbruk for truet natur, mens kap. 6.4 konkretiserer noen av forslagene for de enkelte økosystemene. Regjerin gen foreslår generelle prinsipper for virkemiddel bruk i dette kapitlet. Før det vedtas å bruke virke midler for en konkret truet art eller naturtype, vil det på vanlig måte gjennomføres utredning av vesentlige samfunnsøkonomiske og andre konse kvenser, og offentlig høring. Konsekvensene vil variere betydelig avhengig av hvilken type natur og hvilken type bruk det er tale om. Det vil til slutt være en konkret avveining av hensynet til den truede naturen, verdier knyttet til økosystemtje nester og konsekvenser for andre samfunnshen syn (jf. også naturmangfoldloven § 14), som vil avgjøre om virkemidlet faktisk tas i bruk. Det er viktig å finne treffsikre virkemidler som gir til 110 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet strekkelig beskyttelse uten å begrense annen samfunnsnyttig virksomhet mer enn nødvendig. Virkemiddelbruk for bevaring av truet natur skal bidra til god samordning og ressursbruk på tvers av sektorer. Kap. 6.5 handler særskilt om tiltak for å ta vare på genetiske ressurser. 6.2 Å ta vare på truede arter For å hindre tap av arter vil regjeringen videreføre bruk av virkemidler direkte rettet mot individer av arter, som regulering av høsting, artsfredning, pri oritering, kvalitetsnorm, og arealbaserte virkemid ler som har til formål å ta vare på artens økologiske funksjonsområder (herunder leveområdet). Til sistnevnte kategori hører områdevern, fastsettelse av økologisk funksjonsområde for prioriterte arter, utvalgte naturtyper og sektorvirkemidler. Regjerin gen vil også hindre tap av arter ved reetablering og gjennom genbank eller avl. Regjeringen vil arbeide for å forbedre tilstan den for truede arter. Dette arbeidet er langsiktig. Regjeringens første prioritet vil være å forbedre tilstanden til de sterkt eller kritisk truede artene i Norge som har en vesentlig del av sin europeiske utbredelse i Norge eller på Svalbard, eller som i tillegg til å være sterkt eller kritisk truet i Norge også er truet globalt eller i Europa. For rovvilt gjelder egne nasjonale bestandsmål som legges til grunn i forvaltningen av disse artene. Av de totalt 1120 sterkt eller kritisk truede arter i Norge, er det 78 som har 25 prosent eller mer av den europeiske utbredelsen i Norge. De fleste av disse er planter, sopp eller lav, en del er insekter og edderkoppdyr, men det er også 2 fiskearter (pigghå og vanlig uer) og 4 pattedyr (klappmyss, jerv, narhval og grønlandshval) blant disse. De fleste lever i skog, kulturlandskap eller fjell, samt noen i våtmark og marine områder. Det er flest lav (13 arter) og sopp (11 arter) som lever i skog. Hele 16 av de 26 artene i fjellet er karplan ter og det antas at de fleste av disse først og fremst er negativt påvirket av klimaendringer. Det er 5 marine arter, 2 fisker og 3 pattedyr. Fordi mange av de sterkt og kritisk truede artene hvor 25 prosent eller mer av den europeiske utbredel sen finnes i Norge er knyttet til fjell, finnes mange av artene i de fjellrike fylkene: Oppland (23 arter) Sør-Trøndelag (23 arter), Troms (18 arter) og Finnmark (18 arter). På Svalbard har seks av de sterkt eller kritisk truede karplantene og én lav 25 prosent eller mer av den europeiske utbredelsen. Sytten av de sterkt eller kritisk truede artene i Norge er også truet globalt eller i Europa. Blant disse finnes både planter, insekter lav, fisk, fugler og pattedyr. Seks av disse er i tillegg arter som har mer enn 25 prosent av den europeiske utbre delsen i Norge. Dette er strandmurerbie, jerv, van lig uer, trønderlav, klappmyss og pigghå. Regjeringen mener at for den største andelen av de sterkt eller kritisk truede artene vil arealba serte virkemidler knyttet til leveområder for flere av artene samtidig, slik som vern og utvalgt natur type, være mest egnet. Arealbaserte virkemidler vil også være hovedvirkemidlet for de fleste andre truede arter. Artsbaserte virkemidler vil brukes der det er behov for beskyttelse mot direkte inn grep eller beskyttelsen må være streng. Ved valg av virkemiddel skal det alltid gjøres en vurdering av hva som er det mest effektive og hensiktsmes sige tiltaket. Et stort antall truede arter er knyttet til visse naturtyper, som ofte omtales som «hotspots» for truede arter. Ivaretakelse av slike naturtyper vil sikre ivaretakelse av mange truede arter samtidig. Arealrettede virkemidler som ivaretar slike natur typer er derfor normalt bedre egnet for å ta vare på truede arter som er knyttet til disse naturty pene enn virkemidler rettet spesielt mot den enkelte art. En forutsetning er at det ikke er høs ting eller annet direkte uttak som er hovedårsa ken til at arten er truet. Regjeringen vil derfor vur dere å verne etter naturmangfoldloven arealer med naturtyper der det er mange truede arter, i den grad disse ikke er fanget opp av eksisterende vern. Nærmere omtale av hvilke naturtyper det dreier seg om, finnes i kap. 6.4 under det enkelte økosystem. Ved områdevern etter naturmangfoldloven har eiere eller rettighetshavere rett til erstatning fra Figur 6.1 Vipe har hatt en betydelig bestandsned gang de siste tiårene, og er nå en sterkt truet art. Endringer i jordbruksdrift er hovedårsaken. Foto: Bård Bredesen/Naturarkivet 2015–2016 Meld. St. 14 111 Natur for livet staten for økonomisk tap når et vern medfører vanskeliggjøring av igangværende bruk. Hvilken type bruk som båndlegges konkret, må utredes nærmere i de framtidige konkrete verneforslag jf. kap. 6.1 foran. Frivillig skogvern er allerede godt etablert, og frivillig vern bør testes ut i andre øko systemer. Det vises for øvrig til konkretiseringen under det enkelte økosystem. Naturtyper som er viktige for truede arter kan også gis status som utvalgt naturtype etter natur mangfoldloven. Regjeringen vil bruke dette virke midlet der hvor det fortsatt er så mange forekom ster igjen av naturtypen at det ikke vil ha vesentlig betydning for de truede artene om noen forekom ster oppgis til fordel for andre samfunnshensyn. Områdevern av noen lokaliteter kombinert med utvalgte naturtyper for de øvrige lokaliteter er i så fall en løsning som vil bli vurdert. Sektorvirkemid ler og plan- og bygningsloven, eventuelt kombi nert med utvalgte naturtyper, kan være aktuelle om disse gir tilstrekkelig beskyttelse. Bestemmelsene i naturmangfoldloven om marine verneområder og utvalgte naturtyper gjel der i sjø i territorialfarvannet, det vil si ut til tolv nautiske mil. I havområdene er særlig verdifulle og sårbare områder identifisert i forbindelse med forvaltningsplanarbeidet. Noen av disse områ dene er viktige for truede arter. Behovet for tiltak må vurderes i lys av den samlede negative påvirk ningen på truet natur og hvordan denne endrer seg, blant annet som følge av klimaendringer, hav forsuring og ny aktivitet. På Svalbard omfatter svalbardmiljøloven – som gjelder for Svalbards landområder med sjøområ det ut til territorialgrensen, med de begrensnin ger som følger av folkeretten – både artsspesi fikke virkemidler og virkemidler rettet mot arte nes økologiske funksjonsområder. Samtidig er fis kerisektorens virkemidler viktige for det marine økosystemet rundt Svalbard. I tilfeller der artens funksjonsområde bare er truet av ikke-bruk, som for eksempel forårsaker gjengroing, vil regjeringen først og fremst bruke økonomiske virkemidler som tilskudd til beite eller skjøtsel, eventuelt kombinert med utvalgt naturtype, for å bidra til bevaring. Privatrettslige avtaler kan være et viktig supplement i slike tilfel ler, særlig der det er få grunneiere som er berørt. I tilfeller der arealbaserte virkemidler ikke er nok til å sikre overlevelsen til en art eller ikke er det mest hensiktsmessige eller effektive virke midlet, vil regjeringen vurdere prioritering av arten, som innebærer å fastsette forbud mot enhver form for uttak, skade eller ødeleggelse. Som nevnt foran vil regjeringen først gjøre denne vurderingen for sterkt eller kritisk truede arter, som i tillegg har en vesentlig del av sin utbredelse i Norge, eller som er truet globalt eller i Europa. Regjeringen vil gjennom dette også følge opp plik ten etter naturmangfoldloven til å vurdere priori tering av en art som virkemiddel når «en art antas å ha en tilstand eller utvikling som vesentlig stri der mot forvaltningsmålet for arter». Prioriterte arter etter naturmangfoldloven egner seg der truslene retter seg direkte mot artens forekomster/bestander eller deres økolo giske funksjonsområder. Prioritering vil særlig vurderes for arter som kan flytte seg over større områder, og der vern av hele leveområdet ville favne for vidt, men der bestemte økologiske funk sjonsområder, for eksempel hekkeplasser for fugl, kan omfattes av prioriteringen. For eksempel kan dette være aktuelt for arter av fugler eller patte dyr. Prioritering vil også vurderes når vern av leveområder er unødvendig strengt for å ta vare på arten og der hvor leveområdene er små, men mange, og bruk av arealbaserte virkemidler vil være ineffektivt. Arealbaserte virkemidler som områdevern vil særlig vurderes for arter som har klarere avgrensede leveområder/livsmiljøer, for eksempel planter, lav og sopp, eller der individ baserte tilnærminger er uhensiktsmessig, for eksempel når det gjelder enkelte insektarter. For noen arter vil utvelgelse til prioritert art være det mest hensiktsmessige virkemiddelet for å sikre overlevelsen på lang sikt. Innledningsvis i dette kapitlet er det løftet fram en gruppe arter der regjeringen mener det haster mest med å sette i verk tiltak. Blant disse vil det trolig være et mindretall der prioritering etter en nærmere vurdering anses å være det beste virke middel. Dette fordi mange av disse artene er plan ter, insekter, lav og sopp der bevaringstiltak i leve områdene vil være det mest aktuelle. Fredning etter naturmangfoldloven vil være egnet for å beskytte truede arter av planter, sopp og virvelløse dyr som særlig er truet av høsting eller annet direkte uttak. Det er imidlertid få eksempler i dag på slike arter som ikke allerede er vernet gjennom eksisterende forskrift. Arter av vilt, laks- og innlandsfisk eller marine arter som er truet av høsting, vil beskyttes gjennom strengere regulering av høsting og redskapsbruk, om nød vendig fangstforbud, inntil bestandene er gjenopp bygget. Eksempler på dette er ål, blålange og van lig uer (se også kap. 6.4.1). I noen tilfeller vil det av hensyn til andre viktige samfunnsinteresser være aktuelt å akseptere en lengre gjenoppbyg gingsperiode. 112 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet I praktiseringsgjennomgangen av naturmang foldloven (se boks 6.1) framkommer blant annet at det foreløpig er lite informasjon om den fak tiske effekten på de artene som allerede er eta blert som prioriterte arter. For noen av artene foreligger overvåkingsdata. Dette gjelder blant annet fjellrev. Klima- og miljødepartementet vil fortsette denne overvåkingen. Videre vil departe mentet generelt følge bestandsutviklingen for pri oriterte arter og effekten av prioritering vil bli vur dert etter at ordningen har virket i noen år. En slik vurdering vil så langt mulig gjøres basert på kon krete overvåkingsdata. Uansett virkemiddelbruken for øvrig, vil fore komst av truede arter og deres leveområder være et viktig hensyn i beslutninger om påvirkninger som kan være negative for artene, herunder plan legging etter plan- og bygningsloven og vedtak etter sektorlov. I en slik vurdering vil truethet avveies mot andre samfunnshensyn. Jo mer truet en art er, dess sterkere vil betydningen av forvalt ningsmålet for arter i naturmangfoldloven være. Den enkelte sektor har ansvar for å integrere dette på en hensiktsmessig måte i eget regelverk og veiledning. Samferdselstiltak kan ha stor negativ påvirk ning på forekomster av truede arter, og samferd selsmyndighetene vil videreutvikle rutiner og vei ledning i sin sektor for å utrede og unngå negative konsekvenser. Veileder for konsekvensanalyser i vegsaker er et viktig eksempel. Videre er miljøkriminalitet en negativ påvirk ningsfaktor for flere truede arter. Statens naturoppsyns arbeid med oppsyn og politiets mål rettede bruk av miljøkoordinatorordningen vil bidra til at slik kriminalitet avdekkes og kan forføl ges. Norges arbeid for å bekjempe fiskerikrimina litet nasjonalt og internasjonalt skal videreføres. Tiltak mot klimaendringer, havforsuring og langtransportert forurensning omfattes, som nevnt tidligere, ikke av denne meldingen, men vil i mange tilfeller være svært viktige for å ivareta truet natur. Andre naturforvaltningstiltak kan bidra til å styrke arters robusthet overfor klima endringer. Regjeringen vil vurdere hvordan natur forvaltningen bør tilpasses for å øke denne robust heten. For å ta vare på truede arter vil regjeringen: • Bruke virkemidlene vern, utvalgte naturtyper og prioriterte arter for langsiktig ivaretakelse av truede arter og deres økologiske funksjonsområ der. Som et første skritt bruke disse virkemidlene for å bedre tilstanden for arter som er kritisk eller sterkt truet i Norge og som også enten har en vesentlig andel av sin utbredelse i Norge eller er truet globalt eller i Europa. • Ta hensyn til truede arter ved statlig myndighets utøvelse, herunder vedtak etter sektorregelverk, fastsettelse av statlige planer etter plan- og byg ningsloven og tildeling av tilskudd. • Gjennom blant annet veiledning legge til rette for at det tas hensyn til truede arter ved kommunal og fylkeskommunal myndighetsutøvelse som fast settelse av planer etter plan- og bygningsloven, vedtak etter sektorregelverk og tildeling av til skudd. • Vurdere hvilken betydning klimaendringene og havforsuring har for forvaltningen av truede arter, og tilpasse forvaltningen til dette. • Legge til rette for gode samarbeidsrutiner og sam handling mellom kontroll-, tilsyns- og oppsynseta ter opp mot politiet for å supplere virkemiddel bruken med adekvate reaksjoner. 6.3 Å ta vare på truede naturtyper Som for truede arter, er valg av virkemidler for truede naturtyper avhengig av påvirkningsbildet for den aktuelle naturtypen. I motsetning til bestander av arter, som kan ta seg opp igjen ved riktig valg av virkemidler, vil en forekomst av en truet naturtype i mange tilfeller være tapt for alltid hvis den ødelegges. Å reeta blere en forekomst av en naturtype er langt mer kostbart enn å unngå at den blir ødelagt, og utvel ging kan bidra til at utviklingen for naturtypen ikke blir vesentlig negativ. Det er 40 naturtyper som i dag vurderes som truet, det vil si enten kri tisk truet, sterkt truet eller sårbar. Mange av disse er samtidig viktige for truede arter. Regjeringen vil bruke en kombinasjon av områdevern, utvalgte naturtyper og sektorregel verk, herunder ulike tilskuddsordninger, for å iva reta de truede naturtypene. Regjeringen vil vur dere områdevern der det er svært få forekomster igjen av naturtypen, og for forekomster av en truet naturtype som er av særlig god kvalitet. Der hvor hovedtrusselen mot en truet natur type er én type virksomhet som kan begrenses til strekkelig og langsiktig ved bruk av den loven som regulerer virksomheten, vil dette i mange til feller gi tilstrekkelig beskyttelse. Naturmangfoldloven hjemler vedtak om utvalgte naturtyper. Et av hensynene som skal vektlegges ved avgjørelsen om å treffe et slikt vedtak, er om naturtypen har en utvikling eller til stand som strider mot lovens mål for naturtyper. 2015–2016 Meld. St. 14 113 Natur for livet Boks 6.1 Praktiseringen av naturmangfoldlovens regler om prioriterte arter Erfaringsinnhentingen om praktiseringen av naturmangfoldloven er omtalt i kap. 5.2. Under søkelsen omfattet reglene om prioriterte arter. På tidspunktet for undersøkelsen ga reglene om prioriterte arter (§§ 23 og 24) særlig beskyttelse til åtte arter: dragehode, dverggås, elvesandje ger, eremitt, honningblom, klippeblåvinge, rød skogfrue og svarthalespove. I ettertid har ytter lige fem arter (fjellrev, dvergålegras, trønder torvmose, svartkurle og skredmjelt) fått status som prioritert art, mens underarten limosa av svarthalespove ikke lenger er en prioritert art. Erfaringsinnhentingen vurderte blant annet om prioritering av en art hadde forbedret bestands situasjoner eller hindret ødeleggelse av lokalite ter, hvilken dispensasjonspraksis som var ført, hvilke økonomiske og administrative konse kvenser prioritering av artene har hatt for myn dighetenes behandling av saker, hvilke effekter prioritering har hatt for grunneiere og nærings utøvere, samt hvilke forbedringer eller foren klinger i praktiseringen av regelverket som kan gjennomføres. Det var registrert relativt få saker med prio riterte arter siden reglene trådte i kraft i mai 2011. Det var registrert dispensasjonssøknader for fire av de åtte artene: dragehode, honning blom, klippeblåvinge og svarthalespove. Svart halespove sto for 75 prosent av totalt 32 dispen sasjonssøknader. De aller fleste dispensasjons søknadene ble innvilget, inkludert alle for svart halespove. Det var registrert to anmeldelser (dragehode), en planendring (dragehode) og et tjuetalls andre saker med prioriterte arter (opp heving av vedtak, oppheving av reguleringsplan, avsetting av hensynssone i reguleringsplan, med mer). Den korte perioden siden forskriftene om prioriterte arter trådte i kraft og mangel på gode overvåkingsdata, gjorde det vanskelig å doku mentere bestandsendringer på ulike lokaliteter. Rapporten sier imidlertid at manglende doku mentasjon på bedringer i tilstand gjennom gode overvåkingsdata ikke betyr at prioritering av artene ikke har hatt positiv effekt. Respondenter rapporterer at tilskuddsordninger, økt skjøtsel og økt bevissthet og aktsomhet blant sentrale aktører har ført til bedre tilstand for prioriterte arter i flere lokaliteter. Dette gjelder for arter som klippeblåvinge, eremitt, rød skogfrue, dra gehode og elvesandjeger. Når det gjelder kostnader og tidsbruk i saker, har flere respondenter lagt vekt på at økt kunnskap om og oppmerksomhet på artene bidrar til at informasjon kommer tidlig inn i saker, og at dette er positivt for framdrift og avklaringer. Samtidig er det flere eksempler på saker der en prioritert art har ført til forsinkel ser eller ekstra kostnader, noe som flere respon denter mener er naturlig når flere samfunnsin teresser skal tas hensyn til i planlegging og pro sjektgjennomføring. Flere av sakene er knyttet til den første fasen med de nye reglene der kunnskap om og oppmerksomhet på de aktuelle artene trolig har vært mindre enn det som er til fellet i dag. Flere respondenter rapporterer om økte kostnader og forsinkelser for grunneiere og næringsutøvere i forbindelse med utbyggingssa ker. Av de 225 kommunene som svarte på spør reundersøkelsen, har 61 kommuner oppgitt at de har prioriterte arter, og 8 prosent av disse igjen rapporterer at de kjenner til saker der grunneiere og næringsutøvere har erfart forsin kelser og økte kostnader. Det rapporteres også om positive konsekvenser, for eksempel til skudd til skjøtsel som gir inntekter, åpner opp områder som er i ferd med å gro igjen og holder områder ved like. Et lavt antall saker vedrørende prioriterte arter gjorde at få respondenter hadde praktisk erfaring med regelverket for slike arter. Mange respondenter har derfor ikke hatt grunnlag for å komme med innspill til forbedringer eller for enklinger i praktiseringen av regelverket. Det kom likevel noen forslag til forbedringer knyttet til følgende: Konkrete forslag til forenkling eller forbedring for praktiseringen av regelverket knyttet til spesifikke arter. Behov for mer og bedre kunnskap og informasjon om de priori terte artene. Behov for samordning mellom ulike sektormyndigheter for å forhindre doble beslutningsprosesser og for å sikre at offentlige myndigheter framstår med en stemme. Kilde: Multiconsult, 2014 114 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Regjeringen vil vurdere utvalgte naturtyper som virkemiddel for alle truede naturtyper. Utvelging er et hovedgrep for å sikre at slike naturtyper får mer vekt i avveininger mot andre samfunnshen syn enn annen type natur, og er derfor generelt et godt tverrsektorielt virkemiddel. Vektleggingen skjer innenfor rammene av det enkelte sektorre gelverk. Regjeringen ser det også som positivt at dette virkemiddelet legger vekt på det lokale selv styret og kommunens muligheter til å ivareta naturtypene gjennom sin arealplanlegging. Regje ringen legger også vekt på at det skal gjøres en vurdering av virkemiddelets egnethet for den aktuelle naturtypen. Et moment i denne vurderin gen er om det finnes sektorvirkemidler, enten juri diske eller økonomiske eller begge deler, eller planverktøy som kan integrere den vektleggingen som regimet med utvalgte naturtyper legger opp til. Utvalgte naturtyper kan være et hensiktsmes sig virkemiddel også for naturtyper der opphørt bruk er en viktig trussel. En forutsetning vil være at det finnes virkemidler som kan målrettes mot skjøtsel, for eksempel tilskuddsordninger for kul turlandskap eller for truede naturtyper. Med begrensede midler kan det, innenfor rammene av den enkelte tilskuddsordning og de øvrige hensyn som vektlegges der, skje en prioritering rettet mot de mest verdifulle områdene, og mot områder der det finnes private aktører som er interesserte i å skjøtte med hjelp av det offentlige. Utvelgingen vil ikke medføre en plikt for det offentlige til å gi støtte, men den vil ha som konsekvens at utvelgin gen blir et særskilt hensyn i fordelingen av midler. Utvelgingen vil også være et viktig hensyn ved eventuell framtidig arealbruksendring. Videre legger regjeringen vekt på om naturty pen har et tilstrekkelig antall forekomster til at man kan akseptere at noen blir borte. Arealom fang av forekomstene kan også være et moment. Utvalgte naturtyper kan for eksempel være et godt verktøy når naturtypen har mange, små fore komster, og som det vil være lite effektivt å gjen nomføre omfattende verneprosesser for. Samtidig er virkemiddelet også egnet for større arealer, særlig fordi de spesielle hensyn som skal tas, ikke nødvendigvis fører til at hele arealet må bevares. Forvaltningsregimet har ikke tilsvarende forbuds regler som i verneområder. Hvilke hensyn som bør tas, kommer an på hva trusselen for naturty pen er, og om virksomhet i samsvar med sektorre gelverk kan tilpasses for å ta hensyn. Regjeringen vil videre vurdere konkret ved utvelgingen av den enkelte naturtypen om alle forekomster av en utvalgt naturtype bør omfattes av ordningen, eller bare de med best kvalitet. Vik tige hensyn i denne vurderingen vil være om naturtypen har så mange lokaliteter at det er til strekkelig å ta med de beste lokalitetene i en for skrift og/eller at det ikke er realistisk å prioritere for eksempel skjøtselsmidler for alle lokalitetene. Om det er færre lokaliteter av god kvalitet, men et betydelig potensial for å øke kvaliteten av andre lokaliteter gjennom skjøtsel, vil dette også veies med. I praktiseringsgjennomgangen av naturmang foldloven (jf. omtalen i boks 6.2) framkommer at det foreløpig er lite informasjon om den faktiske effekten av utvelgingen på de naturtypene som allerede er utvalgt. I tillegg til Multiconsultrappor ten kan noe av effekten vurderes ut fra hvor mange forekomster som blir skjøttet ved hjelp av tilskuddsordningen for truet natur. For eksempel ble det i 2015 tildelt tilskudd til skjøtsel i 560 (av 1275) lokaliteter av den utvalgte naturtypen slåtte mark. For det store flertallet av disse er det inn gått langsiktige skjøtselsavtaler med grunneier. Klima- og miljødepartementet vil fortsette å følge utviklingen i utvalgte naturtyper, og effekten av utvelgingen vil bli vurdert etter at ordningen har virket i noen år. En slik vurdering bør så langt mulig gjøres basert på konkrete overvåkingsdata. Uansett virkemiddelbruken for øvrig, skal forekomst av en truet naturtype være et viktig hensyn i beslutninger om påvirkninger som kan være negative for naturtypen, herunder planleg ging etter plan- og bygningsloven og vedtak etter sektorlov. I en slik vurdering vil truethet avveies mot andre samfunnshensyn. Jo mer truet en naturtype er, dess sterkere vil betydningen av for valtningsmålet for naturtyper i naturmangfold loven være og bli vektlagt når det treffes vedtak etter annet regelverk. Den enkelte sektor har ansvar for å integrere dette på en hensiktsmessig måte i eget regelverk og veiledning. Samferdselstiltak kan ha stor negativ påvirk ning på forekomster av truede naturtyper, og sam ferdselsmyndighetene vil videreutvikle rutiner i sin sektor for å utrede og unngå negative konse kvenser. I noen tilfeller vil det være klimaendringer, havforsuring eller andre typer storskala miljø endringer som er hovedtrusselen mot en natur type. Dette er særlig tilfellet for en del polare og alpine naturtyper, men klimaendringer forventes å bli en stadig større trussel også i andre regioner. Regjeringen vil derfor vurdere hvordan naturfor valtningen kan tilpasses slik at truede naturtyper gjennom andre tiltak blir mer robuste mot slike påvirkninger. 