Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

1. Desarrollar su identidad territorial y cultural y su sentido de pertenencia al territorio argentino.

2. Alcanzar el progreso económico según sus capacidades y proyectos personales sin necesidad de abandonar su región de origen.

3. Alcanzar la sustentabilidad ambiental de su territorio para garantizar la disponibilidad actual y futura de los recursos del mismo.

4. Participar plenamente en la gestión democrática del territorio en todas sus escalas. 21

5. Acceder a los bienes y servicios esenciales, posibilitando el desarrollo personal y colectivo y una elevada calidad de vida en todos los rincones del país. El acercamiento y la convergencia entre la perspectiva de las personas y el rol activo del Estado constituyen la base de una nueva forma de hacer política territorial en Argentina; desde ese enfoque valorativo y estratégico, el desarrollo se mide tanto por los logros alcanzados por las personas, como por la cantidad y calidad de las inversiones, la infraestructura instalada o las acciones realizadas por el Estado. En esta visión la inversión se justifica, las acciones se validan, las políticas son eficientes, las intervenciones exitosas, en la medida que el habitante de ese territorio en transformación, logra asimilar los beneficios en provecho personal, de su familia, de su comunidad y participar en forma activa del progreso de su territorio. A continuación se presenta cada uno de los logros esperados con sus correspondientes valores, políticas a implementar y productos a obtener: Desarrollar la identidad territorial y cultural y el sentido de pertenencia de la población al territorio argentino es un logro que se sustenta en valores tales como la conciencia y el compromiso frente al territorio nacional. Ello se logrará a través de políticas que estimulen el desarrollo de la cultura y el patrimonio territorial en todas sus formas y que consoliden la identidad nacional y regional. Como producto de estas políticas cada persona podrá elegir y desarrollar su proyecto de vida en un ámbito territorial de respeto cultural y equidad social. Alcanzar el progreso económico según las capacidades y proyectos personales con la opción real de hacerlo en su región de origen es un logro ambicioso que se alcanzará no sólo con el desarrollo económico y el equilibrio territorial del país, sino también con el arraigo de la población a su territorio de nacimiento o de adopción. Las políticas a desarrollar desde el Estado se deberán orientar en este sentido a: u Propiciar la integración y la difusión espacial de las actividades y el equilibrio territorial del país. u Guiar y controlar el crecimiento espontáneo de las actividades productivas garantizando un uso equilibrado y sustentable del territorio. u Integrar en forma fluida todo el territorio nacional, incrementado la accesibilidad, conexión e interrelación 22 entre pequeñas localidades, ciudades y zonas de mercado, acentuando a su vez la conectividad con los países limítrofes. u Desarrollar la infraestructura para la producción (agua, energía, comunicaciones) en forma equilibrada y en función de las potencialidades regionales, en todo el territorio nacional de manera que posibilite la generación de nuevas actividades y empleos. Como producto de estas políticas las personas y sus comunidades podrán acceder a los recursos económicos, ambientales, tecnológicos, información, accesibilidad e infraesctructura suficientes para alcanzar sus objetivos personales teniendo la opción de hacerlo sin abandonar su territorio de pertenencia e identidad cultural. Alcanzar la sustentabilidad ambiental del territorio de manera que se garantice la disponibilidad actual y futura de los recursos del mismo es un logro que se sustenta en valores tales como la conciencia ambiental, la responsabilidad activa, el respeto por la biodiversidad. Las políticas que necesariamente deben acompañar estos valores son: u Capacitar y sensibilizar a la sociedad para generar conductas ambientales proactivas y responsables. u Mejorar los conocimientos en torno a recursos naturales y ambientales. u Incorporar la dimensión ambiental y las variables vulnerabilidad y riesgo como temas transversales en todas las políticas y acciones territoriales públicas y privadas a nivel federal, provincial y local. u Organizar y proteger el ambiente y el paisaje a través de un manejo integrado de los recursos del medio natural, de los asentamientos humanos y de zonas de fragilidad económica y social. Como producto de estas políticas cada persona y su comunidad podrán disponer de los recursos sin poner en juego la biodiversidad, aún frente a rápidos aumentos de productividad. Participar en la gestión democrática del territorio en todas sus escalas es un logro que sólo se puede sustentar con conductas responsables y democráticas en una sociedad organizada y con compromiso social. Las políticas que se deberán poner en marcha estarán orientadas a: u Generar y fortalecer los instrumentos y las organizaciones de planificación y gestión territorial en 23 todos los niveles a través del capital social y humano disponible en cada región. u Consolidar la participación de los ciudadanos en torno a la gestión y el desarrollo territorial a través de diferentes mecanismos de participación y sensibilización y de educación formal e informal. Como producto de estas políticas cada persona y su comunidad podrán consolidar una convivencia pacífica, con reconocimiento pleno de la legitimidad del Estado, con mayor participación ciudadana y competencia legal y operativa en el proceso de desarrollo y ordenamiento territorial. El último logro esperado consiste en posibilitar el acceso de la población a los bienes y servicios esenciales, posibilitando el desarrollo personal y colectivo y una elevada calidad de vida en todos los rincones del país. Cimentado sobre el valor de la dignidad de las personas las políticas y los proyectos del Estado deberán: u Ordenar el funcionamiento de los asentamientos humanos, a través del desarrollo y la refuncionalización de áreas y ciudades, mejorando la capacidad para organizar sus respectivas regiones y contener laboralmente a su