Action Points for China's Forestry Sector in Response to the Climate Change during the 13th Five Year Plan Period (2016-2020)

国家林业局办公室关于印发《林业应对气候变化“十三 五”行动要点》的通知 办造字〔2016〕102 号 各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团 公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各司局、各直属单位： 为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、 《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》、《林业发展“十三五”规划》和《应对 气候变化林业行动计划》，着力推进“十三五”期间林业应对气候变化工作，我局组织制 定了《林业应对气候变化“十三五”行动要点》（见附件），现印发给你们，请结合本地 区、本单位实际，认真抓好落实，确保各项任务圆满完成。 附件：林业应对气候变化“十三五”行动要点 国家林业局办公室 2016年 5月 30日 附件 林业应对气候变化“十三五”行动要点 气候变化是当今人类生存和发展面临的严峻挑战，是国际社会普遍关注的重大全 球性问题。加快林业发展，加强生态建设，努力增强碳汇功能，积极应对气候变化，已经 成为国际共识和发展趋势，也是我国参与全球治理的重大机遇和实现经济社会持续健康发 展的内在要求。 中国政府高度重视应对气候变化工作，明确提出了 2020年和 2030年应对气候变 化行动目标。为落实行动目标，研究制定了《国家适应气候变化战略（2013—2020 年）》和《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》。为落实国家应对气候变化相关 行动目标、战略规划，统筹做好“十三五”林业应对气候变化工作，确保林业“双增”目 标如期实现、林业增汇减排能力持续提升，充分发挥林业服务国家应对气候变化工作大局 的作用，特制定本行动要点。 一、“十二五”工作进展 党中央、国务院高度重视林业应对气候变化工作，作出了一系列重大决策部署： 明确在应对气候变化中林业具有特殊地位，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择； 强调要努力增加森林碳汇，在 2005年基础上，到 2020年森林面积增加 4000 万公顷、森 林蓄积量增加 13亿立方米，到 2030年森林蓄积量增加 45亿立方米左右；提出“十二 五”期间森林覆盖率提高到 21.66%，森林蓄积量增加 6亿立方米，新增森林面积 1250万 公顷；森林增长指标作为约束性指标纳入了国家“十二五”规划纲要确定的考核内容，增 加森林碳汇任务完成情况纳入了单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估； 林业还是气候谈判的重要议题之一。作为应对气候变化国家战略的重要组成，林业的积极 作用日益彰显。 按照国家应对气候变化总体部署，围绕落实《“十二五”控制温室气体排放工作 方案》、《林业发展“十二五”规划》、《林业应对气候变化“十二五”行动要点》确定 的目标任务，“十二五”期间，林业应对气候变化各项工作扎实推进，取得重要进展。五 年来，林业应对气候变化组织管理机构日趋健全，政策支撑体系逐步完善，技术标准体系 初步形成，基础能力建设不断增强。五年来，通过大力造林、科学经营、严格保护，森林 资源稳定增长，增汇减排能力稳步提升。根据第八次全国森林资源清查（2009—2013 年）结果：我国森林面积已达 2.08亿公顷，完成了到 2020年增加森林面积目标任务的 60%；森林蓄积量 151.37 亿立方米，已提前实现到 2020年增加森林蓄积量的目标；森林 覆盖率由 20.36%提高到 21.63%；森林植被总碳储量由第七次全国森林资源清查（2004— 2008年）的 78.11亿吨增加到 84.27亿吨。