2015–2016 Meld. St. 14 115 Natur for livet For å ivareta truede naturtyper vil regjeringen: • Vurdere å gi status som utvalgt til naturtypene som er truet, der dette virkemidlet er egnet. • Bruke områdevern etter naturmangfoldloven for forekomster av truede naturtyper som er svært fåtallige eller som er av særlig god kvalitet. • Bruke sektorregelverk i den grad dette er egnet for å iverksette tiltak, både av langsiktig karakter og som rask respons der nødvendig, for beskyttelse der hvor naturtypen i all hovedsak er truet av én påvirkning. • Ta hensyn til truede naturtyper ved statlig myn dighetsutøvelse, herunder vedtak etter sektorre gelverk, fastsettelse av statlige planer etter plan og bygningsloven og tildeling av tilskudd. • Gjennom blant annet veiledning legge til rette for at det tas hensyn til truede naturtyper ved kom munal og fylkeskommunal myndighetsutøvelse, som fastsettelse av planer etter plan- og bygnings loven, vedtak etter sektorregelverk og tildeling av tilskudd. • Vurdere hvilken betydning klimaendringene og havforsuring har for forvaltningen av truede naturtyper, og tilpasse forvaltningen til dette. 6.4 Konkretisering for de forskjellige økosystemene 6.4.1 Hav og kyst Truet natur i marint miljø ivaretas gjennom flere typer tiltak, basert på både sektorenes virkemid ler og miljøforvaltningens virkemidler. Hensyn til truede arter og naturtyper vektlegges i arbeidet med forvaltningsplaner for norske havområder. Basert på erfaring fra opprettelsen av dvergåle gras som prioritert art, vil regjeringen vurdere hvilke andre truede marine arter som bør beskyt tes gjennom status som prioritert art. Det skal Boks 6.2 Praktiseringen av naturmangfoldlovens regler om utvalgte naturtyper Erfaringsinnhenting om praktiseringen av naturmangfoldloven er omtalt i kap. 6.2. Under søkelsen omfattet reglene om utvalgte naturty per. På tidspunkt for undersøkelsen var det fast satt fem utvalgte naturtyper i forskrift etter naturmangfoldloven kap. VI: hule eiker, kalklin deskog, kalksjøer, slåttemark og slåttemyr. Nylig har også kystlynghei blitt en utvalgt naturtype. Gjennomgangen viser at kommunene behandler mange saker om utvalgte naturtyper, og langt flere enn for prioriterte arter. Dette er særlig utbyggingssaker, og mange av sakene berører hule eiker. Naturmangfoldloven krever at man ved utøving av offentlig myndighet tar særskilt hensyn til forekomster av en utvalgt naturtype. Spørreundersøkelsene viser at dette gjøres i varierende grad. Gjennomgangen har ikke data som kan vise om det er en forbedring i tilstanden til de utvalgte naturtypene i den korte perioden siden forskriften trådte i kraft i mai 2011. Det er likevel mange klare indikasjoner på at tilstand er bedret eller i ferd med å bli bedret, alternativt at forrin gelse er stoppet eller i ferd med å bli stoppet for en rekke lokaliteter. Loven har innført et system for meldeplikt for jord- og skogbrukstiltak i en utvalgt natur type, men det er foreløpig liten erfaring med meldeplikten. Enkelte respondenter uttaler at økt kunn skap om og fokus på utvalgte naturtyper bidrar til informasjon tidlig i saker. Dette gjør at avkla ringer kan tas tidlig, noe som er positivt for framdriften i saker. Imidlertid nevner flere respondenter også eksempler på saker der en utvalgt naturtype har ført til forsinkelser eller ekstra kostnader på grunn av behov for ekstra avklaringer, utredninger eller at det må søkes om tillatelse. Svært mange av respondentene kjenner til saker der utvelgelse av en naturtype har ført til positive konsekvenser for grunnei ere, rettighetshavere, næringsutøvere, kommu ner eller andre. Det trekkes frem at tilskudd til skjøtsel gir inntekt for grunneier samtidig som skjøtselen har positive virkninger for allmennhe ten. En betydelig andel av respondentene mener det er rom for forbedringer eller forenklinger i praktiseringen av regelverket. Konkrete innspill er særlig knyttet til tydeliggjøring og presisering av regelverket, bedre og mer konkret veiled ning, tilskudd til skjøtselstiltak forenkling og samordning av tilskuddssøknader, mer og bedre kunnskap om de utvalgte naturtypene, endrin ger i meldeplikten for jord- og skogbrukstiltak. Kilde: Multiconsult, 2014 116 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet også utredes hvilke truede marine naturtyper som bør få status som utvalgt naturtype. Marine verneområder etter naturmangfoldloven og beskyttede områder etter sektorregelverk for et representativt utvalg av marin natur (se kap. 7.4) vil være et viktig bidrag til beskyttelse av de marine naturtypene og de artene som lever der. Det vises til omtalen i kap. 5.2 og boks 5.1 om det geografiske virkeområdet for naturmangfold loven, som avgrenser hvor disse virkemidlene kan brukes. Norge har en kunnskapsbasert fiskeriforvalt ning som skal sikre at fisket foregår innenfor mest mulig bærekraftige rammer. Direkte fiske på blant annet de truede artene ål, blålange og vanlig uer er ikke tillatt. Av de øvrige truede fiskeartene er det flest haier og skater. Selv om direkte fiske på disse heller ikke er tillatt, er bifangst i andre fiske rier en trussel for flere av dem. Nærings- og fiske ridepartementet vil videreføre tiltakene for å kart legge og redusere bifangst av truede arter. Kunn skap om bestander, fiskemetoder og redskap skal fortsatt videreutvikles blant annet for å redusere bifangst av truede arter og skader på truede naturtyper. Bilateralt og internasjonalt samarbeid er videre avgjørende for å sikre et bærekraftig fis keri på bestander som deles, og slikt samarbeid skal fortsatt prioriteres høyt. Her er spesielt sam arbeidet med Russland og EU om forvaltningen av felles bestander viktig. Regjeringen vil videre vur dere om tiltak under andre sektorvirkemidler ytterligere kan bidra til bedring av situasjonen for truede fiskearter. For truede hvalarter viderefø res overvåking og fangstforbud. Sjøfuglbestandene i Norge er i endring. Mange sjøfuglbestander går sterkt ned, men dette er ikke tilfellet for alle. I en internasjonal sammen heng har Norge betydelige forekomster av en rekke sjøfuglarter. Norge har et særlig ansvar for bestandene av havhest, storskarv (marin under art), toppskarv, praktærfugl, fiskemåke, silde måke (nordlig underart), polarmåke, svartbak, ismåke, polarlomvi, alkekonge, teist og lunde, hvor Norge har mer enn 25 prosent av de euro peiske hekkebestandene. Flere sjøfuglbestander er direkte truet. Situa sjonen for sjøfuglbestandene gjør at det er behov for å iverksette tiltak for å beskytte sjøfugl bedre. Det er pekt på behov for å vurdere forvaltningstil tak på to nivåer: målrettede tiltak rettet mot truede sjøfuglbestander, og økosystembaserte til tak hvor sjøfugl vurderes som en integrert del av økosystemet. Aktuelle målrettede tiltak for truede sjøfugl bestander kan omfatte tiltak mot påvirkninger som predasjon (fra for eksempel mink), uønsket bifangst og forstyrrelser. Slike tiltak tilpasses loka liteter og arter for å være mest mulig effektive. Innsatsen for å redusere bestanden av mink i strandsone og skjærgård vil bli styrket. Arbeidet med å kartlegge og redusere omfanget av bifangst av sjøfugl i fiskeriene vil bli videreført, blant annet vurdering av særlige krav til redskap og fangstme toder i fiskerier eller områder hvor bifangst av sjøfugl er et problem. Ut over tiltak rettet mot beskyttelse av truede sjøfuglbestander, bør forvaltningstiltak relatert til sjøfugl primært være en del av økosystembasert forvaltning. For sjøfugl, så vel som for mange pre datorer i marine økosystemer, er det viktig å sikre tilgangen av planktonspisende småfisk (fiske yngel og små stimfisk), samt større dyreplankton som arktisk krill. Langs kysten er god tilstand for tareskogene viktige for sjøfugl og annet biologisk mangfold og produksjon. Som en oppfølging av Meld. St. 10 (2010–2011) er det gjennomført en systematisk kartlegging av omfanget av utilsiktet fangst av sjøfugl i linefisket av blåkveite og garnfisket av rognkjeks. Målet er å kvantifisere omfanget av utilsiktet fangst av sjøfugl og kartlegge mulige forebyggende tiltak. Arbeidet har identifisert linefiske etter blåkveite og garnfiske etter rognkjeks som viktige for videre arbeid med å kartlegge omfanget av bifangst. Norge har en svært god overvåking av marine økosystemer og har utviklet en god overvåking av sjøfugl. Dette er viktig å opprettholde og se i sam menheng for å følge tilstand og utvikling i bestan dene, og å koble dette til utvikling av kunnskapen om hva som påvirker sjøfuglbestandene og effek ten av tiltak. Lange tidsserier er viktig for å opp rettholde og videreutvikle denne kunnskapen. Sjøfuglprogrammet SEAPOP ivaretar det langsik tige arbeidet med kartlegging og overvåking av sjøfugl. I dette inngår også et prosjekt på studier av sjøfuglenes arealbruk gjennom året. Regjerin gen vil videreføre og videreutvikle en systematisk kartlegging og overvåking av sjøfuglbestandene i alle norske havområder gjennom sjøfuglprogram met SEAPOP. Det vil arbeides videre med å vide reutvikle kunnskapen om sjøfugl og deres næringsforhold og vurdere tiltak for å bedre næringstilgangen for sjøfugl gjennom videre sam arbeid mellom sjøfugleksperter, havforskere og forvaltning. En ny og økende trussel mot den truede nor ske østersen (europeisk flatøsters) er den frem mede arten stillehavsøsters. Artsdatabanken har vurdert at stillhavsøsters har svært høy risiko for 2015–2016 Meld. St. 14 117 Natur for livet å fortrenge flere naturlig forekommende norske arter. Regjeringen vil ferdigstille og iverksette en handlingsplan mot stillehavsøsters. Sukkertareskog er den mest truede marine naturtypen i dag, med en særlig dårlig tilstand langs Skagerrakkysten. Dette er vurdert å skyl des en kombinasjon av økte tilførsler av nærings salter og partikler, og effekter av klimaendringer som også øker avrenningen av næringssalter og partikler fra land. Tiltak vil blant annet bestå av oppfølging av de regionale vannforvaltningspla nene og i kommunenes handlingsplaner for klima tilpasning der det er relevant. Regjeringen vil også utrede mulige øvrige tiltak for å redusere tilførsler av næringssalter og partikler til områder som er viktige for sukkertareskog, herunder klimatilpas ningstiltak tilpasset ekstremnedbør. Herunder skal det igangsettes et pilotprosjekt for reetable ring av sukkertareskog. Internasjonalt samarbeid er også avgjørende. Betydelige mengder næringssalter tilføres via havstrømmene til den norske Skagerrakkysten. Miljøsamarbeidet med Nordsjø- og Østersjølan dene, herunder gjennom OSPAR og EØS-samar beidet, skal fortsatt gis høy prioritet. Regjeringen vil også styrke innsatsen for å beskytte truede naturtyper i hav og sjø, herunder kaldtvannskorallrev. Disse er særlig sårbare for fysisk skade, nedslamming, klimaendringer og havforsuring. I dag er ni korallrev gitt særskilt beskyttelse mot fiskeredskap som slepes langs bunnen. Det arbeides med å etablere en slik sær skilt beskyttelse av flere korallrev, og forslag om beskyttelse av ti nye korallområder har vært på høring i 2015. Det tas sikte på opprettelse av nye beskyttede områder i 2016. Miljømyndighetene og fiskerimyndighetene skal i samarbeid vurdere i hvilken grad fiskerifor valtningens og miljøforvaltningsens ulike virke midler og tiltak bidrar til å bevare truede marine naturtyper og hvilke ytterligere tiltak som om nødvendig bør gjennomføres. Miljømyndighetene og fiskerimyndighetene skal videre vurdere hvordan kunnskap om truede eller sårbare marine naturtyper bør gjøres tilgjen gelig og nyttiggjøres av brukerne av havet. Dette vil bidra til god informasjon blant annet i utøvel sen av fiske. Dette skal omfatte en konkret vurde ring av informasjon om forekomst av koraller. Forebygging av mulige skader på truede naturtyper i havet fra petroleumsvirksomhet skjer blant annet gjennom krav om kartlegging av kor allrev og krav om å sikre at korallrev og andre bunnsamfunn ikke nedslammes eller skades av petroleumsvirksomheten. Når det gjelder påvirkning fra fiskeri-, petrole umsvirksomhet og annen aktivitet er det viktig å videreføre kartlegging og styrke kunnskapen om samlet påvirkning. Best tilgjengelige kunnskap om samlet påvirkning skal legges til grunn i for valtningen slik at truet natur ivaretas best mulig. Forvaltningsplanene for havområdene legger også vekt på bevaring av truede arter og natur typer. Samtidig omfatter relevant sektorregelverk bestemmelser som er viktige for å beskytte truet og sårbar natur mot påvirkning fra aktiviteter som fiskeri, petroleumsvirksomhet og skipsfart. Regje ringen vil vektlegge hensynet til truede arter og Figur 6.2 Næringsnett i marint miljø Næringsnett i marint miljø (forenklet). Planktonspisende småfisk (fiskeyngel og små stimfisk) samt større dyreplankton som krill og amfipoder har stor betydning for omsetting av produksjonen videre oppover i økosystemet til større fisk, sjøfugl sjøpattedyr og mennesker. En økosystembasert forvaltning er viktig for å sikre den pelagiske næringskjeden. 118 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet naturtyper i havområdene i det videre arbeidet med forvaltningsplanene for norske havområder. 6.4.2 Elver og innsjøer Vannressursloven og vassdragsreguleringsloven er viktige verktøy for å ivareta truede arter og naturtyper i vassdrag, både når det gjelder nye inngrep, og for å forbedre tilstanden i allerede utbygde vassdrag. I kommende vannkraftrevisjo ner vil muligheten for å forbedre forholdene for truede arter og naturtyper som er påvirket av reguleringen være et viktig vurderingstema. Vass dragsmyndigheten vil også bruke adgangen til å kreve konsesjonsbehandling av anlegg uten kon sesjon mer aktivt for å avbøte skade på truede arter og naturtyper. Energimyndighetene og miljømyndighetene vil videre bruke de hjemler som naturforvaltningsvilkåret i konsesjonene gir, mer aktivt for å avbøte skade på truet natur. På grunn av bestandssituasjonen for ål i Europa, er det ikke tillatt å fiske ål i Norge. Det er utredet også andre tiltak for å redusere negativ påvirkning fra menneskelig aktivitet på ål, blant annet metoder for å hjelpe ålen forbi vandrings hindre i vassdrag.1 Miljømyndighetene vil i samar beid med andre relevante myndigheter vurdere hvordan utredningen kan følges opp. I tråd med de generelle prinsippene for virke middelvalg for truet natur i kap. 6.2 og 6.3, vil regjeringen i tillegg til relevant sektorregelverk og plan- og bygningsloven, bruke en kombinasjon av virkemidlene utvalgte naturtyper og område vern for å ivareta truede naturtyper og naturtyper som er viktige for truede arter. I dag er dette del taområder, kroksjøer mv., stor elveør, viktige bek kedrag, fossesprøytesone, kalksjø, rik kulturland skapssjø, dammer, naturlig fisketomme innsjøer/ tjern og evjer, bukter, viker. Regjeringen vil priori tere områder som allerede omfattes av vernet mot kraftutbygging og områder der det av andre grun ner ikke er realistisk med kraftutbygging. Kalksjø er allerede etablert som utvalgt naturtype, og regjeringen vil vurdere å benytte områdevern som supplerende virkemiddel for enkelte lokalite ter av denne naturtypen. Naturtypen kroksjøer mv. er vurdert å være spesielt dårlig ivaretatt hittil sett i lys av denne naturtypens betydning for flere viktige artsgrupper. Regjeringen vil derfor priori tere denne naturtypen i arbeidet. Det vises også til omtalen av områdevern i elver og innsjøer i kap. 7.3. Figur 6.3 Perlekjederevet utenfor Sandnessjøen ble oppdaget høsten 2015. Hvit øyekorall og oransje risengrynkorall er to av artene på revet. Forbud mot bunntråling er et viktig tiltak for å ta vare på korall rev. Foto: MAREANO/Havforskningsinstituttet 1 Direktoratet for naturforvaltning. Forvaltningstiltak for ål i Norge. Rapport 5/2011, Direktoratet for naturforvaltning, 2011. 2015–2016 Meld. St. 14 119 Natur for livet Regjeringen vil videreføre iverksatte tiltak mot de mest skadelige fremmede organismene i nor ske vassdrag. Dette gjelder tiltak mot blant annet signalkreps, gjedde (utenfor det naturlige utbre delsesområdet) og vasspest. Informasjonstiltak er i tillegg viktig for å forebygge ulovlig utsetting av fisk og hindre at skadelige følgeorganismer følger med båter og fiskeredskap. I tillegg til arealendringer er forurensning en negativ påvirkningsfaktor for truede arter i fersk vann. Både forsuring, avrenning av næringsstoffer fra landbruk og utslipp fra industri kan alene og i kombinasjon bidra til slik påvirkning. Regjeringen vil videreføre arbeidet for å unngå at forurensning skal skade truede arter i ferskvann. 6.4.3 Våtmark De negative påvirkningene for arter og naturtyper i våtmark er i det alt vesentlige knyttet til forskjel lige former for arealinngrep og arealbruk, samt forurensning. Regjeringen mener derfor i tråd med de generelle prinsippene for virkemiddelvalg i kap. 6.2 og 6.3 at arealbaserte virkemidler vil være de viktigste for å ta vare på truede arter og naturtyper i våtmark og bidra til klimatilpasning. Regjeringens generelle politikk for truet natur, jf. kapitlene 6.2 og 6.3, innebærer for våtmarker at regjeringen særlig vil vurdere å verne et utvalg av hekke-, raste- og myteområder for kritisk og sterkt truede fuglearter. I noen tilfeller kan også prioritering av en art være aktuelt i våtmark, jf. kriteriene i kap. 6.2 foran. Videre vil regjeringen vurdere områdevern for et utvalg av forekomster av de to truede naturtypene rikere myrflate i låglandet og rikere myrkantmark i låglandet, fordi disse er spesielt viktige for truede arter. For loka liteter av truede naturtyper som ikke blir vernet, vil regjeringen vurdere utvalgte naturtyper som virkemiddel. Regjeringen vil videre prioritere skjøtsel i vernede våtmarksområder som kan bidra til å forbedre status for truede arter, og vide reføre og trappe opp arbeidet med restaurering av myr som klima- og naturmangfoldtiltak, både i verneområder og andre arealer, som kan bidra til å forbedre status for truede arter. Den truede naturtypen slåttemyr er allerede utvalgt naturtype. Regjeringen vil videreføre eksisterende tilskuddsordninger slik at flere loka liteter kan ivaretas, og følge arealutviklingen for denne utvalgte naturtypen for å vurdere om stren gere beskyttelse av flere lokaliteter er nødvendig. For de truede naturtypene i våtmark som ennå ikke er utvalgte naturtyper, vil regjeringen særlig vurdere dette virkemiddelet for sentrisk høgmyr, kystnedbørsmyr, åpen låglandskildemyr og aktivt marint delta. For palsmyr anses vernet å være til strekkelig for aktuelle lokaliteter om forslaget til verneplan for myr og våtmark i Finnmark blir gjennomført, jf. kap. 7 om at forslaget til verneplan for myr og våtmark i Finnmark vil inngå i det fyl kesvise arbeidet med supplerende vern. Ytterli gere vern vil antakelig ikke gi større beskyttelse til de truede palsmyrene, da det er klima endringer som er hovedpåvirkningen på disse. 6.4.4 Skog I skog hører mange av de kritisk eller sterkt truede artene til artsgrupper som har relativt klare, avgrensede leveområder eller livsmiljøer. Videre er hovedtruslene knyttet til arealbruk (skogsdrift) eller arealinngrep, ikke høsting eller annet direkte uttak. I tråd med de generelle prin sippene for virkemiddelvalg for truede arter som regjeringen har gjort rede for foran, er derfor are albaserte virkemidler som områdevern, nøkkel biotoper, utvalgte naturtyper og prioritert art med økologisk funksjonsområde, aktuelle for å ta vare på truede arter i skog. Nøkkelbiotoper og MiS-figurer bidrar til å sikre levesteder for truede og nær truede arter, og har positiv betydning for et stort antall slike arter. Status per 2015 er at det forvaltes ca. 70 000 nøkkelbiotoper med et totalt areal på ca. 750 kva dratkilometer. De nøkkelbiotoper som allerede i dag forvaltes utgjør nær én prosent av det produk tive skogarealet. Siden skogbruket ikke er ferdig med å registrere alle arealer kan man forvente at arealandelen vil øke. Regjeringen legger til grunn at økt skogvern vil ha betydelig positiv effekt for en stor andel av de truede artene i skog i de områdene som omfat tes av vernet. Skogvernet tar sikte på å fange opp områder som er viktige for truede arter og å sikre nettverk av verneområder som er representative med hensyn på ulike skogtyper, geografisk forde ling og ulike klimamessige forhold. Skogvern i form av naturreservater er dermed et effektivt til tak for å fange opp et stort antall truede arter som har et bredt spenn av økologiske nisjer og geo grafisk utbredelse. Det er behov for å øke omfan get av skogvern, jf. kap. 7. Eksempler på naturtyper som er viktige for truede arter og som bør sikres gjennom skogvern etter naturmangfoldloven, er rik edelløvskog og dens tre utforminger (lågurt-eikeskog, lågurt bøkeskog og kalklindeskog), gammel fattig edel løvskog, gammel barskog og gammel løvskog. 