Plan for Development-oriented Poverty Reduction in Rural Areas of Ningxia Hui Autonomous Region (2010-2015)

宁夏回族自治区扶贫开发“十二五”规划 前言 “十二五”时期，是实现党的十七大确定的到 2020 年基本消除绝对贫困现象和全面建成小康社 会奋斗目标关键时期，扶贫开发工作也将进入一个攻坚克难的新阶段。新的十年，国家制定了深入 实施西部大开发战略和进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见，逐步提高扶贫标准，不断加大扶 贫投入，并在扶贫对象瞄准、制度安排、主要任务和工作格局上都有了新的要求和变化。同时，自 治区“十二五”期间实施的沿黄经济区建设、宁东煤电化基地建设、生态移民工程等重大工程、以及 重视民生，统筹城乡的发展理念，为扶贫开发提供了难得的历史机遇。为切实做好我区“十二五”期 间的扶贫开发工作，加快贫困群众脱贫致富步伐，实现全面建设小康社会的目标，根据国家深入实 施西部大开发战略、《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020 年）》和《宁夏回族自治区国民经济 和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，结合我区新阶段扶贫开发的新形势、新任务和新特点， 特编制《宁夏回族自治区扶贫开发“十二五”规划》。 背景与形势 “十一五”扶贫开发取得的成就 “十一五”扶贫开发规划实施以来，我区各级党委、政府以邓小平理论和“三个代表”重要思想为 指导，认真贯彻落实科学发展观，始终把解决农村贫困人口的温饱问题作为经济和社会发展的重要 任务来抓，以中部干旱带和南部山区为重点，坚持开发式扶贫，实施整村推进、产业开发，加大统 筹城乡和扶贫移民力度，扶贫开发取得了显著成效，减少贫困人口 48.2 万人，贫困地区的经济和社 会发展取得了历史性进步，有力地促进了全区经济发展、社会稳定和民族团结。 生产生活条件明显改善 “十一五”以来，中南部地区共修建高标准旱作基本农田 160 万亩，累计打井窖 27 万眼，建设 了一批人畜饮水工程，解决了 91 万人的饮水困难，10 万农户危房危窑得到改造，16.08 万人搬入 生态移民新村。贫困地区基本实现了乡乡通油路，村村通公路、通广播电视、通电话、通宽带的目 标。 贫困地区农民收入水平大幅增加 在扶贫开发的强力推进下，农民收入来源呈多元化，收入大幅增加。提前 3 年实现了《宁夏农 村扶贫开发规划（2001-2010 年）》所确定的目标。中南部地区 8 个国家扶贫开发工作重点县（区） 2010 年农民人均纯收入达 3415.7 元，比 2005 年的 1678 元增加 1737.7 元，增长 103.6%，增长 速度超过川区，贫困程度大为减轻。 贫困农民生活质量不断提高 在农民收入大幅增长的带动下，我区中南部地区农民生活水平进一步提高，2010 年，农民人 均生活消费支出为 3073 元，比 2005 年的 1624.3 元增加 1448.7 元，增长 89.2%。农民吃、穿、 住、用以及教育、卫生、交通、通讯等各项支出全面增长，生活质量得到进一步提高。 经济发展速度明显加快 扶贫开发有力地推动了贫困地区经济的较快发展，中南部地区 8 个国家扶贫开发工作重点县 （区）地区生产总值由 2005 年的 73.3 亿元，增长到 2010 年的 178.6 亿元，增加 105.3 亿元，增 长 143.7%。地方财政收入由 2005 年的 2.4 亿元增长到 2010 年的 6.8 亿元，增加 4.4 亿元，增长 182.5%。 各项社会事业明显进步 扶贫开发有力地促进了贫困地区社会事业的快速发展，人口自然增长率由 2005 年的 14.14‰ 降到 2010 年的 12.3‰，人口过快增长的势头得到控制。办学条件明显改善，“两免一补”全面覆盖， “两基”攻坚全面完成，职业教育和成人教育发展迅速，劳动者素质不断提高。新型农村合作医疗制 度和农村医疗救助制度全面建立，进一步改善了农村卫生基础条件，医疗保健水平显著提升。全面 建立了农村村民最低生活保障制度，基本实现应保尽保。