Decreto Nº 33 - Política nacional de supervisión, control y fiscalización ambiental

No 25583 REPÚBLICA DE PANAMÁ MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS DECRETO EJECUTIVO No. 33 (de 26 de febrero de 2007) “Por el cual se aprueba la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental sus principios, objetivos y líneas de Acción” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En uso de sus facultades constitucionales y legales, CONSIDERANDO: Que la Constitución Política de la República establece el deber de propiciar el desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas (Artículo 119), comprometiendo al Estado a reglamentar, fiscalizar y aplicar oportunamente las medidas necesarias para garantizar la utilización y aprovechamiento racional de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de los bosques, tierras y aguas (Artículo 120); y establece las bases para regular el uso de los recursos naturales no renovables, con el objeto de prevenir que su explotación provoque daños sociales, económicos o ambientales (Artículo 121). Que la Ley 41 de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá”, señala que, dentro de las atribuciones asignadas a Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), como la entidad autónoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, se encuentra la de "Dirigir, supervisar e implementar la ejecución de las políticas, estrategias y programas ambientales del gobierno, conjuntamente con el Sistema Interinstitucional del Ambiente y organismos privados". Asimismo, esta ley identifica la “Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental” como un Instrumento de Gestión Ambiental y, establece los principios de esta actividad indicando que la misma es una función inherente a la ANAM, la cual será ejercida junto con la autoridad competente según corresponda y conforme a la respectiva reglamentación. Que la Ley 41 emplea otro concepto asociado: “Seguimiento y control” el cual se define como “acción de supervisión del estado del ambiente durante el desarrollo del proyecto, obra o actividad, desde su inicio hasta su abandono, para asegurar que las medidas de mitigación o conservación se lleven a la práctica y se verifique la posibilidad de que aparezcan nuevos impactos durante el período de ejecución del proyecto, obra o actividad”. Que el Artículo 3 de la Ley 41 de 1998, establece que corresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas públicas para el desarrollo económico y social del país. Que la presente política debe aplicarse coherentemente con la Estrategia Nacional del Ambiente (ENA), elaborada en 1999, la que integra políticas sectoriales, como las contenidas en el Plan de Acción Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002 y en el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico. Que en forma congruente con la ENA, se elaboró el Plan Estratégico Participativo del Sistema Interinstitucional del Ambiente (PEP-ANAM/SIA 2002-2006), aprobado por ANAM en 2002, el cual incorporó todos los aspectos relevantes para orientar el sentido de las acciones que la República de Panamá debiera abordar para avanzar hacia el desarrollo sostenible, pero focalizando esfuerzos e iniciativas en las áreas claves. Que la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental que se propone en este documento, expresa el compromiso de las actividades realizadas por parte de los individuos y la comunidad, las iniciativas y actividades productivas y las instituciones del Estado, por avanzar hacia el establecimiento del desarrollo sostenible, al reconocer que la supervisión, control y fiscalización ambiental constituye una herramienta que facilita y sustenta la implementación de las otras políticas ambientales y realmente, constituye una de las piezas claves para el adecuado despliegue de la Gestión Ambiental para los próximos años. Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 7 Que el éxito de la presente política, se plasmará no solo mediante el despliegue adecuado de las herramientas que considera, sino que deberá verse reflejado en un mejor y más claro cumplimiento de las políticas ambientales del Estado y de la legislación que las apoya y sustenta jurídicamente. Si la sociedad percibe que se cumplen los mandatos legales, y que existe una mejoría de la calidad ambiental y mayores niveles de protección de los recursos naturales, ello obedecerá, en buena parte, al soporte que está llamado a brindar la presente política. Que en virtud de ello la presente política constituye una herramienta de apoyo para mejorar los niveles de cumplimiento de la legislación y políticas ambientales en general, de allí su carácter “instrumental” más que sustantiva, desde la perspectiva de objetivos de conservación ambiental específicos. Que el atributo de “instrumentalidad” es compartida por al menos dos políticas que el Estado Panameño se ha impuesto impulsar y aplicar: la política de descentralización de la gestión ambiental y la política de información ambiental. La primera constituye un soporte clave en el andamiaje de integración de las políticas públicas para el desarrollo sustentable, ya que tiene por objeto aprovechar las capacidades sectoriales y territoriales (provinciales, comarcales y distritales) para el proceso de Supervisión, Control y Fiscalización (SCF); y la segunda, brindar la información necesaria que permita definir las prioridades en el control y fiscalización, sin perjuicio de que en general cualquier política pública demanda, hoy por hoy, contar con información veraz y oportuna, para un adecuado proceso de toma de decisiones. Que el desafío de mejorar los niveles de eficiencia en la supervisión, fiscalización y control ambiental se relaciona fuertemente con otras herramientas de gestión ambiental, que trasladan la responsabilidad a los propios administrados, lo que esta política trata de impulsar explícitamente. La experiencia comparada da cuenta de cómo el Estado ha disminuido los costos del proceso de SCF cuando ha generado mecanismos de incentivo para que el sector privado cumpla con la normativa vigente (tales como el establecimiento de mecanismos de certificación y auditorías; acuerdos Estado / sector privado, los denominados “acuerdos de producción más limpia”, por ejemplo) por una parte, y ha generado mecanismos de participación de la comunidad en el proceso de SCF, transformándola en verdaderos agentes coadyuvantes para la supervisión, control y fiscalización. Que la Política Nacional de SCFA, los antecedentes que han sido considerados para su promulgación, los principios en los cuales ésta se sustenta, sus objetivos y líneas de acción para su posterior implementación, constituyen el marco orientador de las actividades desarrolladas por el sector público y la sociedad civil en su conjunto, para fortalecer el despliegue de la Gestión Ambiental en Panamá y apoyar el proceso de aplicación de las políticas orientadas al desarrollo sustentable brindando las herramientas necesarias para que dichas políticas se apliquen, efectivamente, a través del cumplimiento de la legislación vigente. La Política tiene como objetivo esencial contribuir al cumplimiento de los fines de protección ambiental previstos en la legislación. Que dichos niveles de consenso surgen a partir del hecho que la ANAM ha formulado la presente Política con la activa colaboración y participación del sector público y la sociedad civil relacionada, integrando y buscando armonizar adecuadamente desarrollo con sostenibilidad ambiental. DECRETA: ARTÍCULO 1o. : Aprobar la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental, los Principios en que se sustenta, Objetivo General y Específicos que se espera deben ser alcanzados, y Líneas de Acción destinadas a enmarcar las actividades que deberán desarrollarse para su implementación, cuyo texto es del siguiente tenor: Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 8 I. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA DE SUPERVISIÓN, CONTROL Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL 1. Principio de Integración con Políticas Nacionales Ambientales. Debe responder a los requerimientos de SCF para satisfacer los objetivos de protección ambiental de otras políticas gubernamentales. 2. Principio de Coercitividad. Los actores sujeto y objeto a SCF deben dar cumplimiento a las obligaciones emanadas de la normativa ambiental vigente, la cual puede ser exigida por parte de los agentes públicos competentes o por las instancias judiciales, bajo amenaza de sanciones administrativas, penales y o civiles. 3. Principio de Responsabilidad Ambiental Compartida (Estado, Sector Privado y Comunidad). Los agentes privados “deben” asumir la responsabilidad de cumplir con la normativa ambiental; el Estado de velar por dicho cumplimiento, preferentemente mediante la creación de condiciones que lo favorezcan; y la comunidad de colaborar en el proceso de denunciar las infracciones ante la autoridad pública, y cumplir con su propio grado de responsabilidad. 4. Principio de Participación Ciudadana. La comunidad nacional es sujeto y objeto del desarrollo sostenible, por lo cual debe transformarse en un agente que se involucra y respalda la SCF ambiental, pues puede participar activamente como agente consciente del carácter de bien común que tiene el ambiente. 5. Principio de Responsabilidad ambiental. Los responsables de cualquier acción que origina la degradación ambiental en cualquier grado o forma, deben compensar, mitigar, reparar el daño sufrido y restaurar el elemento ambiental deteriorado, conforme lo determine la legislación pertinente. La autoridad está obligada a hacer efectiva esta responsabilidad (SCF). 6. Principio de Flexibilidad. El Proceso de SCF debe ser suficientemente amplio para abarcar todas las áreas ambientales que puedan ser afectadas por las actividades antrópicas actuales y futuras, controlando y verificando el cumplimiento de las normas ambientales de calidad ambiental establecidas en el país. 7. Principio del Gradualismo. El proceso de SCF aplica mecanismos, instrumentos y herramientas cuyo éxito depende de la concurrencia de condiciones que incidirán en la aplicación gradual de la política (capacidades humanas, financieras, información ambiental, tecnologías disponibles, etc.). 8. Principio de Armonización de Intereses. Se reconoce que en el proceso de SCF se generan espacios que puede dar lugar a controversias, por lo que el uso y promoción de mecanismos tales como mediación, arbitraje, conciliación y audiencias públicas es relevante, con miras a facilitar y mejorar los niveles de cumplimiento de la normativa ambiental bajo esquemas de mayor costo – eficiencia para el Estado. 9. Principio del Mejoramiento Continuo. Para consolidar el modelo de supervisión, fiscalización y control, se reconoce la necesidad de realizar ajustes periódicos a la legislación y la institucionalidad, con el fin de implementar nuevos instrumentos, mecanismos y herramientas para mejorar su operatividad y/o eficiencia. II. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE SUPERVISIÓN, CONTROL Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL 1. OBJETIVO GENERAL Desplegar un conjunto coherente de acciones de supervisión, fiscalización y control, con miras a asegurar que se cumplan los fines de conservación, protección y preservación ambiental previstos en la normativa vigente, como expresión de las políticas ambientales del Estado orientadas al desarrollo económico y social incorporando criterios de sustentabilidad ambiental. 2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN. OBJETIVO ESPECÍFICO 1. En el ámbito institucional: Fortalecer capacidades en las Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 9 entidades competentes para desarrollar acciones de supervisón, control y fiscalización sobre las actividades reguladas, y facilitar las instancias para que la comunidad colabore en las funciones de las entidades fiscalizadoras. Líneas de Acción 1. Fortalecer la capacitación del recurso humano de las entidades públicas (incluidas las autoridades del Sistema Interinstitucional del Ambiente, las Autoridades Municipales, los Comités de Cuencas y de las fiscalías ambientales) y del sector privado que desarrollan actividades de, o relacionadas a la SCF ambiental. 