120 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Det vil i enkelte tilfeller være arter som i liten grad fanges opp av de arealbaserte virkemidlene omtalt foran, eller der disse ikke gir tilstrekkelig beskyttelse. Videre finnes det arter som er så fåtallige at tilfeldige hendelser kan medføre at de blir utryddet. For slike arter vil regjeringen vur dere prioritering. Dette forutsetter tilstrekkelig kunnskap om den aktuelle arten. Også arter der direkte etterstrebelse, for eksempel for samlings formål eller salg, er hovedtrusselen, vil regjerin gen vurdere prioritering eller artsfredning. Også noen viltarter, som i liten grad er knyttet til kun ett bestemt livsmiljø, vil vurderes som prioriterte arter. Utfordringen med for store hjorteviltbestan der er nevnt i kap. 2 og 5. Det er lite som tyder på at store hjorteviltbestander alene er årsaken til at noen arter er truet. De generelle tiltakene for hjorteviltforvaltning foreslått under kap. 5.5 foran, vil imidlertid bidra til generelt mindre negativ påvirkning av hjortevilt, noe som også kan komme truede arter til gode. Når det gjelder virkemiddelbruken for å ta vare på de truede rovviltartene i skog, vises det til Bernkonvensjonen, naturmangfoldloven og rov viltforlikene av 2004 og 2011. Rovviltforliket av 2011 punkt 2.2.19 sier blant annet at soneinndelin gen må forvaltes tydelig. De regionale rovviltnemnder har blant annet som oppgave å utarbeide forvaltningsplaner og oppdatere disse jevnlig. I planene skal det blant annet etableres en tydelig soneforvaltning som angir hvilke områder som skal prioriteres for rov vilt og hvilke områder som skal prioriteres for bei tedyr. Planene skal også vise prioritering av mid ler til forebyggende og konfliktdempende tiltak i tråd med prinsippet om en differensiert forvalt ning. Forvaltningsplanene er uavhengig av kom mune- og fylkesgrenser. Det er i forvaltningsplanene rom for en tydeli gere soneforvaltning som i større grad skiller rov dyr og beitedyr i tid og rom. Det vil skape større forutsigbarhet for beitenæringen og bidrar til at vi oppnår bestandsmålene for store rovdyr. I den for bindelse skal det i de regionale forvaltningspla nene for rovvilt legges vekt på: 1) å tilstrebe en best mulig geografisk samordning av prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder i gren seområdene mellom regionene og mot naboland, 2) så langt det er praktisk mulig prioritere overlap pende yngleområder for ulike rovviltarter og 3) de store rovdyrenes biologi, utbredelse, sammen heng i bestandene og gode leveområder for de ulike artene, og at områder som prioriteres for beitebruk bør være sammenhengende og ha en arrondering som gir forutsigbarhet for forvaltnin gen av rovvilt og reell mulighet for levedyktig næringsdrift med beitedyr. Åtte naturtyper i skog er i Norsk rødliste for naturtyper 2011 vurdert som truede. Av disse er kalklindeskog (sårbar) allerede en utvalgt natur type. Naturtypene kystgranskog, temperert kyst furuskog og olivinskog er klassifisert som sterkt truede, mens kalkrik bøkeskog, lågurt-grankalk skog, varmekjær kildeløvskog og grankildeskog er klassifisert som sårbare. Kystgranskog og tem perert kystfuruskog er i tillegg naturtyper som har en betydelig del av sin utbredelse i Norge. Flere av de truede naturtypene er dessuten vik tige levesteder for truede arter. Påvirkningene er ulike for disse naturtypene og omfatter blant annet skogbruk, utbygging og gruvedrift. Regjeringen vil vurdere om disse naturtypene bør få status som utvalgt. Siden truslene mot disse naturtypene er sammensatt og blir regulert etter forskjellige lovverk (blant annet skogbruksloven, vannressursloven og vassdragsreguleringsloven, energiloven, mineralloven og plan- og bygningslo ven) mener regjeringen at den tverrsektorielle vektleggingen som utvelgingen medfører, vil være positiv for utviklingen for disse naturtypene. Utvalgte naturtyper er imidlertid ikke et strengt virkemiddel. For truede naturtyper som det kun er få forekomster av i landet, som for eksempel olivinskog, kalkrik bøkeskog og kalklindeskog, og for svært verdifulle forekomster av alle de truede naturtypene, vil regjeringen derfor vur dere områdevern i tillegg til eller istedenfor utvalgte naturtyper. 6.4.5 Kulturlandskap og åpent lavland For det meste av den truede naturen i kulturland skapet er opphør av bruk (slått og beite) med påfølgende gjengroing, den største negative påvir kningsfaktoren. Regjeringens hovedstrategi for truet natur i kulturlandskapet vil derfor være ram mebetingelser som bidrar til næringsmessig bei tebruk generelt (virkemidler over jordbruksavta len) og å legge vekt på støtteordninger til skjøtsel og beite der disse naturtypene er truet. Intensivering av jordbruksdrift eller endring i arealbruk kan også påvirke negativt. Omdisponering av jordbruksjord kan bidra til fragmentering av leveområder og redusere økolo giske nettverk og naturlige korridorer i kultur landskapet. For å redusere den negative påvirk ningen på truede arter på grunn av dette, vil regje ringen blant annet, og stimulere til bruk av regio nale planer for samordnet areal- og transport. 2015–2016 Meld. St. 14 121 Natur for livet Dette vil også bidra til å redusere nydyrkings press på andre arealer, herunder andre potensielt viktige naturområder. I noen få tilfeller kan også prioritering av en art være aktuelt i kulturland skap og åpent lavland, jf. kriteriene i kap. 6.2 foran. De kulturbetingede naturtypene slåttemark, slåttemyr og kystlynghei har allerede fått status som utvalgte naturtyper. Slåttemark har hatt en positiv utvikling som følge av at den ble utvalgt naturtype i 2011, da antall lokaliteter som skjøttes har økt. Dette er en følge blant annet av at det kan søkes om tilskudd til skjøtsel av naturtyper som har status som utvalgt naturtype. Regjeringen vil blant annet med bakgrunn i disse erfaringene vur dere for hvilke av de truede naturtypene i kultur landskapet utvalgte naturtyper er et egnet virke middel. Utfordringene for mange arter knyttet til slåt temark er at områdene ligger som isolerte øyer langt fra hverandre. Klima- og miljødepartementet vil i samråd med andre berørte departementer vurdere hvilken type områder som kan ha funk sjon som økologisk nettverk, for eksempel arts rike veikanter. Flere truede naturtyper i kulturlandskapet er allerede i dag negativt påvirket av fremmede orga nismer (sanddynemark, åpen grunnlendt kalk mark, kulturmarkseng). Klima- og miljødeparte mentet vil derfor i samråd med berørte departe menter identifisere spredningskilder og spesielt utsatte områder og naturtyper i kulturlandskapet for å iverksette særskilte tiltak mot spredning av skadelige fremmede organismer. En kombinasjon av generelle virkemidler som stimulerer til fortsatt jordbruksdrift og mer spesi elle virkemidler som skal ivareta særskilt verdi fulle områder, samt informasjonsvirksomhet, er de tiltakene som gir størst effekt på truet natur i kulturlandskapet. Utvalgte kulturlandskap i jord bruket er et godt eksempel på et spesielt virke middel som er rettet mot å ivareta et representa tivt utvalg av verdifulle norske jordbrukslandskap. For de kulturlandskapene som har fått slik status, inngås det flerårige avtaler med grunneiere som forplikter seg til å skjøtte arealene på en måte som ivaretar både det generelle kulturlandskapet og truet natur som i områdene. Regjeringen har der for som mål å videreføre ordningen. For åpent lavland (som ikke er kulturbetin get), er trusselen ofte fysiske inngrep og foru rensning. Åpent lavland har ofte viktige land skapselementer i tillegg til truede arter. Dette gjør at områdevern kan være et viktig virkemiddel. Regjeringen vil derfor foreta en gjennomgang av områder med truede naturtyper i åpent lavland, og vurdere om det er aktuelt med områdevern. 6.4.6 Fjell Betydelige fjellarealer er allerede vernet som nasjonalparker og andre verneområder. Mange av de truede artene i fjellet befinner seg i disse ver neområdene. For de truede artene i fjellet kan et fåtall inngrep være nok til å medføre utryddelse eller betydelig nedgang i bestanden. Over halvpar ten av de truede artene i fjellet (34 av 64), spesielt de fleste truede mosene og karplantene, lever i kalkrike områder. Regjeringen mener derfor at det er viktig å få kartlagt disse kalkrike områdene i fjellet mer i detalj og få oversikt over slike områ der som befinner seg utenfor eksisterende verne områder. Dersom mange slike områder og tilhø rende truede arter ikke har tilstrekkelig beskyt telse gjennom områdevern, vil regjeringen vur dere å verne de viktigste lokalitetene og gi resten av lokalitetene status som utvalgte naturtype. Dessuten vil Klima- og miljødepartementet og andre berørte departementer gi god veiledning knyttet til sektorregelverket og plan- og bygnings loven om hvordan verdifull og truet natur i fjell og arter med behov for store, sammenhengende leveområder, skal ivaretas. For grotter, som er den eneste truede naturty pen i fjell, foreslår regjeringen at utvalgt naturtype brukes som virkemiddel for å sikre at det tas til strekkelig hensyn til grotter som påvirkes av steinbruddsaktivitet, arealbruk i nedbørfelt, vass dragsutbygging og forurensing. Utvalgt naturtype regulerer ikke ferdsel, turisme og annen rekrea sjonsbruk. For de lokalitetene der dette er hoved påvirkningen vil regjeringen derfor vurdere områ devern med ferdselskontroll. Slik ferdselskon troll bør ledsages av en besøksstrategi for hver grotte som sikrer nødvendig balanse mellom bruk og vern. Når det gjelder virkemiddelbruken for å ta vare på de truede rovviltartene i fjellet, viser regje ringen til Bernkonvensjonen, naturmangfoldloven og rovviltforlikene av 2004 og 2011. Lisensfelling av jerv er i dag ikke effektiv nok, og regjeringen ønsker derfor å prøve ut enkelte nye virkemidler for å se om det kan effektivisere lisensfellingen. Se for øvrig beskrivelse av politikk for å ivareta rovvilt i skog, kap. 6.4.4. 6.4.7 Polare økosystemer Det generelle arbeidet for å sikre fortsatt god øko logisk tilstand i polare økosystemer som er 122 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet beskrevet i kap. 5, vil også være det viktigste bidraget til å ivareta truede arter og naturtyper i disse områdene. Det vil i stor grad være de samme virkemidlene som er beskrevet der som er aktuelle også for mer målrettede tiltak for å sikre truet natur. Klimaendringene utgjør en raskt økende trussel mot arter og naturtyper på Svalbard, sam tidig som mange typer aktivitet på og omkring øygruppen har økt. Regjeringen vil tilpasse for valtningen til disse endringene. På Svalbard gir det strenge miljøregelverket etter svalbardmiljøloven og det utstrakte område vernet en høy grad av beskyttelse mot miljøpå virkning fra lokal aktivitet. På Jan Mayen er land områdene og territorialfarvannet fredet som naturreservat, med unntak av virksomhetsområ der for eksisterende og eventuell ny virksomhet. Dette bidrar betydelig til beskyttelse også av truede arter og naturtyper på Svalbard og Jan Mayen. Hensynet til truede arter og naturtyper vil bli innarbeidet i forvaltningsplaner for de store verneområdene på Svalbard i lys av endringer i klima, miljøforhold og aktivitet. Utenfor verneom rådene vil truede arter og naturtyper bli gitt ytter ligere beskyttelse gjennom målrettet bruk av sval bardmiljøloven der dette ansees som nødvendig for å motvirke negativ påvirkning. Forvaltningsplanene for Barentshavet–Lofo ten og for Norskehavet legger vekt på bevaring av truede arter og naturtyper. Dette gjelder også polare arter og naturtyper. Både dette og relevant sektorregelverk som er viktig for beskyttelse av truet og sårbar natur i havområdene, er nærmere omtalt i kap. 6.4.1 Hav og kyst. Flere av de truede artene i Arktis er trekkende arter og arter med felles grenseoverskridende bestander. Internasjonalt samarbeid er en forut setning for effektiv bevaring av disse artene og deres leveområder. Regjeringen vil styrke samar beidet under Bonnkonvensjonen og Arktisk råd om forvaltningen av trekkende arter og felles grenseoverskridende bestander i Arktis, med sær lig oppmerksomhet på truede arter. Samarbeid knyttet til arter som er avhengige av sjøisen i Ark tis vil bli tillagt særlig vekt. For isbjørn er det utarbeidet en egen nasjonal handlingsplan med vekt på styrket overvåking av bestanden. Overvåkingen av isbjørn vil bli videre utviklet på grunnlag av denne planen. Samarbei det mellom de fem isbjørnlandene Canada, Grøn land/Danmark, USA, Russland og Norge er nylig blitt styrket gjennom en felles handlingsplan for bevaring av isbjørn. Denne planen ble vedtatt på partsmøtet under isbjørnavtalen i september 2015. Det er behov for å styrke kunnskapen om truede arter og naturtyper i den norske delen av Arktis, og gjøre mer systematiske vurderinger av truet natur. Dette gjelder særlig betydningen av klimaendringene for truet natur i Arktis. Regjerin gen vil videreutvikle kunnskapsgrunnlaget for rødlistene for truede arter og naturtyper på Sval bard, med vekt på marine naturtyper og naturty per knyttet til sjøis. Siden klimaendringer er en særlig viktig og økende påvirkning på arter og naturtyper i polare strøk, vil regjeringens arbeid med å bekjempe kli maendringer være spesielt viktig for truet natur i arktiske strøk. 6.5 Genetiske ressurser Biologisk mangfold i naturen finnes på ulike nivåer. Genetisk mangfold omfatter variasjonen i genetisk sammensetning blant individene innen for en art. Denne variasjonen sikrer grunnlaget for evolusjonær tilpasning av arten under forskjel lige fysiske omgivelser og klimatiske forhold. Bevaring av genetisk mangfold i naturen er en del av innsatsen for å ta vare på naturmangfoldet. Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD), her under Nagoya-protokollen om tilgang til genres surser og en rettferdig og likeverdig fordeling av fordeler som følger av bruken av disse ressurser, samt Den internasjonale traktaten om plantegene tiske ressurser for mat og jordbruk, setter ram mene for dette. Miljødirektoratet har ansvaret og samordner innsatsen for bevaring av det gene tiske mangfoldet i naturen. Aichi-mål 13 under biomangfoldkonvensjonen er rettet mot å opprettholde det genetiske mang foldet av kulturplanter, husdyr og deres ville slekt ninger. Dette genetiske mangfoldet har verdifulle egenskaper som kan gi landbruket økt evne til kli matilpasning og motstandsdyktighet mot blant annet sykdommer samt gi forskningen økt inn sikt. Landbruket har et særlig ansvar for å bidra til overvåkning, bevaring og bærekraftig utnyttelse av nasjonale genetiske ressurser for mat og land bruk. Norge samarbeider internasjonalt under FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) om å nå dette målet blant annet ved å vedta globale handlingsplaner for genetiske ressurser for mat og landbruk. Norsk genressurssenter ved Norsk Institutt for Bioøkonomi (NIBIO) har ansvar for gjennomføring og oppdatering av nasjo nale handlingsplaner for bevaring og bruk av genetiske ressurser hos henholdsvis husdyr, 2015–2016 Meld. St. 14 123 Natur for livet skogtrær og kulturplanter, inkludert mat- og fôr vekstene sine ville slektninger. Landbrukets genetiske mangfold bevares pri mært i sædbanker, frøbanker, klonsamlinger, museer, arboreter og botaniske hager (ex situ) og gjennom aktiv bruk av populasjoner og bestander av husdyr, planter og skogstrær. Regjeringen vil videreføre norsk deltakelse i det nordiske gen banksamarbeidet om felles forvaltning av plante genetiske ressurser i Nordisk genressurssenter (NordGen) under Nordisk ministerråd, og aktiv drift av Svalbard globale frøhvelv som et ekstra sikkerhetstilbud til verdens genbanker. I tillegg legges det vekt på å sikre populasjoner av skogbe stander, klonsamlinger, sæd- og DNA-banker av landbrukets genetiske ressurser gjennom aktivt samarbeid med private og offentlige aktører. Bevaringsstrategiene innebærer at for gamle husdyrraser, eldre plantesorter og skogstrær at de best tas vare på ved at de inngår i vanlig drift. Bevaringsinnsatsen kan gi grunnlag for produk sjon av særegne produkter og produkter med ettertraktede egenskaper som kan bidra til næringsgrunnlaget på gården og i lokalsamfunnet og dermed også sikre bærekraftig bruk av ressur sene. Tilskudd til miljøtiltak i landbruket er viktig for å støtte opp om formålet. Over jordbruksavta len gis det også tilskudd til bevaringsverdige hus dyrraser, og tilskuddsordningen for bevaringsver dig storfe vil utvides til også å gjelde bevarings verdige raser av småfe og hest. Ville slektninger til domestiserte planter og trær som vokser i naturen kan bevares gjennom å ta vare på særskilte naturtyper og andre områder de vokser i (in situ). In situ-bevaring kan for eksempel sikres gjennom bærekraftig bruk, drift og skjøtsel av områdene. En fordel ved in situ bevaring er at plantene tilpasser seg endringer i klima og andre miljøforhold. Verneområder og andre bevaringstiltak under naturmangfoldloven er viktige bidrag i dette arbeidet. Blant annet ved skjøtsel av for eksempel slåtteenger og ved å inkludere genressursbevaring i skjøtselsplaner etter naturmangfoldloven § 47. Det er også viktig at tilskuddordninger videreføres både innenfor miljø og landbruk, blant annet for å ta vare på truede arter og naturtyper. Genressurssenterets pågående prosjekt «In situ bevaring av plantegenetiske ressurser i verne områder» har pekt ut over 200 arter i vill norsk flora som det er viktig å bevare i sine naturlige vokseområder. Slik kan artenes genetiske varia sjon og deres egenskaper, som er spesielt tilpasset klima og vokseforhold i Norge, bli bevart og få utvikle seg videre. Skogbrukets genetiske ressur ser bevares in situ i skogen og 23 verneområder er utpekt som viktige for bevaring av skogtregene tiske ressurser. Viktige genressurser for det utø vende skogbruket bevares både i utvalgte skogbe stand, i frøavlsplantasjer. Skogsfrø fra viktige bestander bevares i NordGen og i frøhvelvet på Svalbard for å kunne gi informasjon om utviklin gen i den genetiske sammensetningen over tid. Rammene for dette følger av naturmangfoldloven kap. V og VII. Oppfølgingen av loven i form av regel- og avtaleverk for uttak og bruk av genetisk materiale fra naturen er lagt til miljøforvaltningen. Det er i dag mangelfull kunnskap om hvordan naturens genetiske mangfold påvirkes av faktorer som fragmentering, foryngelse og klima endringer. Regjeringen mener derfor det vil være viktig å fortsette arbeidet med å styrke dokumen tasjonen, blant annet som del av nasjonal kartleg ging og overvåking, samt å utvikle gode beva ringsstrategier, for eksempel gjennom handlings planer, forvaltnings- og skjøtselsplaner. 124 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 7 Representativ bevaring av norsk natur 7.1 Innledning Aichi-mål 11 er omtalt i kap. 1.7. Målet handler spesifikt om bruken av særskilte arealbaserte vir kemidler for langsiktig bevaring. Det tilsvarende nasjonale målet er at «eit representativt utval av norsk natur skal bevarast for kommande genera sjonar» jf. Prop. 1 S (2014–2015) for Klima- og miljø departementet. Betydningen av Aichi-mål 11 for Norge er omtalt i kap. 3.4. Å «bidra til bevaring av variasjonsbredden av naturtyper og landskap» nevnes uttrykkelig i naturmangfoldloven § 33 som formål for områdevern, i tillegg til en rekke andre formål, blant annet å ta vare på truet natur og bevare større intakte økosystemer. Bruken av langsiktige bevaringstiltak kan bidra til å oppfylle flere av de internasjonale målene samtidig, slik det også framgår av kap. 6, der områdevern nev nes som aktuelt virkemiddel for å ta vare på truet natur. Regjeringen vil følge opp det nasjonale og internasjonale målet om langsiktig bevaring gjen nom en virkemiddelbruk satt sammen av område vern etter naturmangfoldloven og relevante sek torvirkemidler, det vil si virkemidler som er lang siktige og gir en effektiv beskyttelse mot rele vante påvirkninger av et geografisk avgrenset område med viktig naturmangfold. Eksempler på sektorvirkemidler er ivaretaking av nøkkelbioto per i skogbruket, forbud etter havressurslova mot bruk av bestemte redskaper og vassdragsvernet mot kraftutbygging. For at tiltakene skal oppfylle formålet skal de aktuelle arealene forvaltes på en slik måte at naturverdiene faktisk ivaretas. Også her gjelder at det er viktig å finne treff sikre virkemidler som gir tilstrekkelig beskyttelse uten å begrense annen samfunnsnyttig aktivitet mer enn nødvendig. Prosessreglene og utred ningskravene som følger av de ulike regelverk vil sikre et best mulig kunnskapsgrunnlag om og avveining av naturmangfold og berørte sam funnsinteresser før vedtak treffes. Det følger av naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget at offentlige beslutninger som berører natur mangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssitua sjon, naturtypers utbredelse og økologiske til stand, samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på natur mangfoldet. 7.2 Om valg av virkemiddelbruk for langsiktig bevaring Områdevern (både etter den gamle naturvernlo ven, etter naturmangfoldloven og etter svalbard miljøloven) er – i tillegg til prioriterte arter – i dag det eneste virkemiddel som gir en langsiktig beva ring mot påvirkninger på tvers av sektorer. Beva ringen er forankret gjennom vedtak av Kongen i statsråd. Stortinget har tidligere gitt føringer for gjennomføring av verneplaner, som for eksempel gjennom nasjonalparkplanen (St.meld. nr. 62 (1991–92)) og gjennom de årlige budsjettproposi sjonene. Blant sektorvirkemidlene finnes regler eller ordninger der areal underlegges en form for beskyttelse mot relevante påvirkninger. Som oftest er dette en beskyttelse mot én type inngrep eller virksomhet. Der hvor trusselen mot naturen i det alt vesentlige nettopp er denne typen inngrep eller virksomhet, mener regjeringen at bruken av et slikt virkemiddel ofte vil være tilstrekkelig. En forutsetning er at det må dreie seg om en effektiv og langsiktig beskyttelse mot denne påvirknin gen, av et nærmere avgrenset areal med særskilte naturverdier. Noen sektorbaserte beskyttelsesre gimer favner videre enn én type inngrep. Dette gjelder Verneplan for vassdrag (se omtalen neden for under elver og innsjøer), som innebærer et vern mot kraftutbygging, men som også gir beskyttelse mot andre inngrep. Regjeringens for slag om bruken av sektorspesifikke virkemidler omtales nedenfor under det enkelte hovedøkosys tem. Det er allerede vernet betydelige arealer i Norge. Regjeringen mener derfor det ikke er nød vendig med omfattende nytt vern, men det frivil lige skogvernet skal økes og arbeidet med marint vern videreføres. I de øvrige økosystemene er det behov for en begrenset supplering med naturty 2015–2016 Meld. St. 14 125 Natur for livet per som i dag er mangelfullt dekket (se også nedenfor i kap. 7.3). Regjeringen vil også vurdere om verneområdene framstår som robuste med tanke på framtidige klimaendringer. Regjeringen vil også vurdere om tilnærmingen med økolo giske nettverk, slik det følger av arbeidet under blant annet Bernkonvensjonen og Ramsarkonven sjonen, kommer tilstrekkelig til uttrykk i norske bevaringsområder og sammenhengene mellom disse. Regjeringen mener det vil være ressurs- og kostnadseffektivt at et begrenset suppleringsvern for å dekke opp manglene i dagens verneområder, gjennomføres i fylkesvise prosesser. Regjeringen vil i hovedsak gjennomføre vern på privateid grunn gjennom prosesser for frivillig vern. Frivillig vern er så langt bare brukt i skog. Frivillig vern bør imidlertid der det er aktuelt, prøves ut i noen flere typer natur enn skog. Det vil også legges vekt på lokalpolitisk enighet som grunnlag for gjennomføring av verneplanproses ser. Viktige naturområder på offentlig eid grunn bør sikres ved vern, og det legges opp til gode medvirkningsprosesser overfor aktuelle parter. Nasjonalparkplanen omfattet opprettelse av 40 nye og utvidelse av 14 eksisterende verneplaner. Fire av disse verneforslagene er ikke gjennom ført. Det er forslagene til opprettelse av Muvrrešá hpi nasjonalpark med Goahteluoppal landskaps vernområde og utvidelse av Øvre Anarjohka nasjonalpark i Finnmark, forslaget til Tysfjord/ Hellemobotn nasjonalpark i Nordland og forslaget til Treriksrøysa nasjonalpark i Troms. Det er stor lokal motstand særlig mot forslagene i Finnmark og Nordland. Regjeringen ønsker ikke å gå videre med disse verneforslagene dersom det ikke er lokalpolitisk enighet i de berørte kommunene om å etablere de foreslåtte verneområdene. Forutset ningen for verneforslaget knyttet til Treriksrøysa i Troms, var å få et sammenhengende verneom råde inn i Sverige og Finland, et arbeid disse lan dene så langt ikke har prioritert. Regjeringen mener det heller ikke er formålstjenlig å gå videre med dette verneforslaget med mindre kommunen selv ønsker det, og det kan gjennomføres som et trilateralt samarbeid. I noen tilfeller kommer initiativet til vern av nasjonalparker etter naturmangfoldloven