99%的行政村能够收听收看到广播电视节 目，群众文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。 新阶段扶贫开发思路更加清晰 “十一五”规划实施以来，自治区党委、政府根据扶贫开发的新形势新要求，结合中南部地区经 济社会发展的现状，分别确立了南部山区、中部干旱带两个不同贫困片带和移民吊庄地区加快发展 的战略，提高贫困标准，实施农村低保与扶贫政策有效衔接。以人为本、统筹城乡、山川共济、扶 贫移民、整村推进、科学发展的路子更加明确。 “十二五”扶贫开发面临的基本形势 （一）有利条件。一是党的十七大提出到 2020 年全面建成小康社会，基本消除绝对贫困现象 的奋斗目标，赋予了扶贫开发新的定位，为新阶段扶贫开发指明了方向；二是党中央、国务院高度 重视我区的扶贫开发工作，把我区中南部地区列为国家集中连片特殊困难地区，在扶贫政策和资金 方面将会继续加大支持力度，为我区拓展新的扶贫途径，支持对贫困人口进行易地搬迁扶贫创造了 条件；三是随着西部大开发战略的深入实施，我区沿黄经济区建设以及宁东煤电化产业基地等大型 项目建设，为贫困地区和贫困人口发展提供了新的机遇和发展条件；四是经过多年的努力，我区扶 贫开发已有一个较好的基础。贫困片带的生产生活条件已经有了较大的改善，贫困地区和贫困农户 的自我发展能力明显增强，具有了一定的发展条件；五是自治区党委、政府和广大干部群众在实践 中坚持整村推进、连片开发和扶贫移民，使扶贫资源和要素更加集聚，扶贫开发的重点更加突出， 效果更加明显。这些有利的条件，为做好新阶段扶贫开发工作奠定了更加坚实的基础。 （二）制约因素。 ——自然条件恶劣，土地人口容量严重超限。我区中南部地区是国家确定的集中连片特殊困难 地区之一，该地区南部阴湿低温，北部干旱少雨，土地瘠薄，生态脆弱，水土流失严重，自然灾害 种类多且发生频繁，危害严重。人均当地水资源可利用量仅为 95m，水资源极度缺乏，土地的人口 容量超过了合理承载能力的 8－10 倍，人口、资源、环境严重失衡，靠天吃饭的状况尚未根本改变， 贫困现象依然严重，给贫困地区社会经济等各项事业的发展和新阶段的扶贫开发带来了巨大压力。 ——贫困人口比重高，自我发展能力弱。按照自治区初步确定的扶贫标准，宁夏仍有贫困人口 105 万人，占全区农业人口的 29.7%。通过扶贫开发和农村低保两项制度衔接识别，由扶贫部门建 档立卡的重点扶持贫困人口还有 65 万人，占贫困地区农业人口的 26%。特别是贫困人口构成复杂， 分布的区域更具边缘性，生态更具脆弱性，仍有 35 万人居住在自然条件极为严酷的干旱山区、土 石山区，实现稳定解决温饱的目标难度很大，靠开发当地水土资源等常规扶贫和工程措施难以解决 贫困问题。由于贫困落后等原因，贫困人口的文化和技能素质总体偏低，消化和吸收现代生产方式 和技术的能力较弱，自我发展能力有待提高。受自然灾害、市场风险、宏观经济波动、个人和家庭 变故等因素影响，返贫现象突出。 ——经济基础薄弱，农业产业化水平低。中南部地区工业发育慢，城镇化水平低，农业基础设 施建设滞后。当地农产品加工企业多数是以粗加工为主的中小企业，规模小、产品附加值低，辐射 带动作用不强。农产品的附加值没能得到有效提升，区域优势特色产业尚未形成规模、打出品牌， 还难以将当地的资源优势转化为经济优势。截止 2010 年底，中南部 8 县（区）GDP 为 178.6 亿元， 占全区的 10.9%；人均 GDP 为 7708.1 元，为全区平均水平的 29.6%；地方财政收入 6.8 亿元，仅 占全区的 2.4%，财政自给率仅为 7.3%。 ——发展差距继续扩大，构建和谐社会的任务艰巨。2010 年，中南部 8 县（区）农民人均纯 收入仅为 3415.7 元，只有全区农民人均纯收入的 73.1%，全国平均水平的 57.7%，与区内川区农 民收入差距从 2005年的 1897拉大到 2010年的 2595.1元，与全国农民收入差距从 2005年的 1567. 9 元拉大到 2010 年的 2503.3 元。从全国情况看，东中西部发展差距、城乡居民收入差距、基础设 施和社会服务事业差距都出现持续扩大的趋势，自治区山区与川区的发展差距也在逐步扩大。按照 十七大提出的 2020 年全面建设小康社会的要求，缩小城乡发展差距，促进贫困地区经济社会发展， 构建和谐社会的任务还十分艰巨。 