2. Promover la incorporación de temas de gestión ambiental en los programas de educación formal, no formal e informal y a su vez promover la participación de la comunidad y del sector privado en dichos programas. 3. Dotar con recursos técnicos y financieros adecuados a los distintos organismos públicos para llevar a cabo las actividades de SCF ambiental. 4. Fortalecer con recursos humanos a las entidades que tienen ingerencia o desarrollan procesos de SFC considerando su perfil profesional idóneo para la SCF. 5. Asegurar y mantener el acceso expedito y oportuno a la información de SCF a las entidades competentes, las actividades reguladas sujetas a SCF y la comunidad, siguiendo los criterios de accesibilidad establecidos en la Política Nacional de Información Ambiental. 6. Fortalecer la conformación oficial de las UAs (a nivel central y regional) para el seguimiento de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y la coordinación entre las entidades competentes y la resolución de conflictos. 7. Promover el uso de recursos externos registrados ante ANAM para fortalecer las actividades de SCF. OBJETIVO ESPECÍFICO 2. En el ámbito normativo: Fortalecer la promulgación e implementación de normativa sobre calidad ambiental, uso y acceso a los recursos naturales bajo parámetros claros, que determinen un escenario de certeza jurídica, tanto a la sociedad civil y a los administrados respecto de sus obligaciones ambientales, como a la autoridad respecto del alcance de aquellas y de sus potestades en cada proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental. Líneas de Acción 1. Promover reformas legales que eliminen, entre los entes que desarrollan SCF, la superposición de competencias, los conflictos de intereses y la duplicidad de funciones, en las diferentes áreas donde se ejerce la normativa ambiental. 2. Establecer programas de elaboración de legislación y reglamentos para regular las responsabilidades establecidas en la normativa sobre calidad ambiental, uso y acceso a los recursos naturales. 3. Promover mecanismos de responsabilidad civil y sanciones adecuadas, tanto administrativas como penales, para aquellos que incumplan las normas legales, a nivel público y privado. 4. Consolidar la elaboración de la reglamentación del proceso de Supervisión, Control y Fiscalización. 5. Definir parámetros o requisitos para el desarrollo de procesos de implementación de la nueva normativa, que considere la evaluación del impacto de su aplicación y los recursos técnicos, humanos, físicos y financieros requeridos. OBJETIVO ESPECÍFICO 3. En el ámbito de los incentivos al cumplimiento: Establecer instrumentos que incentiven el cumplimiento de la normativa ambiental por parte de los generadores de externalidades ambientales negativas, sean éstos agentes gubernamentales o privados. Líneas de Acción Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 10 1. Fortalecer y promover el uso de mecanismos de autocontrol e incentivos ambientales para la adecuada gestión ambiental de parte de agentes privados y públicos. 2. Revisar los instrumentos económicos y de regulación del ambiente cada cinco años, a fin de actualizarlos según sea necesario y determinar niveles de calidad ambiental aplicando el principio de la gradualidad, permitiendo ajustes progresivos a dichos niveles. OBJETIVO ESPECÍFICO 4. En el ámbito de la gestión de procesos: Fortalecer procedimientos de supervisón, control y fiscalización integradores que faciliten la convergencia de recursos humanos, financieros y técnicos entre los distintos organismos que ejercen dicha supervisón, control y fiscalización con miras a la eficiencia de la gestión pública. Líneas de Acción 1. Fortalecer el seguimiento y evaluación al cumplimiento de las exigencias impuestas a los proyectos y actividades por los instrumentos de gestión ambiental y de la normativa vigente. 2. Fortalecer el seguimiento y evaluación al cumplimiento de instrumentos de SCF aplicables al uso de recursos naturales y la vida silvestre. 3. Definir programas de SCF, identificados en forma conjunta por ANAM y las entidades del SIA, en cumplimiento de las exigencias impuestas a los proyectos y actividades por los instrumentos de gestión ambiental y de otras normativas vigentes. 4. Definir programas de SCF, identificados en forma conjunta por ANAM y las entidades del SIA, en cumplimiento de instrumentos de SCF aplicables al uso de recursos naturales y la vida silvestre. OBJETIVO ESPECIFICO 5. En el ámbito del mejoramiento continuo: Promover la constante y permanente retroalimentación de la política para efectos de adaptarla a los cambios de escenario de la problemática ambiental en todos sus aspectos, de tal forma que las acciones de supervisón, control y fiscalización mantengan y mejoren en forma permanente sus niveles de eficiencia. Líneas de Acción 1. Desarrollar, crear y revisar de forma periódica indicadores de cumplimiento de la gestión ambiental, de la normativa y de todos aquellos aspectos relacionados en materia de SCF ambiental. 2. Fortalecer la implementación y operación de mecanismos de seguimiento de la medición de la calidad ambiental de parte de las instituciones responsables. 3. Evaluar la efectividad de las acciones de SCF utilizando indicadores ambientales. 4. Una vez implementada, revisar la vigencia y pertinencia de la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental de acuerdo al estado y evolución de la gestión ambiental en el país. ARTÍCULO 2º: El presente Decreto entrará en vigencia a partir de su promulgación. COMUNIQUESE Y CÚMPLASE Dado en la ciudad de Panamá, a los veintiséis (26)días del mes febrero de dos mil siete (2007). Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 11 República de Panamá Autoridad Nacional del Ambiente Oficina de Planificación y Política Ambiental Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 2007 ISBN 978-9962-609-40-7 Derechos de propiedad intelectual 2013 Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) República de Panamá Está autorizada la reproducción total o parcial y de cualquier otra forma de esta publicación para fines educativos o sin fines de lucro, sin ningún otro permiso especial del titular de los derechos, bajo la condición que se indique la fuente de que proviene. La ANAM agradecerá que se le remita un ejemplar de cualquier texto cuya fuente haya sido la presente publicación. No está autorizado el empleo de esta publicación para su venta o para otros usos comerciales. Elaborada por: Autoridad Nacional del Ambiente, con la asistencia técnica de Arden & Price Consulting Group. Coordinación general: Roberto De La Cruz Antonio Armas Raúl Pinedo Todas las fotograf ías que aparecen en este documento, salvo que se in- dique lo contrario, han sido tomadas por funcionarios de la ANAM. Diseño gráfico: Editora Novo Art, S.A. Pedro Argudo, diagramación y portada Montserrat de Adames, edición de textos y estilo Impreso en Colombia por Quad Graphic Colombia, quién solo actúa como impresor, para Editora Novo Art, S.A., en Panamá. Reimpresión, 2013 1,000 ejemplares Esta política fue impresa en papel producido a partir del bagazo de la caña de azúcar; en su proceso productivo, se ejerce un control estrecho sobre emisiones sólidas, líquidas y gaseosas, razones por las que se le ha calificado como “Amigo de la Naturaleza”. Índice Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Decreto Ejecutivo 33, que aprueba la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.2. El proceso de supervisión, control y fiscalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.2.1. Experiencia internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.2.2. Contexto del proceso de supervisión, control y fiscalización desde la perspectiva legal e institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.2.3. Características del proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.2.4. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.3. Aspectos relevantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1.4. Fundamentos conceptuales de la Política Nacional de SCFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1.4.1. Mecanismos o instrumentos del proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1.4.2. Elementos y relaciones del proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.4.3. Objetivo central: apoyar el cumplimiento de los objetivos de las políticas y legislación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. Plan de acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.1.1. Objetivo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.1.2. Objetivos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.2. Plan de acción por objetivo específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Presentación Atendiendo al cumplimiento de la Ley No. 41 del 1 de julio de 1998, que crea la Autoridad Nacional del Am- biente y la faculta en la función de “formulación de la política nacional del ambiente y el uso de recursos natu- rales, cónsona con los planes de desarrollo del Estado”, se despliega un conjunto de políticas ambientales específicas logradas con la participación de la sociedad civil. A lo largo de su existencia, la ANAM, ha formulado una serie de políticas en el ámbito ambiental que recogen los principios, objetivos y lineamientos sobre los diversos tópicos del quehacer de nuestro entorno. Es por esta razón que ha buscado recopilar un abanico de nueve políticas nacionales en materia ambiental, mismas que se fundamentan en principios que recogen las voluntades sociales y económicas de las grandes mayorías del país, compiladas en los talleres de consulta pública, cuyo objetivo principal se centra en el mejoramiento de la calidad de vida y la preservación de los importantes ecosistemas del país para el bien de las presentes y futuras gene- raciones. Es por ello, que con motivo del proceso iniciado de la implementación del Sistema Interinstitucional del Am- biente (SIA), este número significativo de políticas ambientales, coadyuvará con el objetivo de facilitar la labor de esta importante colectividad de instituciones, para establecer un marco de coordinación interinstitucional que permitirá la armonización de sus planes, programas, proyecto o acciones dentro de los parámetros esta- blecidos en la Ley General de Ambiente. La armonización de estas políticas ambientales relacionadas a recursos hídricos, cambio climático, producción más limpia, supervisión, control y fiscalización, gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos, infor- mación ambiental, descentralización de la gestión ambiental, biodiversidad y forestal, con las políticas secto- riales, propias de las instituciones públicas que conforman el SIA, corresponde a una de las tareas más importantes que enfrenta esta agrupación interinstitucional. Finalmente, con la emisión de estas políticas la Autoridad Nacional del Ambiente espera contribuir con la di- vulgación de estos instrumentos, a los miembros de la sociedad civil, empresa privada, universidades, acadé- micos, ONG, consultores y todo aquel interesado en la gestión ambiental del país. SILVANO VERGARA VÁSQUEZ Administrador General Gaceta Oficial Digital 25,764, de miércoles 4 de abril de 2007. REPÚBLICA DE PANAMÁ MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS DECRETO EJECUTIVO No. 33 (De 26 de febrero de 2007) “Por el cual se aprueba la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Abiental, sus principios, objetivos y líneas de acción” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En uso de sus facultades constitucionales y legales, CONSIDERANDO: Que la Constitución Política de la República establece el deber de propiciar el desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas (artículo 119), comprometiendo al Estado a reglamentar, fiscalizar y aplicar oportunamente las medidas necesarias para garantizar la utilización y aprovechamiento racional de la fauna terrestre, fluvial y ma- rina, así como de los bosques, tierras y aguas (artículo 120); y establece las bases para regular el uso de los re- cursos naturales no renovables, con el objeto de prevenir que su explotación provoque daños sociales, económicos o ambientales (artículo 121). Que la Ley 41 de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá”, señala que, dentro de las atribuciones asignadas a la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), como la entidad autónoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, se encuentra la de “Dirigir, supervisar e implementar la ejecución de las políticas, estrategias y programas ambientales del gobierno, conjuntamente con el Sistema Interinstitu- cional del Ambiente y organismos privados”. Asimismo, esta Ley identifica la “Supervisión, Control y Fiscali- zación Ambiental” como un instrumento de gestión ambiental y, establece los principios de esta actividad indicando que la misma es una función inherente a la ANAM, la cual será ejercida junto con la autoridad competente según corresponda y conforme a la res- pectiva reglamentación. Que la Ley 41 emplea otro concepto asociado: “Se- guimiento y control”, el cual se define como: “Acción de supervisión del estado del ambiente durante el desarrollo del proyecto, obra o actividad, desde su inicio hasta su abandono, para asegurar que las me- didas de mitigación o conservación se lleven a la práctica y se verifique la posibilidad de que aparez- can nuevos impactos durante el período de ejecu- ción del proyecto, obra o actividad”. Que el artículo 3 de la Ley 41 de 1998, establece que corresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar la Polí- tica Nacional del Ambiente, como parte de las polí- ticas públicas para el desarrollo económico y social del país. Que la presente política debe aplicarse coherente- mente con la Estrategia Nacional del Ambiente (ENA), elaborada en 1999, la que integra políticas sectoriales, como las contenidas en el Plan de Acción Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002 y en el Plan de Desa- rrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pací- fico y del Atlántico. Que en forma congruente con la ENA, se elaboró el Plan Estratégico Participativo del Sistema Interins- titucional del Ambiente (PEP-ANAM/SIA 2002- 2006), aprobado por ANAM en 2002, el cual incorporó todos los aspectos relevantes para orien- tar el sentido de las acciones que la República de Pa- namá debiera abordar para avanzar hacia el desarrollo sostenible, pero focalizando esfuerzos e iniciativas en las áreas claves. Que la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental que se propone en este do- cumento, expresa el compromiso de las actividades realizadas por parte de los individuos y la comuni- dad, las iniciativas y actividades productivas y las ins- tituciones del Estado, por avanzar hacia el establecimiento del desarrollo sostenible, al recono- cer que la supervisión, control y fiscalización am- biental constituye una herramienta que facilita y sus- tenta la implementación de las otras políticas ambientales y realmente, constituye una de las piezas claves para el adecuado despliegue de la gestión am- biental para los próximos años. Que el éxito de la presente política se plasmará no solo mediante el despliegue adecuado de las herra- mientas que considera, sino que deberá verse refle- jado en un mejor y más claro cumplimiento de las políticas ambientales del Estado y de la legislación que las apoya y sustenta jurídicamente. Si la sociedad percibe que se cumplen los mandatos legales y que existe una mejoría de la calidad ambiental y mayores niveles de protección de los recursos naturales, ello obedecerá, en buena parte, al soporte que está lla- mado a brindar la presente política. Que en virtud de ello la presente política constituye una herramienta de apoyo para mejorar los niveles de cumplimiento de la legislación y políticas ambien- tales en general, de allí su carácter “instrumental” más que sustantiva, desde la perspectiva de objetivos de conservación ambiental específicos. Que el atributo de “instrumentalidad” es compartida por al menos dos políticas que el Estado panameño se ha impuesto impulsar y aplicar: la política de des- centralización de la gestión ambiental y la política de información ambiental. La primera constituye un so- porte clave en el andamiaje de integración de las po- líticas públicas para el desarrollo sustentable, ya que tiene por objeto aprovechar las capacidades secto- riales y territoriales (provinciales, comarcales y dis- tritales) para el proceso de supervisión, control y fiscalización (SCF) y la segunda, brindar la informa- ción necesaria que permita definir las prioridades en el control y fiscalización, sin perjuicio de que en ge- neral cualquier política pública demanda, hoy por hoy, contar con información veraz y oportuna, para un adecuado proceso de toma de decisiones. Que el desaf ío de mejorar los niveles de eficiencia en la supervisión, fiscalización y control ambiental se relaciona fuertemente con otras herramientas de gestión ambiental, que trasladan la responsabilidad Autoridad Nacional del Ambiente 8 a los propios administrados, lo que esta política trata de impulsar explícitamente. La experiencia compa- rada da cuenta de cómo el Estado ha disminuido los costos del proceso de SCF cuando ha generado me- canismos de incentivo para que el sector privado cumpla con la normativa vigente (tales como el es- tablecimiento de mecanismos de certificación y au- ditorías; acuerdos Estado/sector privado, los denominados “acuerdos de producción más limpia”, por ejemplo) por una parte, y ha generado mecanis- mos de participación de la comunidad en el proceso de SCFA, transformándola en verdaderos agentes coadyuvantes para la supervisión, control y fiscali- zación. Que la Política Nacional de SCFA, los antecedentes que han sido considerados para su promulgación, los principios en los cuales esta se sustenta, sus objetivos y líneas de acción para su posterior implementación, constituyen el marco orientador de las actividades desarrolladas por el sector público y la sociedad civil en su conjunto, para fortalecer el despliegue de la gestión ambiental en Panamá y apoyar el proceso de aplicación de las políticas orientadas al desarrollo sustentable brindando las herramientas necesarias para que dichas políticas se apliquen, efectivamente, a través del cumplimiento de la legislación vigente. La política tiene como objetivo esencial contribuir al cumplimiento de los fines de protección ambiental previstos en la legislación. Que dichos niveles de consenso surgen a partir del hecho que la ANAM ha formulado la presente polí- tica con la activa colaboración y participación del sector público y la sociedad civil relacionada, inte- grando y buscando armonizar adecuadamente desa- rrollo con sostenibilidad ambiental. DECRETA: ARTÍCULO 1o: Aprobar la Política Nacional de Su- pervisión, Control y Fiscalización Ambiental, los principios en que se sustenta, objetivo general y es- pecíficos que se espera deben ser alcanzados y líneas de acción destinadas a enmarcar las actividades que deberán desarrollarse para su implementación, cuyo texto es del siguiente tenor: I. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA DE SUPER- VISIÓN, CONTROL Y FISCALIZACIÓN AM- BIENTAL 1. PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN CON POLÍ- TICAS NACIONALES AMBIENTALES: Debe responder a los requerimientos de SCF para satis- facer los objetivos de protección ambiental de otras políticas gubernamentales. 2. PRINCIPIO DE COERCITIVIDAD: Los actores sujeto y objeto a SCF deben dar cumplimiento a las obligaciones emanadas de la normativa am- biental vigente, la cual puede ser exigida por parte de los agentes públicos competentes o por las ins- tancias judiciales, bajo amenaza de sanciones ad- ministrativas, penales y o civiles. 3. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD AM- BIENTAL COMPARTIDA (Estado, sector pri- vado y comunidad): Los agentes privados “deben” asumir la responsabilidad de cumplir con la nor- mativa ambiental; el Estado de velar por dicho cumplimiento, preferentemente mediante la cre- ación de condiciones que lo favorezcan; y la co- munidad de colaborar en el proceso de denunciar las infracciones ante la autoridad pública, y cum- plir con su propio grado de responsabilidad. 4. PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDA- DANA: La comunidad nacional es sujeto y objeto del desarrollo sostenible, por lo cual debe trans- formarse en un agente que se involucra y respalda la SCF ambiental, pues puede participar activa- mente como agente consciente del carácter de bien común que tiene el ambiente. 5. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD AM- BIENTAL: Los responsables de cualquier acción que origina la degradación ambiental en cualquier grado o forma, deben compensar, mitigar, reparar el daño sufrido y restaurar el elemento ambiental deteriorado, conforme lo determine la legislación pertinente. La autoridad está obligada a hacer efectiva esta responsabilidad (SCF). 6. PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD: El Proceso de SCF debe ser suficientemente amplio para abarcar todas las áreas ambientales que puedan ser afec- tadas por las actividades antrópicas actuales y fu- turas, controlando y verificando el cumplimiento de las normas ambientales de calidad ambiental establecidas en el país. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 9 7. PRINCIPIO DEL GRADUALISMO: El proceso de SCF aplica mecanismos, instrumentos y herra- mientas cuyo éxito depende de la concurrencia de condiciones que incidirán en la aplicación gradual de la política (capacidades humanas, financieras, in- formación ambiental, tecnologías disponibles, etc.). 8. PRINCIPIO DE ARMONIZACIÓN DE INTE- RESES. Se reconoce que en el proceso de SCF se generan espacios que puede dar lugar a contro- versias, por lo que el uso y promoción de meca- nismos tales como mediación, arbitraje, concilia- ción y audiencias públicas es relevante, con miras a facilitar y mejorar los niveles de cumplimiento de la normativa ambiental bajo esquemas de mayor costo-eficiencia para el Estado. 9. PRINCIPIO DEL MEJORAMIENTO CONTI- NUO: Para consolidar el modelo de supervisión, fiscalización y control, se reconoce la necesidad de realizar ajustes periódicos a la legislación y la institucionalidad, con el fin de implementar nue- vos instrumentos, mecanismos y herramientas para mejorar su operatividad y/o eficiencia. II. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE SUPERVI- SIÓN, CONTROL Y FISCALIZACIÓN AM- BIENTAL 1. Objetivo general Desplegar un conjunto coherente de acciones de su- pervisión, fiscalización y control, con miras a asegu- rar que se cumplan los fines de conservación, protección y preservación ambiental previstos en la normativa vigente, como expresión de las políticas ambientales del Estado orientadas al desarrollo eco- nómico y social incorporando criterios de sustenta- bilidad ambiental. 2. Objetivos específicos y líneas de acción OBJETIVO ESPECÍFICO 1. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL: Fortalecer capacidades en las entidades competentes para desarrollar acciones de supervisión, control y fiscalización sobre las activi- dades reguladas, y facilitar las instancias para que la comunidad colabore en las funciones de las entida- des fiscalizadoras. Líneas de acción: 1. Fortalecer la capacitación del recurso humano de las entidades públicas (incluidas las autoridades del Sistema Interinstitucional del Ambiente, las autoridades municipales, los Comités de Cuencas y de las fiscalías ambientales) y del sector privado que desarrollan actividades de, o relacionadas a la SCF ambiental. 