fra pri Figur 7.1 Romeblomstring i Rago nasjonalpark i Nordland. Gjennom nasjonalparkplanen har vi tatt vare på et utvalg av vår storslåtte fjellnatur. Foto: Kjersti Gram Andersen 126 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet vate, organisasjoner eller kommuner. Regjeringen mener at slike initiativ er svært positive. En forut setning for at regjeringen eventuelt går videre med initiativ om opprettelse av nasjonalparker, er at det foreligger politisk enighet om forslaget i de berørte kommunene, at forslaget oppfyller de fag lige kriteriene for vern, og at et vern av det aktu elle område er forenlig med de budsjettmessige prioriteringene for områdevern. Både privatpersoner og ulike samfunnsinteres ser blir berørt ved etablering av verneområder. En god og inkluderende saksbehandling, slik naturmangfoldloven §§ 41 til 43 legger opp til, og som er nærmere konkretisert gjennom rundskri vet om saksbehandling ved opprettelse av verne områder (rundskriv T-2/15), er avgjørende for å skaffe legitimitet for vernet hos berørte parter, herunder grunneiere, kommuner, interesseorga nisasjoner og ulike sektormyndigheter. Saksbe handlingen skal blant annet synliggjøre de verdi ene som foreslås ivaretatt gjennom vernet, og hvilke andre interesser som skal avveies. Lokalt eierskap, tilhørighet, identitet, nærhet samt lokal kunnskap kombinert med naturviten skaplig kunnskap, bidrar til god forvaltning av ver neområdene. For nasjonalparkene og de andre store verneområdene på fastlandet er forvalt ningsmyndigheten delegert til nasjonalpark- og verneområdestyrer sammensatt av politikere fra de berørte kommunene og fylkeskommunene, og representanter oppnevnt av Sametinget der det er aktuelt. Grunneiere og andre berørte interesser deltar i forvaltningen gjennom rådgivende utvalg som forvaltningsmyndigheten oppnevner. For de mindre verneområdene, det vil si primært natur reservater, mindre landskapsvernområder og biotopvernområder, delegeres myndigheten til de aktuelle kommunene dersom kommunene selv ønsker det. På Svalbard er det Sysselmannen som har ansvaret for å føre tilsyn med verneområdene og treffe de tiltak som anses hensiktsmessig for at formålet med vernebestemmelsene nås. Det er også Sysselmannen som utarbeider forvaltnings planer gjennom prosesser der lokale interesser og lokalstyret i Longyearbyen er involvert. Planene godkjennes av Miljødirektoratet etter samråd med Riksantikvaren. Verneområdene representerer store naturver dier, som når de forvaltes i et generasjonsperspek tiv og i tråd med verneformålet, er et viktig grunn lag for lokal, naturbasert verdiskaping. Særlig nasjonalparkene og de store landskapsvernområ dene utgjør et grunnlag for utvikling av naturba sert reiseliv. Lokal forvaltning bidrar til at kommu nene kan se forvaltning av verneområdene i sam menheng med kommunens øvrige arealforvalt ning og legge til rette for naturbasert reiseliv i og i tilknytning til verneområdene. Tilstanden i verneområdene må opprettholdes eller forbedres for at vernet skal være i tråd med formålet. Det har til dels vært mangelfull overvå king av om tilstanden i verneområdene har vært opprettholdt (eventuelt utviklet seg i tråd med ver neformålet). Det er derfor under utvikling et sys tem for å overvåke og rapportere på tilstand for nærmere bestemte naturkvaliteter i verneområ dene. Samlet sett gir dette et godt grunnlag for en effektiv og hensiktsmessig forvaltning av verne områdene. Regjeringen vil prioritere en god forvaltning og skjøtsel av de eksisterende verneområdene. For mange av verneområdene skal det utarbeides forvaltnings- og eventuelt skjøtselsplaner som konkretiserer nødvendige tiltak blant annet for å opprettholde verneverdiene, tilrettelegge for bruk m.m. Dette skaper forutsigbarhet for alle berørte parter. Regjeringen understreker at forvaltnings og skjøtselsplanene skal ligge innenfor rammen av verneforskriften og bestemmelsene i natur mangfoldloven. Regjeringen ser det som viktig at slike planer tar tilstrekkelig hensyn til de utfor dringene klimaendringene innebærer når det gjel der å opprettholde verneverdiene. Dette gjelder ikke minst på Svalbard, der klimaendringene skjer svært raskt. På fastlandet har Statens naturoppsyn en viktig rolle når det gjelder å iva reta verneverdiene i verneområdene, både gjen nom oppsyn, men også gjennom skjøtsel, natur veiledning, tilrettelegging og overvåking av til standen. Rent privatrettslige avtaler kan være viktige bidrag til å ta vare på norsk natur. Slike avtaler er imidlertid usikre når det gjelder langsiktighet og har liten effektivitet mot andre påvirkninger enn de den private grunneier rår over. For å sikre et representativt utvalg av norsk natur for framtiden, vil regjeringen: • Bedre forvaltningen av de eksisterende verneom rådene, herunder ved å ef fektivisere og målrette forvaltningen, for å sikre verneverdiene og for at verneområdene bedre skal tåle klimaendringer og økt bruk. • Verne, etter naturmangfoldloven, naturtyper og økosystemer som i dag er mindre godt dekket av vern. • Vurdere grensejusteringer og eventuelt utvidelser av eksisterende verneområder for å ivareta øko 2015–2016 Meld. St. 14 127 Natur for livet logiske nettverk og øke robusthet mot klima endringer. • Prøve ut frivillig vern i noen flere typer natur enn skog. • Bruke og om nødvendig videreutvikle andre are albaserte virkemidler slik at de kan gi en effektiv og langsiktig beskyttelse mot aktuelle påvirknin ger. 7.3 Konkretisering for de forskjellige økosystemene 7.3.1 Hav og kyst Marine verneområder kan etableres i medhold av naturmangfoldloven ut til tolv nautiske mil fra grunnlinjen (altså i territorialfarvannet). Regjerin gen legger til grunn at tverrsektorielt marint vern etter naturmangfoldloven § 39 fortsatt skal bidra til at et utvalg av representative, særegne, sårbare eller truede marine undersjøiske naturtyper og naturverdier langs kysten og i territorialfarvannet blir tatt vare på for framtiden. Områdene skal – sammen med arealer som er beskyttet etter annet lovverk – danne et nettverk av vernede og beskyt tede områder som skal ta vare på økosystemer og naturverdier. I tillegg kan marine områder være beskyttet i tilknytning til verneområder på land, som nasjo nalparker og naturreservater. Innenfor disse områdene reguleres, i tråd med det aktuelle ver neformålet, all aktivitet som kan forringe verne verdiene. Aktivitet som ikke er i strid med verne formålet vil fortsatt være tillatt. Regjeringen viser til at marine verneområder kan ivareta flere mål samtidig. I tillegg til å beskytte viktig natur mot negativ påvirkning, kan disse områdene også være viktige som referanseområder for forskning og overvåking. I tillegg til områdene som er underlagt tverr sektorielt vern, er en rekke områder etter fiskeri lovgivningen underlagt beskyttelse mot ulike for mer for fiskeriaktivitet som kan skade for eksem pel korallforekomster, jf. kap. 6.5. Nærings- og fiskeridepartementet vil i samråd med Klima- og miljødepartementet gjøre en gjennomgang for å vurdere om disse tiltakene gir en beskyttelse av et representativt utvalg av naturtyper mot relevant fiskerivirksomhet. Departementene vil blant annet vurdere å sikre et mer representativt vern av koraller etter enten utøvelsesforskriften § 66 eller havressurslova § 19. Departementene vil også vurdere de økologiske sammenhengene i bevaringsområdene. 7.3.2 Elver og innsjøer Om lag 15 prosent av ferskvann er i dag vernet eller foreslått vernet etter naturmangfoldloven. Likevel er flere naturtyper mindre godt represen tert i områdevernet. Det gjelder naturtyper som kroksjøer mv., flomdammer, meandrerende elve løp, store elveører, fossesprøytsoner (særlig uten for Øst-Norge), viktige bekkedrag, dammer, naturlig fisketomme sjøer, og evjer, bukter, viker. De fleste av disse er leveområder for en rekke truede arter, jf. kap. 2. Regjeringen vil derfor vur dere en begrenset supplering av nåværende områ devern i elver og innsjøer. Vern som sikrer både bedre representativitet og ivaretakelse av truede arter samtidig, vil bli prioritert. Regjeringen vil videre prioritere områder med verneverdier som allerede er vernet mot kraftutbygging gjennom verneplanene for vassdrag. Regjeringen vil vur dere mulighetene for ordninger med frivillig vern av vassdragsnatur. Gjennom Verneplan for vassdrag er 389 vass dragsobjekter vernet mot vannkraftutbygging. Verneplanen inneholder et stort mangfold av vass drag og vassdragstyper og bidrar til å bevare et representativt utvalg av den norske vassdragsna turen. Verneverdiene skal også tas hensyn til ved andre tiltak enn vannkraftutbygging, noe som føl ger av vannressursloven og rikspolitiske retnings linjer for vernede vassdrag. Det skjer likevel inn grep i vernede vassdrag som reduserer vernever diene. Regjeringen vil arbeide for at verneverdi ene i vernede vassdrag opprettholdes eller even tuelt gjenopprettes der det viser seg at negative påvirkninger har forringet verneverdiene. Verdi ene som er knyttet til de vernede vassdragene, skal ivaretas gjennom praktiseringen av eksis terende lovverk, hvor plan- og bygningsloven og vannressursloven er viktigst. Videre vil regjerin gen vurdere om deler av de vernede vassdragene trenger en økt beskyttelse gjennom områdevern etter naturmangfoldloven. 7.3.3 Våtmark Gjennom de fylkesvise verneplanene for myr og våtmark er mer enn 600 naturreservater oppret tet. Myr er overordnet sett godt dekket opp av ver net, særlig hva angår myrer i fjellet, men vernet er i liten grad geografisk representativt, særlig er det mangler i sør og ved kysten. Våtmarker, utenom myr, i Sør-Norge er ikke like godt dekket. Regje ringen vil særlig vurdere supplering av område vernet i lavereliggende og kystnære strøk. Områ der i tilknytning til eksisterende Ramsarområder 128 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet vil bli prioritert. Regjeringen vil vurdere forslaget til verneplan for myr og våtmark i Finnmark som et ledd i det fylkesvise arbeidet med supplerende vern. Regjeringen vil understreke at våtmarker har en særlig funksjon for klima. Myrene er store karbonlagre. Åpen flomfastmark, elvedeltaer, myr og kilder regulerer vannstrømmen og beskytter mot erosjons- og naturskade. Derfor kan de bidra til samfunnets klimatilpasning og redusere skader på viktig infrastruktur. Regjeringen vil legge vekt på dette når supplering av områdevernet vurde res. 7.3.4 Skog Regjeringen vil videreføre det langsiktige arbeidet med skogvern, som i all hovedsak vil skje gjen nom vern av offentlig eid skog og ved frivillig vern av privateid skog, alt etter naturmangfoldlovens erstatningsbestemmelser. Regjeringen vil, ved samarbeid mellom miljømyndighetene og skog eierorganisasjonene, etablere gode prosedyrer slik at viktige, verneverdige skogområder raskt kan vurderes for frivillig vern når naturverdiene er truet av skogsveibygging, hogst eller andre skogbrukstiltak. Dette kan eksempelvis gjelde skog med stor andel nøkkelbiotoper/avsatte MiS figurer og større sammenhengende skogarealer med naturmangfold som er knyttet til områder med lite omfang av tekniske inngrep. I de store lavtliggende skogområdene på Øst landet er det mangel på skogvern. Her vil det være viktig å etablere nye naturreservater, også større verneområder, og det vil være nødvendig å verne skog som på sikt kan utvikle viktige natur kvaliteter. Ulike tiltak kan være relevante for Aichi-mål 11 for arealer som er avsatt til langsiktig bevaring. I tillegg til skog som er vernet som naturreservat og nasjonalparker etter naturmangfoldloven og hvor naturmangfoldet er beskyttet mot viktige påvirkninger, kan også bevaringstiltak etter andre lover og innenfor andre sektorer omfattes av det internasjonale målet. Forutsetningen er at tiltaket gir effektiv og langsiktig beskyttelse av områder med viktig naturmangfold. Nøkkelbiotoper i skog er avgrensede områder som er vurdert å være viktige for bevaring av naturmangfold. Krav om kartlegging og ivareta kelse av nøkkelbiotoper inngår i skogbrukets fri villige sertifiseringssystemer PEFC og FSC, og i skogbruksmyndighetenes regelverk. Forskrift om bærekraftig skogbruk sier i § 5 blant annet: «Ved gjennomføring av skogbrukstiltak skal skogeiga ren sørgje for at verdiane i viktige livsmiljø og nøkkelbiotopar blir tekne vare på i samsvar med retningslinene i Norsk PEFC Skogstandard.» Sta tus per 2015 er at det forvaltes ca. 70 000 nøkkel biotoper med et totalt areal på ca. 750 kvadratkilo meter. De nøkkelbiotoper som allerede i dag for valtes utgjør nær én prosent av det produktive skogarealet. Siden skogbruket ikke er ferdig med å registrere alle arealer kan man forvente at areal andelen vil øke. For enkelte naturtyper, som brannfelt og lauv suksesjoner, er områdenes viktige funksjoner for truede arter naturlig tidsbegrenset. For å ivareta mangfoldet av slike naturtyper og arter som er knyttet til disse, må nye lokaliteter etableres. Skogbrukets frivillige sertifisering inneholder ret ningslinjer for endringer og skifte av nøkkelbioto per inkludert krav til dokumentasjon. Erfaringen hittil tilsier at nøkkelbiotopene og deres verdier for naturmangfold i all hovedsak ivaretas langsik tig. Regjeringen vurderer at nøkkelbiotopene i skog bør telle med i Aichi-mål 11 om representativ og langsiktig bevaring i skog. Som grunnlag for framtidig norsk rapportering av dette målet vil Klima- og miljødepartementet i samråd med Land bruks- og matdepartementet, etter dialog med PEFC om tekniske sider som datakvalitet m.v., klarlegge kriterier for og omfanget av nøkkel biotoper som kan inngå i rapporteringen. Skogvernarbeidet er langsiktig og må derfor videreføres også etter 2020. Regjeringen vil øke det frivillige skogvernet. Det skal gjennomføres en evaluering av skogvernet med sikte på å identi fisere tiltak som kan bidra til å bevare et represen tativt utvalg av norsk skognatur og å bevare viktig naturmangfold. Regjeringens mål er at skogvernet i tillegg til å bidra til representativt vern også skal bidra til effektivt å fange opp de viktigste arealene for kri tisk truede arter og naturtyper, jf. kap. 6 om truet natur. Dette forutsetter god oversikt over hvor skogarealene med størst naturkvaliteter er. Som grunnlag for et kostnadseffektivt skogvern legger regjeringen derfor opp til at det gjennomføres naturtypekartlegging som omfatter all eldre skog som potensielt er aktuell for vern. Regioner og skogtyper hvor det er viktige mangler i skogver net vil bli prioritert i dette kartleggingsarbeidet de nærmeste årene. 7.3.5 Kulturlandskap og åpent lavland Flertallet av naturtypene i kulturlandskapet og åpent lavland som er viktige for naturmangfoldet, har liten vernedekning. Samtidig krever bevaring 2015–2016 Meld. St. 14 129 Natur for livet av et representativt utvalg av kulturlandskap at områdene brukes eller skjøttes aktivt. For å bevare et mer representativt utvalg kulturland skap og åpent lavland, vil regjeringen vurdere områdevern kombinert med tiltak (for eksempel skjøtsel) for noen lokaliteter som er fåtallige eller som er av svært god kvalitet. Videre vil regjerin gen forbedre forvaltningen av kulturbetingete naturtyper innenfor eksisterende landskapsvern områder, slik at naturverdiene opprettholdes. Regjeringen vil vurdere frivillige avtaler om bruk og ivaretakelse av verdifullt kulturlandskap som et viktig supplement, men understreker at slike avta ler er begrenset til grunneierens egen bruk og ikke sikrer en langsiktig bevaring uavhengig av eiendomsforhold. 7.3.6 Fjell Vi har i all hovedsak vernet en representativ del av norsk fjellnatur. Om lag 35 prosent av arealet over 900 meters høyde er vernet, og ca. 75 prosent av våre nasjonalparker ligger i fjellet. Dette er et resultat av oppfølgingen av nasjonal parkplanen fra 1992 (St.meld. nr. 62 (1991–1992). Verneforslagene i nasjonalparkplanen er fulgt opp med unntak for enkelte områder i Nord-Norge, primært i Finnmark (se kap. 7.2). For landet sett under ett har man vernet et representativt utvalg av fjellnaturen. Regjeringen mener derfor at det ikke er behov for økt vern i fjellområdene for å styrke representativiteten (men om vern av hen syn til truet natur se kap. 6). Regjeringen vil arbeide for at verneverdiene i de eksisterende ver neområdene i fjellet opprettholdes og eventuelt gjenopprettes. Utarbeidelse av forvaltnings- og/ eller skjøtselsplaner er et viktig verktøy for dette. 7.3.7 Polare økosystemer På Svalbard og Jan Mayen dekker verneområ dene det meste av landområdene og territorialfar vannet. På Svalbard ble områdevernet i perioden 2002–2006 supplert og utvidet på grunnlag av en naturgeografisk analyse av representativitet. Regjeringen legger til grunn at hovedøkosys temene på Svalbard og Jan Mayen er tilstrekkelig fanget opp. Kunnskapsgrunnlaget er imidlertid ikke godt nok til å fastslå om vernet er tilstrekke lig representativt for all natur på Svalbard. På Sval bard og Jan Mayen er hovedutfordringen i dag å sikre at naturen innenfor verneområdene forval tes i tråd med verneformålet, slik at alle naturty per ivaretas på en god måte. Regjeringen viser til at forvaltningsplaner for verneområdene er det viktigste redskapet i denne sammenheng. For regjeringens forslag om virkemidler for langsiktig bevaring knyttet til fiskeriforvaltningen, vises det til omtalen under Hav og kyst. 130 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 8 Bedre kunnskap om naturmangfold 8.1 Hvorfor er kunnskap viktig? Forvaltningen av natur skal være kunnskapsba sert. En kunnskapsbasert naturforvaltning er framhevet som sentralt i St.meld. nr. 42 (2000– 2001) og er en av grunnsteinene i naturmangfold loven (jf. § 8). God kunnskap er nødvendig for å oppfylle den retten Grunnloven § 112 gir enhver til et sunt, produktivt og mangfoldig miljø nå og i framtiden, og til kunnskap for å ivareta denne ret ten. Miljøinformasjonsloven (lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offent lige beslutningsprosesser av betydning for mil jøet) pålegger både myndigheter og virksomheter å ha kunnskap om miljøforhold. Myndighetene skal gjøre den allment tilgjengelig, og både myndigheter og virksomheter skal gi den miljøin formasjon de har til alle som ber om det, med min dre informasjonen kan unntas etter loven. God kunnskap er nødvendig som grunnlag for god for valtning og valg av tiltak for å nå nasjonale mål for naturmangfold. Aichi-mål 19 sier at vi innen 2020 skal ha bedre kunnskap, vitenskapelig grunnlag og teknologi knyttet til biologisk mangfold, dets verdier, funksjon, status og utviklingstrender, samt bedre kunnskap om konsekvensene ved tap av biologisk mangfold. Internasjonalt legges det stor vekt på å styrke grensesnittet mellom forskning og forvaltning. Videre skal kunnskapen deles bredt og brukes. Forvaltningen trenger ulike typer kunnskap. Vi trenger stedfestet informasjon om natur fra kartlegging og fjernmåling. For å si noe om utvik ling i tilstanden i naturen og årsaker til endringer, trenger vi overvåking. Vi trenger også kunnskap om artene (taksonomi), deres slektskapsforhold (systematikk) og økologi. Kunnskap om samspil let i naturen er viktig for forvaltningen. Denne og annen økologisk kunnskap får vi fra forskning. I tillegg til kunnskap fra forskningsprosjekter, utar beides det en rekke synteser, risikovurderinger, scenarier og tverrfaglige vurderinger som også gir samfunnet viktig kunnskap som grunnlag for forvaltning. Det skjer store og hyppige endringer i samfun net som påvirker naturmangfoldet, herunder endringer i økonomiske forhold. Samfunnsviten skapelig og økonomisk kunnskap er derfor sen trale byggesteiner sammen med naturvitenskape lig kunnskap. Et godt og felles kunnskapsgrunnlag virker samlende og gir mer effektive beslutningsproses ser. De ulike typene kunnskap gis bredere omtale nedenfor. Gode beslutninger som ivaretar natur forutset ter at god, tilstrekkelig og tverrfaglig kunnskap er tilgjengelig for beslutningstakere og allmennhe ten, og at kunnskapen brukes. Det er naturforvalt ningens ansvar å bidra til å sikre at nødvendig kunnskap foreligger, og at prioriteringer for kunn skapsinnhentingen er basert på en tverrfaglig analyse av hvor kunnskapsbehovet er størst. 8.2 Naturkartlegging og etablering av et økologisk grunnkart Arealinngrep og arealendringer som medfører ødeleggelse og oppstykking av arters leveområ der er den største trusselen mot naturmangfoldet. Stedfestet informasjon om arter, naturtyper og landskap er en forutsetning for å kunne ta hensyn til denne naturen. Stedfestet informasjon får vi fra konvensjonell kartlegging av naturmangfold og fjernmåling. Det finnes en rekke kartleggingspro grammer som innhenter slike data. God og oppdatert kunnskap om natur er avgjø rende for å sikre god planlegging og gode og hel hetlige løsninger for både store og små prosjekter og tiltak. Dersom slik kunnskap foreligger tidlig i prosessen, vil det bli langt enklere å ta hensyn til viktige naturverdier. Et godt kunnskapsgrunnlag kan derfor virke konfliktdempende. God kunn skap gir videre bedre forutsigbarhet og mer effek tive beslutningsprosesser ved at det blir mindre behov for tidkrevende og supplerende kunnskaps innhenting. Dette vil gjelde for eksempel plan prosesser, samferdselsprosjekter og energipro sjekter. Til tross for at det har vært satset på å bygge opp kunnskapsgrunnlaget om utbredelsen av naturtyper og arter de senere år, er det fortsatt 2015–2016 Meld. St. 14 131 Natur for livet store kunnskapshull. Stortinget behandlet den 3. februar 2015 Dok. 8:89 S (2013–2014) om tiltak for en kunnskapsbasert forvaltning av norsk natur. Energi- og miljøkomitéen pekte på at det er et behov for å øke kunnskapen om forekomsten av arter, naturtyper og økosystemer. Komitéens flertall imøteså at denne stortingsmeldingen skulle inneholde en konkret beskrivelse av utar beidelsen av et økologisk grunnkart for Norge, jf. Innst. 