指导思想与奋斗目标 一、 指导思想 我区“十二五”时期的扶贫开发，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻国家深 入实施西部大开发战略和中国农村扶贫开发纲要精神，坚持开发式扶贫方针，以人为本，树立和落 实科学发展观，紧密结合我区新阶段扶贫开发的新形势、新任务、新特点，以贫困人口为基本对象， 以集中连片的贫困片区为重点，以促进就业、增加收入、改善民生、加快发展为核心，以提高贫困 人口发展能力为主要措施，以扶贫移民为突破口，统筹城乡，以工补农，以川济山，创新扶贫机制， 实现贫困地区经济社会协调发展，促进宁夏社会和谐和民族团结。 二、主要目标 “十二五”时期，把基本消除绝对贫困现象和缩小发展差距作为新阶段扶贫开发的主要奋斗目标， 着力转变发展方式，更加注重扶贫移民和人力资源开发，有效减少贫困地区农业人口。努力提高公 共服务均等化，明显改善贫困地区发展环境和条件，不断增强贫困地区可持续发展能力，贫困人口 健康生活水平和稳定发展能力稳步提高，发展差距显著缩小。到 2015 年，扶贫移民 34.6 万人，贫 困地区农民人均纯收入达到 6500 元左右，年均增长 13%以上，全区贫困人口减少 60 万人，年均 减少 15%，贫困发生率控制在 15%以内。 三、基本方针 ——坚持开发式扶贫。坚持国家扶持和自力更生相结合，在国家的支持下，充分尊重群众意愿 和民主权利，充分发挥贫困地区干部群众脱贫致富的积极性和创造性。切实增强贫困地区和贫困群 众的自我发展能力。因地制宜，对有发展条件的地区，与新农村建设相结合，整村推进，连片开发。 对不具备发展条件的地区，积极采取生态移民、劳务移民、教育移民等扶贫移民方式，有序进行易 地扶贫。 ——坚持以人为本。坚持以人为本的科学发展观，加大科技培训和职业培训力度，不断提高贫 困人口自我发展能力。坚持瞄准贫困人口，实现扶贫开发政策与农村最低生活保障制度的有效衔接， 确保有劳动能力的贫困人口全部得到有效扶持，无劳动能力的贫困人口都能享受到国家最低生活保 障政策。 ——坚持统筹城乡。紧紧抓住宁夏沿黄经济区建设和大力推进城镇化的历史机遇，顺应市场经 济和人口流动迁移规律，组织和引导中南部地区农村贫困劳动力向城市、城镇、工业园区、农业产 业基地有序转移，通过政策和资金扶持，使贫困地区农民家庭的青壮年劳动力走出来、稳下来，最 终实现由劳动力转移向人身转移转变。 ——坚持山川共济。发挥政府在政策制定、规划编制、资源调配、组织协调等方面的主导作用， 树立全区一盘棋思想，大力发展沿黄城市带，产业带，充分挖掘川区水土资源，利用沿黄的优势， 把中南部地区贫困人口搬到黄河两岸，促进山川共建共享，实现和谐发展。 ——坚持整村推进。树立全面、协调、可持续的发展观，坚持整村推进扶贫开发与生态建设相 结合，与资源环境相适应，与产业发展相协调。对于贫困村、贫困人口比较集中的地区，以县为单 位，围绕基础设施建设和优势特色产业开发，分片分区，统一规划，整合资源、整村推进、连片开 发。 ——坚持大扶贫格局。缓解和消除贫困，维护贫困人口的生存权和发展权，最终实现全体人民 的共同富裕，是社会主义制度的本质要求，是党和政府的重要责任，也是全社会的共同使命。坚持 以整村推进和扶贫移民为平台，积极动员和组织各部门、各行业、各阶层的力量，形成一个“政府主 导、社会参与、群众主体、部门帮扶”的大扶贫格局。 对象与重点 一、扶持对象 按照自治区的扶贫标准确定的 105 万贫困人口，对少数民族、妇女、残疾人等特殊贫困群体加 大扶持力度。 二、扶持范围 重点扶持中南部集中连片特殊困难地区，主要有原州区、海原县、西吉县、彭阳县、隆德县、 泾源县、同心县、盐池县、红寺堡区 9 个县（区），中宁县、沙坡头区、灵武市的山区，吊庄移民 安置区、生态移民安置区。 三、扶持重点 重点支持中部干旱带、南部山区生态环境恶劣，山大沟深，缺少发展条件的集中连片贫困地区， 革命老区和回族聚集区的贫困乡(镇)、贫困村。通过两项制度衔接识别，并由扶贫部门建档立卡的 有劳动能力和有发展条件的 65 万重点贫困人口。 任务与途径 一、强力推进生态移民扶贫攻坚工程，有效减少贫困地区人口 以脱贫致富为目标，以改善民生为核心，紧密结合沿黄经济区建设、城镇化建设、新农村建设、 现代农业示范区建设和 13 个农业优势特色产业建设，采取生态移民、劳务移民和教育移民相结合 的办法，促进中南部地区贫困人口向川区和非农领域转移，有效减少中南部地区人口，缓解中南部 地区的生态和资源压力。