población. u Mantener un acceso equitativo a las infraestructuras; la vivienda, los servicios y el equipamiento social, sanitario y educativo de manera que se promueva la igualdad de oportunidades de desarrollo para todos los ciudadanos. Como producto de estas políticas cada persona y su comunidad podrán acceder al empleo, la vivienda, la salud y la educación a fin de desarrollar su proyecto de vida. 24 Estrategia e Instrumentos CAPITULO 3 de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Toda política requiere de estrategias e instrumentos para poder ponerse en marcha y generar los efectos deseados. La Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial crea el Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (SiNDOT) como estrategia básica de intervención permanente, cuyo objetivo central es articular y gestionar los planes, programas y proyectos de desarrollo territorial y guiar las acciones sectoriales con impacto territorial a nivel Nacional, Provincial y Local. El Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (SiNDOT) es el instrumento operativo a través del cual se implementa la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Señala el modo de intervención capaz de aprovechar las oportunidades de desarrollo, permitiendo así construir un mayor equilibrio e integración territorial. El gráfico siguiente presenta la organización de las diferentes instancias de la PNDT: 25 Para ello el SiNDOT pone en marcha tres componentes básicos que debidamente articulados y movilizados garantizarán el logro de los objetivos de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, estos componentes son: u El Plan Estratégico Territorial Nacional (PET), el mismo define los planes, programas y proyectos a poner en marcha. u El Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial (SIVAT). Este sistema genera la información necesaria para la planificación, articula y gestiona las relaciones entre los actores y asiste en términos técnicos, metodológicos y económicos. u Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento del Territorio. Define las normativas y las reglas de juego de la planificación y los proyectos en marcha. El Plan Estratégico Territorial (PET) El PET es un conjunto ordenado y articulado de planes, programas, proyectos y acciones territoriales descentralizadas, desarrollados en forma concurrente por el Gobierno Nacional, las Provincias y los Municipios, orientados a cumplir con el modelo de país definido por la Política Nacional del Desarrollo y Ordenamiento Territorial. El PET no constituye el "Gran Plan" para todo el país, sino que actúa selectivamente, en forma estratégica, para instalar un proceso de ordenamiento territorial flexible y abierto que permita construir un proceso de desarrollo territorial bajo un escenario de cambio permanente. El PET es una construcción política progresiva y por lo tanto no se define solo de arriba hacia abajo, sino que se va construyendo paulatinamente en forma participativa con los actores de los diferentes niveles de organización territorial del País (Nación, Provincias y Municipios) con las diferentesorganizaciones de la Sociedad Civil (Cámaras, Federaciones, Sindicatos, Universidades y Organismos de Ciencia y Técnica, etc.). La ejecución del PET será por lo tanto descentralizada, dinámica y flexible. Bajo este contexto, las provincias y los municipios diseñarán y reorientarán creativamente el desarrollo de su territorio, elaborando sus planes de corto y mediano plazo, en sintonía con el modelo de país deseado. 26 La secuencia de formulación, ejecución, evaluación y reformulación de los planes y acciones estará definida por el marco legal que sustente las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial y por el ritmo político institucional del país, de manera que cada plan coincida con una determinada gestión política, pero respetando la continuidad de los objetivos de mediano plazo y el modelo de país “Argentina 2016”. Esta situación permite posicionarse en la perspectiva de la planificación estratégica, donde el diagnóstico de los problemas y de las potencialidades del territorio permiten llegar rápidamente a la identificación de los objetivos específicos y metas de ejecución del plan y a la elaboración de un escenario territorial propuesto que reflejará la situación que se desea alcanzar en el corto y mediano plazo. En la formulación del Plan deberán rescatarse los esfuerzos realizados a nivel nacional en las últimas décadas, particularmente los documentos producidos 4 en el nivel nacional y la profusa documentación del sistema científico nacional en el tema, para poder avanzar rápidamente en la construcción de los objetivos de corto, mediano y largo plazo y no quedar atrapados en los procesos de diagnóstico de la situación nacional. La calidad de estos esfuerzos, las numerosas reuniones de consulta y de participación en el nivel institucional nacional, provincial e internacional, permiten afirmar que el Ordenamiento Territorial no genera hoy un proceso de debate nuevo en el país. El debate ya está instalado y se puede inferir la existencia de un diagnóstico general ya consensuado; el esfuerzo y el desafío debe orientarse hacia la puesta en marcha de acciones concretas de desarrollo y ordenamiento del territorio. En base a los “logros esperados” en el Modelo de País 4 Subsecretaría de Acción de Gobierno-Secretaría General “Argentina 2016” se exponen las políticas y los objetivos sobre de la Presidencia de la los cuales se va a centrar el Plan Estratégico territorial en los Nación: Reflexiones y próximos cuatro años: orientaciones para la formulación de una Política de Ordenación 1: Desarrollar la Identidad territorial, cultural y el sentido Territorial(1994) Bases para la de pertenencia formulación de una estrategias de Ordenación Territorial (1995), Comité Política: Estimular el desarrollo de la cultura y el patrimonio Federal de Ordenación territorial en todas sus formas. Territorial , del Programa de Ordenación Territorial (1999) u Diseñar e implementar planes, programas y proyectos que PNUD: Argentina: la oportunidad para su permitan identificar, preservar, desarrollar y difundir reencuentro. Metas de Desarrollo de la Cumbre del el patrimonio cultural regional. Milenio. Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina (2002) 27 u Relevar, consolidar y/o organizar redes temáticas vinculadas al patrimonio regional que permita mejorar la planificación y las inversiones vinculadas a la temática. u Implementar acciones de promoción en forma conjunta con las organizaciones turísticas y culturales que permitan difundir el patrimonio cultural y consolidar las identidades regionales. u Valorizar los recursos patrimoniales como dinamizadores de las economías locales y regionales. 2: Impulsar el progreso económico para que las personas y sus comunidades alcancen sus proyectos de vida sin necesidad de abandonar la región de origen Política A: Propiciar la integración y la difusión espacial de las actividades y el equilibrio territorial del país. u Implementar acciones territoriales (integración espacial de actividades, cualificación de lugares, consolidación de barreras sanitarias y de áreas protegidas, etc.) que permitan mejorar la competitividad de las diferentes regiones del país. u Implementar acciones para la utilización de las nuevas tecnologías de comunicación para desarrollar el teletrabajo y contribuir a la descentralización y desconcentración urbano territorial de la Argentina. Política B: Guiar y controlar el crecimiento espontáneo de las actividades productivas garantizando un uso equilibrado y sustentable del territorio. u Diseñar e implementar planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial de manera de controlar y organizar en forma eficiente el uso del suelo y las actividades que allí se desarrollan. Política C: Integrar en forma fluida todo el territorio nacional, incrementando la accesibilidad, conexión e interrelación entre pequeñas localidades, ciudades y zonas de mercado, acentuando a su vez la conectividad con los países limítrofes. u Implementar acciones de mejoras de los diferentes modos Subsecretaría de Obras Públicas. Subsecretaría de de transporte ya existentes y crear nuevos servicios Coordinación: Desarrollo e Integración Territorial. complementarios para consolidar la multimodalidad Kirchner Néstor: Plan de y la competitividad del sistema de transporte nacional, Gobierno. incentivando la vinculación interna, con los países limítrofes www.kirchnerpresidente.com.ar CIMOP : Una visión el comercio internacional. u Implementar acciones de mejoras de las redes de caminos estratégica del transporte en Argentina. rurales, mineros, turísticos y que sirven a otras actividades, Horizonte 2010.(2003) 28 para tornar competitivas dichas actividades y conectar en forma fluida el territorio nacional. Política D: Desarrollar la infraestructura para la producción (agua, energía, comunicaciones) en forma equilibrada y en función de las potencialidades regionales, en todo el territorio nacional de manera que posibilite la generación de nuevas actividades y empleos. u Planificar las infraestructuras para la producción en función de los planes de ordenamiento territorial y ambiental de nivel nacional, provincial y municipal. u Diseñar e implementar nuevos mecanismos de financiamiento y de gestión para la creación y mantenimiento de la infraestructura. 3: Promover la sustentabilidad ambiental del territorio Política A: Capacitar y sensibilizar a la sociedad para generar conductas ambientales proactivas y responsables. u Diseñar e implementar estrategias y programas de capacitación y sensibilización ambiental a través del sistema educativo formal y no formal y de redes de organizaciones no gubernamentales. u Identificar y consolidar las redes de educación ambiental de nivel local y regional para promover el uso sustentable del territorio. Política B: Mejorar los conocimientos en torno a los recursos naturales y ambientales. u Consolidar una red nacional de investigación, información y promoción ambiental con la participación de los organismos de ciencia, tecnología y ONGs. u Realizar estudios sobre capacidad portante de los ecosistemas y/o diseñar estrategias con organismos competentes para su evaluación, en base a la identificación y/o diseño de inventarios de recursos naturales y ambientales y sus posibilidades de desarrollo. u Realizar estudios sobre el deterioro ambiental que provocan y provocarán las diferentes actividades económicas actuales y futuras. Política C: Incorporar la dimensión ambiental y las variables vulnerabilidad y riesgo como temas transversales en todas las políticas y acciones territoriales públicas y privadas a nivel nacional, provincial y local. u Diseñar e implementar programas de capacitación al personal del sector público en la temática ambiental. 29 u Mejorar el marco legal ambiental en todas las jurisdicciones nacionales. u Implementar acciones de fortalecimiento en las administraciones públicas en sus diferentes niveles para que puedan administrar los procesos ambientales de sus respectivos territorios. Política D: Organizar y proteger el ambiente y el paisaje a través de un manejo integrado de los recursos del medio natural, de los asentamientos humanos y de zonas de fragilidad económica y social. u Diseñar y ejecutar planes y programas de ordenamiento territorial y ambiental, tanto en las zonas urbanas como rurales y naturales. u Diseñar y poner en marcha estrategias, planes y programas específicos para monitorear, prevenir y controlar los fenómenos naturales de carácter catastrófico en forma coordinada con los organismos de manejo de emergencias existentes. 4: Impulsar la participación comunitaria en la gestión democrática del territorio Política A: Generar y fortalecer los instrumentos y las organizaciones de planificación y gestión territorial en todos los niveles territoriales (nacional, provincial y municipal) a través del capital social y humano disponible en cada región. u Identificar a las competencias distribuidas entre los niveles de autoridad formal (nación, provincia, municipio) y las entidades territoriales para desprender funciones, obras y servicios. u Diseñar y crear redes y ámbitos formales para la planificación estratégica territorial, la concertación de políticas territoriales y la resolución de conflictos con la participación del sector privado y la sociedad civil. u Diseñar y crear mecanismos de asistencia técnica y financiera para apoyar a las diferentes organizaciones públicas y privadas vinculadas al desarrollo territorial. Política B: Consolidar la participación de los ciudadanos en torno a la gestión y el desarrollo territorial a través de diferentes mecanismos de participación y sensibilización y de educación formal e informal. u Identificar y definir las instancias de participación ciudadana en las políticas y proyectos de ordenamiento y desarrollo territorial. 