144 S (2014–2015). Miljødirektoratet er i gang med å ta i bruk Natur i Norge i naturkartlegging, og har i samar beid med Artsdatabanken satt i gang arbeidet med å utarbeide nødvendige veiledere og teknisk infrastruktur. Regjeringen vil arbeide videre med å etablere et økologisk grunnkart for Norge, i tråd med komitéens innstilling. Med det økologiske grunnkartet menes kart festet økologisk miljøinformasjon. Et økologisk grunnkart er ikke ett spesifikt kart, men en sam ling kartlag som gir kunnskap om hvor naturtyper og arter forekommer i landet, og kartlag over mil jøvariabler som sier noe om forutsetninger for at naturtyper og arter kan finnes på gitte steder i lan det. Eksempler på kartleggingsdata er natur i verne områder, data fra Naturbase, Artsdata i Artskart og kart over arealressurser. Noen av de kartlagte områdene vil det være knyttet spesielle juridiske virkemidler til. Eksempler på miljøvariabler er data om berggrunn, vannmetning, havvannets salt innhold og terrengvariasjon. Miljødirektoratets Naturbase er en viktig kilde til kartlagt og stedfestet informasjonen om natur typer i dag, mens Artsdatabankens Artskart har stedfestet informasjonen om arter. Det pågår et arbeid med å kvalitetssikre eksisterende data i Naturbase. I framtiden vil Artsdatabanken få en viktig rolle som leverandør/koordinator av sted festet informasjon om naturtyper typifisert gjen nom systemet Natur i Norge. Naturtypekartleg ging i områder som er mangelfullt kartlagt i dag, Boks 8.1 Økt satsing på kunnskap siden 2001 En av hovedprioriteringene i St.meld. nr. 42 (2000–2001) var å styrke arbeidet med kartleg ging og overvåking, inkludert å etablere en arts databank. Denne innsatsen skulle bidra til å identifisere områder med stor verdi for biolo gisk mangfold, som igjen skulle være grunnla get for samordning av virkemidler på tvers av sektorer. De siste årene er det igangsatt mye ny kunn skapsinnhenting, som Artsprosjektet, Artsob servasjoner, det marine kartleggings- og forskningsprogrammet MAREANO, sjøfuglover våkingsprogrammet Seapop og Rovdata. Sam menstillingen og systematiseringen av kunn skap er også forbedret gjennom kartlegging av nærmere bestemte naturtyper i kommunene, Naturindeks for Norge, Norsk rødliste for arter, Norsk rødliste for naturtyper og Fremmede arter i Norge – med norsk svarteliste. Det er også arbeidet med å videreutvikle brukervenn lige innsynsløsninger som Artskart og andre tje nester hos Artsdatabanken, Vassdragsatlas, Naturbase, Marine data, Vannmiljø, Lakseregis teret, INON innsyn (inngrepsfri natur i Norge), Miljøovervåking på Svalbard og Jan Mayen, Svalbardkartet og Rovbase. I 2005 ble Artsdatabanken etablert som en nasjonal kunnskapsbank for naturmangfold. Formålet var å formidle oppdatert og lett tilgjen gelig informasjon om arter og naturtyper. Arts databanken var operativ fra og med 2005 og utarbeider blant annet lister over truede arter og naturtyper (rødlister), og gjennomfører øko logiske risikovurdering av fremmede arter (hvorav de med høy og svært høy økologisk risiko settes på en såkalt «svarteliste»). Arts databanken har også ansvaret for Artsprosjektet og Artsobservasjoner, samt utviklingen av natur klassifiseringssystemet Natur i Norge. Norwegian Barcode of Life er etablert som et nasjonalt nettverk av 16 forskningsinstitusjo ner for samarbeid om DNA-strekkoding i Norge, og er en regional node i prosjektet Inter national Barcode of Life. Norwegian Barcode of Life har som mål å samle strekkoder for 20 000 arter på fem år, og gjøre disse tilgjengelige i Bar code of Life Data Systems sammen med tilhø rende metadata og bilder. Nettverket driver informasjonsarbeid mot aktuelle brukere av DNA-strekkoding i forskning og forvaltning, og de formidler metode, bruk og resultater til all mennheten. Nettverket er finansiert av Norges forskningsråd, Artsdatabanken og Artsprosjek tet. Vitenskapsmuseet ved Norges teknisk naturvitenskapelige universitet (NTNU) er nasjonal koordinator for nettverket. 132 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet vil bli prioritert i regjeringens arbeid med det øko logiske grunnkart. Også områder som har vært mangelfullt kartlagt tidligere, vil omfattes av sat singen. Kartlag knyttet til miljøvariabler finnes i dag tilgjengelig hos forskjellige institusjoner gjennom det offentlige kartgrunnlaget. Noen av disse er modellert, mens andre er basert på resultater fra kartlegging i felt. Noen kartlag kan brukes direkte som landsdekkende datasett for miljøvari asjon. Andre vil måtte videreutvikles eller oppda teres for å kunne brukes i denne sammenhengen. Regjeringen vil gjennom samarbeid og utvikling av slike datasett, sørge for at det på sikt foreligger et godt grunnlag for analyser og modellering av norsk natur. Heldekkende kart med økologiske gradienter vil være ressursbesparende, blant annet ved å øke muligheten til mer presise priori teringer i den videre kartleggingen av norsk natur. Regjeringen mener at det er et behov for vide reføring av kartlegging av arter og deres leveom råder, naturtyper, landskapstyper og økosys temtjenester i Norge. For arealforvaltningen er det viktig å særlig prioritere kartlegging av natur Boks 8.2 Artsprosjektet Artsprosjektet gir kunnskap om hvor i landet og i hvilke naturtyper artene lever, og informasjon om geografisk posisjon for artsfunn gjøres til gjengelig i Artskart. Det gjøres ikke en fullsten dig kartlegging av arters utbredelse og fore komst i Artsprosjektet, men Artsprosjektet bidrar likevel med betydelige antall funn til Arts kart. Arter som kartlegges gjennom Artspro sjektet blir også knyttet til en naturtype. Infor masjon om en arts naturtypetilhørighet er viktig for å få en gradvis bedre forståelse av økosys temenes kompleksitet og funksjon. I Artspro sjektet gjøres det et grunnleggende arbeid med å rydde opp i taksonomiske uklarheter, sikre en entydig navnebruk og beskrive nye arter. Dette arbeidet er et svært viktig element i å styrke kunnskapsgrunnlaget for økosystemovervå king av naturmangfoldet i Norge. Artsdataban kens navneregister holder orden på norske og vitenskapelige navn for alle kjente arter i Norge. Artsprosjektet er en viktig kilde for å holde nav neregisteret oppdatert med navn på nye arter som oppdages gjennom kartleggingen. Artsprosjektet har gitt ny rekruttering til faget biosystematikk, som er et fag som beskri ver artsmangfoldet og studerer prosessene som ligger til grunn for dette mangfoldet. I Artspro sjektet hentes det ut store synergier med annen kartlegging og overvåking. Dette gjelder særlig innenfor områder hvor innsamling og videre bearbeiding av materialet er svært arbeids- og kostnadskrevende. Informasjon om arter og naturtyper har ofte vært vanskelig tilgjengelig, i mange tilfeller gjemt i skuffer og skap eller publisert i lite tilgjengelig litteratur. Samfunnet vil få lett tilgang til denne informasjonen gjen nom den digitale løsningen Arter på nett; Arts databankens kilde til kvalitetssikret informasjon om arter. Tekster, bilder og kart er samlet på ett sted og alt er lisensiert med åpne lisenser. Nor ske vitenskapelige institusjoner bidrar med informasjon om artene som blant annet er frem kommet gjennom kartleggingen i Artsprosjek tet. Boks 8.3 Natur i Norge Natur i Norge er et type- og beskrivelsessys tem for all variasjon i naturen. Det er dette systemet som skal ligge til grunn for all natur kartlegging i Norge. Systemet er utviklet av Artsdatabanken. Natur i Norge håndterer vari asjonen i alle naturmiljø i Norge, fra de store havdyp til de høyeste fjell, og fra Skagerrak i sør til Svalbard og Polhavet i nord. Natur i Norge håndterer også naturvariasjonen på ulike skala gjennom de såkalte «naturmang foldnivåene», fra storskala landskapstyper til alle livsmedier, helt ned til barken på et tre. Natur i Norge deler naturen inn i typer, men består også av et fleksibelt beskrivelses system, som gir brukerne mulighet for å beskrive naturmangfold ned i den minste detalj. Her kan man beskrive tilstanden i skog, ulike fysiske landformer, sammensetning av arter eller geologi, for å nevne noe. 2015–2016 Meld. St. 14 133 Natur for livet verdier som det trengs kunnskap om i de daglige beslutninger som skal tas om arealbruk og andre påvirkningsfaktorer. Regjeringen vil på denne bakgrunn særlig prioritere å styrke kartlegging av naturtyper som enten er truet, viktige for mange arter, dekker sentrale økosystemfunksjo ner, eller er spesielt dårlig kartlagt. Videre vil områder der kartleggingen gir stor samfunns nytte, herunder områder med stor aktivitet og stort utbyggingspress, både på land og i sjø, og områder der klimaendringene forventes å føre til raske endringer, bli prioritert. Natur i Norge skal utgjøre kjernen i offentlig naturkartlegging, i tråd med Stortingets vedtak om dette (se boks 8.3). Som en del av dette arbeidet vil regjeringen vurdere behovet for å supplere naturtypeinndelingen for norske sjøområder slik at den blir mer dekkende for arktiske marine naturtyper, inkludert natur typer knyttet til isfylte farvann. En større satsing på økologisk grunnkart for utsetter etablering av tilstrekkelig infrastruktur, organisering og koordinering av samarbeid mel lom flere viktige aktører som har roller og aktivi teter knyttet til produksjon av relevante kartlag (for eksempel Norges geologiske undersøkelse, Statens kartverk og Meteorologisk institutt). Arts databanken har etablert god kompetanse innen denne type koordinering gjennom arbeidet med rødlister, artsdataflyt og utvikling av Natur i Norge. Regjeringen vil: • Videreføre pågående naturkartlegging av norsk natur fram mot 2020. • Videreføre kartleggingen av havbunnen gjennom MAREANO-programmet. • Integrere eksisterende data fra ulike sektorer om sentrale miljøvariabler i det økologiske grunn kartet. • Videreutvikle og forbedre kartdatabaser med data om naturmangfold. • Videreføre arbeidet med å kartlegge og identifi sere særlig verdifulle og sårbare marine områder og kartlegging av eldre skog der vern er aktuelt. 8.3 Overvåking Naturen er i stadig endring. Noen av endringene skyldes menneskelig påvirkning. Vi trenger kunn skap om hvordan tilstanden i naturen utvikler seg over tid og hva som er årsaken til endringene. Slik kunnskap får vi fra overvåking, enten fra feltun dersøkelser eller satellittdata, og fra forskning basert på slike overvåkingsdata. Overvåkingen gir oss lange tidsserier. Tidsseriene trenger gjerne også følgeforskning, som gir oss kunnskap om sammenhenger i naturen og årsaker til endringer. For å få kunnskap om tilstand og utvik ling i økosystemene, er det behov for overvåking av et representativt utvalgt av viktige indikatorer fra de ulike økosystemene, samt data fra referan seområder. For å få kunnskap om påvirkninger, og sammenhenger mellom påvirkning og tilstand, er det også behov for overvåking av viktige påvirk ningsfaktorer, som for eksempel arealbruk (se boks 8.5). Det pågår en rekke overvåkingsprogrammer som gir oss kunnskap om utviklingen i norske økosystemer, både i regi av sektorene og i regi av miljøforvaltningen. Overvåking av naturmangfold er i dag i større eller mindre grad etablert i alle hovedøkosystemer. Dagens overvåking er imidlertid mangelfull for en rekke påvirkningsfaktorer og artsgrupper, særlig i enkelte økosystemer, og den gir i liten grad representativ og god geografisk dekning av dataene. Regjeringen mener det er behov for å gjennomgå norsk naturovervåking med sikte på å sikre et godt kunnskapsgrunnlag med god geo grafisk dekning. Det er viktig å ha oversikt over utviklingen av artsgrupper (spesielt nøkkelarter) og naturtyper det i dag er lite kunnskap om, eller som forventes å bli utsatt for økende negativ påvirkning. Videre er det behov for kunnskap om påvirkningsfaktorene. Et bedre kunnskapsgrunn lag, herunder kunnskap om konsekvensene av til Boks 8.4 Kartlegging og overvåking av arealbruk og inngrepsfri natur Inngrepsfri natur (områder som ligger en kilo meter eller mer fra tyngre tekniske inngrep) er en arealbruksindikator som viser utviklingstrekk og status for større sammen hengende naturområder med et urørt preg i Norge. Indikatoren har gitt viktig kunnskap om utviklingen i utmarksområdene siden 1988. Sammenhengende naturområder er vik tige for naturmangfoldet, både i form av land skapsverdier og biologisk mangfold. Områ dene er videre viktige for arter som krever store eller uberørte områder, og de er viktige for friluftsliv, klimatilpasning, reiseliv og naturopplevelse. 134 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet tak, vil gi grunnlag for mer treffsikre vurderinger av endringene i naturmangfoldet, noe som er avgjørende for å sikre mer målrettede tiltak og for å unngå inngrep i verdifull og truet natur. Det er særlig hovedøkosystemene kyst, åpent lavland og våtmarker som har mangler i overvåkingen. Det er også fortsatt betydelige mangler i kunnskaps grunnlaget for vannforvaltningen etter vannfor skriften selv om det er styrket de siste årene. Norge er langt framme internasjonalt når det gjel der havovervåkning. Blant annet står Havforsk ningsinstituttet for en omfattende, langsiktig over våking av norske havområder. En rekke tidsserier går mange tiår tilbake i tid. Til tross for dette er overvåking av biologisk mangfold i hav ikke fullt dekkende for sammenhengene og kompleksiteten i de marine økosystemene. Regjeringen mener det også er viktig med overvåking av påvirkningsfaktorer, herunder areal- og klimaendringer. På overordnet nivå er det behov for nye, modellbaserte verktøy i areal forvaltningen, som muliggjør modellering av sam let belastning av foreslåtte tiltak, der også økosys temenes forventede responser på klimaendringer legges til grunn. Dette er sentralt for å kunne vur dere hvilken virkning ulike påvirkninger har på naturen, og for å kunne vurdere den samlede påvirkningen i et område. Det er behov for å styrke basisovervåkingen av økologisk tilstand i kystområdene. Lange tidsserier er nødvendig for å finne årsak til endringer i økosystemene. Over våkingen er nødvendig for å identifisere tiltak for oppnåelse av mål om god økologisk tilstand, her under i henhold til kravene i vannforskriften. Den er også nødvendig for å etablere tilstrekkelig kunnskap for anvendelse av naturindeks for kyst og hav. Ny teknologi i form av satellittprogrammer gir grunnlag for bedre og mer effektiv miljøovervå king. «Copernicus – The European Earth Obser vation Programme» er EUs store satsing på res sursforvaltning, miljø- og klimaovervåking og sivil trygghet. Regjeringen vil fortsette med en aktiv innsats i Copernicusprogrammet (se boks 8.7), og vurdere i hvilke tilfeller naturforvaltningen vil ha nytte av bruk av satellittdata fra programmet. Sær lig interessant vil det være med overvåking av naturmangfold og påvirkning som følge av endringer i arealbruk og klima i tilfeller der satel littdata gir tilstrekkelig forvaltningsrelevant infor masjon. Økt kvalitet og tilgang på satellittdata gir et bedre grunnlag for utvikling av nye forvalt ningsverktøy basert på landskapsøkologiske modeller. Slike verktøy vil muliggjøre modellering og analyse av effekter av arealbeslag, fragmente ring og barrierevirkninger som følge av eksis terende og framtidige (planlagte) naturinngrep og det vil også gjøre det mulig å ta hensyn til natur mangfoldets forventede responser på klima endringer i planlegging. De vil også vil være nyt tige i planlegging av samferdselsinfrastruktur og energiutbygging, men også av mindre tiltak, og det vil gi et bedre grunnlag for å vurdere samlet belastning av inngrep på tvers av sektorer. Boks 8.5 Overvåking i jordbruket Viktige kilder til kunnskap om miljøtilstanden i jordbrukets kulturlandskap er ulike overvåk ningsprogrammer og årlige rapporter. 3Q-pro grammet overvåker tilstand og endring i jord brukets kulturlandskap, JOVA-programmet overvåker effekter av jordbrukspraksis og til tak på avrenning fra jordbruksdrift og vann kvalitet. Norsk genressurssenter følger utvik lingen av jordbrukets genressurser innen skogtrær, kulturplanter og husdyr. Boks 8.6 Copernicus – Nye muligheter for naturovervåking ved bruk av satellittdata Copernicus skal skaffe jordobservasjonsdata fra satellitter, hav- og luftbårne sensorer og bakkebaserte målestasjoner, og drifte systemer som tilrettelegger jordobservasjons data og tjenester for ulike brukere. Norge vil ha stor nytte av Copernicus, blant annet når det gjelder kunnskap om miljø, nordområ dene, maritim overvåking, naturmangfold, klima, satsingen på tropisk regnskog og forskning. Norge deltar aktivt i Copernicus programmet og i den globale satsingen i Group on Earth Observations. Dette er en fri villig sammenslutning av FN-land og interna sjonale organisasjoner, med EU, USA, Kina og Sør-Afrika i spissen. Målet er å forbedre tilgan gen til data fra jordobservasjon, både fra fjern måling og vanlig overvåking (in situ). Coper nicus skal være Europas viktigste bidrag til dette globale jordobservasjonssystemet. 2015–2016 Meld. St. 14 135 Natur for livet Regjeringen vil: • Sikre en representativ overvåking av økologisk tilstand i alle hovedøkosystemer, herunder styrke overvåking av økologisk tilstand i vannforekom ster (ferskvann og kyst). • Alle overvåkingsdata som samles inn i alle typer forskningsinstitutter finansiert av offentlige mid ler skal, med unntak av sensitive data, gjøres offentlig tilgjengelig. • Vurdere hvordan satellittdata i større grad enn i dag kan tas i bruk i planlegging og i overvåking av endringer i naturmangfold og arealbruk nasjonalt og internasjonalt. • Videreutvikle arealbruksindikatorer og andre indikatorer for naturpåvirkning, herunder iden tifisere egnede indikatorarter for havforsuring og klimaendringer. • Vurdere utvikling av analyseverktøy til bruk i planlegging, for analyser av status, trender og årsaker til trender, samt analyser av samlet belastning på naturen av ulike typer inngrep/ påvirkninger i et område. • Videreføre og videreutvikle kartlegging og over våking av sjøfugl. • Utvikle metoder og verktøy for å overvåke klima relaterte endringer i naturmangfold. • Utvikle indikatorer for økosystemtjenester. 8.4 Forskning, utredning og utdanning For å ha kunnskap om sammenhenger i naturen, økologisk funksjon, årsakssammenhenger og effekter av ulike virkemidler, trenger forvaltnin gen kunnskap fra forskning. Som oftest krever overvåking at det gjennomføres følgeforskning. Vår kunnskap om naturmangfold og økosystemer er, til tross for omfattende fremskritt i de senere tiåra, fremdeles mangelfull. Feltet er svært kom plekst og omfatter alt fra genetisk variasjon på bestandsnivå opp til dynamikk i økosystemer. Mye forskning har vært viet etablering av forkla ringsmodeller for observerte endringer i enkelt bestander, men i løpet av de siste par tiårene har oppmerksomhet i økende grad blitt rettet mot større økosystemsammenhenger, mye hjulpet av stadig mer avansert analyseverktøy og økt databe handlingskapasitet. Samtidig har kunnskapsutfor dringene blitt mer komplekse. Forskning på res surser, påvirkninger og endringer er nødvendig for å skape kunnskapsbaserte løsninger i sam funns- og næringsutviklingen. Dette krever at forskningen må være mer helhetlig og tverrfaglig, der naturvitenskap, samfunnsvitenskap og huma nistisk forskning koples sterkere. Det er store udekkede forskningsbehov knyt tet til naturmangfold og økosystemtjenester. Det er behov for satsing innenfor både forskning og overvåking for å styrke kunnskapsgrunnlaget for Boks 8.7 Økosystemtilnærming og samlet belastning av ulike påvirkninger Erfaringsinnhentingen som er gjennomført om praktiseringen av naturmangfoldloven, viser kunnskapsbehov på flere områder. En bestemmelse som av flere er trukket fram som vanskelig å praktisere, er § 10 om økosys temtilnærming og samlet belastning. Prinsip pet medfører et behov for kunnskap om arter, naturtyper og økosystemfunksjon, effekten av ulike påvirkningsfaktorer på økosystemet, samt om den samlede belastningen av disse påvirkningene på økosystemet. Boks 8.8 Økokyst – eksempel på naturovervåking Økokyst er et nytt samordnet kystovervå kingsprogram som basert på flere tidligere delprogrammer skal innhente kunnskap om økosystemer og arter, og fange opp uønskede påvirkninger fra næringssalter og partikler på et tidlig stadium. Programmet bygger på kunnskap fra Kystovervåkingsprogrammet som representerer over tjue år med historiske data på kystøkosystemer som hardbunn (dyr og planter), bløtbunn (dyr) og planteplankton (arter). Økokyst skal inngå i den nasjonale basisovervåkingen og beskrive den biologiske tilstanden for utvalgte områder langs norske kysten. Programmet omfatter åtte områder: Skagerrak, Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal, Trøndelag, Helgeland, Nordland og Finnmark. Den geografiske dekningen er fort satt mangelfull og det er mange vanntyper som ikke er dekket. Samtidig foreligger det mye kunnskap om kystøkosystemene tare skog og bløtbunn fra svenskegrensen til Roga land. Overvåkingen utføres av Norsk institutt for vannforskning, Norconsult og Havforsk ningsinstituttet. 136 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet de viktigste påvirkningsfaktorene knyttet til naturmangfold og økosystemtjenester, herunder arealendringer, klimaendringer og havforsuring. En del forskning på naturmangfold og klima endringer inngår i programmet KLIMAFORSK. Men det er et klart behov for forskning som retter oppmerksomhet på problematikk rundt tap av naturmangfold spesielt, samt en sterkere integre ring mellom forskning på naturmangfold, klima forskning og annen miljøforskning. Forskning knyttet til arealendringer må finne sin plass under nye programsatsinger for videreføring av miljø forskning og marin forskning. Eksempler på andre områder der det trengs mer kunnskap fra forskning på naturmangfold, framgår av tekstbok sen under. Regjeringen legger til grunn at det nye forskningsprogrammet MILJØFORSK vil finansi ere forskning som bidrar til å dekke særlige kunn skapsbehov om naturmangfold som omtalt foran. Regjeringen mener det også er behov for at Forskningsrådet og de forskningsfinansierende departementene styrker samarbeid og samfinansi ering på tvers av sektorgrenser. Det bør også leg ges til rette for et sterkere samarbeid mellom mil jøfaglige og næringsrettede forskningsprogram mer. Internasjonalisering generelt, og europeisk forskningssamarbeid spesielt, har bidratt til bedre resultater innen forskningen. Horisont 2020 er verdens største forsknings- og innovasjonspro gram med 80 milliarder euro fordelt på sju år (2014–2020). Norske forskningsmiljøer, offentlig sektor og bedrifter kan delta på linje med kolleger og konkurrenter i andre europeiske land. Horisont 2020 fordeler innsatsen og midlene sine på tre hovedområder: Fremragende vitenskap, konkur ransedyktig næringsliv og forskning for å løse samfunnsutfordringer. Sju sentrale samfunns utfordringer er utpekt: helse; matsikkerhet, marin og maritim forskning, bærekraftig landbruk og bioøkonomi; energi; transport; klima, miljø, res sursutnyttelse og råmaterialer; samfunn og sam funnssikkerhet. Regjeringen la i juni 2014 fram en EU-strategi for forsknings- og innovasjonsarbeid med EU, der målet er økt norsk deltakelse i EUs rammeprogram Horisont 2020 (2014–2020). Internasjonale kunnskapsprosesser som FNs klimapanel (IPCC) og dets klimarapporter har betydd mye for norsk klimaforskning. Regjerin gen verdsetter dette arbeidet og ønsker at Norge Boks 8.9 Forskningsrådets virkemidler for forskning på naturmangfold Forskningsrådet satser mot et bredt spekter av forskning som bidrar til å øke den totale kunn skapen om naturmangfold og økosystemer. Et av Forskningsrådets viktigste virkemid ler for kvalitet i forskningen er opprettelsen av ordningen med sentre for fremragende forskning. De to sentrene Centre for Ecological and Evolutionary Synthesis ved Universitetet i Oslo og Centre for Biodiversity Dynamics ved NTNU og Norsk institutt for naturforskning (NINA) fikk status som senter for fremragende forskning, og finansiering henholdsvis fra 2007 og 2013. De to sentrene har uttalte mål om å bidra til å forstå økosystemenes overordnede sammenhenger. Fra 2015 støttes også en klimatologisk-økolo gisk observasjonsinstrumentering ledet fra Uni versitet i Tromsø. Samarbeidet skal studere effektene av raske klimaendringer på flora og fauna i Arktis med utgangspunkt fra Varanger halvøya. Forskningsrådets programmer Miljø 2015, Havet og kysten (etterfulgt i 2015 av henholds vis MILJØFORSK og MARINFORSK) og KLIMAFORSK er sentrale med hensyn til forskning på naturmangfold. De har en omfat tende prosjektportefølje med tematikk knyttet til naturmangfold og økosystemer. Programmene har blant annet bidratt til å forstå bestands endringer ved å belyse årsakssammenhenger relatert til blant annet endringer i arealbruk, klima, kulturmiljøer, beskatning og spredning av fremmede arter. Forskningen har i den senere tid utviklet seg til å bli mer helhetlig og tverrfaglig. Flere av programmenes prosjekter tar for seg hvordan direkte påvirkninger av en art eller et trofisk nivå kan gi ringvirkninger på hele økosystemer, samt hvordan forvaltning har påvirket og kan påvirke økosystemene. I forbin delse med en stor fellesutlysning i 2014 til forsk ning på økosystempåvirkninger ble 240 milli oner kroner tildelt 17 prosjekter, deriblant det store, tverrinstitusjonelle prosjektet SUSTAIN. 