按照山川结合、城乡结合、有地无地结合、宜工宜农结合、集中插花结合 的思路，通过土地开发适度集中安置、在沿黄城市、重点城镇、工业园区、产业基地建设务工移民 周转租赁住房等多种方式，把居住在中部干旱带和南部山区环境恶劣、生态脆弱、不宜人居、经济 落后、贫困程度深的 91 个乡（镇），684 个行政村 1655 个自然村的 7.88 万户 34.6 万贫困群众搬 迁到近水、沿路、靠城、靠工业的区域。着力培育和发展致富产业，帮助移民解决生产生活等方面 的困难和问题，提高就业能力，大力发展劳务产业和特色产业，确保搬得出、稳得住、能发展、能 致富，努力把我区建设成为国家生态移民示范区。 生态移民按照“山内的问题山外解决，山上的问题山下解决、面上的问题点上解决”的思路，围 绕“水源、生态、开发、特色、转移”五个重点，整合资源，统筹移民住房、产业发展、农田水利、 基础设施、公益事业建设，整村搬迁，稳步推进。移民安置以有水有土安置为主：一是开发土地集 中安置。山区通过库井灌区、扬黄灌区节水改造、新建水源工程，对宜农荒地进行规模开发，集中 安置。川区结合黄河金岸建设、现代农业发展、中北部土地整理、引黄灌区节水改造等重大项目， 挖掘利用川区土地资源，调剂国有农林牧场耕地，安置移民；二是适度集中就近安置。迁出县（区） 在乡镇范围内，选择靠镇、近水、沿路的区域，采用集雨补灌措施对原有耕地进行改造，就近适度 集中安置；三是因地制宜插花安置。根据各地实际，在有条件的地方插花安置部分移民。争取到 2015 年，建设安置区 234 个，安置 25.95 万人，占移民总规模的 75%。初步形成以特色种养收入为基础、 劳务收入为主体的新格局。 劳务移民以建设务工人员集中安置区，提供公共服务和社会保障为核心，以政策引导，资金扶 持为主要手段，以有较强务工能力的农民家庭为对象，通过人力资源开发和劳动力就业转移，建立 起促进贫困地区人口向沿黄城市带、城镇转移的长效促进机制。本着有利于务工家庭稳定安置的根 本要求，落实统筹城乡发展，促进城乡平等的公共服务政策，努力营造良好的务工环境，做好就业 岗位协调，提供就业信息，组织职业技能培训，保障务工者合法权益，切实解决好劳务移民的子女 教育、医疗保险、社会保障和失业困难救助等问题，在中南部贫困地区与沿黄城市带工业园区、城 镇、农业产业基地之间形成顺畅的劳动资源配置和人口迁移通道。按照“便于就业、集中居住”的原 则，安置点主要规划在沿黄城市周边，工业园区、农业产业区附近和贫困地区的市、县城区、中心 集镇。到 2015 年，建设劳务移民安置区 40 个，劳务移民安居保障租赁住房 85 万平方米，安置移 民 2.01 万户 8.65 万人，占移民总规模的 25%。 教育移民主要通过县域内、县域外和区外三个途径实现。将中南部地区初中优秀毕业生选拔集 中到教育资源相对发达的地（市）级以上城市接受优质普通高中教育，并实施教育资助帮扶政策； 生态移民地区初中未考上高中、宁夏六盘山高中和育才中学未考上大学的学生自愿到区内职业院校 上学，实行免费教育。不断扩大生态移民迁入地优质教育资源规模、办学质量和办学效益，在中心 城市和接受生态移民教育的地区建设标准化中小学，为移民群众接受优质教育提供便利；开展免费 http://baike.baidu.com/view/11809112.htm 职业技能培训，提高生态移民迁入地劳动者素质和就业能力。加大职业教育力度，全面建成自治区 职业教育园区，每个地级市建成一个综合性职业教育实验实训基地。 二、深入实施整村推进扶贫开发，不断夯实新农村建设基础 规划从 2011 年起，用 10 年时间，对全区具有发展条件的 1118 个贫困村进行新一轮整村推进 扶贫开发，每批实施期为两年，分 5 批完成。“十二五”期间，按照社会主义新农村建设目标和西部 大开发“六到农家”的新要求，提升标准，增加投入，以发展特色支柱产业、改善生产生活条件、增 强自我发展能力为重点，结合当地基础设施建设、产业开发和社会事业发展，统一规划，集中各类 涉农资金和社会帮扶资源，村均整合项目资金 200 万元，分期分批扶持 122 个乡（镇）的 600 个贫 困村整体脱贫。整村推进工作以县（区）为组织实施单位，贫困村相对集中的地方,鼓励和支持打破 地域界线，开展整乡推进、连片开发，探索整村推进与区域经济发展相结合的路子。