30 u Formular y sancionar normas que regulen el régimen de competencias de participación social, explicitando con claridad no solo el ámbito territorial, la finalidad de la participación sino también la dimensión temporal y oportunidad de la misma. u Diseñar e implementar proyectos de capacitación y sensibilización sobre el alcance de las políticas territoriales y la función de los ciudadanos dentro de las mismas. 5: Posibilitar el acceso de la población a los bienes y servicios esenciales en todo los rincones del país Política A: Ordenar el funcionamiento de los asentamientos humanos, a través del desarrollo y la refuncionalización de áreas y ciudades, mejorando la capacidad para organizar sus respectivas regiones y contener laboralmente a su población. u Diseñar e implementar procesos de micro-regionalización y desconcentración territorial. u Diseñar e implementar procesos que estimulen el crecimiento de las ciudades intermedias para asentar en forma eficiente las políticas de descentralización. u Diseñar e implementar procesos para el desarrollo de los asentamientos de rango menor para que sean cabeceras dinámicas de los territorios rurales, mineros, turísticos y de otras actividades. u Diseñar e implementar un plan de control y regulación del crecimiento de la Región Metropolitana de Bs. As. Política B: Mantener un acceso equitativo a las infraestructuras, la vivienda, los servicios y el equipamiento social, sanitario y educativo de manera que se garantice la igualdad en la calidad de vida y en las oportunidades de desarrollo para todos los ciudadanos. u Diseñar e implementar planes y programas habitacionales que permitan el acceso de toda la población a su propia vivienda y la eliminación de las villas miserias y los asentamientos irregulares. u Diseñar e implementar planes y programas de equipamiento y de cobertura de los servicios sociales básicos, tanto en zonas urbanas como rurales, de alta, media y baja densidad. u Mejorar la calidad y frecuencia de los servicios de transporte y diseñar e implementar planes y programas que permitan el acceso equitativo de la población a los bienes servicios básicos. u Identificar y crear nuevos mecanismos y modos de financiamiento y gestión para la creación y mantenimiento de la infraestructura y el equipamiento social. 31 El Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial (SIVAT) Tal como fuera mencionado al inicio del Capítulo 3, el Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (SiNDOT) posee como segundo componente al Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial (SIVAT). Este Sistema generará la información necesaria para planificar, articular y gestionar las relaciones entre los actores y asistir en términos técnicos, metodológicos y económicos, para ello se requiere de un conjunto de actores, vinculaciones institucionales, recursos e instrumentos de gestión movilizados en forma permanente para asegurar el proceso de desarrollo del territorio y los logros esperados en modelo de país de la PNDT. Este conjunto de actores, recursos e instrumentos no podrá ser más como lo fue en el pasado sólo una dotación exacta de dinero, una base de datos o una biblioteca especializada, sino que deberá construirse una red de Actores e Instituciones (Gobierno Nacional, Gobiernos Provinciales, Municipios, Universidades, ONGs, Empresas, Gremios, Sindicatos, Organismos de Cooperación internacional, etc.) vinculados entre sí, para fomentar y consolidar a través de diferentes mecanismos de asociación y cooperación las siguientes actividades: u La generación, el intercambio y la difusión de información territorial. Existen en Argentina numerosas fuentes y recursos de información, no obstante la información disponible se encuentra en muchos casos dispersa, fragmentada, incompatible con otras fuentes o con niveles de agregación que imposibilitan su uso real. Frente a esta situación la puesta en marcha y la valorización de la información existente dentro de redes de bibliotecas, centros de documentación u otros mecanismos permitirá mejorar la calidad y la disponibilidad de la misma mejorando sustancialmente los procesos de planificación y desarrollo territorial. 32 u La creación y transferencia de recursos económicos. Se concibe como el conjunto de recursos de inversión necesarios para iniciar y sostener la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. No se trata de crear un nuevo fondo, sino de coordinar los presupuestos existentes y reorientar los ingresos presupuestarios para lograr sostener el proceso. Eventualmente se buscarán fondos externos no reembolsables que se sumarán a los recursos propios reorientados. En este sentido se plantea la necesidad de una coordinación inteligente entre fondos provinciales, nacionales y locales para alcanzar los objetivos propuestos. u El desarrollo y la difusión de nuevos conocimientos, ideas y metodologías innovadoras en términos de desarrollo territorial. Para poder construir un modelo alternativo de desarrollo territorial en Argentina es necesario entonces que los actores vinculados a la red puedan conocer enfoques y metodologías sólidas, entender cuáles son los procesos exitosos y visualizar las posibilidades de desarrollo. Es estratégico y relevante entonces aprovechar y capitalizar todas las experiencias en la materia para poder mejorar la eficacia de las políticas y los proyectos de desarrollo territorial en Argentina. Para ello se recopilará, sistematizará, evaluará y difundirá información sobre acciones, metodologías e ideas innovadoras de desarrollo territorial, de manera que todos los actores vinculados a la red puedan