2015–2016 Meld. St. 14 137 Natur for livet også skal spille en viktig rolle under det nyoppret tede Naturpanelet (Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES). Panelet er opprettet etter modell av Klimapanelet. Panelets arbeid er konsentrert rundt betydningen av naturmangfold og økosystemtjenester for men neskers velferd. Panelet arbeider tverrfaglig og vil i de nærmeste årene bidra med kunnskap og anbefalinger som grunnlag for politikkutvikling knyttet til blant annet pollinering og matproduk sjon, fremmede arter, miljøevalueringsmetoder inkludert scenarioutvikling, verdsettingsmeto dikk, samt regionale og globale oversikter over status og trender. Panelet har en enhet for teknisk bistand knyttet til kapasitetsbygging lokalisert til Miljødirektoratet i Trondheim. Støtteenheten skal bidra til gjennomføring av Naturpanelets arbeids program relatert til kapasitetsbygging. Miljødirek toratet er også nasjonalt kontaktpunkt for Natur panelet. Regjeringen vil fortsette sitt engasjement i Naturpanelets arbeid og stimulere norske eksperter til å være aktive i dette internasjonale arbeidet også når det gjelder utforming av man dat, arbeidsmetoder og verktøy til bruk i arbeidet. Senteretableringer som Framsenteret i Tromsø, Bjerknessenteret i Bergen og CIENS senteret i Oslo bidrar til styrking av forsknings miljøer og fremmer mer helhetlige perspektiver og tverrfaglig samarbeid. Innenfor naturforvalt ningsområdet mangler det imidlertid en sentere tablering med ansvar for tverrfaglig og anvendt forskning og formidling knyttet til bruk og beva ring av naturmangfold og økosystemtjenester. I lys av de nye kravene til kunnskapsbasert forvalt ning som følger av naturmangfoldloven, oppføl ging av konvensjonen for biologisk mangfold, eta bleringen av Naturpanelet og økt vektlegging av økosystemtjenester, jf. NOU 2013: 10, har Forsk ningsrådet gitt støtte til utredning av et slikt sen ter i regi av NINA, NTNU og Artsdatabanken. Som en videreføring av denne utredningen er det nå etablert et senter for biodiversitet og økosys temtjenester – CeBES – gjennom et formalisert samarbeid mellom NTNU, NINA, Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) og SINTEF. Senteret har som mål å bli et nasjonalt knutepunkt for innovativ og tverrvitenskapelig forskning, utredning og for midling, og dermed bidra til det nasjonale og glo bale arbeidet for naturmangfold og bærekraftig utvikling. Forskningsrådet støtter også ordningen med sentre for fremragende forskning (se boks 8.9). Boks 8.10 Norsk forskningsdeltakelse i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon – Horisont 2020 Forskningsrådet legger gjennom sitt arbeid med nasjonale programmer og aktiviteter til rette for økt norsk deltakelse i Horisont 2020. Bærekraf tig utvikling og klima er integrert i alle deler av Horisont 2020, og deler av programmet er bruk erstyrt. Seksti prosent av det totale budsjettet til Horisont 2020 skal gå til forskningsprosjekter der bærekraftig utvikling er et premiss. Tilsva rende vil andelen av det totale budsjettet som skal gå til klima, være over 35 prosent. Norske forskere er i samarbeid med offentlig sektor og bedrifter i full gang med å utnytte de mange mulighetene i Horisont 2020 innenfor ulike tema innen miljø- og klima, blant annet naturmang fold (vern og bærekraftig forvaltning), økosys temtjenester, kulturarv, økoinnovasjon, grønn økonomi, avfall, vann (ferskvann og marint), for urensning, jordobservasjon, klima og Arktis. Det er stor grad av tverrfaglighet i prosjektene, og i flere utlysninger og prosjekter er forskning på naturmangfold koblet til ulike tema. Norske miljø- og klimaforskere har alltid hatt stor suk sess i EUs forskningsprogrammer. Tildeling av det prestisjetunge stipendet Advanced Grant fra Det europeiske forskningsrådet, som er en del av Horisont 2020, til en forsker ved Senter for Bevaringsbiologi ved NTNU, er et godt eksem pel på at norske naturmangfoldforskere er i ver densklasse. Et stort norsk forskningsprosjekt har fått finansiering i Horisont 2020s første runde. Dette er et prosjekt i regi av NTNU, med NINA som partner, med tittelen «Linking biodi versity, ecosystem functions and services in the Serengeti-Mara region, East Africa». Gjennom det europeiske nettverket Biodi vERsA, som arbeider med å koordinere forskningsprogram på naturmangfold på tvers av Europa, har Norges miljøforskningsprogram deltatt i flere utlysninger relatert til naturmang fold og bidratt til å etablere en rekke flernasjo nale prosjekter. Flere av prosjektene dreier seg om fremmede arter og utarbeiding av scenarier for naturmangfoldutvikling, både på land og i ferskvann. Forankringen i BiodivERsA vil i utgangspunktet videreføres i MILJØFORSK. 138 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Forskning på og utdanning innen fagfeltet arter og naturtyper har tapt terreng ved norske universiteter og høyskoler de senere årene, noe også Stortinget har påpekt. Kunnskapsdeparte mentet (via Forskningsrådet) og Klima- og miljø departementet (via midler til Artsdatabankens Artsprosjekt) har sammen bidratt til å styrke forskerrekrutteringen innenfor artskunnskap gjennom strategiske midler til en nasjonal forsker skole i biosystematikk. Forskerskolen er oppret tet i samfinansiering med Norges forskningsråd, og har etablert et godt grunnlag for videre samar beid i Norden. Forskerskolen samarbeider med tilsvarende initiativer på både nordisk og euro peisk nivå, og den administreres av Naturhisto risk museum ved Universitetet i Oslo. Regjerin gen mener det er av stor betydning at fagmiljøer ved universiteter og høyskoler er tilstrekkelig store, slik at denne type grunnleggende kompe tanse ikke forvitrer. Regjeringen vil videreføre støtten til forskerskolen. Grunnlaget for framtidas forskning og kunn skap om naturmangfold og miljø legges i grunn skoleutdanningen og i den videregående utdan ningen. Læreplanene, kompetansen blant lærerne og undervisningsoppleggets innhold er av stor betydning for å skape forståelse for og kunnskap om de store miljøutfordringene og mulige løsnin ger på dem. Kunnskap om naturmangfold så vel som viktige drivkrefter og mulige løsninger på utfordringene må inngå i denne undervisningen. Videre er det viktig at undervisningen legges opp på en slik måte at den bidrar til å rekruttere stu denter og forskere, både til fagfeltet som sådan og til mer tverrfaglig forskning på komplekse og sammensatte miljøutfordringer og løsninger. Sat singen Den naturlige skolesekken fortsetter som en del av regjeringens kunnskapsarbeid rettet mot grunnskolen. Fra og med høsten 2016 innfø rer regjeringen en ekstra undervisningstime i uken i naturfag på mellomtrinnet i grunnskolen. Timen kan legges til 5., 6. eller 7. årstrinn og utgjør 40 timer mer naturfag enn i dag. Regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning framhever behovet for mer kunnskap om de største miljøtruslene, herunder tap av naturmangfold. Langtidsplanen peker på behovet for mer kunnskap om samspillet mellom Figur 8.1 Nasjonalparksentrene spiller en viktig rolle i formidlingen av kunnskap om natur. Her lærer en skoleklasse om Norges nasjonalparker. Foto: Norsk Fjellmuseum/ Besøkssenter nasjonalpark Jotunheimen, Reinheimen og Breheimen 2015–2016 Meld. St. 14 139 Natur for livet klimaendringer og andre miljøpåvirkninger, og om hvordan ulike miljø- og klimatiltak kan under støtte hverandre. Regjeringen vil følge opp nevnte kunnskapsutfordringer under arbeidet med opp følging av denne langtidsplanen. EU har utviklet et metodisk rammeverk som ligger til grunn for kartlegging av økosystemer og økosystemtjenester i EU-landene (se figur 8.1). Rammeverket legger til grunn at en, basert på til gjengelige data fra kartlegging, overvåking og databaser, skal måle tilstanden i økosystemene (basert på relevante indikatorer) og økosystemtje nester fra de ulike økosystemene (basert på nær mere utvalgte indikatorer og data og modeller). EUs metodiske rammeverk vil bli lagt til grunn for den europeiske rapporten som skal utarbeides under det internasjonale Naturpanelet, og vil der med også ha betydning for de norske dataene som skal brukes inn i dette arbeidet. Norge har forbe dret kunnskapsgrunnlaget om natur betydelig de siste årene, både gjennom økte bevilgninger til kartlegging, Artsprosjektet, overvåking og sam menstilling av kunnskap. Norge har altså allerede gjort mye arbeid knyttet til sammenstilling av indi katorer som sier noe om samlet tilstand i økosys temene. Det er imidlertid ikke pekt ut relevante indikatorer og statistikk for å måle økosystem tjenester. Det finnes heller ikke utredninger som angir en mer overordnet sammenheng mellom til standen i økosystemene og produksjon av økosys temtjenester. Norges arbeid med å støtte opp om Naturpanelet vil fortsette. Som en del av dette vil Klima- og miljødepartementet sette i gang et utredningsarbeid om nærmere bestemte økosys temtjenester i samråd med relevante sektorer. Arbeidet skal bygge på eksisterende kunnskap. Regjeringen vil: • Videreføre støtte til forskerskole i biosystematikk. • Fortsette med å støtte opp under arbeidet i Naturpanelet. Figur 8.2 Kartlegging av økoysystemer Prinsippskisse for et felles rammeverk for kartlegging av økosystemtjenester basert på figur som inngår i EUs rammeverk for slik kartlegging (Mapping of Ecosystems and their Services, Technical Report 2014 – 080). Figuren viser at kartlegging av økosys temtjenester både bør bygge på data fra kartlegging og overvåking, og på en sammenstilling av indikatorer som sier noe om samlet tilstand i økosystemene. I tillegg trengs det forskning og analyser som kan utdype hvordan tilstanden og økosystemenes evne til å levere tjenester henger sammen. Kartlegge økosystemer (kartlegging og overvåking, nasjona le da tabaser e tc.) Må le økosystemtjenester (indika torer, da ta og mode ller) Må le tilstand i økosystemene (sammenstilling av indika torer, jf. na turindeks) Forskning (Integrerte økosystemstudier) Hvordan er forholde t me llom økosystemtjenester og tilstand? Hvordan fungerer ulike økosystemer sammen for å levere økosystemtjenester? Boks 8.11 Eksempler på forskning og utredningsprosjekter (FoU) i sektorene Samferdselssektoren har en del utrednings virksomhet som skal bidra til å ivareta og utvikle et sikkert, miljøriktig og effektivt trans portsystem. To eksempler som er relevante for naturmangfold er NORWAT og SaltSmart. NORWAT er et forskning- og utviklingspro gram i samferdselssektoren hvor hensikten er å finne løsninger for å redusere forurensing til vannforekomster gjennom kildereduksjon og substitusjon, og optimalisering av rensetiltak. SaltSmart er et forsknings- og utviklingspro gram hvor målsettingen har vært å redusere miljøbelastningen knyttet til bruk av vegsalt. 140 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 8.5 Tradisjonell kunnskap Såkalt tradisjonell kunnskap om bærekraftig for valtning av natur har vært en sentral del av hele landets historie. Kunnskapen er holdt levende blant annet gjennom fiskerbonden ved kysten som har beiteområder for husdyra i lyngheiene og på øyene, den samiske tradisjonelle reindriften og gårdsbruk med sine slåttemyrer, seterdrift og vill reinjakt. Befolkningen har utnyttet ressursene som næringsemner, medisin og råmaterialer (som for eksempel klær og byggematerialer), og det knytter seg en rekke skikker, ritualer og forestil linger til ulike arter. Mesteparten av Norges land areal er, eller har vært, utnyttet i en eller annen form av mennesker. Også kystområdene har vært gjenstand for aktiv og variert ressursutnyttelse. Mangfoldet av naturressurser som ble høstet var historisk sett langt større enn i dag. Dette har i mange tilfeller gitt seg utslag i utvikling av spesi elle biotoper, alle med sin særegne fauna og flora. Tradisjonell kunnskap kan lære oss noe om hvor Boks 8.12 Prosjekter knyttet til tradisjonell kunnskap i Norge Prosjektet Mennesket og naturarven ble eta blert i 2011, og har som formål å samle inn, sys tematisere, beskytte, ta i bruk og formidle tradi sjonell økologisk kunnskap i et nasjonalt per spektiv (jf. konvensjonen for biologisk mang folds artikkel 8j). Det blir lagt vekt på naturvei ledning særlig mot barn og unge gjennom tilbud til skolene. Prosjektet skal bidra til økt naturfor ståelse og gode holdninger til naturvern og naturforvaltning. Prosjektet skal også få fram kunnskap som kan gjøre skjøtsel av våre verne områder bedre. Det norske prosjektet samarbei der med et svensk tilsvarende prosjekt. Prosjek tet er lagt til Statens naturoppsyn i nært samar beid med lokale forvaltningsmyndigheter og ressurspersoner. Prosjektet har skapt en arena for dialog og utveksling av kunnskap og har bidratt til engasjement og forståelse for vern og bærekraftig bruk av natur. Kunnskapen om tra disjonell naturbruk er blitt brukt i praktisk skjøt sel og forvaltning av verneområder og truede arter. Mennesket og naturarven har utviklet nært samarbeid med lokale skoler. Ved å koble sammen lokale informanter og lokal historisk kunnskap med kunnskap om biologisk mang fold og verneverdier, har man kunnet utvikle kreative undervisningsopplegg i samarbeid med skolene. Ved å bruke verneområder som under visningsarena, har elever fått en nærhet til sin egen lokalhistorie og et eieforhold til de natur verdier verneområdet har. Økt respekt for natur vern er et resultat. «Árbediehtu» (som betyr «tradisjonell kunn skap») ble etablert som et pilotprosjekt ved Samisk Høgskole fra 2008 til 2016. Målet var å utvikle arbeidet med dokumentasjon og formid ling av samisk tradisjonell kunnskap, blant annet i tråd med de føringene som følger av biomang foldkonvensjonen, og med et øye til FNs kon vensjon om immateriell kunnskap. Slik vil man kunne bygge kapasitet for dokumentasjon og videreføring av tradisjonell samisk kunnskap. Et langsiktig mål er at tradisjonell kunnskap skal være dokumentert, slik at den kan inngå i grunnlaget for offentlige beslutningsprosesser. Prosjektet finansieres av Kommunal- og moder niseringsdepartementet og Sametinget i felles skap. Sametinget ønsker å arbeide med kartleg ging av tradisjonell kunnskap, og samtidig ta grep om forvaltnings- og formidlingssiden av den kartlagte kunnskapen. Sametinget har opprettet en tilskuddsord ning for tradisjonell kunnskap og samisk utmarksbruk i grunnskolen. Ordningen skal gi muligheter for å sette fokus på tradisjonell kunn skap og samisk utmarksbruk i grunnskolen, og sikre at tradisjonell kunnskap og samisk utmarksbruk blir overført til de kommende generasjoner. Skolene skal få anledning til å jobbe med tradisjonell kunnskap og samisk utmarksbruk ut over det som dekkes av de ordi nære kommunale budsjetter og skoleeiers prio riteringer. Målet er å sikre elevene kunnskaper om samisk historie, tradisjoner og samfunnsliv. Det er opprettet et studium ved Sámi allas kuvla/Samisk Høgskole; «tradisjonell kunnskap; teori, metode og tradisjonell kunnskap som grunnlag for forvaltning av ressurser». Studiet er på 30 studiepoeng og gir utdanning i doku mentasjon og formidling av tradisjonell kunn skap. Studiet skal gi en grunnleggende innføring i arbeid med tradisjonell kunnskap generelt og samisk tradisjonell kunnskap spesielt. Det undervises i dokumentasjonsmetoder, og man ser hvordan tradisjonell kunnskap kan bidra til styrking av lokalsamfunn og urfolks næringer. 2015–2016 Meld. St. 14 141 Natur for livet for naturen og landskapet ser ut som det gjør i dag, og den er viktig for lokal historie, stolthet, kultur og integritet. Tradisjonell kunnskap er ofte ikke skriftlig, men består av erfaringer og kunn skap overlevert fra generasjon til generasjon gjen nom læring og muntlig overføring. Naturmangfoldloven § 8 krever at tradisjonell kunnskap skal legges vekt på i saker som berører natur, i de tilfeller slik kunnskap foreligger. Dette vil ofte være viktig og verdifull kunnskap for for valtningen når det skal fattes beslutninger. Kunn skap om tradisjonell bruk er en helt vesentlig for utsetning ved restaurering og skjøtsel av kulturbe tinget natur. Reglene i naturmangfoldloven er inspirert av tilsvarende regler om dette i konven sjonen om biologisk mangfold (artikkel 8 j)). Det arbeides med en forskrift etter naturmangfoldlo ven om tradisjonell kunnskap knyttet til genetisk materiale som skal gjennomføre forpliktelsene i Nagoya-protokollen om tilgang til genetisk materi ale. Forskriften skal legge til rette for at urfolks og lokalsamfunns interesser ivaretas og respekteres ved andres bruk av deres tradisjonelle kunnskap om genetisk materiale. Vår kulturhistoriske kunnskap knyttet til natur er gjennom de siste generasjoner blitt sterkt redu sert. Mye av vår kultur- og naturarv forsvinner for hver dag som går. Dette medfører at befolknin gens tradisjonelle kunnskap om arter og land skap, og ikke minst kunnskap om vår egen plass i naturen, er i ferd med å forsvinne. Museene og arkivene i Norge har samlet inn og systematisert kunnskap om tradisjonell naturbruk, særlig om tradisjonelt jordbruk, men også utmarksbruk. Det har også blitt samlet inn kunnskap i forbindelse med forskning på blant annet kulturlandskap. Det er et stort potensial for å forbedre kontakten mel lom natur- og kulturfaglige miljøer. Kildemateria let er i liten grad brukt av naturforvaltningen, og den erfaringsbaserte kunnskapen er i liten grad gjort tilgjengelig for andre fagmiljøer og allmenn heten. Det er viktig at tilgang til tradisjonell kunn skap skjer i samsvar med retningslinjer under bio mangfoldkonvensjonen og at det sikres at tilgan gen skjer med samtykke fra urfolket eller lokal samfunnet. Dette gjelder særlig tradisjonell kunn skap knyttet til genetisk materiale som er utviklet av urfolk eller lokalsamfunn. I samiske områder holdes den tradisjonelle kunnskapen fremdeles i live ved at den tradisjo nelle naturbruken opprettholdes. Her finnes det derfor mye unik kunnskap som det er viktig å ta vare på – av hensyn til nåværende generasjoner, men også for framtida. Kunnskapen som knytter seg til samiske tradisjoner, men også annen tradi sjonell kunnskap, er i relativt liten grad sammen fattet og gjort tilgjengelig. Regjeringen har i dag to pågående prosjekter knyttet til tradisjonell kunnskap om natur (se boks 8.12). Begge vurderes som verdifulle bidrag til innsamling og systematisering av slik kunnskap, men dette er langt fra tilstrekkelige til å sikre denne kunnskapen for framtida. I tillegg deltar Norge gjennom Arktisk råd i et samarbeid om integrering av tradisjonell kunnskap i prosjekter som angår urbefolkningers bruk av arter og øko systemer i Arktis. Regjeringen vil: • Arbeide videre med ivaretakelse, systematise ring, innsamling og formidling av tradisjonell kunnskap som støtter opp under bærekraftig bruk, samt legge til rette for tverrfaglig samar beid. • Videreføre naturveiledning som metode for å for midle kunnskap om historisk naturbruk, øke for ståelsen for ivaretakelse av naturmangfold og Boks 8.13 Seterdrift som eksempel på tradisjonell kunnskap Setring er en tradisjonell driftsform som har endret seg fra på 1800-tallet å være av stor betyd ning i forbindelse med beiting og fôrsanking for de tilhørende gårdene, til i dag i stor grad å være rettet mot å opprettholde de kulturhistoriske verdiene ved setring. Norge er et av få land i ver den hvor det fortsatt er aktiv seterdrift. Det er kulturhistoriske verdier til setring knyttet til både driftsformer, kulturlandskap og de kon krete kulturminnene som seterdriften har skapt. Setring representerer tradisjonell kunnskap om drift og råvareforedling. Flere setre foredler selv melka de produserer til ulike produkter slik som seterrømme, smør og knaost. Videre har det på flere setre også blitt lagt til rette for grønt reise liv og direktesalg av egenproduserte produkter. Det blir årlig gitt tilskudd til seterdrift over Regi onalt Miljøprogram, i tillegg til at det også blir gitt midler til setring over ordningen Utvalgte kulturlandskap i jordbruket. 142 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet øke det lokale engasjementet i verneområde forvaltningen. 8.6 Tilgjengeliggjøring av kunnskap For at kunnskap skal kunne brukes, er det viktig at informasjonen er offentlig tilgjengelig i databa ser og kart. Kunnskapen må være lett å finne og lett å bruke. Den må tilrettelegges for de ulike brukergruppene. Det finnes i dag en rekke ulike databaser og innsynsløsninger som er utviklet med ulike formål, for ulike temaer og målgrupper. Norge er kommet langt i utviklingen av verk tøy og tjenester for formidling av data om natur. Et viktig grunnlag for dette er en nasjonal konsensus om at institusjoner som forvalter naturdata, deler sine data med andre i henhold til avtaler, felles rammeverk og felles standarder. Til tross for dette kan nok kunnskapen framstå som noe fragmen tert. En omtale av flere av de viktigste databasene framgår av tekstboksen under. Dataløsningene Boks 8.14 Viktige norske databaser og registre for naturmangfold Miljøforvaltningen forvalter flere slike verktøy og tjenester, og store mengder temabasert infor masjon om naturmangfoldet er samlet og tilgjen geliggjort. Eksempler er Naturbase, Rovbase, Lakseregisteret, havmiljø.no, Vannmiljøsys temet, Vann-nett, elvedeltadatabasen og INON basen (inngrepsfri natur i Norge). Naturbase inneholder kartfestede data om naturmangfold, verneområder og statlig sikrede friluftslivsområ der. Data gjøres tilgjengelig både via en kartinn synsløsning, via søk og oppslag og via nedlas ting og karttjenester. Det arbeides løpende med forbedring av Naturbase. For allmennheten er nettsiden Miljøstatus.no den viktigste kanalen for oppdatert informasjon om tilstand og utvikling i miljøet. Nettstedet inneholder også en kartinnsynsløsning med en omfattende samling av oppdatert, offentlig miljø informasjon på kart, i tillegg til en fullstendig oversikt over alle norske miljømål med tilhørende indikatorer. Under arbeidet med Naturindeksen er det utviklet en database der alle data og vurderinger som indeksen bygger på, er lagt inn. En innsyns løsning til databasen blir lansert vinteren 2015. I databasen vil en kunne finne informasjon om alle indikatorene som er vurdert, herunder sta tus og utvikling når det gjelder referansetilstand for økosystemet, påvirkningsfaktorer etc. Artsdatabanken har flere viktige databaser. Artskart er den viktigste databasen for arters forekomst i Norge. Den viser data fra over 140 databaser i Norge, samt utenlandske kilder. For valtningsrelevante data som rødlistearter for midles også via Naturbase og Miljøstatus. Gjen nom rapporteringstjenesten Artsobservasjoner samler Artsdatabanken inn store mengder data om arters forekomst fra både frivillige og profe sjonelle aktører. Det jobbes kontinuerlig for å forbedre kvaliteten på informasjonen som ligger i disse databasene. Forskrift om opprettelse av et miljøvedtaks register trådte i kraft 1. april 2014. Plikten gjel der først og fremst forskrifter og vedtak med hjemmel i naturmangfoldloven, men også ved tak etter andre lover når de berører en fore komst av en utvalgt naturtype. Opprettelse av registeret er hjemlet i naturmangfoldloven § 68 og vil bidra til å oppfylle det offentliges plikt til å ha og tilgjengeliggjøre miljøinformasjon, jf. mil jøinformasjonsloven § 8. I tillegg til miljøforvaltningens og Artsdata bankens databaser, har andre sektorer egne databaser, som også inneholder mye informa sjon om naturmangfold. Universitetsmuséene har ansvar for store naturvitenskapelige samlin ger med tilhørende dokumentasjon. Alle nye funn blir fortløpende registrert og kartfestet digitalt, mens eldre funn blir fotografert og digi talisert etter prioriterte planer. Felles database løsninger og -plattformer blir utviklet av univer sitetsmuseenes IT-organisasjon MUSIT. Data ene fra de naturhistoriske muséene/avde lingene blir gjort tilgjengelige gjennom Artsda tabanken, i tillegg til at de er utgangspunkt for museenes egen formidling av naturmangfold. I 2010 fikk Kystverket i oppdrag å forberede etablering av BarentsWatch. Samhandlingssys temet BarentsWatch har som hovedmål å samle, utvikle og dele kunnskap om hav og kyst. I 2012 ble første versjon av informasjonsportalen åpnet. Portalen inneholder blant annet informa sjon om temaer som klima og miljø, marine res surser, olje og gass, sjøtransport og havrett. I til legg finnes det her karttjenester, havneoversikt og nyheter fra rundt 25 samarbeidspartnere. 