加强整村推进 后续发展，巩固提高扶贫开发成果。力争通过 2 年建设，使整村推进贫困村产业开发有新突破，基 础设施和人居生态环境有明显改善,基本公共服务水平有新提高,社会事业全面进步，贫困人口的综 合素质和自我发展能力进一步增强，实现“减少贫困、增加收入、缩小差距、促进发展、构建和谐” 的总体目标。 三、加大优势特色产业培育力度，不断提高贫困农民收入水平 以高效节水为基础，加快现代农业示范基地建设，支持固海、红寺堡盐环定三大扬水灌区以及 其他有条件的地方大力发展设施农业和养殖业。在中部干旱带，突出发展特色优势产业、设施种养 业和集雨补灌覆膜保墒旱作节水农业。在南部山区，围绕“大六盘生态经济圈”建设，加快生态农业、 黄土丘陵山区设施农业和林草一体化小流域综合治理示范区建设；调整农业结构，加快特色农产品 生产基地建设，推进特色优势产业集聚升级，在中南部地区打造清真牛羊肉、草畜、马铃薯、红枣、 葡萄、硒砂瓜、中药材、优质杂粮、冷凉蔬菜产业集群，初步建成生态绿色、有机农产品生产基地； 坚持把扶持龙头企业作为农村扶贫开发的有力抓手，通过扶持龙头企业，带动贫困地区调整产业结 构，提升产业层次，形成产业优势；着眼于农民家家能干的小产业、小产品，在有条件的村组发展 “短、平、快”的加工致富项目，打造“一村一品”。着力开发贫困片带不宜规模化生产经营的特色小产 业，培育各具特色的“产业村”。到 2015 年，发展集雨补灌和覆膜保墒 150 万亩，节水扩灌高效农 业 105 万亩，种植优质小麦、玉米 330 万亩，小杂粮 250 万亩，马铃薯 400 万亩 ，饲养羊 800 万 只，牛 170 万头。力争使农民在草畜、马铃薯、设施农业、特色产业等方面的人均纯收入达到 3500 元左右。 四、深入开展劳务输出工作，加快贫困地区农村劳动力转移就业 坚持劳动力资源开发与转移相结合，依托沿黄城市、重点城镇、工业园区、产业基地，大力发 展劳务产业。走市场化、技能化、品牌化、产业化路子，强化技能培训、组织管理、维权服务、形 象塑造等关键环节。加大富余劳动力转移就业中长期培训力度，不断提高务工人员的技能素质和转 移就业能力。培养壮大专业化劳务集团公司，大力发展劳务中介组织、劳务经纪人队伍。重点打造 电工电焊、清真餐饮等一批劳务品牌和福建、新疆、沿黄经济带等一批劳务基地。加速推进劳务输 出由季节型向常年型、分散型向集中型、体力型向技能型、打工型向创业型的转变。到 2015 年， 实现年劳务输出就业 70 万人（次），使劳务收入占农民人均纯收入的 45%以上。 五、全面建立贫困村村级发展互助资金，切实解决贫困农户借款难问题 在完成“千村互助资金扶贫工程”的基础上，进行整乡、整县推进，将农垦贫困场队、生态移民 村全部纳入互助资金覆盖范围；扩展贫困村村级互助资金投入渠道，争取每个村由平均 25 万元增 加到 40 万元左右 ，增加受益人口，切实解决贫困户发展生产借款难问题；积极探索引进金融资本 与互助资金叠加的运作机制，壮大互助资金使用规模，提高资金使用效益；建立和完善对特别贫困 农户的扶持政策，力争使更多的贫困农户得到互助资金项目的扶持；进一步研究和探索村级互助资 金安全运行、健康发展的长效机制。 六、深入开展以工代赈扶贫工程，不断改善贫困地区发展条件 以改善贫困地区农业生产条件、提高农业综合生产能力为目标，通过库井灌区节水灌溉工程、 基本农田、淤地坝坝系建设等项目的实施，大力发展稳产高产农田，扩大有效灌溉面积，提高防灾 抗险能力，进一步巩固“温饱”成果，提高生活质量；以保护生态环境和促进贫困乡村长远发展为目 标，结合“三河源”水源保护工程，以大流域为骨干、小流域为单元，因地制宜地开展山水田林草路 村综合治理，加快水土流失治理步伐；以群众出行方便为目标，完善贫困地区乡村交通网络，延伸 路网通达深度，提高农村路网服务能力。重点解决自然村组道路建设、县乡断头路、小型独立桥梁 涵等。在优先解决贫困人口行路难问题的基础上，统筹做好乡村出口路以及为优势资源开发、特色 农业生产基地和农村市场建设等配套的乡村道路建设。到 2015 年，通过以工代赈项目实施，新增 和改善灌溉面积 57.4 万亩，治理水土流失面积 1449 平方公里，新建乡村道路 2095 公里。 