2. Promover la incorporación de temas de gestión ambiental en los programas de educación formal, no formal e informal y a su vez promover la parti- cipación de la comunidad y del sector privado en dichos programas. 3. Dotar con recursos técnicos y financieros adecua- dos a los distintos organismos públicos para llevar a cabo las actividades de SCF ambiental. 4. Fortalecer con recursos humanos a las entidades que tienen injerencia o desarrollan procesos de SFC considerando su perfil profesional idóneo para la SCF. 5. Asegurar y mantener el acceso expedito y opor- tuno a la información de SCF a las entidades com- petentes, las actividades reguladas sujetas a SCF y la comunidad, siguiendo los criterios de accesibi- lidad establecidos en la Política Nacional de Infor- mación Ambiental. 6. Fortalecer la conformación oficial de las UA (a nivel central y regional) para el seguimiento de los estudios de impacto ambiental (EIA) y la coordi- nación entre las entidades competentes y la reso- lución de conflictos. 7. Promover el uso de recursos externos registrados ante ANAM para fortalecer las actividades de SCF. OBJETIVO ESPECÍFICO 2. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: Fortalecer la promulgación e imple- mentación de normativa sobre calidad ambiental, uso y acceso a los recursos naturales bajo parámetros claros, que determinen un escenario de certeza jurí- dica, tanto a la sociedad civil y a los administrados respecto de sus obligaciones ambientales, como a la autoridad respecto del alcance de aquellas y de sus potestades en cada proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental. Autoridad Nacional del Ambiente 10 Líneas de acción: 1. Promover reformas legales que eliminen, entre los entes que desarrollan SCF, la superposición de competencias, los conflictos de intereses y la du- plicidad de funciones, en las diferentes áreas donde se ejerce la normativa ambiental. 2. Establecer programas de elaboración de legisla- ción y reglamentos para regular las responsabili- dades establecidas en la normativa sobre calidad ambiental, uso y acceso a los recursos naturales. 3. Promover mecanismos de responsabilidad civil y sanciones adecuadas, tanto administrativas como penales, para aquellos que incumplan las normas legales, a nivel público y privado. 4. Consolidar la elaboración de la reglamentación del proceso de supervisión, control y fiscalización. 5. Definir parámetros o requisitos para el desarrollo de procesos de implementación de la nueva nor- mativa, que considere la evaluación del impacto de su aplicación y los recursos técnicos, humanos, f ísicos y financieros requeridos. OBJETIVO ESPECÍFICO 3: EN EL ÁMBITO DE LOS INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO: Esta- blecer instrumentos que incentiven el cumplimiento de la normativa ambiental por parte de los genera- dores de externalidades ambientales negativas, sean estos agentes gubernamentales o privados. Líneas de acción: 1. Fortalecer y promover el uso de mecanismos de autocontrol e incentivos ambientales para la ade- cuada gestión ambiental de parte de agentes pri- vados y públicos. 2. Revisar los instrumentos económicos y de regulación del ambiente cada cinco años, a fin de actualizarlos según sea necesario y determinar niveles de calidad ambiental aplicando el principio de la gradualidad, permitiendo ajustes progresivos a dichos niveles. OBJETIVO ESPECÍFICO 4. EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE PROCESOS: Fortalecer procedi- mientos de supervisión, control y fiscalización integra- dores que faciliten la convergencia de recursos humanos, financieros y técnicos entre los distintos or- ganismos que ejercen dicha supervisión, control y fis- calización con miras a la eficiencia de la gestión pública. Líneas de acción: 1. Fortalecer el seguimiento y evaluación al cumpli- miento de las exigencias impuestas a los proyectos y actividades por los instrumentos de gestión am- biental y de la normativa vigente. 2. Fortalecer el seguimiento y evaluación al cumpli- miento de instrumentos de SCF aplicables al uso de recursos naturales y la vida silvestre. 3 Definir programas de SCF, identificados en forma conjunta por ANAM y las entidades del SIA, en cumplimiento de las exigencias impuestas a los proyectos y actividades por los instrumentos de gestión ambiental y de otras normativas vigentes. 4. Definir programas de SCF, identificados en forma conjunta por ANAM y las entidades del SIA, en cumplimiento de instrumentos de SCF aplicables al uso de recursos naturales y la vida silvestre. OBJETIVO ESPECIFICO 5. EN EL ÁMBITO DEL MEJORAMIENTO CONTINUO: Promover la constante y permanente retroalimentación de la política para efectos de adaptarla a los cambios de escenario de la problemática ambiental en todos sus aspectos, de tal forma que las acciones de supervi- sión, control y fiscalización mantengan y mejoren en forma permanente sus niveles de eficiencia. Líneas de acción: 1. Desarrollar, crear y revisar de forma periódica in- dicadores de cumplimiento de la gestión ambien- tal, de la normativa y de todos aquellos aspectos relacionados en materia de SCF ambiental. 2. Fortalecer la implementación y operación de me- canismos de seguimiento de la medición de la ca- lidad ambiental de parte de las instituciones responsables. 3. Evaluar la efectividad de las acciones de SCF uti- lizando indicadores ambientales. 4. Una vez implementada, revisar la vigencia y per- tinencia de la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental, de acuerdo al es- tado y evolución de la gestión ambiental en el país. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 11 ARTÍCULO 2º: El presente Decreto entrará en vigencia a partir de su promulgación. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Dado en la ciudad de Panamá, a los veintiséis (26) días del mes febrero de dos mil siete (2007). MARTÍN TORRIJOS ESPINO Presidente de la República CARLOS VALLARINO Ministro de Economía y Finanzas 1.1. Introducción El objetivo del diagnóstico de la situación actual res- pecto de la supervisión, control y fiscalización am- biental, a desarrollar en el marco de la presente consultoría, consiste en identificar elementos de la realidad panameña y la experiencia internacional que sirvan para sentar las bases de una política na- cional en este tema. Tales elementos constituyen determinados aspectos cuya definición conducen a la formulación de la polí- tica nacional, cuya integración se ilustra en la figura 1. El análisis de la situación actual se presenta a través del desarrollo de los siguientes aspectos: El análisis de aspectos específicos de la normativa. El proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental en el contexto legal e institucional. Las características del proceso actual, definido a partir de la información generada en entrevistas y encuestas. 1.2. El proceso de supervisión, control y fiscalización 1.2.1 La experiencia internacional La preocupación ambiental ha tenido desarrollos y énfasis diferentes en el período de los últimos treinta años, en los países de la Unión Europea y los Estados Unidos de Norteamérica. En efecto, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Eco- nómica Europea, celebrada en París en 1972, adoptó una Declaración Final en la que, bajo la idea de que el crecimiento económico debe estar ligado a la me- jora del nivel de vida de los ciudadanos, se acordó incorporar la política medioambiental a los trabajos de la Comisión y se encargó a las instituciones co- munitarias la aprobación de programas de acción al efecto. Figura 1. Proceso de fiscalización control y supervisión Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. El Acta Única de 1987 institucionalizó la existencia de esta política comunitaria, al añadir el Título VII al Tratado de Roma, sus objetivos, principios y el Ámbito de la supervisión, control y fiscalización Políticas de control ambiental y fiscalización Instrumentos de gestión Marco legal e internacional Mecanisnos y sistemas de medición de monitoreo, seguimiento y evaluación de las acciones de supervisión, control y fiscalización ambiental procedimiento para la toma de decisiones y recono- ciendo la necesidad de integrar aquella en el resto de las políticas comunitarias. La concreción de la polí- tica ambiental se ha operativizado a través de seis programas y se encuentra actualmente en ejecución el Sexto Programa (2002-2010), que centra su ámbito de acción en los temas de: naturaleza y biodiversi- dad; medio ambiente, la salud y la calidad de vida; uso y gestión sostenibles de los recursos naturales, los residuos y cuestiones internacionales. Las acciones de SCF son implementadas de acuerdo a programas instituidos por cada país de la Unión Europea, en consonancia con el Sexto Programa. Por su parte, la gestión ambiental en los Estados Uni- dos de Norteamérica, liderada por la Agencia Am- biental (USEPA) a partir de 1970, se ha organizado en torno a objetivos nacionales relacionados con: la reducción de amenazas ambientales en la frontera; la reducción de riesgos ambientales a nivel global y regional; el aumento de la calidad ambiental y la re- ducción de costos en el país; y la integración de la acción al cumplimiento de objetivos nacionales más amplios. El ámbito de la acción del plan estratégico (2003-2008) se enfoca en los temas de: aire limpio y cambio climático global; agua limpia y segura; pre- servación y restauración de suelos; comunidad y ecosistemas saludables; y cumplimiento y adminis- tración ambiental. Dicho plan estratégico se opera- tiviza a través de programas temáticos formulados por los distintos estados de la nación, que incluyen programas de SCF. Lo anterior deja de manifiesto la planificación estra- tégica conducida en los países industrializados a tra- vés de largos procesos, y que se concretan en los actuales programas de acción, sobre la base de polí- ticas ambientales coherentes y sostenidas en el tiempo, pero, sin lugar a dudas asumiendo conscien- temente un costo económico importante derivado de su implementación. Respecto a los países de Centroamérica y América Latina, la gestión ambiental ha sido abordada más tardíamente, siendo el rasgo característico la priori- dad dada al ordenamiento institucional de la gestión y de la legislación sectorial ambiental. En los últimos años, se ha tornado evidente la necesidad de ordenar la gestión de la SCF bajo un sistema coordinado, co- herente e integral, originado principalmente por las exigencias que imponen los tratados de libre comer- cio en vías de implementación en la región. El pro- ceso de SCF ambiental, en general, es realizado por diversos servicios públicos, bajo un enfoque prefe- rentemente sectorial. Constituye un denominador común en la conducción de la SCF, la falta de recur- sos humanos, f ísicos y financieros para llevar a cabo las acciones, puesto que los servicios fiscalizadores tienen variadas materias que fiscalizar, ambientales y no ambientales, así como la superposición y/o du- plicidad de competencias. En este contexto, se reconoce que no es posible adoptar todas las actividades que se realizan, ya sea en América del Norte o en los países pertenecientes a la Unión Europea, considerando por una parte los largos procesos desarrollados y, por otra parte, que existen características socioculturales diferentes. Esas condiciones, en conjunto con el desarrollo de acciones de concienciación ambiental sostenidas en el tiempo, han facilitado la actual aplicación prefe- rente –como mecanismos de SCF– de instrumentos de mercado, tales como incentivos, subsidios, certi- ficaciones, mecanismos de control privado y meca- nismos de autocumplimiento. La utilización de tales instrumentos de mercado en los procesos de SCF, en los países de Centroamérica y América Latina, es incipiente y en cambio se apli- can generalmente, instrumentos de comando y con- trol, de naturaleza coactiva, tales como normativas específicas, inspecciones y sanciones; sin embargo, el escenario en los países de la región está cam- biando y se está avanzando en procesos que implican la