conocer otras experiencias exitosas para que iluminen los propios proyectos. Esta actividad dará lugar a la creación de un Observatorio Nacional del Desarrollo Territorial de la Argentina. u La prestación y obtención de asistencia técnica específica. Muchos proyectos de desarrollo territorial en Argentina fracasan debido a la falta de asistencia técnica adecuada. A través de esta red se prevé la creación de sistemas de información de consultores y especialistas en la materia y de mecanismos de asistencia técnica en estrecha vinculación con Universidades, ONGs, y otros organismos para agilizar los procesos de formulación y gestión de proyectos de desarrollo. u La adquisición de nuevas capacidades vinculadas al desarrollo territorial. El desarrollo territorial requiere de nuevas capacidades para formular, evaluar y gestionar proyectos. En este sentido los organismos nacionales, provinciales y locales, en estrecha vinculación con las Universidades y los organismos de Ciencia y Técnica, deberán armonizar sus esfuerzos y coordinar sus acciones para generar hoy los recursos humanos necesarios para el proceso de ordenamiento del territorio 33 argentino. La oportunidad de formar recursos humanos especializados a través de sistemas de becas, cursos especiales, asesorías técnicas con módulos de capacitación, cooperación internacional y otros, permitirán cubrir la brecha de recursos humanos de un país como Argentina, donde la planificación territorial integrada ha sido relegada a acciones puntuales o en otros casos han sido discontinuadas o interrumpidas. u La articulación de actores y la gestión de procesos. La planificación del desarrollo territorial no sería posible si no existiese un proceso permanente de articulación de actores, gestión de procesos y resolución de conflictos entre actores e Instituciones de diversos niveles. Estas actividades son las que permiten la construcción de los procesos de desarrollo concertado del territorio, y sobre ellas se deberá poner un énfasis especial. El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios articulará la red de actores y recursos para el desarrollo y el ordenamiento territorial a través del SIVAT. El marco legal y normativo La Política y el Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial prevén un tercer Componente; la Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento del Territorio, la cual deberá definir las normas de la intervención territorial; la distribución de competencias entre la Nación, las provincias, los municipios y las entidades territoriales de la sociedad y las modalidades de intervención de cada actor. Este marco legal deberá orientar y regular el proceso de organización y ordenamiento territorial, se reconoce que su ausencia ha conducido a la presencia de un marco legal disperso que contribuyó a desarticular el país, aumentar los costos financieros, políticos y administrativos vinculados con el territorio y a limitar las bondades de la descentralización en la prestación de los servicios, entre otros problemas. En función de ello se prevé crear una Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial que constituirá el acto normativo de base para la planificación del desarrollo territorial; será ordenador del proceso y le dará carácter de permanencia y estabilidad a la PNDT. De esta manera se deberá cumplir en forma concreta con lo que señala la Constitución Nacional reformada en 1994, para orientar la construcción del territorio argentino en tanto: 34 u El Art. 75 inc.19 otorga atribuciones al Gobierno Nacional para proveer al crecimiento armónico de la Nación al poblamiento de su territorio, y a promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. u El Art. 124 facilita la posibilidad que las provincias participen y creen regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social. En ellas se podrán crear además instituciones orgánicas para el cumplimiento de estos fines. No obstante, sus atribuciones son limitadas como lo establece el Art. 26, al prohibir la celebración de tratados parciales de carácter político entre ellas. u El Art. 41 otorga a la Nación la facultad de dictar normas que contengan los presupuestos necesarios para la protección en materia ambiental, respetando las jurisdicciones locales. Corresponde a las provincias el dictado concreto de las normas ambientales; estas normas están directamente vinculadas con el buen uso del territorio y por ende presupone los planes y programas de ordenamiento territorial que las provincias pongan en marcha. Elaborar este marco legal constituye una oportunidad de sostenibilidad en el desarrollo territorial del país, no obstante no se puede desconocer que existe una profusa experiencia en proyectos e iniciativas de carácter territorial que no pueden ser desconocidas. Es por ello que en la elaboración de este marco legal se deberán tener en cuenta también: u Las leyes provinciales vinculadas al desarrollo territorial y uso del suelo existentes, la legislación ambiental, la de manejo de riesgos y las que se han producido desde la gestión sectorial, a fin de completar el panorama nacional de base para la construcción de la Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento del Territorio Argentino. u Los tratados que definen la integración de Argentina en el contexto internacional, teniendo especial atención sobre aquellos que se vinculan con MERCOSUR, a partir del Tratado de Asunción, firmado en marzo de 1991, teniendo en cuenta además entre otros: u El trabajo realizado por las diferentes Comisiones MERCOSUR y el estado de avance logrado con respecto al territorio para consolidar espacios productivos, aprovechar recursos, proteger diferentes tipos de territorios, generar la infraestructura de base y dinamizar los intercambios tanto productivos como culturales. 