七、加大基础设施建设力度，努力改善贫困群众生产生活条件 加快建设中部干旱带高效节水补灌工程和南部山区百万亩库井灌区高效节水改造工程。加强小 型微型水利工程建设，改造塘坝、蓄水池、水窖、土园井等小型水源工程 1.3 万处，推广库坝、窖 （井）、池等小型、微型水利设施联合应用，发展零星小片节灌面积 3－5 万亩。加快建设宁夏中 南部城乡饮水安全水源工程，解决固原市原州区等 4 区（县）44 个乡镇 609 个行政村 112 万城乡 居民的生活用水问题。加快完成盐环定扬黄续建、同心下马关和中卫兴仁综合供水工程、固海扩灌 十一泵站以后人畜饮水及高效节水灌溉工程建设，推进固原市、盐池县、中宁县、同心县等城乡供 水工程建设，加快推进城乡一体化进程。解决中南部剩余 62 万农村人口饮水不安全问题，基本实 现解决全区农村饮水安全全覆盖。加快重点支流、中小河流、小山洪沟、小型病险水库除险加固、 山洪灾害防治工程和防洪非工程措施建设，完善防洪工程体系，提高防洪能力；重点抓好六盘山地 区公路建设和生态移民区公路建设，大幅度提高中南部地区公路交通保障能力。到 2015 年，贫困 地区所有行政村通沥青（水泥）路，所有乡镇有客运站，80%以上的行政村建成招呼站；结合退耕 还林口粮田建设，在南部山区新修高标准旱作农田 132 万亩，基本实现坡地梯田化和人均 3 亩旱作 基本农田的目标；加大危房危窑改造力度，到 2012 年，力争完成 15 万户，使中部干旱带和南部山 区全部的危房危窑得到改造，从根本上改善贫困农民生活条件，提高住房质量和安全保障水平。 八、加大生态治理与环境建设力度，不断增强贫困地区农业可持续发展的后劲 坚持生态优先，把基本农田建设、小流域综合开发治理、退耕还林与增加农民收入、培育和发 展后续产业紧密结合起来，以重点生态功能区为核心，以重点生态工程为抓手，促进生态环境整体 趋好和良性循环，实现农业的可持续发展。巩固和发展退耕还林成果，围绕生态移民区、防沙治沙 综合示范区项目和大六盘山生态经济圈建设，完成退耕地造林 350 万亩，荒山造林 375 万亩，封山 育林 100 万亩；加强小流域综合治理，在中部干旱带和南部山区实施小流域综合治理 110 条，新建 骨干坝 467 座、除险加固 267 座，实施坡耕地水土流失综合治理，治理水土流失面积 5000 平方公 http://baike.baidu.com/view/521692.htm http://baike.baidu.com/view/1023294.htm 里；大力建设生态工程，在中部干旱带重点实施封山禁牧与草场封育，建设中部防沙治沙生态带。 在南部山区重点实施六盘山“三河源”水源保护工程，加快六盘山水源涵养林建设步伐。积极探索和 建立生态补偿机制。 九、加快城镇化发展进程，积极吸纳贫困农民转移就业 按照统筹城乡发展的要求，基本公共服务产品的供给大幅度向中南部倾斜，加快城镇化发展， 引导农民就地就近转移就业。以建设宁南及陕甘宁地区现代化区域中心城市为目标，加大固原城市 建设力度，增强城市服务配套功能，提升辐射带动能力。依托固原盐化工循环经济示范基地、煤电 联产、新能源基地及新型建材的开发建设，构建以工业为主导的发展新格局，增强经济发展能力， 安置贫困人口就业；加快中南部 9 个县城建设，按照“立足实际、特色突出、基础完善、功能齐全、 吸纳人口、集聚产业”的要求，把山区县城建设成为承接区域中心城市产业转移，辐射带动辖区经济 社会发展的中心城镇；依托交通干线和产业布局，建设一批区位条件好、产业优势突出、有发展潜 力和带动作用强的中心镇，吸引农村人口向中心城镇集聚，进一步提高城市化水平。到 2015 年， 中部干旱带和南部山区城镇化水平力争达到 40%。 十、加强教育科技事业建设，不断提高贫困人口自我发展能力 扩大贫困地区学前教育资源，提高学前教育的普及程度，基本实现乡（镇）中心幼儿园全覆盖； 巩固提高“两基”成果，全面提升贫困地区中小学基础教育水平，全面消除中小学校舍安全隐患，有 效解决“大通铺、大班额”问题，推进义务教育公共服务均等化；加快贫困地区优质教育建设步伐， 完善以示范性高中为骨干的普通高中办学体系建设，每个县（市）建成 1－2 所标准化普通高中学 校，争取新增劳动力普遍达到高中文化水平；扩大中等职业教育规模，积极探索建立普通高中与中 职教育沟通对接机制，实现高中阶段教育协调发展。