五年来，我国森林资源持续增加，湿地保护 不断加强，林业碳汇功能稳步提升，为应对气候变化、拓展发展空间、建设生态文明作出 了重大贡献。 在取得成绩的同时，林业应对气候变化工作也还面临一些亟待解决的问题：一是 森林资源总量不足、质量不高，生态系统稳定性不强，林业适应和减缓气候变化的能力有 待提高。二是地方林业主管部门对气候变化工作的认识不高、重视不够，工作力度还有待 加强。三是林业应对气候变化管理和技术人才紧缺，缺少“牵头人”和“领军人”，亟待 进一步加大培养力度。四是林业应对气候变化专项工作经费严重不足，尤其西部省区，投 入更少，难以满足工作需要，急需加大投入。五是林业应对气候变化相关科研与生产实际 结合不紧，科研支撑能力弱，需要进一步改革创新。 二、面临的形势 从国际看，在相关国际进程中，林业问题受到越来越多关注，林业与气候变化的 关系日益受到重视。特别是在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》谈判中，林 业作为重要谈判内容之一，共识越来越多。目前，多数国家赞成在 2020年后全球应对气 候变化新协议中继续充分发挥林业作用。研究表明，我国温室气体排放总量已经上升至全 球第一，减排压力与日俱增。随着工业化、城镇化进程推进，未来一段时期，我国能源消 耗仍将呈增长趋势,以煤为主的能源消费结构短期内难以根本改变，温室气体排放总量还 将持续增加。缓解减排压力，拓展发展空间，林业可以有所作为。我国还有相当数量的宜 林地，60%—70%的森林正处在中幼林龄，湿地保护与恢复力度持续加强，具备了碳汇能力 继续增加的有利条件。发挥林业作用，参与国际气候进程，既是重大挑战，也是参与全球 生态治理的重要机遇。因此，推进林业应对气候变化工作必须更加注重运用国际视野，更 加注重服务国家外交大局，更加注重国际谈判与国内工作协同互动。 从国内看，我国正面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化、全球气候 变暖、自然灾害高发频发的严峻形势。党的十八大首次把生态文明建设摆上中国特色社会 主义五位一体的总体布局，明确提出要积极应对气候变化。习近平总书记深刻指出，中国 高度重视生态文明建设和应对气候变化工作，在这方面，不是别人要我们做，而是我们自 己要做。努力构建资源节约型、环境友好型社会，走出一条绿色低碳发展的生态文明之 路，必须增汇减排协同推进。为此，我国政府采取了一系列重大举措：发布了国家应对气 候变化规划和适应气候变化战略，提出了 2020年和 2030年应对气候变化行动目标，出台 了加快推进生态文明建设的意见，正在积极推进应对气候变化法律法规和碳排放权交易等 制度建设。国家林业局党组历来高度重视林业应对气候变化工作，将其作为建设生态文 明、服务国家应对气候变化工作大局的重要内容，摆上了林业改革发展的重要位置。这些 重大决策部署，为“十三五”林业应对气候变化工作指明了方向，提升森林、湿地生态系 统碳汇功能，成为“十三五”的硬任务和硬要求。 三、“十三五”工作思路 （一）指导思想。以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及习近平总书记 系列重要讲话精神为指导，以建设生态文明和美丽中国为总目标，以落实国家应对气候变 化总体部署和实现林业“双增”为总任务，以增加林业碳汇为核心，以制度创新为抓手， 扎实推进造林绿化，着力加强森林经营，强化森林与湿地保护，扩面积、提质量、多固 碳，不断增强林业减缓和适应气候变化能力，为维护生态安全、拓展发展空间、促进经济 社会持续健康发展作出贡献。 （二）基本原则。坚持林业行动目标与国家应对气候变化战略规划相衔接。坚持 减缓与适应协同推进。坚持增加林业碳吸收与减少林业碳排放同步加强。坚持国内工作与 国际谈判互为促进。坚持政府主导与社会参与有机结合。 （三）主要目标。