utilización de instrumentos de mercado y otras herramientas que faciliten e induzcan al cumpli- miento de los objetivos de protección ambiental pre- vistos en las políticas públicas. Sobre la base de la revisión de la experiencia extranjera, es posible vi- sualizar elementos que son susceptibles de adaptarse a las realidades de los países de Centroamérica y América Latina para desarrollar con éxito un pro- ceso de SCF ambiental: Autoridad Nacional del Ambiente 14 El reconocimiento que el éxito del proceso de SCF está intrínsecamente relacionado con el desarrollo de dos etapas previas: el proceso de elaboración de la normativa ambiental y el proceso implementa- ción de la misma. El proceso de elaboración de la normativa debiera desarrollarse sobre la base de información que per- mita realizar un buen diagnóstico, de manera de identificar, entre otros, las áreas que están dentro de la normativa y la participación de la comunidad, vista como una de las formas que contribuyen a medir la factibilidad real del cumplimiento de esta como un factor coadyuvante en su aplicación. La normativa ambiental debe, entre otros aspectos re- levantes y en lo relacionado con la SCF, definir cla- ramente: los objetivos que se persiguen; los roles de los agentes involucrados; los mecanismos de SCF que se aplicarán; la comunidad que resultará sujeta a SCF; los recursos administrativos y judiciales para imponer sanciones y penalidades a las infracciones a la normativa; los plazos y prioridades de imple- mentación de la normativa. El proceso de implementación de la normativa de- biera considerar, entre otros aspectos sobresalien- tes, el impacto de su aplicación respecto a los recursos humanos, técnicos, f ísicos y financieros disponibles en las entidades competentes en SCF ambiental. Por ello es necesario definir planes prio- rizados con anterioridad para la acción, e identifi- car los mecanismos de financiamiento que se usarán (estos son variados, pero se pueden desta- car, entre otros, impuestos generales individuales y corporativos, cargos por monitoreo ambiental y pagos de tarifas por inspección). El desarrollo del proceso de SCF requiere contar principalmente con programas de actividades dota- dos de los recursos humanos, técnicos, f ísicos y fi- nancieros; un sistema adecuado de información que permita determinar el nivel de cumplimiento que presentan las actividades reguladas, reenfocar las ac- ciones, medir la efectividad de las acciones, entre otros; guías técnicas que regulen y estandaricen los aspectos referidos a la metodología de SCF; meca- nismos de seguimiento a los programas de SCF (en general incluyen: la medición de la calidad y estado del ambiente, tasas de cumplimiento, progresos en el retorno de los infractores al cumplimiento, nú- mero de inspecciones, número de acciones adminis- trativas y judiciales, medios de asistencia técnica, sanciones y nivel de penalidades impuestas, entre otros). Asimismo, son herramientas importantes en el desarrollo exitoso de la SCF, la promoción e im- plementación de mecanismos y procedimientos de capacitación y sensibilización, la difusión y el acceso a la información pública, no solo de la comunidad regulada, sino también en el ámbito de la autoridad de aplicación. 1.2.2. Contexto del proceso de supervisión, control y fiscalización desde la pers- pectiva legal e institucional 1.2.2.1. Aspectos legales e institucionales La Ley General de Ambiente, promulgada en julio de 1998, establece en su artículo 7 que corresponde a la Autoridad Nacional del Ambiente: “Dirigir, su- pervisar e implementar la ejecución de políticas, es- trategias y programas ambientales del gobierno, conjuntamente con el Sistema Interinstitucional del Ambiente y organismos privados”. Por otra parte, el artículo 40 de la citada Ley identi- fica la “supervisión, control y fiscalización ambien- tal” (en adelante SCF) como un instrumento de gestión ambiental y establece los principios de esta actividad, indicando que la misma es una función in- herente a la ANAM, la cual será ejercida junto con la autoridad competente, según corresponda y con- forme a la respectiva reglamentación. Las leyes com- plementarias a la Ley 41 de 1998, además de establecer objetivos de protección, conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos natura- les, le asignan a la ANAM el rol de administrador y regulador del uso del recurso forestal, del recurso hí- drico y de la vida silvestre: Ley 1 de 1994, que establece la legislación forestal en la República de Panamá. Ley 24 de 1995, que establece la legislación de vida silvestre de la República de Panamá. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 15 Ley 24 de 1992, que establece incentivos y regula la actividad de reforestación en la República de Pa- namá. Decreto-Ley 35 de 1992, que regula el uso de las aguas. Vigilancia y control de las áreas protegidas. El artículo 16 de la citada Ley, determina que “Las instituciones públicas sectoriales con competencia ambiental, conformarán el Sistema Interinstitucional del Ambiente y, en tal virtud, estarán obligadas a es- tablecer mecanismos de coordinación, consulta y ejecución entre sí, siguiendo los parámetros que rigen el Sistema, con el fin de armonizar sus políti- cas, evitar conflictos de competencia y responder con coherencia y eficiencia a los objetivos y fines de la Ley y a los lineamientos de la Política Nacional del Ambiente. Esta coordinación encuentra su principal manifestación en la conformación de la llamada Red de Unidades Ambientales Sectoriales (RUAS) como órgano de consulta, análisis y coordinación intersec- torial, circunscrito por la propia Ley al proceso de evaluación de los estudios de impacto ambiental. La definición de tales mecanismos se encuentra en las disposiciones de la Ley 41 de 1998 y sus regla- mentos son: Comisión Consultiva Nacional del Ambiente, que sirve como órgano de consulta de la Autoridad Nacional del Ambiente para la toma de decisiones de trascendencia nacional e intersectorial, como asimismo emitir recomendaciones al Consejo Na- cional del Ambiente, sin perjuicio de las que la Co- misión pueda emitir a iniciativa propia, en los as- pectos intersectoriales y nacionales de la gestión ambiental que considere pertinentes. Comisiones Consultivas Provinciales, en cuyo seno se analizan los temas ambientales que afecten a la provincia respectiva, y se formulan observacio- nes, recomendaciones y propuestas al Administra- dor Regional del Ambiente. Autoridad Nacional del Ambiente, quién, a través de la dirección nacional respectiva, ejerce las si- guientes funciones de coordinación: • Mantener una expedita y permanente coordina- ción con las administraciones regionales y las ins- tituciones sectoriales con competencia ambiental; asimismo promover y facilitar la coordinación entre ellas: • Coordinar la Red de Unidades Ambientales de las autoridades competentes, de acuerdo a lo estable- cido en el artículo 17 de la Ley General de Am- biente: “Las Administraciones Regionales de la Autoridad Nacional del Ambiente deben mante- ner una expedita y permanente coordinación con las instituciones sectoriales con competencia am- biental asentadas en la región; como asimismo promover y facilitar la coordinación entre ellas”. • Los miembros de la sociedad civil. Sin perjuicio de otros derechos, los miembros de la sociedad civil podrán denunciar ante las Administraciones Regionales de la Autoridad Nacional del Am- biente, las afectaciones ambientales que pudieran producirse por incumplimiento o deficiencia en la aplicación de los planes de manejo ambiental. Posterior a la promulgación de la Ley 41 de 1998, la reglamentación del proceso de evaluación de im- pacto ambiental, a través del Decreto Ejecutivo 59 de 16 de marzo de 2000 (en adelante DE 59 de marzo de 2000) reafirma la función de SCF y establece de manera taxativa los organismos o instituciones sec- toriales con competencia ambiental, que participan en ese proceso: ANAM: Autoridad Nacional del Ambiente MICI: Ministerio de Comercio e Industrias MEF: Ministerio de Economía y Finanzas MIDA: Ministerio de Desarrollo Agropecuario MINSA: Ministerio de Salud MOP: Ministerio de Obras Públicas Autoridad Nacional del Ambiente 16 MIVI: Ministerio de Vivienda IDAAN: Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales IPAT: Instituto Panameño de Turismo FIS: Fondo de Inversión Social AMP: Autoridad Marítima de Panamá ERSP: Ente Regulador de Servicios Públicos Igualmente, establece la obligación de establecer me- canismos de coordinación, consulta y ejecución entre las entidades del SIA, señalada en el artículo 16 de la Ley 41 de 1998. Asimismo, el DE 59 de marzo de 2000 señala, en sus artículos 61 y 62, res- pectivamente, que “Corresponderá a las Administra- ciones Regionales de la Autoridad Nacional del Ambiente, conjuntamente con las UAS supervisar, controlar y fiscalizar el cumplimiento del plan de manejo ambiental, sobre la base del programa de se- guimiento, vigilancia y control, establecido en este plan”. También dice que: “La Autoridad Nacional del Ambiente certificará, mediante un registro, los au- ditores ambientales que desarrollarán las evaluacio- nes correspondientes y apoyarán el programa de seguimiento, vigilancia y control...”. Asimismo, en este capítulo se crea la figura de las “inspecciones y auditorías ambientales”, aleatorias o conforme a pro- gramas aprobados por la ANAM, realizadas por per- sonas naturales o jurídicas, quienes cumpliendo con ciertos requisitos apoyarán a la ANAM en sus fun- ciones de supervisión, control y fiscalización am- biental. Paralización de actividades ilegales en Damani Guariviara. De lo anterior es posible identificar que, de acuerdo al DE 59 de marzo de 2000, ejercen funciones de SCF, ANAM en conjunto con las UAS de las autori- dades competentes que hayan sido debidamente fa- cultadas para ello y con el apoyo de los auditores ambientales registrados ante ANAM. Las funciones de SCF de las UAS son del ámbito del proceso de EIA, según el artículo 8 del citado Decreto Ejecutivo, que indica que: “Son responsables de fiscalizar, ins- peccionar y controlar, conjuntamente con la Auto- ridad Nacional del Ambiente, el cumplimiento de los estudios de impacto ambiental, de sus respectivos planes de manejo ambiental, de las normas ambien- tales, así como la adecuada aplicación de los proce- dimientos de fiscalización y auditoría ambiental”. Ello deja de manifiesto que la función de las UAS no incluye la SCF de los programas de adecuación y ma- nejo ambiental (PAMA), ni de las concesiones de uso y aprovechamiento de recursos naturales (recursos forestales, hídricos y de la vida silvestre). Así mismo, la Ley 41 de 1998 asigna funciones de SCF a la Contraloría General de la República, al se- ñalar en su artículo 42, que: “Podrá realizar las audi- torías ambientales, en aquellas actividades, obras o proyectos, que se ejecuten con fondos públicos y bienes del Estado”. El artículo 43 establece que el reglamento desarro- llará los mecanismos de seguimiento y control den- tro del Sistema Interinstitucional del Ambiente, respecto de la formulación y ejecución de programas de seguimiento de la calidad del ambiente, con el ob- jeto de vigilar el cumplimiento de las normas esta- blecidas; en lo relacionado con aspectos específicos de SCF, dicha reglamentación no se encuentra. Los reglamentos aludidos, se consideran básicos para al- canzar una implementación consistente y cumpli- miento efectivo de la legislación ambiental. 