落实好中职学校农村家庭经济困难学生和涉农 专业学生免学费工作，切实保障贫困家庭经济困难学生接受教育的权益，使更多贫困学生得到良好 教育；继续深入实施“雨露计划”和“阳光工程”，积极开展贫困乡村农业技术培训、优良品种推广、科 技信息发布和科技示范活动，大力推进良种良法和适用技术向贫困农户辐射扩散，不断提高科技对 扶贫开发的贡献率。加强农村基层干部、党员和致富带头人的科技培训，使之真正成为带领群众脱 贫致富的科技骨干力量。到 2015 年，贫困地区农村实用技术普及率达到 80%以上，每个农户至少 有一名劳动力掌握 1 至 2 门实用技术。 十一、加强文化卫生等社会事业建设，不断提高公共服务均等化水平 适应工业化和城市化加快发展的趋势，以体系建设和能力建设为着力点，构建覆盖贫困地区的 公共服务体系。加快贫困乡村的文化基础设施建设，深入实施广播电视村村通、农村电影放映、文 化信息资源共享和农民文化家园等惠民工程；进一步健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，推进城 乡卫生服务机构标准化建设，提高乡（镇）卫生院技术水平和服务能力，改善医疗和康复服务设施 条件，努力缩小中南部地区与川区基本医疗卫生服务差距。认真落实新型农村合作医疗各项政策， 实施妇幼卫生“四免一救助”政策，提高新农合人均筹资水平，着力解决群众看病就医问题；不断完 善农村社会养老保险等制度，抓好农民工参保工作，实施社会保障“一卡通”。完善大病救助和临时 救助制度以及最低生活保障制度，对贫困地区农村低保人口进行动态管理，逐步提高保障水平，实 现应保尽保。 十二、加大计划生育工作力度，努力促进人口长期均衡发展 “十二五”期间，中南部地区仍处于生育高峰的爬坡和控制人口数量阶段，计划生育工作必须进 一步强化措施，加大力度，综合运用法律、行政、教育、经济等手段，加快建立“依法管理、村（居） 民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的稳定低生育水平的新机制。继续深化“少生快富”工程， 完善相关配套措施，扩大覆盖范围，认真实施“少数快富”千户示范工程创建工作，努力提高计划生 育家庭收入水平；积极开展“优生促进工程”，努力提高出生人口素质，实现人口数量、结构、素质 协调发展。到 2015 年，“少生快富”工程项目户人均纯收入高于当地平均水平 30%以上，同时基本 建成 35 万生态移民的计划生育服务设施。中南部地区出生政策符合率进一步提高，人口自然增长 率力争控制在 11‰以内。 保障措施 一、加大财政支持力度 进一步加大对贫困地区财政转移支付力度，国家安排的财政扶贫资金 70%以上要投向贫困村 和贫困人口。自治区及市、县（区）财政要积极落实扶贫项目配套资金，把扶贫开发的投入列入本 级年度财政预算，并保证其逐年增加；按照渠道不乱、各司其职、各记其功、集中使用的原则，通 过整村推进、扶贫移民等平台，加大自治区和县（区）两级项目资金整合力度，集中用于支持贫困 片区和贫困人口发展；建立完善“以拨改投、以奖代补、民办公助、先建后补”的扶贫资金投入机制， 进一步提高资金使用成效；强化中南部地区公共财政支出强度，逐步缩小山川基本公共服务产品供 给差距，到 2015 年中南部地区人均公共财政支出达到全区人均平均水平的 60%以上。 二、提升金融服务水平 鼓励金融机构增加在中南部地区县、乡网点配置，扩大信贷资金和金融产品的投入，基本消灭 基础金融服务空白乡（镇），鼓励和支持扶贫开发工作重点县县域内各金融机构法人和各金融机构 的分支机构将新增存款主要留在当地使用；发展农村青年创业小额贷款、农村妇女小额信贷等多样 化的小额信用贷款产品。进一步完善扶贫贷款贴息政策，增加扶贫贷款贴息支持力度。建立贫困农 户发展产业的担保基金，积极推动农村金融产品和服务方式创新，努力满足贫困地区农户发展生产 的资金需求；积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点，完善农业保险 保费补贴政策，针对中南部地区特色主导产业，增加政策性农业保险险种，适当提高财政保险补助 比例。 