2015–2016 Meld. St. 14 143 Natur for livet bør videreutvikles og forbedres kontinuerlig, i takt med den teknologiske utviklingen. Dette for å lette bruken av kunnskapen for kommunene i deres daglige saksbehandling, så vel som for andre brukere og allmennheten. I forskrift om konsekvensutredninger for pla ner etter plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlo ver, begge av 19. desember 2014, er det gitt bestemmelser med sikte på å sikre god faglig kva litet på konsekvensutredninger og om gjenbruk av data innsamlet i forbindelse med utførte konse kvensutredninger, jf. §§ 7 og 8. Det er publisert en veileder som behandler anerkjent metodikk og databaser for innlegging av data. Regjeringen vil: • Sikre god kvalitet på data og databaser for naturmangfold. • Videreutvikle, forbedre og forenkle nasjonale databaser for å sikre god tilgang til relevant mil Boks 8.15 Viktige databaser, registre og statistikk for arealplanlegging Med ny plan- og bygningslov ble det innført krav om og standard for digitale planregistre. Ca. femti prosent av kommunene har i dag opprettet slike registre. Kartverkets portal SePlan.no viser oversikt og gir tilgang direkte til de kom munale planregistrene. Innholdet er avhengig av at kommunen har gjort sine data tilgjengelig i den nasjonale geografiske infrastrukturen. Plan registrene er under utvikling i kommunene, men det vil ta mange år før dette er på plass i alle kommuner. Spesielt for reguleringsplannivået vil det ta lang tid før det er på plass en heldek kende base for alle gjeldene reguleringsplaner i landet. Norge digitalt er et bredt samarbeid mellom kommuner, statlige etater og andre virksomhe ter som har ansvar for å framskaffe stedfestet informasjon. Partene i Norge digitalt får tilgang til et bredt spekter av hverandres geografiske data og tjenester. Statens kartverk koordinerer og leder samarbeidet og har ansvaret for å drifte nettstedet norgedigitalt.no med oversikt over all aktuell informasjon. I tillegg til grunnleggende geologiske data, inngår informasjon om ulike tema slik som arealdata, ressursdata, miljødata og plandata. Det skal arbeides videre med å sikre at dataene følger fastsatte standarder, og det skal utvikles tjenester for datautveksling. Både Artsdatabanken og Miljødirektoratet er parter i Norge digitalt og er underlagt forplik telser knyttet til blant annet standardisering av datasett. Mye av dette arbeidet vil skje i samar beid mellom de to institusjonene. Miljødirekto ratet vil være ansvarlig for å levere forvaltnings relevante arts- og naturtypedata til Det offent lige kartgrunnlaget. For nasjonalt viktige arts data vil det aller meste av datagrunnlaget hentes fra Artsdatabankens infrastruktur, og Artsobser vasjoner vil være den foretrukne lagringsdataba sen når data ikke skal leveres til eksisterende databaser som leverer data til Artskart (for eksempel Rovbase og databaser hos forskningsinstitusjoner). For offentlig finansiert kartlegging av natur skal Natur i Norge (versjon 2.0) benyttes som grunnlag for definisjon av naturtypeobjektene som kartlegges. I tillegg kommer forvaltningsmessig viktige egenskaper som verdi og områdebeskrivelse. Statistisk sentralbyrå samarbeider med mil jøforvaltningen om å utarbeide areal- og miljø statistikk for Norge. Det er de siste årene kom met på plass mer detaljerte datakilder som har gitt grunnlag for en heldekkende arealstatistikk for landet basert på registerdata (Matrikkelen), digitale kartdata og arealressurskart fra Norsk institutt for bioøkonomi. Statistisk sentralbyrå sitt heldekkende kartgrunnlag, AR-STAT, er til rettelagt for statistikkformål og kan blant annet brukes til å beregne arealressurser i natur/kul turområder. I det videre arbeidet er det viktig å styrke samordningen av data fra Statistisk sen tralbyrå og miljøforvaltningens behov for statis tiske framstillinger. Alle landets kommuner er pliktige til å rap portere til databasen Kommune-Stat-Rapporte ring, KOSTRA. Dette er per i dag den eneste godkjente rapporteringsmåten fra kommune til stat, med unntak av direkte innrapportering til noen sentrale registre. En hovedutfordring med systemet har vært delvis mangelfull og upresis rapportering fra kommunene. Dette gjør det vanskelig å lage god og pålitelig statistikk basert på data som kommer inn. Kommunal- og moder niseringsdepartementet har det overordnede samordningsansvaret for hele KOSTRA systemet. 144 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet jøinformasjon for beslutningstakere og allmenn heten, og vurdere bedre samkjøring av databaser og mer utstrakt deling av data. • Forbedre den nasjonale areal- og miljøstatistik ken. • Sørge for at alle innhentede naturdata så langt som mulig blir lagt inn i offentlige databaser. 8.7 Kunnskapssynteser, risikovurde ringer og analyser Forvaltningen trenger også kunnskap fra ulike typer kunnskapssynteser og kunnskapssammen stillinger, risikovurderinger, samt projeksjoner og scenarier for framtidig utvikling og lignende. Dette er kunnskap som framskaffes av eksperter på temaene. Eksempler på slike produkter er Norsk rødliste for arter, Norsk rødliste for natur typer (begge risikovurderinger knyttet til hhv. arters og naturtypers risiko for utdøing), frem mede arter i Norge – med norsk svarteliste (øko logisk risikovurdering knyttet til fremmede arter) og Naturindeks for Norge. Projeksjoner og scena rier for framtidig påvirkning av naturmangfold er viktig for å kunne forutse kommende endringer og tilpasse forvaltningen til disse. Slik kunnskap er nødvendig hva angår klimaendringer og havfor suring, men også for andre viktige påvirkningsfak torer som blant annet fragmentering av leveområ der. Kunnskap om framtidige konsekvenser av kli maendringer er basert på klimamodellene. Glo balt og regionalt blir kunnskapen vurdert og opp summert av FNs klimapanel på klimaområdet og det internasjonale Naturpanelet på naturområdet. Et eksempel på en nasjonal sammenstilling av slik kunnskap er rapporten om konsekvenser av kli maendringer i norsk Arktis fra 2010. Det foregår også et betydelig regionalt samarbeid om kunn skapssynteser og vurderinger som gjelder naturmangfold, blant annet innenfor Arktisk råd. Regjeringen mener det er viktig å fortsette arbeidet med å legge fram sentrale kunnskapssyn teser som nevnt over. Dette er viktig kunnskap som grunnlag for forvaltning, og viktig kunnskap for allmennheten og beslutningstakere. Boks 8.16 Eksempel på informasjon om natur til ulike målgrupper innen landbruk og samferdsel Relevant kunnskap med tematisk gjennom gang av miljøstatus og virkemiddelbruk i land bruket blir sammenstilt i de årlige rapportene Miljøstatus i landbruket som utgis av Land bruksdirektoratet og Jordbruk og miljø – Til stand og utvikling, som utgis av Statistisk sen tralbyrå. I februar 2015 ble rapporten Helhet lig gjennomgang av miljøvirkemidler i jord brukspolitikken avgitt, som blant annet gir en sammenstilling av miljøvirkemidlene i jord bruket og status for måloppnåelse. Innenfor samferdselssektoren har Avinor formidlet ulike typer informasjon om biologisk mangfold til sine reisende. Blant annet har de hatt utstilling i avgangshaller om lokalt biolo gisk mangfold og informasjon i sosiale medier om CITES og handel med utrydningstruede arter. Boks 8.17 Artsdatabanken arbeid med vurdering av risiko for utdøing og økologiske risikovurderinger Norsk rødliste for arter (2015) og Norsk rød liste for naturtyper (2011) gir en vurdering av arter og naturtypers risiko for utdøing i Norge over tid. Vurderingene er basert på internasjo nale kriterier (etter Verdens naturvernunion IUCN) og gir et viktig grunnlag for å vurdere hensiktsmessige virkemidler for å bedre til standen til arter og naturtyper. Vurderinger gjort i dette arbeidet foreligger i søkbare data baser på Artsdatabankens hjemmesider. Fremmede arter i Norge med norsk svar teliste (2012) inneholder økologiske risikovur deringer av fremmede arter. De artene som står på den såkalte «svartelista» er de artene som vurderes å ha høy eller svært høy økolo gisk risiko. Informasjonen foreligger også i en søkbar database på Artsdatabankens hjemme side, og inngår også i internasjonale databaser drevet av The North European and Baltic Network on Invasive Alien Species og Global Register of Invasive Species, Verdens natur vernunion. Norsk rødliste for arter og naturtyper, samt risikovurderinger av fremmede arter, oppdateres jevnlig. 2015–2016 Meld. St. 14 145 Natur for livet Regjeringen vil: • Artsdatabanken skal legge fram jevnlige oppda teringer av rødlister for hhv. arter og naturtyper. • Artsdatabanken skal legge fram økologisk risikovurdering for fremmede organismer, med norsk svarteliste, hvert femte år. • Naturindeks for Norge skal oppdateres hvert femte år. • Utvikle og ta i bruk metodikk og verktøy for å eta blere og visualisere projeksjoner for framtidige endringer i økosystemer og utbredelse av arter og naturtyper som følge av klimaendringer, havfor suring og andre påvirkningsfaktorer. • Prioritere samarbeid med naboland og innenfor Arktisk råd med å utarbeide felles regionale kunnskapssynteser og projeksjoner for påvirk ning av naturmangfold. 146 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet 9 Lokale og regionale myndigheters ansvar 9.1 Naturen som ressurs for norske kommuner Naturen er en av de aller viktigste ressursene for norske kommuner. Den er grunnlaget for boset ting, næringsvirksomhet, rekreasjon og kulturell tilhørighet. Det er en økende interesse blant kom munene for arbeid med bred verdiskaping knyttet til både natur- og kulturressurser. Kommunene har en helhetlig tilnærming til disse temaene fordi de er viktige for å fremme attraktivitet og utvik ling i mange lokalsamfunn. Det bør derfor være et ansvar for myndighetene på lokalt nivå å sikre at naturen blir forvaltet på en god måte. 9.2 Arealplanlegging som virkemiddel 9.2.1 Generelt om bruk av plan- og bygningsloven Gjennom plan- og bygningsloven har kommunene et svært viktig verktøy for å ta vare på natur. Sum men av enkeltbeslutninger etter plan- og byg ningsloven former i stor grad hvordan samfunnet vårt blir og hvordan naturmangfoldet blir ivare tatt, både på kort og lang sikt. Store, robuste kom muner med god kapasitet og kompetanse om natur, kan være slagkraftige aktører for å bidra til å nå nasjonale og internasjonale mål om naturm angfold. Etter plan- og bygningsloven § 3–1, skal kom munene i sine planer: a. sette mål for den fysiske, miljømessige, økono miske, sosiale og kulturelle utviklingen i kom muner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan opp gavene kan løses, b. sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer, c. sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv, d. legge til rette for verdiskaping og næringsut vikling, e. legge til rette for god forming av bygde omgi velser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet, f. fremme befolkningens helse og motvirke sosi ale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet, g. ta klimahensyn, herunder gjennom løsninger for energiforsyning og areal og transport, h. fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og vik tig infrastruktur, materielle verdier mv. Naturgrunnlaget er en viktig forutsetning for de aller fleste av disse formålene. Likevel er det bety delig variasjon i hvor godt naturgrunnlaget er inn arbeidet i kommunale planer. Kommunale planer er ofte tydelige på hvilke områder som bør avset tes til utbygging og næringsvirksomhet, men min dre tydelige når det gjelder hvilke arealer som bør tas vare på. Aichi-mål 2 peker på betydningen av å inte grere verdier knyttet til natur i lokale strategier og planer for utvikling. I Norge er kommunene den sentrale aktøren for utforming av slike strategier og planer. En god planprosess kan klargjøre hva som er viktig naturmangfold i kommunen, samt identifisere viktige økologiske sammenhenger i landskapet. Videre vil et systematisk planarbeid kunne klargjøre hva som finnes av behov for ytter ligere kunnskap om natur i kommunen. En god planprosess sikrer medvirkning fra kommunens innbyggere, interesseorganisasjoner, næringsliv, grunneiere og andre, samtidig som deltakelse og veiledning fra regionale og statlige myndigheter skjer fra et tidlig stadium i prosessen. En helhetlig planlegging, med hensynet til naturmangfold inte grert, vil være et viktig bidrag til norsk måloppnå else for Aichi-mål 2. En planlegging for boligbygging, næringsut vikling, samferdselsanlegg mv. som også ivaretar hensynet til naturmangfold, forutsetter god sam handling og bevisst prioritering i arealforvaltnin gen. Gjennom arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel og arealdel gis kommunen anled ning til å se hele kommunens areal, på land og i sjø, i sammenheng. Både samfunnsdelen og areal delen av kommuneplanen er velegnet for langsik tige prioriteringer på et overordnet nivå, herunder hva angår bevaring av viktige miljøverdier. I til 2015–2016 Meld. St. 14 147 Natur for livet legg gir plan- og bygningslovens bestemmelser om reguleringsplan muligheter for ivaretakelse av naturverdier på mer detaljert nivåer. Kommunen kan, både gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, avsette arealer til grønnstruk tur (naturområder, turdrag, friområder og par ker), landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift og bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. I kommuneplanens areal del kan det videre fastsettes hensynssoner med særlige hensyn til blant annet friluftsliv, grønn struktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, blant annet i randsoner til nasjo nalparker og landskapsvernområder. Hensyns soner kan videreføres i reguleringsplan eller inn arbeides i arealformål og bestemmelser som ivare tar formålet med hensynssonen. I byggesaker har kommunen blant annet anledning til å påvirke plassering på tomt, noe som kan være av betyd ning for bevaring av naturmangfold. Kommunene kan, når visse vilkår er oppfylt, gi dispensasjon fra planer. Dispensasjonspraksis kan således være av betydning for tilstandsutviklingen i økosystemene som berøres. Regionale planer utarbeides av fylkeskommu nene. Regionale planer er særlig viktige for natur typer og arter som har leveområder som går på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Et eksempel på slik planlegging er de sju regionale planene for prioriterte fjellområder med villrein i Sør-Norge. Regional planbestemmelse kan i slike planer gi bindende bestemmelser om arealbruken. For nærmere omtale av rettsvirkningen av henholdsvis regionale planer, kommuneplaner og reguleringsplaner, se boks 9.1. For samferdselsanlegg er det, både hva angår regionale delplaner, kommunedelplaner og regu leringsplaner, mulig for sentrale samferd selsmyndigheter å overta en del av planmyndighe tenes vanlige rolle i prosessen i et samarbeid med disse. Dette framgår blant annet av plan og byg ningsloven § 3–7 tredje ledd. Også arealplaner for samferdselsanlegg behandles og vedtas etter de ordinære bestemmelsene i loven. Det innebærer blant annet at det i utgangspunktet er fylkeskom munen som fatter vedtak for regionale delplaner og kommunen som fatter vedtak for kommunedel planer og reguleringsplaner. Planer for større samferdselsanlegg kan også vedtas som statlig plan. Det innebærer at det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som fatter plan vedtak. Regjeringen har gitt signal om økt bruk av statlig plan for store samferdselsprosjekter. For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbyg ging og for reguleringsplaner som kan få vesent lige virkninger for miljø og samfunn, skal plan beskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskri velse av planens virkninger, herunder for naturm angfold, jf. forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven. En konse kvensutredning er en kartlegging av hvilke virk ninger en plan eller et tiltak kan ha for miljø og samfunn. Formålet er å sikre at eventuelle virknin ger blir tatt hensyn til. Videre skal konsekvensu tredninger sikre en åpen prosess slik at alle berørte parter blir hørt. Konsekvensutredninger Boks 9.1 Rettsvirkning av ulike typer planer etter plan- og bygningsloven En regional plan, vedtatt av fylkestinget, retter seg mot offentlige myndigheter. Den har ikke direkte rettsvirkning for borgerne. Den skal legges til grunn i den kommunale, fylkeskom munale og statlige planlegging og virksomhet, se plan- og bygningsloven § 8–2. Den gir altså retningslinjer til den kommunale planleggin gen, og dersom en kommunal plan er i strid med en regional plan har fylkeskommunen mulighet til fremme innsigelse til den kommu nale planen. En kommuneplan er en langsiktig sektor overgripende plan for utviklingen og virksom heten i kommunen. Den består av en sam funnsdel med handlingsdel og en arealdel. Samfunnsdelen er førende for kommunens egen virksomhet. Arealdelen har for det første en intern betydning for forvaltningen; for eksempel ved at den gir retningslinjer for den mer detaljerte planleggingen med regule ringsplaner. For det andre har den direkte rettsvirkninger for borgerne ved at den kan gi både positiv regulering om rett for en grunn eier til å utnytte eiendom i samsvar med pla nen, og negativ regulering ved rådighetsinn skrenkninger for grunneier. Reguleringsplaner er mer detaljerte enn kommuneplaner og skal gi en helhetlig plan legging innenfor et avgrenset område. Regule ringsplaner har som kommuneplanens areal del direkte virkning for borgerne. Områdere guleringsplaner som lages for større områder og detaljreguleringsplan som lages for mindre områder, har lik rettsvirkning. 148 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet er regulert i forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredninger for tiltak etter sektor lover. Til disse forskriftene er det utgitt veileder om anerkjent metodikk og databaser for innleg ging av data, samt veileder om forskriftenes ved legg III. Enkelte sektorer har utarbeidet nærmere vei ledning for konsekvensanalyser innenfor eget ansvarsområde, slik tilfellet blant annet er innen for samferdselssektoren, se boks 9.2. 9.2.2 Kommunedelplaner for naturmangfold Arealendringer er den viktigste påvirkningsfakto ren for naturmangfoldet i Norge i dag. Det er der for en særskilt utfordring å sikre en helhetlig plan legging, der virkninger for naturmangfoldet ses i sammenheng for større områder og flere tiltak. Kommuneplanens arealdel utgjør en sentral del av kommunens langsiktige plangrunnlag og skal vise sammenhengen mellom samfunnsutvikling og framtidig arealbruk, herunder ivaretakelse av vik tige naturområder. Behovet for både utbygging og vern skal gjenspeiles i arealdelen. Identifisering av viktige naturområder og sammenhengen mel lom de ulike arealene er en kompleks oppgave som fordrer en helhetlig analyse. Slike analyser er krevende å gjennomføre som en integrert del av arbeidet med kommuneplanen, noe som medfører at temaet naturmangfold i varierende grad blir iva retatt i kommuneplanprosessene. I kommuneplanleggingen vil overordnede avklaringer vedrørende areal- og samfunnsutvik lingen der også hensynet til naturmangfold er vur dert og innarbeidet, bidra til at detaljplaner om boligbygging, næringsaktivitet, infrastrukturtil tak og andre formål kan behandles raskere og mer forutsigbart. Dette vil komme både lokalsam funn, næringsliv og andre samfunnsaktører til gode. Dagens detaljplanlegging forsinkes i flere tilfeller av tidkrevende konflikter der miljøverdier står mot andre interesser. Dette dreier seg i stor grad om konflikter som burde vært løst på kom muneplannivå. Et mer målrettet arbeid med avkla ring av naturmangfoldverdier på kommuneplan nivå vil bidra til en mer helhetlig og forutsigbar forvaltning av natur. På denne måten styrkes også kommunens gjennomføringsevne på arealområ det. Boks 9.2 Statens vegvesens Håndbok V712 for konsekvensanalyser i planlegging av samferdselsprosjekter1 Statens vegvesens metodikk for konsekvensana lyser består av en samfunnsøkonomisk analyse, der henholdsvis prissatte og ikke-prissatte tema utredes og veies opp mot hverandre (og sees opp mot målene for prosjektet) før det gis anbe faling om løsning. Naturmangfold er ett av fem definerte, ikke-prissatte tema. For dette temaet er formålet med analysen å frambringe kunn skap om naturmangfoldverdier i områdene som berøres av tiltaket, og belyse hvordan tiltakets ulike alternativer vil kunne påvirke disse verdi ene. I hvert enkelt prosjekt gjennomføres inn ledningsvis en vurdering av kunnskapsgrunnla get om naturmangfold, og supplerende informa sjon innhentes dersom kunnskapsgrunnlaget vurderes som mangelfullt. Det foretas en innde ling i delområder, basert på registreringskatego rier som representerer henholdsvis (a) land skapsnivå (landskapsøkologiske sammenhen ger og vannmiljø/vanntilstand), (b) lokalitets nivå (naturtypelokaliteter på land og i ferskvann, viltområder, funksjonsområder for fisk og andre ferskvannsarter og geologiske forekomster) og (c) enkeltforekomster (artsforekomster). Det gjennomføres en verdivurdering av delområder etter kriterier gitt i håndboka, og en omfangs vurdering, som er et uttrykk for tiltakets påvirk ning på det enkelte delområde. Konsekvensen for hvert delområde blir deretter vurdert ved å sammenholde verdivurdering med omfangsvur dering etter fastsatt metodikk. Det vurderes også hvorvidt alternativene strider mot nasjo nale mål for naturmangfold. Som en del av analy sen foretas det en rangering av alternativer med hensyn på konsekvenser for registrerte naturm angfoldverdier. Resultatene fra vurderingene knyttet til naturmangfold som beskrevet over, inngår i en samlet vurdering av prissatte og ikke-prissatte konsekvenser, som danner grunn laget for rangering av alternativer og anbefaling. Håndbok V712 Konsekvensanalyser anvendes hovedsakelig på kommunedelplannivå, men også i forbindelse med reguleringsplaner og konseptvalgutredninger. 1 Revideres i 2017. 