1.2.2.2. Actores y roles en el proceso de SCF El control del Estado sobre el uso de los recursos na- turales y la calidad del ambiente, constituye uno de los pilares del avance de la sociedad panameña hacia el establecimiento del desarrollo sostenible, por lo Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 17 cual están sujetas al mismo, las actividades realizadas por parte de los individuos y la comunidad, las ini- ciativas y actividades productivas y las instituciones del Estado. Desde esta perspectiva general, la aplicación del ins- trumento SCF contribuye al fortalecimiento de una cultura de responsabilidad ambiental compartida entre el Estado, el sector privado y la comunidad, al asumir cada cual sus correspondientes roles: Las instituciones del Estado que velan por el cum- plimiento de la normativa ambiental preferente- mente mediante la creación de condiciones que lo favorezcan y que ejercen en su conjunto, de acuerdo a sus competencias, los roles de supervi- sión, control y fiscalización aplicando mecanismos o instrumentos de SCF ambiental. Individuos y la comunidad, las iniciativas y activi- dades productivas, que ejercen el rol de actividades reguladas/sujetas a SCF y que asumen la responsa- bilidad de cumplir con la normativa ambiental. En el desarrollo del proceso de SCF ejercen este rol: • Los promotores de los proyectos sujetos al De- creto Ejecutivo 59 de 2000. • Los titulares de actividades, obras o proyectos, que estén en funcionamiento al momento de en- trar en vigor las normas ambientales que se emi- tan, que realicen una auditoría ambiental con el compromiso expreso de cumplir con el programa de adecuación y manejo ambiental que se derive de dicha auditoría, el cual debe ser previamente aprobado por la Autoridad Nacional del Am- biente, según lo establece al artículo 44 de la Ley 41 de 1998. • Los usuarios que desarrollan acciones de aprove- chamiento de los recursos naturales. • La comunidad, atendiendo que debe cumplir con determinadas normas de calidad ambiental (ejem- plo: prohibición de descargas al ambiente origina- das en actividades domésticas y comerciales). • Los individuos que ejercen un rol coadyuvante o de apoyo a las acciones de SCF. En este rol se in- cluye a los auditores ambientales registrados ante ANAM. De acuerdo al artículo 41 de la Ley 41 de 1998, las inspecciones y auditorías ambientales podrán ser aleatorias o conforme a programas aprobados por la Autoridad Nacional del Am- biente y solo podrán ser realizadas por personas naturales o jurídicas debidamente certificadas por la Autoridad. Quienes presten servicios de audi- toría ambiental, estarán sometidos, para estos efectos, a las responsabilidades previstas en la le- gislación vigente. 1.2.3. Características del proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental El proceso de SCF se caracteriza en función del aná- lisis de conceptos contenidos e instrumentos de SCF identificados en el marco normativo, así como de los objetos sujetos a SCF, entendidos como instrumen- tos de control del cumplimiento. Asimismo, a partir de esos elementos se configura un modelo del pro- ceso de SCF que es útil considerar como referencia para desarrollar el análisis de la situación actual res- pecto a la conducción de dicho proceso en el país. 1.2.3.1 Conceptos utilizados Tal como se ha consignado en el marco normativo, no existe en la legislación una diferenciación precisa entre los términos supervisión, control y fiscaliza- ción, a excepción de aquella aplicable exclusiva- mente al proceso de evaluación de impacto ambiental, por lo cual se adoptan las siguientes con- venciones: Control: Es el conjunto de elementos y/o medidas que debidamente coordinadas, y actuando bajo ciertos principios, normas y reglamentos, tienden a determinar lo que se está llevando a cabo, eva- luando para asegurar que las actividades se realizan de acuerdo a las normas, instrucciones o lo plani- ficado. Supervisión: Puede entenderse similar a control, diferenciando que las acciones que se controlan son ejecutadas por terceros. Fiscalización: Se entiende como la labor desarro- llada por mandato legal (ley y/o decreto reglamen- tario) que entrega a entidades estatales las atribuciones y facultades indelegables de supervisar y verificar el cumplimiento de la normativa am- biental y de los compromisos adquiridos a través de los instrumentos de gestión ambiental. Dentro Autoridad Nacional del Ambiente 18 de la fiscalización es posible hacer las siguientes distinciones: • Fiscalización directa: Es aquella que realiza un organismo público por expreso mandato de una disposición legal dictada al efecto, lo cual lo hace competente en su materia. Sus funcionarios titu- lares y/o contratados se encuentran investidos de dicha condición, la que es una potestad adminis- trativa indelegable. • Fiscalización indirecta: Es la que desarrollan al- gunos organismos del Estado, que teniendo com- petencia o facultades legales sobre otras materias, no las poseen respecto de determinadas materias ambientales. Sin embargo, ejecutan acciones de control sobre materias donde no tienen mandato legal, mediante otros organismos que sí poseen atribuciones legales para ello. • Fiscalización mixta o conjunta: Es aquella reali- zada por dos o más entidades estatales, con o sin fa- cultades sobre determinadas materias ambientales. En síntesis, coordinan acciones conjuntas dispo- niendo de los recursos con que cuentan, tales como: materiales, funcionarios, financieros, técnicos, etc., para desarrollar programas específicos de control. Operativos de decomiso en Damani Guariviara. 1.2.3.2. Los instrumentos para la gestión de la supervisión, control y fiscalización A la luz de los alcances terminológicos antes señala- dos y de acuerdo al análisis del marco normativo, constituyen instrumentos/herramientas/mecanis- mos de SCF ambiental las siguientes manifestacio- nes específicas: Las inspecciones, entendidas como una actividad esencialmente preventiva, de control, fiscalización y supervisión del cumplimiento de las disposicio- nes y normas jurídicas vigentes en materia de pro- tección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales con vistas a evaluar y deter- minar la adopción de las medidas pertinentes para garantizar dicho cumplimiento. Las inspecciones constituyen el mecanismo mediante el cual las en- tidades ejercen las acciones de SCF ya sea en forma sectorial o directa, indirecta, mixta o conjunta. Las sanciones, que comprenden las sanciones ad- ministrativas y las sanciones penales. Las primeras aluden a la facultad de la administración de ordenar y tutelar los valores ambientales; en este sentido, las referencias a las infracciones de las normas constituyen una especial indicación de la falta de autorización de determinadas conductas, es decir, el concepto general de conductas antijurídicas que constituyen contravenciones administrativas. Las sanciones penales, en cambio, aluden a la configu- ración de delitos contra la vida silvestre y delitos ecológicos. Los mecanismos de control privado. En términos generales, constituyen mecanismos de control am- plio, orientados a establecer el cumplimiento de las condiciones ambientales previstas en los sistemas de gestión ambiental de una empresa, o en el marco preceptivo de la legislación vigente. La Ley 41 de 1998 establece, en su artículo 44, la necesidad de formular y ejecutar PAMA para la mitigación de impactos ambientales de actividades productivas existentes al momento que se dicten las normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles. En este caso, los mecanismos de constatación o control están a cargo de instituciones privadas, bá- sicamente a partir de las denominadas auditorías ambientales, definidas como una: “Metodología sis- temática de evaluación de una actividad, obra o pro- yecto, para determinar sus impactos en el ambiente; comparar el grado de cumplimiento de las normas ambientales y determinar criterios de aplicación de la legislación ambiental. Puede ser obligatoria o vo- luntaria, según lo establezcan la Ley y su reglamen- tación”. En directa relación con lo anterior, emerge el concepto de los programas de adecuación y ma- nejo ambiental (PAMA), definidos como: “Docu- Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 19 mento que establece un conjunto de medidas para ser cumplidas en un período determinado con el objeto de hacer compatible una actividad, obra o proyecto con las normas ambientales, o para que no lo afecte significativamente”. Los mecanismos de autorregulación o autocumpli- miento. Constituyen mecanismos alternativos de control cuyo uso de parte de las empresas, busca in- ternalizar el valor económico de los costos y benefi- cios ambientales en las decisiones sobre qué, cómo y cuánto producir, de manera que se desincentive cier- tas conductas negativas y se promueva las positivas. Los mecanismos alternativos de control de la con- taminación, tales como créditos canjeables, tasas de carga contaminante. Su utilización, por parte de las unidades económicas, comprende el desarrollo del proceso de certificación de las emisiones con- taminantes ante ANAM. Los mecanismos que constituyen incentivos para la adecuada gestión ambiental. Su implementación por instituciones privadas o terceros comprende el desarrollo de procesos de certificación y/o recono- cimiento de productos y tecnología ambiental- mente limpia ante la ANAM. Desde esta perspectiva, se considerará que son nor- mas, resoluciones e instrumentos de gestión am- bientales relevantes al proceso de SCF, aquellas que establezcan o consagren algunas de las figuras antes listadas. 1.2.3.3. Objetos sujetos a supervisión, control y fiscalización Los mecanismos citados en el punto anterior requie- ren necesariamente de “objetos sujetos a SCF” a los cuales puedan aplicarse. Dichos objetos se originan a partir del ejercicio de competencias diferenciadas de las entidades públicas, que se establecen de ma- nera expresa en los marcos legales que las crean y re- gulan y que desencadenan las acciones de SCF. Una clasificación de estas competencias, permite diferen- ciar entre competencias: de generación de políticas, de coordinación, reguladoras o normativas, resolu- tivas, ejecución/aplicación de instrumentos de ges- tión, fiscalizadoras y sancionadoras. Las acciones de SCF se desencadenan a partir de dos vías: Autoridad Nacional del Ambiente 20 Tipo de instrumentos Alcance Manifestaciones Instrumentos de prevención Son herramientas orientadas a implementar medidas ade- cuadas para “impedir” la ocurrencia de cambios o alteracio- nes adversas para el ambiente o para alguno de sus componentes, o a definir los límites de la sostenibilidad am- biental para la salud humana y para la protección de los fac- tores del ambiente. Tienen por objeto la constatación y verificación del “grado de cumplimiento” de las prácticas más adecuadas para me- jorar las condiciones ambientales o bien evitar o mitigar al- teraciones adversas a la salud o al medio ambiente. Asimismo, persiguen verificar el acatamiento de las regula- ciones o prescripciones previstas en la legislación ambiental vigente, con similar objetivo y, en su caso, accionar el apa- rataje coactivo del Estado para obtener el cumplimiento for- zado de la legislación. • Evaluación de impacto ambiental. • Ordenamiento ambiental del territorio. • Normas de emisión y absorción. • Plan de manejo de recursos naturales reno- vables. • Planes de prevención: clasificación de espe- cies de flora y fauna según su estado de con- servación. • Otros. • Aplicación de sanciones. • Inspecciones. • Mecanismos de control privado o particular (auditorías y programas de adecuación y ma- nejo ambiental (PAMA originados en auditorías). • Mecanismos de autocumplimiento. • Otros. Cuadro 1. Tipos de instrumentos de gestión Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. La primera vía, es consecuencia del ejercicio de una función que explícitamente señala la acción de SCF a realizar. La segunda vía, es consecuencia del ejercicio de competencias de coordinación, reguladoras o nor- mativas y resolutivas, que originan “objetos sujetos a SCF”, entendidos como instrumentos de control de cumplimiento; son objetos sujetos a SCF, los pla- nes, programas, instrumentos económicos y de re- gulación del ambiente, concesiones de uso de recursos naturales entre otros. Los objetos sujetos a SCF pueden ser tipificados, según se indica en el marco normativo, en función de los fines que persiguen los instrumentos de ges- tión que se identifican en la Ley 41 de 1998 y sus leyes complementarias. La tipificación de dichos ins- trumentos se resume en el cuadro 1, que busca vi- sualizar las relaciones entre esos instrumentos de gestión con los objetos sujetos a SCF, con los meca- nismos de SCF que se identifican en la legislación, incluyendo aquellos que serían factibles de aplicar. Entre estos últimos se cita, cuando corresponde, in- dicadores relacionados con otras políticas. 