三、实施强力帮扶政策 继续做好中央和国家机关及企事业单位定点扶贫和对口支援工作，争取 8 个国家扶贫开发工作 重点县（区）都有一个中央对口帮扶部门；按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则， 进一步深化闽宁互学互助对口协作工作，争取每个对口县（区）都能引进 1－2 家福建农业产业化 龙头企业，把对口协作推向一个新的阶段；根据新一轮整村推进和扶贫移民工作，进一步加大自治 区、各市、县（区）党政机关、企事业单位定点帮扶工作力度，确定帮扶目标，明确帮扶责任，考 核帮扶成效。鼓励动员自治区域内主要大中型企业，每年拿出一定比例的资金对口帮扶山区贫困县； 实行强县带弱县的对口帮扶政策，以地级市、财政强县为主体，每年安排一定数量的本级财政预算 资金对口帮扶 8 个国家扶贫开发工作重点县，在沿黄经济区设立贫困县“飞地”工业园区；组织开展 部队、武警和高等学校及非公有制企业定点帮扶工作。 四、健全贫困识别机制 将农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接，准确识别贫困人口和扶贫开发对象以及低 保对象。对有发展能力的贫困户和低保户制定具体扶持措施，实施扶贫到户、责任到人的“双到”工 程，帮助脱贫致富。每年用于“两项制度”扶持对象的到户扶贫资金比例，不低于已识别出的人口占 贫困地区农村人口比例；进一步制定和完善差别式扶贫的指标体系和相关措施，使各项扶贫措施瞄 准贫困人口；完善贫困监测体系，建立低收入人口信息数据库，逐步将贫困人口的扶持与管理，纳 入动态化、科学化、制度化轨道。 五、加大政策支持力度 国家及自治区大型项目、重点工程和新兴产业布局要向中南部有条件的地区倾斜。支持劳动密 集型产业向中南部地区转移，支持贫困地区资源合理开发利用。新增建设用地指标要优先满足扶贫 移民搬迁建房用地、小城镇和产业聚集区建设的需求；鼓励大、中专毕业生到中南部地区就业、创 业。积极支持中南部地区乡村教师、医疗卫生人员和农业技术人员的继续教育。加大对中南部地区 各级各类干部的培训力度；研究制定鼓励自发移民的政策措施，引导中南部贫困人口自发转移；大 力弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，加大宣传力度，树立和大张旗鼓表彰先进典型，为扶贫开发 营造良好的舆论氛围。 六、 强化扶贫工作责任 国家扶贫开发工作重点县（区），必须把扶贫开发作为党委、政府的中心任务，以扶贫开发工 作统揽全局，实行扶贫工作“一把手”负责制；各市、县（区）扶贫开发领导小组要充分发挥组织领 导和协调作用，以强烈的使命感和责任感，把扶贫开发的政策措施真正落实到位；要进一步强化扶 贫机构职能，加强扶贫队伍建设，进一步改善条件，提高扶贫工作的水平和能力，使之与扶贫开发 工作任务相适应；8 个国家扶贫开发工作重点县（区）要有强有力的专门扶贫工作机构，扶贫任务 重的乡（镇）要配备扶贫专干；自治区扶贫开发领导小组对 8 个国家扶贫开发工作重点县（区）及 其他有扶贫任务的县（区）年度重点扶贫工作的完成情况进行考核，对有定点帮扶任务的部门和单 位进行考核。 七、加强扶贫资金管理 创新财政扶贫资金到户扶持机制，采取项目直补、产业覆盖、技能培训、贷款贴息、互助资金 等多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。使用扶贫资金的基础设施建设项目，要确保贫困农户 优先受益。通过企业、组织和专业大户实施的产业扶贫项目，要建立健全带动贫困农户脱贫增收的 利益联接机制；建立和完善财政扶贫资金分配和项目管理办法，积极创新管理使用机制，建立健全 协调统一的财政扶贫资金监管机制。全面推行扶贫资金项目公告公示制，完善扶贫资金审计监督机 制，深入推行参与式扶贫，拓宽扶贫资金监管渠道。进一步完善扶贫资金绩效考核制度。每年对各 县（区）扶贫开发成果、财政扶贫资金使用管理情况和各级配套财政扶贫资金预算安排情况等进行 综合性考核与评价。 八、加强基层组织建设 积极推进基层组织建设，不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，使农村基层党 组织切实成为带领贫困群众致富的领导核心，进一步巩固党在农村的执政基础；加大乡（镇）、村 干部和扶贫干部的教育培训力度，加强思想、作风、廉政和效能建设，提高贫困地区广大干部组织 领导扶贫开发工作的能力；加大贫困村民主化建设力度，保证贫困农民在扶贫开发中的重知情权和 参与权，充分发挥他们的主体地位作用。