2015–2016 Meld. St. 14 149 Natur for livet I henhold til plan- og bygningsloven § 11–1 kan kommunene utarbeide kommunedelplaner for ulike temaer. Utarbeidelse av en egen kommu nedelplan for naturmangfold, der kommunen identifiserer og tar hensyn til naturverdier av både nasjonal, regional og lokal betydning, vil være et viktig bidrag til den mer grundige interes seavveiningen som skal foretas i den etterføl gende prosessen med kommuneplanens arealdel. Regjeringen mener at det bør legges bedre til rette for at kommunene på et tidlig stadium i for beredelsene til kommuneplanarbeidet, tilegner seg oversikt over naturmangfoldet i kommunen og identifiserer hvilken natur kommunen særskilt vil ivareta. En kommunedelplan for naturmangfold vil ikke være juridisk bindende for arealbruk, men arbeidet med en slik plan vil åpne for bred delta kelse og politiske diskusjoner om prioriteringer. En politisk vedtatt kommunedelplan vil gi føringer for hvordan hensynet til naturmangfold skal ivare tas i kommuneplanens arealdel, for eksempel gjennom bruk av arealformål, bestemmelser og hensynssoner. Fylkesmannen skal på vanlig måte medvirke med kunnskap om natur og gi veiled ning til kommunen om hvordan hensyn til natur best kan ivaretas. Det kan ikke fremmes innsi gelse til en tematisk kommunedelplan, men slikt planarbeid vil etter regjeringens vurdering utgjøre en god arena for tidlig dialog og samarbeid mel lom kommunen og fylkesmannen. Slik dialog på et tidlig stadium kan forebygge og forhindre kon flikt og innsigelse i påfølgende kommuneplanar beid. Prosesskravene som følger av plan- og byg ningsloven vil sikre at arbeid med kommunedel planer for naturmangfold også ivaretar målet om å styrke lokaldemokratiet, gjennom lokal med virkning fra kommunens innbyggere, interesseor ganisasjoner, næringsliv og andre i planarbeidet. Prosessen vil ikke bare være klargjørende for hvilke nasjonale og regionale naturmangfoldver dier som bør ivaretas, men vil også være en anled ning for kommunen til å ta stilling til hva som er lokalt viktig. Om ønskelig kan kommunen for eksempel tilstrebe synergieffekter mellom ivare takelse av naturmangfold og ivaretakelse av nær friluftsområder viktige for befolkningen. Avklarin gen av de nasjonale interessene vil samtidig være nyttig for staten. Regjeringen vil understreke betydningen av at det enkelte kommunestyre selv avgjør om det skal settes i gang arbeid med en kommunedelplan for naturmangfold. For mange kommuner vil det lette arbeidet med kommuneplanens arealdel dersom det på forhånd foreligger en kommunedelplan for naturmangfold. Likevel er det viktig at kommuner som finner det mest hensiktsmessig å innarbeide hensynet til naturmangfold direkte i kommunepla nens arealdel, uten å gå veien om en kommune delplan, fortsatt har full anledning til det. Det er således ikke aktuelt å stille krav om en kommune delplan for naturmangfold, men snarere å oppfor dre til og legge bedre til rette for at kommunene tar dette verktøyet i bruk. Et økonomisk bidrag fra staten til utarbeidelse av kommunedelplaner vil være et virkemiddel for slik tilrettelegging. Utarbeidelse av en kommunedelplan for naturmangfold innebærer i utgangspunktet kost nader for kommunene, men kan gi en effektivi tetsgevinst i den etterfølgende planprosessen. Samtidig vil kommunene gjennom arbeid med kommunedelplan for naturmangfold supplere sta tens arbeid med å verdsette og ivareta natur. Arbeidet vil også bidra til et kompetanseløft på naturmangfold i kommunene. Regjeringen vil iverksette et pilotprosjekt for å prøve ut bruk av kommunedelplaner som verktøy for å ta vare på naturmangfold. Det kan også være aktuelt å la prosjektet omfatte andre modeller for arbeid med naturmangfold i kommuneplanleggingen. Pro sjektet vil bli gjennomført i noen utvalgte kommu ner i 2016 og 2017. I etterkant av gjennomføringen vil prosjektet bli evaluert. I forbindelse med arbeid med ivaretakelse av naturmangfold på kommunedelplan- eller kommu neplannivå vil det være fordelaktig med samar beid kommunene imellom. På denne måten kan god samordning på tvers av kommunegrensene oppnås. I tillegg til den betydning dette har for naturmangfoldet som sådan, vil slik samordning også kunne være viktig for å sikre smidig planleg ging og gjennomføring av veganlegg andre større infrastrukturtiltak. Regjeringen vil: • Iverksette et pilotprosjekt for utprøving av kom munedelplaner som verktøy for å ta vare på naturmangfold. 9.3 Kapasitet, kompetanse og engasjement i kommunene Utforming av gode planer som sikrer en bærekraf tig forvaltning og arealbruk og hindrer tap av naturmangfold, er betinget av at kommunene har tilstrekkelig saksbehandlingskapasitet, god natur faglig kompetanse, kunnskap om naturmiljøet i 150 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet kommunen og god forvaltningskompetanse. I NOU 2013: 10 om verdien av økosystemtjenester framhever utvalget at det er avgjørende å styrke kommunesektorens kompetanse for å sikre god forvaltning av økosystemene og de tjenestene de yter. Aktivt arbeid med bevaring av naturmangfold fra kommunens side vil kunne stimulere til økt interesse og engasjement i befolkningen for naturmangfoldet. Engasjementet i befolkningen vil i neste omgang være et bidrag til å sikre naturmangfold en plass på den lokalpolitiske dagsorden over tid. En slik «god sirkel» er betin get av at både kommunepolitikere, -administra sjon og befolkning har et eieforhold til de verdi ene som skal ivaretas. Regjeringen legger i denne sammenheng vekt på at det er opp til kommunene selv å definere hvilke naturområder eller forekom ster det, i et lokalt perspektiv, er spesielt viktig å ta vare på. Det er viktig at slike områder blir regis trert og kartfestet av kommunene, som grunnlag for innlemming i kommunedelplaner for natur mangfold, se kap. 9.2.2. Et slikt arbeid vil være et viktig supplement til bevaring av områder som det i nasjonalt perspektiv er viktig å ta vare på, se nær mere omtale i kap. 6 og 7. Regjeringen vil se nær mere på hvordan registrering og kartfesting av lokalt viktige naturområder og -forekomster bør gjennomføres. I regi av Riksantikvaren pågår det for tiden en satsing kalt Kunnskapsløftet i kulturminneforvalt ningen. Dette er en omfattende satsing for å modernisere og effektivisere kulturminneforvalt ningen. En forutsetning for å nå dette målet er å styrke kunnskapen og kompetansen om kultur minner i kommunene. Riksantikvaren har blant annet utarbeidet en veileder som skal være et bidrag til kommunenes arbeid med kommunedel planer for kulturminner og kulturmiljøer. Regje ringen vil se nærmere på om elementer i denne satsingen kan ha overføringsverdi også til arbei det med å styrke kompetansen og engasjementet i kommunene for naturmangfold. Regjeringens arbeid med å forenkle utmarksforvaltningen er omtalt i boks 9.5. Dette arbeidet har som mål å øke kapasitet og kompetanse i kommunene på utmarksforvaltning, og styrke kommunenes ansvar og myndighet på dette feltet. For øvrig vil kommune- og regionreformen skape mer robuste kommuner med et mål om til strekkelig kompetanse og kapasitet også på det naturfaglige området. Samtidig vil regjeringens arbeid for å forbedre kunnskapen om natur og til Boks 9.3 Kommunenes kompetanse om naturmangfold Det er over flere år pekt på at kommunene mangler kompetanse og ressurser for å løse oppgaver knyttet til ivaretakelse av naturm angfold. I notat 2010: 1 fra NIVI Analyse A/S om strategier og tiltak for å styrke kommune nes miljøvernarbeid, pekes det på at mangel på miljøvernfaglig kompetanse og kapasitet svekker kommunenes mulighet for å ivareta sitt ansvar som miljømyndighet på en tilfreds stillende måte. I 2013 ble det gjennomført en undersøkelse for Kommunenes Sentralfor bund om kommunale erfaringer med naturm angfoldloven. Undersøkelsen er publisert i rapport nr. 964 fra Norsk Institutt for Natur forskning. 135 kommuner har besvart under søkelsen. Hovedfunnene om kommunenes erfaringer med naturmangfoldloven viser at kommunene i sterkere grad enn før må vur dere naturmangfoldhensyn, men at loven ikke oppleves som et stort hinder for planlegging og utnytting av arealer. Undersøkelsen viser også at kommunenes kompetanse på naturm angfoldloven er rimelig god, men at de fortsatt har behov for opplæring og veiledning, ikke bare om loven, men også om naturmangfold som sådan. Kommunene selv vurderer kom petansen på naturmangfold å være over mid dels, mens kapasiteten vurderes å være noe under middels. Boks 9.4 Kompetanse i kommunene (KIK) Riksantikvarens prosjekt Kompetanse i kom munene (KIK) innebærer at kommunene, på bakgrunn av registreringer gjort i forkant, skal foreta en kulturminnefaglig utvelgelse av verneverdige kulturminner og sikre dem gjen nom forpliktende vedtak. Det er kommunene som definerer hva som er verneverdige kul turminner i kommunen, og de skal selv ha oppdaterte oversikter over disse. Planene som utarbeides innen rammene for prosjektet bidrar til å sette kulturminner og kulturmiljøer på den lokalpolitiske dagsorden og til å oppnå større grad av lokal forankring og med virkning. 2015–2016 Meld. St. 14 151 Natur for livet gjengeliggjøring av slik kunnskap, utgjøre et sen tralt grunnlag for kommunenes videre arbeid med naturmangfold i planleggingen, jf. kap. 8. Regjeringen vil: • Sikre kommunene tilstrekkelig naturfaglig kom petanse. 9.4 Inntektssystemet for kommunene Nasjonalparker og andre verneområder opprettes av nasjonale hensyn og ut fra internasjonale for pliktelser. Slike kollektive goder har betydelig verdi, men bare i begrenset grad kommer verdi ene de direkte berørte kommunene til gode. Inn tekter fra for eksempel naturbasert reiseliv går til kommunen, og regionen, men den samlede nasjo nale verdien kan være langt større. Selv om verne områder representerer en verdi også for lokal samfunn, kan båndleggingen av areal også føre med seg en risiko for inntektstap i disse kommu nene, ved at vernet kan hindre utvikling av næringsvirksomhet i vernede områder. Kommu ner har ingen økonomisk kompensasjon for dette mulige tapet, som de bærer på nasjonens vegne. To offentlige utredninger, NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk og NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdien av økosystemtje nester, framhever denne utfordringen. Begge utredningene anbefaler at det gjøres grep for å skape et bedre samsvar mellom ansvar og insenti ver. NOU 2013:10 anbefaler at «Et system som gir kommunene økonomiske insentiver til å ivareta biologisk mangfold og tilhørende økosystemtje nester utredes. En modell der kommunenes miljø innsats og miljøresultater er kriterier i rammetil skuddet bør vurderes på nytt.» Rammetilskuddet skal i utgangspunktet for dele midler i henhold til kommunenes reelle utgiftsbehov, ut fra kriterier som kommunene ikke selv kan påvirke. Å belønne faktisk miljøinn sats, og/eller miljøresultater, strider mot prinsip pene. Et kriterium basert på vernet areal innenfor kommunegrensen er teknisk mulig, og dette area let er bestemt av statlige og ikke kommunale ved tak. Men kriteriet vil gjenspeile et mulig inntekt stap og ikke et utgiftsbehov, og det er liten grunn til å anta at et eventuelt inntektstap er proporsjo nalt med vernet areal. Dessuten kan verneområ der, som nevnt foran, også medføre muligheter for verdiskaping i kommunene, og dette kan være vanskelig å ta med i beregningene. Regjeringen viser til tidligere behandling av dette spørsmålet i Kommuneproposisjonen 2011, kap. 16.6, og fast holder at et slikt kriterium ikke bør inkluderes i kriteriesettet for tildeling av rammetilskuddet til kommunene. 9.5 Veiledning om naturmangfold i plansammenheng Kommunene har plikt til å ta hensyn til overord nede statlige eller regionale interesser i sin plan legging. Nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble vedtatt ved konge lig resolusjon 12. juni 2015. Forventningene skal legges til grunn for de nye fylkestingenes og kom munestyrenes arbeid med regionale og kommu nale planstrategier og planer, og for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen. Betydningen av å identifisere og ivareta viktige verdier av blant annet naturmangfold er vektlagt i forventningene. I plan- og bygningsloven § 11–1 andre ledd framgår det at kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale interesser. Videre framgår det av kommunelovens formålspa ragraf at det skal legges til rette for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkes Boks 9.5 Forenkling av utmarksforvaltningen Kommunal- og moderniseringsdepartemen tet, Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet oppnevnte i juli 2014 en faggruppe for forenkling av utmarks forvaltningen. Målet for arbeidet var å styrke lokaldemokratiet, forenkle og redusere byrå kratiet i utmarksforvaltningen og tilrettelegge for mer verdiskaping basert på naturressur ser. Rapporten fra faggruppen ble overlevert departementene i desember 2014 og ble deret ter sendt på en bred høring. Regjeringen vil forenkle utmarksforvaltningen gjennom flere konkrete tiltak, blant ved å gjennomgå statsal menningsregelverket, vurdere muligheten for bedre utnyttelse av handlingsrommet i plan og bygningsloven, styrke verdiskapingsper spektivet i verneområder blant annet gjennom arbeidet med forvaltnings- og skjøtselsplaner og besøksstrategier for nasjonalparker, og gjennomføre et femårig forsøk der kommu nene inviteres til å arbeide med konkrete for enklingstiltak. 152 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet kommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bære kraftig utvikling. Regjeringen legger vekt på at kommunene har stor frihet til å gjøre prioriteringer i sin arealfor valtning. Samtidig er det mange kryssende og til dels motstridende hensyn som skal avveies og avklares i planprosessene. Staten må klargjøre hvilke naturverdier det av nasjonale og regionale hensyn skal tas særskilt hensyn til, samt legge til rette for et best mulig kunnskapsgrunnlag om natur for bruk i kommunal arealplanlegging. Det er videre en oppgave for staten gjennom sin vei ledning å bidra til at den samlede belastningen på naturen ikke blir for stor. Foreliggende veiled ningsmateriell knyttet til plan- og bygningsloven omfatter blant annet en egen veileder om planleg ging av grønnstruktur i byer og tettsteder1 og vei leder om planlegging av fritidsbebyggelse2. For å sikre at nasjonale og vesentlige regio nale interesser blir ivaretatt kan berørt statlig og regionalt organ, og Sametinget, fremme innsi gelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Andre berørte kommuner kan også fremme innsigelse, med utgangspunkt i interesser som for dem er vesentlige. Innsigelses adgangen er basert på at det skal ha vært en forut gående saksbehandling med reell medvirkning og samarbeid mellom sektormyndighetene, fylkes kommunen og kommunen. For å unngå unødige innsigelser knyttet til naturmangfold mener regje ringen det er viktig at Fylkesmannen bidrar med kunnskap og veiledning om viktige naturverdier i kommunene så tidlig som mulig i planprosessene. God dialog mellom Fylkesmannen og kommu nene vil kunne bidra til en arealbruk som på en god måte balanserer hensynet til naturmangfold opp mot andre samfunnsinteresser. Regjeringen ønsker å styrke lokaldemokratiet, redusere antall innsigelser og legge til rette for mer lokal tilpasning av arealpolitikken. Hovedgre pet med å stimulere til økt bruk av tematiske kom munedelplaner skal lette ivaretakelse av naturm angfold i kommunenes planarbeid. For å gi økt forutsigbarhet for kommunene vil regjeringen utarbeide bedre veiledning som klargjør hvilke hensyn kommunene skal ta til naturmangfold i planleggingen. Som del av dette arbeidet vil regje ringen også gjennomgå eksisterende veiledning, med sikte på forenkling og forbedring. Det er alle rede igangsatt arbeid med revidering av veileder for planlegging i kystnære sjøområder. Klimatilpasning er i ferd med å befeste seg som en særdeles viktig oppgave for kommunene. Naturens egne økosystemtjenester kan i stor grad bidra til klimatilpasning. Dette gjelder i særlig grad de regulerende tjenestene som for eksempel flomdemping og vannrensing eller beskyttelse mot erosjon. Et annet aspekt ved klimatilpasning er behovet for å ta spesielt hensyn i arealplanleg gingen til naturtyper som kan bli særlig negativt påvirket av klimaendringer. Det vil i tiden som kommer være et stort behov for veiledning til kommunene på dette feltet. Regjeringen vil: • Videreutvikle veiledningsmateriale for kommu nene om hvordan de kan integrere arbeidet med naturmangfold i sitt virke. • Utarbeide veiledningsmateriale om hvordan øko systemtjenester kan brukes som klimatilpasnings tiltak. 9.6 Naturmangfold i byer og tettsteder Mange byer og tettsteder ligger i eller nær pro duktive områder i lavlandet og langs kysten, hvor det har vært gunstig å bosette seg. Disse områ dene har i utgangspunktet vært svært rike på bio logisk mangfold. Her finnes fortsatt restbiotoper og leveområder for mange truede arter og andre arter. Den fysiske sammenhengen mellom de ulike grøntområdene i byer og tettsteder bidrar til at arter forflytter seg og dermed til spredning av biologisk og genetisk mangfold. Grøntarealene i byer og tettsteder er også en viktig arena for fri luftsliv, lek og opplevelser. Samtidig påvirkes disse arealene i dag i stor grad av utbygging. Menneskeskapte leveområder utgjør ofte erstat ningsbiotoper for arter i byer og tettsteder. Grønne tak og vegger er eksempler på innovative tiltak som kan utgjøre slike områder. Noen byer har startet arbeidet med å tilbake føre nedbygget natur. Byplanlegging og byutvik ling kan aktivt legge til rette for dette. Elver og bekker som i sin tid ble lagt i rør er gjenåpnet og inngår i byenes grønnstruktur. Åpning av Ilabek ken i Trondheim er et eksempel på dette, se boks 9.8. Selv om byer og tettsteder er sterkt påvirkede økosystemer, er det et stort potensial for å ta vare på områder som har betydning for naturmangfold 1 Miljødirektoratet. Planlegging av grønnstruktur i byer og tettsteder. Veileder, Miljødirektoratet, 2014. 2 Miljøverndepartementet. Planlegging av fritidsbegyggelse. Veileder, Miljøverndepartementet, 2005 2015–2016 Meld. St. 14 153 Natur for livet i byer og tettsteder. Tiltak som ivaretar natur har også positive effekter for trivsel og livskvalitet. Grøntområder i byer og tettsteder er i tilbake gang og under press. Samtidig befinner mange av de truede artene og naturtypene seg i og nær byer og tettsteder. Regjeringen vurderer det der for som viktig at eksisterende virkemidler, særlig plan- og bygningsloven, brukes for å ivareta naturmangfold i byer og tettsteder, og at kommu nene får god veiledning om dette. Ofte er friluftslivsområder i og nær byer og tettsteder viktige områder også for naturmang fold. Derfor er arbeidet som pågår innen dette fel tet av betydning for å ta vare på natur i by. Nasjo nal strategi for et aktivt friluftsliv og Nærmiljøsat singen i regi av Miljødirektoratet er begge rele vante i denne sammenhengen. Boks 9.6 Naturens tjenester i byene Norsk Institutt for Naturforskning (NINA) og Vista Analyse har sammen gjort studier av hvor dan natur i byer og tettsteder kan verdsettes. Studiene viser grønnstrukturens betydning for økosystemtjenester som naturmangfold, over vannshåndtering, forbedret luftkvalitet, rekrea sjon og aktivitetsnivå, som igjen har betydning for fysisk og mental helse. Videre viser den ver dien av natur i by for barns læring og utvikling, i tillegg til at natur i by bidrar med estetiske ver dier, stedsidentitet og kulturarv. Studiene konkluderer med at – potensielt svært store samfunnsmessige ver dier er knyttet til økt aktivitet i grønnstruktur – rekreasjonstjenester har stor verdi – tiltak for å håndtere overvann gjennom vege tasjon og åpne vannveier, kan være sam funnsøkonomiske lønnsomme og gi økosys temtjenester – bytrær gir mange økosystemtjenester og bidrar til forbedret luftkvalitet – grønnstruktur har betydning for barns læring og utvikling I studien av Oslo har forskerne blant annet reg net på eiendomspriser nær grønnstruktur, tids verdi for bruk av marka, erstatningsverdi for bytrær og betalingsvillighet for grøntarealer i og nær Oslo. Hovedbudskapet er at naturen i Oslo er verdt milliarder av kroner. Kilder: NINA Report 1114 – Ecosystem service valuation in Oslo. Vista Analyse, rapport 2015/10 – Økosystemtjenester fra grønnstruktur i norske byer og tettsteder. Boks 9.7 Pollinatorpassasjen og ByBi Pollinatorpassasjen er et prosjekt som jobber for pollinatorvennlig mat for humler og bier i et område på tvers av Oslo, mellom Nøklevann og Sognsvann. Gjennom prosjektet inviteres byens befolkning og bedrifter til å bidra med blomsterbed og humle- og biekasser i egen hage eller på balkonger og takterrasser. Disse vil gi humler og bier mat og ly. ByBi er et Oslo basert urbant birøkterlag som koordinerer arbeidet. Prosjektet er støttet av Miljødirekto ratet. Bakgrunnen for prosjektet er bie- og humledød, spesielt i Europa og i USA, men også i Norge. Bier og humler lever av nektar og blomsterstøv, og bestøver bærbusker, frukttrær, grønnsaker, blomster med mer på sin vei. Figur 9.1 Rekreasjonsarealer og nærturterreng i Oslo Rekreasjonsarealer og nærturterreng nedbygd i Oslo i perio den 1999–2004 Kilde: Engelien mfl. 2005 154 Meld. St. 14 2015–2016 Natur for livet Regjeringen mener det er viktig å prioritere bevaring av naturmangfold i byer og tettsteder. Et samarbeid mellom private og offentlige eien domsaktører om å utvikle og forvalte grøntområ der av varierende type og størrelse er et viktig bidrag til dette. Samarbeidsprosjekter som Gro ruddalssatsingen er verdifulle lokalt i det enkelte området, men også for å dele erfaringer med andre byer og utvikle gode eksempler. Regjerin gen vil i samarbeid med Oslo kommune videre føre Groruddalssatsingen i ti nye år fra 2017. Nær miljø er ett av tre hovedtemaer i satsingen, der utvikling av grønne lunger og vannveier nær der folk bor vil være tiltak som kan bidra til å ivareta naturmangfold i by. Boks 9.8 Eksempel på restaurering av natur i by Ilabekken i Trondheim er et eksempel på et vel lykket restaureringstiltak for vannmiljø i by. Bekken har blitt gjenåpnet etter å ha vært i rør i lang tid. Det har blitt lagt til rette for reetable ring av sjøørret, en variasjon av habitater for bunnfauna og fugleliv. Langs bekken er det til rettelagt for friluftsliv. Oslo kommune arbeider også med åpning av vassdrag med tilhørende grøntområder. Gjennom Groruddalssatsingen har staten og Oslo kommune samarbeidet om å åpne deler av Alnaelva og Hovinbekken, etter mange år i rør. Ved Hølaløkka i Grorudparken brukes vannplanter som et økologisk rensefilter for å bedre vannkvaliteten i Alnaelva. Figur 9.2 Hovinbekken i Bjerkedalen Park i Oslo gikk tidligere i rør. Etter åpning er den en del av grønnstrukturen. Bildet er tatt kort tid etter restaurering. Foto: Marianne Gjørv 2015–2016 Meld. St. 14 155 Natur for livet 10 Økonomiske og administrative konsekvenser Den foreslåtte virkemiddelbruken vil bidra til en effektiv oppnåelse av nasjonale og internasjonale mål og forpliktelser. Regjeringen har som utgangspunkt at naturmangfoldpolitikken skal videreutvikles og styrkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer. Virkemidlene skal utnyttes mer effektivt. Politikken foreslås i all hovedsak gjennomført med effektiv bruk av eta blerte virkemidler. Gjennom konsekvensvurderin gene av den konkrete bruken av virkemidler, som vern, utvalgte naturtyper, prioriterte arter eller sektorvirkemidler, vil regjeringen påse at nærings livet, husholdningene og andre aktører ikke får urimelige byrder. Klima- og miljødepartementet t i l r å r : Tilråding fra Klima- og miljødepartementet 18. desember 2015 om Natur for livet – norsk handlingsplan for naturmangfold blir sendt Stor tinget. Natur for livet Norsk handlingsplan for naturmangfold Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.no Telefon: 22 24 00 00 Privat sektor: Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: offpub@fagbokforlaget.no Telefon: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no Omslagsillustrasjon: Marit Hovland Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2015 MI LJØ ME RKET 241 Trykksak 3 79 Meld. St. 14 (2015–2016) Melding til Stortinget N atu r for livet M e ld . S t. 1 4 (2 0 1 5 –2 0 1 6 )