1.2.3.4. Modelo del proceso de supervisión, control y fiscalización 1.2.3.4.1. Elementos y relaciones Es posible configurar un modelo del proceso de SCF derivado de elementos del marco normativo de SCF en el país. Asimismo, es posible identificar capaci- dades para su funcionamiento desprendidas al con- siderar al proceso de SCF como un proceso integral que busca la mejora continua, por lo cual el modelo considera relevante la programación de acciones, la predefinición de procesos para la aplicación de me- canismos, el seguimiento, control y evaluación de las acciones programadas, y la medición de la efectivi- dad de las mismas. El modelo del proceso incluye las siguientes etapas: Etapa de planificación y programación, que comprende la formulación de programas de SCF que responden al cumplimiento de acciones de SCF específicamente señaladas en la legislación; y/o la formulación de programas de SCF, una vez que se implementan los objetos sujetos a SCF1. Etapa de aplicación de mecanismos de SCF, que comprende la aplicación de mecanismos/instru- mentos/herramientas definidos en la legislación (instrumentos de comando y control e instrumen- tos de mercado políticas. Etapa de seguimiento y control de acciones de SCF, que comprende la revisión y procesamiento de in- formación que emerge de la etapa anterior2. Se ge- nera información que sirve para la elaboración de estadística sobre las acciones de SCF, evaluar cum- plimientos anuales y formular nuevas acciones de SCF. La información permite asimismo el uso de indicadores3 de evaluación del conjunto de accio- nes de SCF, los cuales en conjunto con indicadores ambientales obtenidos de acciones de monitoreo ambiental permiten determinar la efectividad de la SCF y retroalimentar el proceso y asegurar la me- jora continua del proceso. La figura 2, en la página siguiente, presenta un es- quema del modelo del proceso de SCF, la secuencia y la relación entre sus elementos. 1.2.4. Situación actual 1.2.4.1. Análisis de la información La caracterización de la ejecución actual de este pro- ceso, se realiza sobre la base del análisis de la evalua- ción intermedia realizada del Programa Ambiental Nacional (PAN), desarrollada en septiembre 2003, de la información recopilada mediante encuestas a funcionarios de ANAM y de entidades del SIA y a personeros representativos del sector privado y con- sultores, así como de la información pública de ANAM disponible en su página web. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 21 1 Según se definió en punto 1.2.2.2 Actores y roles en el proceso de SCF. 2 En este contexto, la información incluye, por ejemplo, informes de eficiencia, los informes de autocumplimiento de parte de empresas que implementan sistemas de autorregulación y autocumplimiento, así como otra documentación/información. Esa documentación per- mitirá contrastar los resultados obtenidos de las acciones de SCF con cumplimientos es- perados (por ejemplo, el cumplimiento de las condiciones establecidas en los PAMA con el cumplimiento real de las mismas). 3 Estos indicadores debieran formar parte de la información del SINIA, pues entregan una visión general de la gestión ambiental respecto a la SCF en el país. El análisis de la información se ha estructurado en las siguientes áreas: i) la coordinación institucional; ii) los instrumentos de gestión y mecanismos de SCF; iii) el proceso de SCF; y iv) la evaluación de la efectividad de las acciones de SCF. 1.2.4.1.1. Coordinación institucional Aspectos de organización La organización para el desarrollo de funciones am- bientales, en el marco del Sistema Interinstitucional del Ambiente, se manifiesta en la presencia de UAS que integran la Red de Unidades Ambientales (RUAS). La ANAM ha desplegado esfuerzos de for- talecimiento a través del PAN, los cuales se han con- cretado entre otros, en la definición de funciones para su organización, el suministro de equipamiento com- putacional y de capacitación en materia relacionada con el proceso de evaluación de impacto ambiental. A la fecha se han constituido unidades ambientales en el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), Ministerio de Vivienda (MIVI), Autoridad Marítima de Panamá (AMP), Instituto de Acueduc- tos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), Ente Re- gulador de los Servicios Públicos (ERSP) y Fondo de Inversión Social (FIS). Las funciones ambientales en las entidades del SIA que no cuentan con una UA son atendidas por otras dependencias incorporadas Autoridad Nacional del Ambiente 22 Etapa de planificación y programación Marco normativo de SCF ambiental Política de SCF y líneas de acción Planes Programas de SCF Atención de denuncias Entidades de SCF ambiental Actividades reguladas Comunidad Denuncias Registro y procesamiento de la información Sanciones administrativas Sanciones penales por delito ecológico y vida silvestre Etapa de aplicación de mecanismos SCF Etapa de seguimiento y control Informe de eficiencia de cumplimiento Informe de auditoría y cumplimiento Autoinforme de desempeños, otros informes Mecanismos de autocumplimiento Mecanismos de control privado Mecanismos alternativos de control, créditos canjeables, tasas de descarga contaminantes, etc. Inspecciones Auditoría de cumplimiento o mecanismos según reglamento Otra información complementaria Evaluación de seguimiento y control Evaluación calidad ambiental (resultado del monitoreo) Certificación y/o reconocimiento de productos y tecnología limpia Figura 2. Diagrama del proceso de supervisión, control y fiscalización Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. en la estructura de la entidad que cumplen otras fun- ciones. Es el caso del Ministerio de Comercio e In- dustria (MICI), Instituto Panameño de Turismo (IPAT), Ministerio de Salud (MINSA), Ministerio de Obras Públicas (MOP). En este aspecto, la evaluación intermedia del PAN indica textualmente que la ANAM diseñó la estruc- tura orgánica y funcional de once UAS y siete fun- cionarios de las UAS participaron de pasantías en Chile para conocer experiencias en la administración de EIA. El subcomponente suponía la voluntad po- lítica de la alta dirección de las instituciones. Efecti- vamente, las UAS están creadas, pero no todas apoyan el proceso de EIA de la manera prevista du- rante la preparación del programa. Esto no indica que el objetivo no se esté logrando, sino que se re- quieren los acuerdos necesarios para que las institu- ciones diferentes a la ANAM, se incorporen efectivamente al sistema. La necesidad de incorporar efectivamente la parti- cipación de las entidades públicas al proceso es tam- bién recogida en las entrevistas y encuestas realizadas en la presente consultoría y en que se re- conocen limitaciones en la operatividad de las UAS, atribuidas a la no integración de ellas a la estructura formal de la entidad, condición que no asegura la consideración de partidas presupuestarias para el desarrollo de sus funciones y a dificultades de acceso a los niveles de toma de decisión, lo cual se traduce en falta de apoyo a la gestión que realizan. Asi- mismo, se reconocen limitaciones en el ejercicio de las funciones ambientales atribuidas a la baja priori- dad del tema frente a otros temas sectoriales especí- ficos, lo cual se traduce en falta de apoyo a la gestión ambiental al interior de las entidades. Aspectos operativos La evaluación intermedia de ANAM indica textual- mente que: “En general, la respuesta que recibe la ANAM de las UAS es razonable. Algunas de ellas responden oportunamente y se encuentran consoli- dadas al interior de sus instituciones. Otras no lo están y presentan deficiencias importantes (no emi- sión de conceptos, demoras en la emisión de sus conceptos y poco interés por asistir a las reuniones de las RUAS, por ejemplo); en general, las UAS res- ponden cuando hay proyectos que involucran la ges- tión de las entidades en las que se encuentran, lo cual deja de manifiesto el carácter sectorial con el cual participan las UAS”. En este aspecto, dicha información también señala que las acciones de SCF que se realizan en conjunto con la ANAM tienen fines relevantes al proceso de evaluación de impacto ambiental, tal como se ob- serva en las respuestas que se resumen como sigue: Diez de las once entidades del SIA realizan acciones de SCF, como fiscalización directa en materias de la competencia de su entidad, excepto el Instituto Panameño de Turismo (IPAT), que no las realiza por falta de presupuesto asignado a SCF ambiental. Seis entidades realizan la supervisión del cumpli- miento de medidas y condiciones de proyectos que son del ámbito de su competencia. Cuatro de ellas indican que las realizan donde la entidad es promotora de proyectos; es el caso del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), el Ministerio de Obras Públicas (MOP), la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI) y la Autoridad Marítima de Panamá (AMP). Tres entidades indican que realizan acciones de SCF en conjunto con la ANAM. El resto no lo se- ñala, o indica que dichas acciones se realizan en forma ocasional. Las acciones de SCF se coordinan y realizan en las Administraciones Regionales de la ANAM y en las dependencias de las entidades del SIA que cuentan con UAS o dependencias en regiones; la inexistencia o falta de presencia regional de estas últimas impide las acciones de SCF conjuntas. El nivel central de las instituciones apoya estas acciones solo en casos es- peciales. Las entrevistas realizadas recogen la si- guiente información: Ocho entidades del SIA señalan que realizan accio- nes en todo el país, con excepción de la AMP que las realiza en áreas específicas. Todas las entidades del SIA reconocen que sus ac- ciones de SCF debieran ser realizadas en todo el país, pero que debido a la falta de recursos finan- cieros, se privilegia la fiscalización de actividades Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 23 en proyectos significativos para el sector, y se rea- lizan generalmente escasas acciones en el nivel re- gional (salvo cuando se trate de un proyecto significativo). Nueve respuestas identifican como instancia de co- ordinación a las unidades ambientales que confor- man la Red de Unidades Ambientales. Diez respuestas reconocen como mecanismos de coordinación institucional, las ocasiones en que tie- nen lugar capacitaciones, inspecciones conjuntas, reuniones de evaluación de estudios de impacto ambiental (algunas respuestas indican textual- mente comités de evaluación de estudios de im- pacto ambiental), comisión de elaboración de normas, evaluación de consultorías, entre otras. No se reconoce una instancia de programación de acciones de SCF. Inspección por denuncia en Cerro Patacón. Respecto de otras áreas de SCF, la ANAM realiza ac- ciones de fiscalización directa en el ejercicio de sus competencias de administración del uso de recursos naturales y de la vida silvestre. Esta función se en- cuentra consolidada por la experiencia transmitida junto con el traspaso de las funciones del ex INRE- NARE a la ANAM. En este ejercicio, se relaciona con ACP, ARI, BDA, Banco Nacional, IDIAP, Uni- versidad de Panamá, el MIDA, MEF, MINSA, MICI, MOP, IDAAN, MEDUCA, Gobernación, Alcaldías, Ministerio Público, PRONAT (Programa Nacional de Administración de Aguas y Tierras) del Ministe- rio de la Presidencia, entre otras. Asimismo, las acciones de SCF del cumplimiento de las condiciones establecidas en instrumentos de con- trol aplicables a los recursos naturales y de la vida silvestre, tales como planes de manejo forestal, de manejo de áreas protegidas, entre otros, incluyen el seguimiento de los AMAS de las actividades sujetas al proceso de evaluación de impacto ambiental que se relacionan con el uso de los recursos naturales. 