35 u La iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) y el Plan de Acción enriquecido por los aportes del BID, la CAF y FONPLATA. u Los diferentes aspectos de los tratados y acuerdos de integración bilaterales con los países vecinos, en particular aquellos vinculados con el tratamiento de los pasos cordilleranos. u El Tratado de la Cuenca del Plata que favorece la vinculación fluvial y el tratamiento de los puertos. u Los avances logrados a través de las redes formadas por los Municipios, como el FAM (Federación Argentina de Municipios), RAMA (Red Argentina de Municipios Auto-sustentables), Red de Ciudades del MERCOSUR, entre otros. u Las leyes, tratados y documentos que tienden a la consideración de los múltiples ambientes y recursos naturales existentes en el país y de los que comparte con sus vecinos. Esta normativa deberá simplificar la legislación de desarrollo y ordenamiento territorial, regular en la materia, orientar con precisión y simplicidad las acciones provinciales y locales públicas y privadas - y adecuar la normativa a la realidad territorial argentina. Deberá ponerse especial énfasis en la prevención de los problemas futuros, ya que generalmente aparecen una serie de conflictos paradigmáticos, aparente contradicción entre conservación y desarrollo, pugna entre los intereses públicos y privados y diferencias entre la visión local y la visión global de ámbitos superiores. La Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial deberá contener entre otros: u Objeto y finalidad de la ley. u Definición clara de los conceptos involucrados: desarrollo, ordenamiento territorial, uso del suelo, entre otros. u Definición de las diferentes instancias comprometidas y de coordinación general. u Definición de las diferentes instancias de formulación de planes y proyectos (nacional, provincial, municipal, etc). u Definición del modelo de País deseado por la PNDT. u Tipos de planes involucrados en la PNDT (nacionales, provinciales, municipales, urbanos, rurales, regionales, microregionales y carácter fronterizo transnacional). u Viabilidad de los planes desde el punto de vista sociopolítico (modalidades de participación y sus 36 competencias), desde el punto de vista económico- financiero (recursos humanos, naturales, financieros, tecnológicos, otros) y técnico (conocimiento instrumental, tecnologías preferentes, etc). u Responsabilidades de las Provincias a nivel territorial, competencias y complementación con la Nación. u Responsabilidades de los Municipios y gobiernos locales a nivel territorial, competencias y complementación con la Nación y las Provincias. u Responsabilidades sectoriales a nivel territorial, competencias y complementación con los anteriores u Responsabilidades de las entidades territoriales: definición de las entidades que serán reconocidas, competencias, modalidades de la participación y de la complementación con la gestión pública. 37 Conclusión La Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y el Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial se conciben como bases para construir la integración del territorio, lograr el aumento de la competitividad, alcanzar un desarrollo socio-económico nacional más equilibrado, y además como una oportunidad para que Argentina recupere su liderazgo internacional, su calidad de vida y mantenga una identidad nacional con sentido de pertenencia, basada en el reconocimiento de la diversidad de sus regiones. Alcanzar el equilibrio y la eficiencia del territorio significa un extraordinario reto en la situación actual del país, ya que implica el refuerzo de las zonas estructuralmente más débiles sin dejar de impulsar a las que tienen mejores posibilidades de desarrollo, en un contexto de debilidad financiera y económica estructural. Construir ese escenario de cohesión económico y social en un contexto de justicia y equidad necesitará, en consecuencia, de esfuerzos de solidaridad, responsabilidad, complementariedad y alianzas estratégicas, capaces de superar las distorsiones económicas, el clientelismo político, la corrupción y el paternalismo, males profundamente arraigados en la Argentina reciente. Es necesario recalcar que la prosperidad del país depende directamente del desarrollo de sus Provincias y Municipios. De su diversidad y de su esfuerzo debe partir la construcción y desarrollo del nuevo modelo de país, teniendo conciencia plena que la organización territorial por sí sola está vacía de contenido si no tiene como destino la equidad y el bienestar social, la construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido socio-económico, la prosperidad general y la garantía de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, tal cual lo establece el modelo de país deseado en la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Para generar el nuevo escenario - considerado un desafío para toda la sociedad y su gobierno – es necesario poner en juego una estrategia de combinación entre la visión global y las intervenciones inmediatas, en la seguridad que la construcción del escenario deseado se basa en una secuencia ordenada entre: la revisión del escenario actual, la definición de un conjunto de estrategias que integren acciones puntuales de pronta realización y la ejecutividad, capacidad gerencial y recursos para ponerlas en marcha. El Gobierno Nacional al proponer la POLITICA NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL y sus diversos instrumentos y metodologías, lo hace con la finalidad 38 de crear un gran pacto social para diseñar el futuro territorio del país y adecuarlo a la modernidad y a la competitividad impuesta por el nuevo entorno mundial. Esta ambiciosa labor viene impuesta por una realidad incuestionable e insostenible del territorio nacional y la necesidad de adquirir significación en el nuevo escenario internacional. Se ve claramente la necesidad de proyectar su posicionamiento a través de planes estratégicos territoriales encaminados a adecuarse a la globalización de la economía, a la transformación de la sociedad y a las nuevas exigencias de calidad de vida de sus ciudadanos. Es necesario que cada provincia y municipio, en colaboración con el Estado Nacional y la Sociedad generen un territorio atractivo para las inversiones, previsible ambientalmente y equitativo desde el punto de vista social. El éxito de esta iniciativa dependerá de la capacidad del Estado Nacional de involucrar en el proceso a todos los agentes sociales y económicos, a los diversos estamentos de administración provincial y municipal para que - en conjunto - analicen