到 2020年，林地保有量达到 31230万公顷，森林面积在 2005 年基础上增加 4000万公顷，森林覆盖率达到 23%以上，森林蓄积量达到 165 亿立方米以 上，湿地面积不低于 8亿亩，50％以上可治理沙化土地得到治理，森林植被总碳储量达到 95亿吨左右，森林、湿地生态系统固碳能力不断提高。到 2020年，林业应对气候变化组 织管理体系、政策法规体系、技术标准体系、计量监测体系更加健全，基础能力和队伍建 设有效夯实，林业服务国家应对气候变化工作大局的能力明显增强。 四、主要行动 （一）增加林业碳汇。一是全面落实《全国造林绿化规划纲要（2011—2020 年）》，组织开展大规模国土绿化行动，扎实推进天然林资源保护、退耕还林、防护林体 系建设等林业重点工程，突出旱区造林绿化，深入开展全民义务植树，统筹做好部门绿化 和城乡绿化，积极开展碳汇造林，扩大森林面积，增加森林碳汇。二是编制实施《全国森 林经营规划（2015-2050 年）》，推进森林经营方案编制，大力开展森林抚育，加强森林 经营基础设施建设，全面提升森林经营管理水平，促进森林结构不断优化、质量不断提 升、固碳能力明显增强。三是严格自然湿地保护，积极推进出台《湿地保护条例》，建立 湿地保护制度，加强湿地保护体系建设，完善湿地保护基础设施，遏制湿地流失和破坏， 稳定湿地碳库。四是积极推进木竹工业“节能、降耗、减排”和木材资源高效循环利用， 改善和拓展木竹使用性能，提高木竹综合利用率，健全木竹林产品回收利用机制，增强木 竹产品的储碳能力。 （二）减少林业排放。一是加强森林资源管理，严格落实林地保护利用规划，坚 决遏制林地流失势头，科学确定采伐限额，改进林木采伐方式，严厉打击滥采乱伐，减少 林地流失、森林退化导致的碳排放。二是健全和完善森林火灾预警与响应机制，提升森林 火灾监测、火源管控和应急处置能力，减少火灾导致的碳排放。三是实施《全国林业有害 生物防治建设规划（2011—2020年）》，强化监测预警、检疫御灾和防灾减灾体系建 设，减少有害生物灾害导致的碳排放。四是建设能源林示范基地，培育能源林，推进林业 剩余物能源化利用，提升林业生物质能源使用比重，部分替代化石能源。五是推进节约型 园林绿化建设，鼓励并推广节水、节能的新技术、新设备、新材料。六是实施机关节能改 造，认真抓好节油、节水、节电、节气工作落实，提能效，降能耗，创建节能机关。 （三）提升林业适应能力。一是加强林木良种基地建设和良种培育，加大林木良 种选育应用力度，提高在气候变化条件下造林良种壮苗的使用率。二是坚持适地适树，提 高乡土树种和混交林比例，优化造林模式，培育适应气候变化的优质健康森林。三是加强 森林抚育，调整森林结构，构建稳定高效的森林生态系统，增强抵御气候灾害能力。四是 实施湿地生态恢复工程，开展重点区域湿地恢复与综合治理，优化湿地生态系统结构，恢 复湿地功能，提升湿地生态系统适应气候变化能力。五是加快沙化土地综合治理，有效保 护和增加林草植被，优化沙区人工生态系统结构，增强荒漠生态系统适应气候变化能力。 六是加强林业自然保护区建设，强化景观多样性保护和恢复，开展适应性管理，提升气候 变化情况下生物多样性保育水平。七是保护国家级野生动植物，拯救极小种群，提高气候 变化情况下重要物种和珍稀物种适应性。 （四）强化科技支撑。一是结合国家低碳发展宏观战略和 2020年后应对气候变化 目标，开展《2020年后林业增汇减排行动目标研究》，提出 2020年后我国林业减缓气候 变化的落实方案。二是紧跟气候变化国际国内进程，聚焦林业应对气候变化重大科学问 题，加强森林、湿地、荒漠生态系统对气候变化的响应规律及适应对策等基础理论、关键 技术研究，切实加强科研成果的推广应用。三是积极协调推进建立全国林业碳汇技术标委 会，加强林业碳汇技术标准管理，适时出台实际需要的林业碳汇相关技术规范。四是推进 生态定位观测研究平台建设，做好生态效益评价和服务功能评估工作，不断提升应对气候 变化科技支撑能力。 （五）加强碳汇计量监测。一是着力加快推进全国林业碳汇计量监测体系建设， 加强林业应对气候变化基础设施建设，积极协调推进碳卫星立项，进一步完善基础数据库 和参数模型库，出台森林、湿地、采伐木质林产品固碳测算技术规范，建成全国统一的、 符合国际规则和国内实际的林业碳汇计量监测体系，实现定期更新监测数据、计量报告结 果。