el futuro, desarrollen las diferentes etapas de esta Política aunando los esfuerzos y las voluntades en una misma dirección y abandonando el individualismo que ha caracterizado a gran parte de nuestra sociedad. A lo largo de la discusión y el armado del Plan Estratégico Territorial, se deberán debatir temas espinosos y delicados: infraestructura, medio ambiente, retos sociales, demandas del sector productivo, procesos de integración interregional y otros, cada uno con sus demandas y necesidades específicas. Pero el diseño y debate tanto a escala del SiNDOT como al interior de sus tres componentes, con especial énfasis en el PET deberá dar lugar a la construcción de escenarios de colaboración, de negociación, de concertación y participación social, para encontrar las respuestas y nuevas propuestas para los nuevos desafíos. Sin duda este camino es más largo y complejo, pero el debate enriquece la comprensión de los problemas comunitarios y permite alcanzar soluciones más duraderas y sustentables. La POLITICA NACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL y en consecuencia el PLAN ESTRATEGICO TERRITORIAL constituyen un desafío a la creatividad. El modelo planteado: “Argentina 2016”, depende de la reconstrucción de los valores nacionales, del rol promotor de un estado activo, del empuje de las provincias y municipios y sobre todo, de la capacidad de todos los habitantes de este suelo para crear solidariamente su futuro en base al modelo de país deseado. 39 Glosario de términos Análisis territorial: aproximación al conocimiento del territorio. Suma del conocimiento teórico disciplinar más la información especializada que permite conocer y explicar, a través de un conjunto amplio de instrumentos, los procesos territoriales. Paso previo a todo esfuerzo de planificación. Cohesión económica y social: expresión que el Acta Única Europea de 1987 daba a la voluntad de evitar disparidades regionales excesivas y que dio origen a la reforma de los fondos estructurales. Desarrollo sustentable: nivel de desarrollo alcanzable en la actualidad, sin hipotecar las condiciones de vida de las generaciones futuras. Desarrollo territorial: proceso de acrecentar o dar impulso a las capacidades de un determinado territorio y transformar su estructura en forma positiva. Potenciación de recursos naturales y humanos de un territorio determinado, para hacerlos disponibles a la economía y al uso social, a través de la gestión administrativa, la inversión económica, los mecanismos regulatorios o los incentivos. Desequilibrios interterritoriales: disparidades en el nivel de desarrollo socio-económico de diversos territorios que forman parte de una unidad superior. Se conocen también como desequilibrios interregionales. Su corrección es el objetivo básico de toda acción de ordenamiento y de política territorial. Diagnóstico territorial: evaluación del "estado" del territorio, tanto desde la perspectiva de los problemas territoriales que se han de corregir, de los procesos que se deben guiar, como de las potencialidades que se han de desarrollar. Es una fase crucial en el proceso de ordenamiento territorial. Difusión tecnológica: es la progresiva adopción de la innovación por parte de los agentes económicos. Ecodesarrollo: modelo de desarrollo especialmente conciliador con el medio natural. 40 Eje de desarrollo: grandes corredores a lo largo de rutas de transporte importantes que unen varias áreas metropolitanas. Equidad territorial: principio que propugna la convergencia del nivel de desarrollo económico de las distintas regiones y sus respectivas sociedades. Escenario: simulación - etapa a etapa – conduciendo un sistema territorial a una situación futura, representada por una imagen de conjunto de éste. Se realiza sobre la base de conocimientos científicos; información ambiental y socio-económica de conjunto (diagnóstico) y evaluación de tipos de tendencias en los procesos territoriales. Estrategia: conjunto de decisiones coordinadas que vinculan los objetivos de desarrollo con las acciones necesarias para lograrlos. Especifica los principales problemas que deben ser resueltos y las oportunidades que pueden aprovecharse. Estructura económica: relaciones de interdependencia de fenómenos y procesos de cierta permanencia, que enlazan a los principales componentes de una realidad económica globalmente considerada. Estructura del territorio: está formada por los elementos vertebradores y organizadores del territorio, interrelacionados entre sí. Factores de desarrollo: conjunto de fuerzas que intervienen positivamente en el desarrollo económico de un territorio. Equivale a ventajas comparativas y competitivas de un territorio. Igualdad de oportunidades territoriales: propuesta de política territorial que no intenta igualar los resultados sino los factores de desarrollo de los diversos territorios. Infraestructura: conjunto de construcciones e instalaciones que se requieren para asegurar el funcionamiento de las actividades productivas, promover el desarrollo comercial, industrial, agrícola y otros y facilitar el funcionamiento de los asentamientos humanos. 41 Metas de ejecución del Plan: cuantificación de los objetivos específicos, expresado en: metas de cobertura, metas físicas y metas financieras que se prevé realizar en un tiempo determinado. Objetivo: se entiende como una declaración razonablemente inmutable de lo que la política desea lograr. Ordenamiento del territorio: según la Carta Europea de Ordenamiento del Territorio es la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de la sociedad. Debe ser una política de Estado y un instrumento de planificación del desarrollo, con perspectiva global, prospectiva, democrática y participativa de la sociedad, que permite una apropiada organización política-administrativa de la Nación. Una versión mucho más restringida, lo asocia y reduce a la planificación física de los elementos estructurantes de territorios de diferente nivel (nación, provincias, etc). Paquete de proyectos: proyectos complementarios de inversión en desarrollo territorial: infraestructura, sectores de la producción, servicios, etc. El conjunto de proyectos está diseñado para su ejecución en una forma coordinada para lograr objetivos predeterminados. Plan: grupo unificado de decisiones que expresa las opciones de desarrollo económico y social de un país o región, incluyendo las medidas específicas requeridas para alcanzar objetivos seleccionados. Se compone por una definición de objetivos, la organización y ordenamiento de los recursos humanos y materiales, los métodos y formas de organización, un marco de tiempo y sus metas de ejecución. Incluye la ubicación sectorial y espacial de las actividades y otras especificaciones para orientar la ejecución y el control del proceso de desarrollo territorial. Plan estratégico: secuencia de acciones basada en los principios y la metodología de la administración estratégica, consistente en concebir un futuro deseable, una situación objetivo y señalar los medios reales para alcanzarlo, considerando desde el inicio el conjunto de condicionamientos y restricciones para su realización. En forma permanente permite identificar tendencias y descubrir oportunidades, formular objetivos con perspectiva de futuro, definir líneas de políticas, programas y proyectos y promover el consenso y el compromiso para la acción. 42 Planeamiento urbano: ordenamiento del espacio urbano; comprende la planificación de ámbitos municipales-submunicipales e hipotéticamente también de ámbitos supra-municipales y metropolitanos. Planificación estratégica territorial: aplicación de la planificación estratégica a ámbitos territoriales definidos: ciudades, regiones, etc. Planificar: someter las acciones a un orden o plan. Definición de líneas de acción encaminadas a conseguir objetivos y metas de ejecución fijados de antemano. Equivale a planear. Política: conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables. No se debe confundir la política pública con la ley o la norma, ni tampoco se asimila a la política económica. Política territorial: política dirigida a coordinar y armonizar las actuaciones con incidencia territorial de los diferentes niveles y sectores de la administración. Concepto equivalente al de ordenamiento del territorio. Polos de desarrollo: estrategia territorial clásica de la política regional consistente en concentrar las ayudas en núcleos previamente seleccionados, donde se intentará reproducir el proceso de crecimiento autosostenido, que de una manera espontánea se había dado en regiones más desarrolladas. Polos tecnológicos: concepto actualizado de polo de desarrollo, en el que la implantación industrial como factor de desarrollo ha sido reemplazada por la innovación tecnológica. Puede considerarse equivalente a Complejo de Innovación Tecnológica Programa: conjunto coherente e interactivo de acciones y proyectos dentro de un determinado territorio o sector económico-social, ambiental, que se hallan sincronizados dentro de un esquema de planificación-ejecución. Proyecto: actividad de desarrollo socio-económico planificada 43 y orientada hacia metas precisas, que requiere inversiones financieras y participación humana por un tiempo dado. Región: área que un país delimita para fines de planificación o desarrollo. Una región puede comprender más de una provincia o de un país. Para servir de base al ordenamiento territorial, debe tener autoridades constituidas a nivel de región. Redes de ciudades: conjunto de ciudades fuertemente interconectadas, a partir de múltiples tipos de redes entendidas como sistemas técnicos. Redes: sistemas técnicos de infraestructuras y equipamientos que pueden canalizar flujos de muy diversa índole: mercaderías, energía, personas, información, etc. Sistema de ciudades: sistema cuyos elementos son las aglomeraciones urbanas y metropolitanas de un determinado territorio. Usos del suelo: actividades que se desarrollan o se pueden desarrollar en un determinado sector del territorio, según normas de planificación establecidas. Ventajas comparativas: factores favorables al crecimiento económico y el desarrollo social de un territorio, en un momento dado: posición geográfica, capacidad ambiental, recursos humanos en el lugar, infraestructuras, etc. Se puede identificar con la calidad geográfica del lugar. Ventajas competitivas: elementos o formas de organización territorial que hacen a la habilidad o capacidad de un país, región o territorio para alcanzar la prosperidad y el progreso en forma sostenida. En este sentido la competitividad no se limita al crecimiento del producto o del ingreso, sino incorpora también mejoras en la equidad, entendidas como la reducción de la pobreza, la desigualdad social y la sustentabilidad ambiental. 44 Glosario de siglas CIMOP: Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Públicas. EPH: Encuesta Permanente de Hogares. INDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas. NEA: Noreste Argentino. NOA: Noroeste Argentino. PBI: Producto Bruto Interno. ONG: Organismos no gubernamentales. PET: Plan Estratégico Territorial. PNDT: Política Nacional de Desarrollo Territorial. PNUD: Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas. SiNDOT: Sistema Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. SIVAT: Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial. 45 Indice general Introducción 2 CAPITULO 1 La problemática territorial en Argentina 4 La situación territorial del país 6 Los desequilibrios desde la perspectiva de la infraestructura y el equipamiento 12 Construyendo un nuevo modelo de desarrollo territorial 14 CAPITULO 2 La Política Nacional del Desarrollo y Ordenamiento Territorial 16 Los valores en la construcción de una Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 17 El rol y la visión estratégica del Estado en la construcción de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 20 El modelo de país definido por la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 21 CAPITULO 3 Estrategia e Instrumentos de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 25 El Plan Estratégico Territorial (PET) 26 El Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica para el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial (SIVAT) 32 El marco legal y normativo 34 Conclusión 38 Glosario de términos 40 Glosario de siglas 45 Indice general 46 46