二是加强全国和区域林业碳汇计量监测中心能力建设，进一步规范林业碳汇计量监测 单位的管理，培养造就一支作风过硬、业务精通的技术队伍，提升技术支撑能力。三是深 化政府间气候变化专门委员会（IPCC）技术指南研究，组织做好第三次国家应对气候变化 信息通报林业碳汇清单编制。四是抓好温室气体排放林业指标基础统计、森林增长及其增 汇能力考核工作。 （六）探索推进林业碳汇交易。一是积极参与国家碳交易相关顶层制度设计，探 索建立林业碳汇交易制度，发挥林业碳汇抵减排放的作用。二是抓好《国家林业局关于推 进林业碳汇交易工作的指导意见》的贯彻落实，组织开展林业碳排放配额制度研究，探索 通过配额管理，推进林业融入国家碳排放权交易体系。三是积极探索推进各类林业增汇减 排项目试点，鼓励通过中国核证自愿减排量机制开展林业碳汇项目交易。四是深入调查研 究，总结推广林业碳汇交易经验。通过碳汇交易制度，不断完善森林、湿地生态补偿机 制，为实现国家增汇减排目标作出贡献。 （七）增进国际交流与合作。一是按照国家应对气候变化谈判工作统一部署，建 设性参与林业议题谈判，做好林业在减缓、适应、资金和核算规则等方面的研究。二是进 一步加强谈判队伍建设，抓好谈判对案研究工作。三是深度参与 IPCC相关评估报告和技 术指南的研究制定，反映中国林业最新科研进展。四是密切关注气候变化有关国际进程， 积极探索推进 REDD+项目试点。五是认真谋划国家“一带一路”重大战略下林业应对气候 变化合作需求，积极推进务实合作。六是加强林业应对气候变化双边、多边技术交流，推 动林业应对气候变化“走出去，引进来”，实现互利共赢。七是按照第七轮中美战略对话 成果清单要求，抓好中美应对气候变化工作组下的林业合作。八是加强与相关国际组织合 作，注重合作成效。 五、保障措施 （一）加强组织领导。要把林业应对气候变化作为贯彻落实中央决策部署、大力 推进生态文明建设、加快林业现代化的重要工作，摆在突出位置，列入重要议事日程，切 实加强组织领导，进一步建立健全地方各级特别是省级林业应对气候变化工作机构、专家 咨询机构、技术支撑单位及运行机制，明确职责分工，搞好协调配合，创新工作方法，狠 抓任务落实，确保完成本行动要点确定的各项任务。 （二）完善政策法规。要加强林业应对气候变化法规政策研究，积极参与国家应 对气候变化立法研究、《森林法》修订、碳排放权交易管理条例制定等立法工作，推进林 业应对气候变化工作法制化，构建林业应对气候变化法律保障体系，充分调动社会组织和 个人参与林业建设的积极性。在国有林区和国有林场改革的政策制定和组织实施过程中， 突出其在林业减缓和适应气候变化中的重要地位和作用。要研究制定林业应对气候变化制 度建设名录清单，积极探索推动林业碳汇生产、交易等方面的政策措施，不断提升林业应 对气候变化工作的规范化、法制化水平。 （三）加大资金投入。积极推进把林业应对气候变化有关任务目标纳入各级政府 中长期发展规划以及林业建设有关规划，建立长期稳定的林业应对气候变化资金投入保障 机制。促请各级财政切实加大林区道路、森林防火、林业有害生物防治、碳汇计量监测等 基础设施投资力度，加大林木良种培育、造林、森林抚育、沙化土地封禁保护等补贴及森 林生态效益、湿地生态效益补偿，加快建立荒漠生态效益补偿和防沙治沙奖励补助机制， 完善森林保险、林权抵押贷款等政策。尤其要加强对林业碳汇计量监测体系建设的资金投 入，保持资金投入的持续性和稳定性，确保碳汇调查核算、队伍培养、人才培训、科普宣 传等工作正常有效开展。 （四）探索推进应对气候变化工作的考核评价。以国家应对气候变化行动目标任 务及林业发展规划为依据，以林业生态资源监测和评估、林业碳汇计量监测体系为支撑， 配合国家气候变化主管部门做好对各省（区、市）人民政府二氧化碳排放强度下降目标中 森林碳汇任务完成情况的考核。积极探索将林业应对气候变化工作纳入地方党政领导林业 建设目标责任制，建立生态政绩考核评价体系，对森林碳汇等重要目标指标完成情况进行 定期考核评价，考核评价结果作为衡量地方政府及林业主管部门应对变化工作优劣的重要 依据。