1.2.4.1.2. Los instrumentos de gestión y mecanismos de SCF Instrumento de gestión: Supervisión, control y fiscalización ambiental Una herramienta importante para la aplicación de este instrumento es el proyecto “Instrumentos de gestión ambiental y participación empresarial en la producción limpia”, que se ejecuta mediante una co- operación técnica no reembolsable del Banco Inter- americano de Desarrollo (BID), a través del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), con aportes locales de la ANAM y del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP). La dirección de este es ejercida por un director de proyecto de parte de la ANAM y otro de parte del CONEP, y su supervisión se realiza a través de un comité integrado por la ANAM, CONEP, BID y la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP). El componente “Marco regulatorio” del mencionado proyecto, incluye, entre otros, el desarrollo del regla- mento para la supervisión, control y fiscalización ambiental. En este sentido, actualmente se encuentra en proceso de contratación la consultoría para la ela- boración de la propuesta del reglamento de SCF. Por otra parte y también en el marco de este proyecto, la ANAM adelanta la preparación de los términos de referencia para el desarrollo de una consultoría para el diseño, reglamentación e implementación de un programa de seguimiento, vigilancia y control am- biental de las principales megafuentes en Panamá. Otra iniciativa similar que se encuentra en fase de evaluación de propuestas, es una consultoría dirigida a implementar el seguimiento, vigilancia y control de fuentes que no son megafuentes. Autoridad Nacional del Ambiente 24 Cabe señalar que en la información recabada en en- trevistas, se recogió la opinión del CONEP respecto a la conveniencia de incorporar “inspectores am- bientales externos” al proceso de SCF e introdu- ciendo la figura de un “perito técnico” para fines de arbitraje. Instrumento de gestión: Normas de calidad El desarrollo de normas técnicas, exhibe importan- tes avances con relación a las descargas de aguas re- siduales. En efecto, el país cuenta con la siguiente reglamentación: • Reglamento Técnico DGNTI-COPANIT 24-99, que regula la reutilización de las aguas residuales tratadas. • Reglamento Técnico DGNTI-COPANIT 35-2000, que regula las descargas de efluentes líquidos di- rectamente a cuerpos y masas de agua superficia- les y subterráneas. • Reglamento Técnico DGNTI-COPANIT 39-2000, que regula las descargas de efluentes líquidos di- rectamente a sistemas de recolección de aguas re- siduales. • Reglamento Técnico DGNTI-COPANIT 47-2000, que establece la norma de usos y disposición final de lodos. A través de la Resolución Administrativa AG-0026- 2002, dictada por la ANAM, se establecen los cro- nogramas de cumplimiento para la caracterización y adecuación a los reglamentos técnicos para descar- gas de aguas residuales a cuerpos de aguas superfi- ciales o subterráneas y a los sistemas de recolección de aguas residuales. Esta acción hizo posible la im- plementación del proceso de caracterización de aguas residuales en las fuentes generadoras de efluentes líquidos a nivel nacional dirigido a estable- cer, de acuerdo a los resultados de dicha caracteri- zación, las respectivas fechas de cumplimiento de los límites máximos permisibles establecidos en el Re- glamento Técnico DGNTI-COPANIT 35-2000. Con relación al seguimiento del proceso de caracte- rización de aguas residuales, en la ANAM a través de DINAPROCA, se revisan reportes de análisis de caracterización de efluentes, que incluyen eventuales verificaciones del cumplimiento de estándares y má- ximos permisibles de la legislación vigente en el la- boratorio de la ANAM, que está siendo imple- mentado con la cooperación del gobierno del Japón, JICA y la Embajada del Japón. Con relación a la elaboración de normas de calidad ambiental, ANAM formuló –con el aval de las dife- rentes autoridades competentes– el “Programa trie- nal de normas 2001-2003”, oficializado a través de la Resolución 003-01 de 19, de julio de 2001, del Con- sejo Nacional del Ambiente, que incluye las priori- dades para la producción de normas de calidad ambiental. Esta tarea fue incorporada en el Plan Operativo 2002-2006 de la ANAM, el cual consideró el año 2002 para iniciar el proceso de producción de las normas de ruido y vibraciones, calidad de aire, calidad de suelos, aguas marinas y recursos marino- costeros, desechos y sustancias peligrosas y no peli- grosas y la norma de olores molestos. El estado actual del desarrollo previsto de normas a través de consultorías en el marco del PAN es el siguiente: • Se encuentra en proceso de ejecución la consul- toría para el desarrollo de normas de calidad de aire, calidad de aguas marinas y costeras y control de olores molestos. • Se encuentra en proceso de licitación la consulto- ría para la elaboración de tres anteproyectos de calidad de suelo, residuos peligrosos, y ruidos y vi- braciones. Un logro importante en el desarrollo actual del pro- ceso de elaboración de normas, es el manual de pro- cedimientos para la integración, constitución y funcionamiento de los comités técnicos de normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles, dictado por la Resolución AG-0207-2003 de ANAM. El objetivo principal de este manual de procedi- miento es regular la integración, constitución y fun- cionamiento de los comités técnicos de normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles; y orientar a sus integrantes en el procedimiento para la elaboración de uno o más anteproyectos de nor- mas de calidad ambiental y límites máximos permi- sibles. Además, se busca lograr la participación ciudadana (sector público, asociaciones empresaria- les, instituciones académicas y organizaciones no Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 25 gubernamentales vinculadas al medio ambiente, y otros organismos o personas independientes) en el proceso de elaboración de uno o más anteproyectos de normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles. Con relación a las necesidades detectadas, la infor- mación obtenida en encuestas y entrevistas a enti- dades competentes, reconoce la necesidad de contar con procedimientos regulados que incluyan la me- todología, contenido y alcance de las inspecciones y auditorías ambientales para la SCF que se realizará al cumplimiento de las normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles. Instrumento de gestión: Proceso de evaluación de impacto ambiental Respecto al instrumento de gestión del proceso de evaluación de impacto ambiental, la evaluación in- termedia del PAN reconoce los avances experimen- tados en su aplicación, señalando que existen algunas acciones pendientes para consolidar el pro- ceso: • Los manuales de procedimiento. “Un elemento básico es el Manual Operativo de Evaluación de Impacto Ambiental para los procesos especificados en el Decreto 59, que establece tiempos y relación de la ANAM con las UAS y con los promotores de proyectos. Sin embargo, para la comunicación in- terna entre dependencias no se han establecido for- malmente los procedimientos. Es necesario completar dichos procedimientos y que el recursos humanos, por ejemplo, se fortalezca para transferir la capacitación necesaria en caso de cambios im- portantes en dicho departamento, o en la DINE- ORA. Así mismo, es necesario garantizar que cuando un nuevo funcionario se incorpore al de- partamento, se garantice que reciba la introducción respectiva al cargo”. • Calidad de los estudios de EIA. “La calidad de los estudios de impacto ambiental no ha mejorado de la manera esperada. Se realizó una capacitación con los consultores que elaboran los estudios de impacto ambiental, con el propósito de mejorar la calidad de los estudios. Es necesario que la ANAM mantenga estándares de calidad adecuados para los estudios de impacto ambiental y para los planes de manejo ambiental y que se exija su cumplimiento; de otra manera, todo el esfuerzo para establecer el proceso de EIA habría sido en vano”. • Difusión del proceso de EIA a nivel de las insti- tuciones públicas. “Las instituciones pública han internalizado el proceso de EIA para la ejecución de sus proyectos, de manera que incorporan la ela- boración de los estudios de impacto ambiental den- tro de sus actividades. Sin embargo, algunas instituciones, con el propósito de ahorrar tiempo de contratación y ejecución de sus proyectos, adi- cionan la elaboración del EIA dentro de las activi- dades de la construcción. Esta práctica tiende a subestimar el alcance de los EIA y los correspon- dientes planes de manejo ambiental que arrojan, debido a que los ejecutores de proyectos asumen su elaboración y presentación como un trámite, desdibujando el objetivo central de los EIA, que es el de identificar de manera previa los impactos ne- gativos y las acciones necesarias para mitigar sus efectos ambientales negativos. Por lo tanto, es con- veniente incorporar, dentro de las campañas de sensibilización dirigidas al sector público, el con- cepto que los EIA se incorporen a la preinversión”. Con relación al seguimiento a los estudios de im- pacto ambiental, cabe señalar que si bien esta fun- ción ya era desarrollada por los funcionarios del Instituto de Recursos Naturales Renovables en la dé- cada del 90, los informes y evaluaciones se realizaban a criterio de cada Administración Regional, sin que existiera un registro de la gestión realizada a nivel central. En este sentido, aun cuando no se cuenta con el reglamento de SCF, la ANAM, a través de la Dirección Nacional de Protección de la Calidad Am- biental (DINAPROCA), inició la implementación de protocolos de inspección, con el propósito de eva- luar el cumplimiento de cada uno de los compromi- sos adquiridos en el EIA y los impactos ocasionados por el proyecto, a modo de medir la eficiencia de las medidas propuestas. Asimismo, se cuenta con una base de datos que contiene los resultados de la ges- tión realizada, lo que ha permitido: uniformar la me- todología y criterios de seguimiento; disponer de información útil para la supervisión de las acciones Autoridad Nacional del Ambiente 26 tomadas por las Administraciones Regionales y fis- calizar el desempeño desde el punto de vista ambien- tal, llevado por los promotores y orientar la toma de decisiones. Asimismo, la ANAM avanza en el diseño e implementación de un sistema automatizado para el seguimiento y control de los EIA y sus respectivos planes de manejo, al cual podrán acceder las entida- des del SIA; la iniciativa contempla una fase piloto que involucrará la interacción entre la ANAM y otra entidad, para luego extender su cobertura a las demás. De julio a diciembre de 2001, se realizaron 188 pro- tocolos de inspección; y de enero a diciembre de 2002, se inspeccionaron 365 proyectos. Los resulta- dos de esas acciones, obtenidos en tres años, mues- tran un promedio de 55% de cumplimiento y se observa un alto porcentaje de incumplimiento a los compromisos adquiridos en el estudio de impacto ambiental y la resolución ambiental, de proyectos ca- tegoría II, III y proyectos no categorizados (anterio- res al 2000). De acuerdo a las disposiciones legales establecidas, ante los incumplimientos cabe la im- posición de sanciones, a través de amonestaciones escritas, multas y/o la suspensión temporal o cierre de las actividades. No obstante, con la finalidad de facilitar el entendimiento armónico con los agentes privados, las administraciones regionales han to- mado como primer paso la notificación a las empre- sas de los incumplimientos, y solo en aquellos casos cuyos impactos ambientales han sido significativos o se ha reincidido en los incumplimientos, se ha pro- cedido a la imposición de multas y/o suspensión temporal de la actividad o proyecto. Entre los principales problemas enfrentados en el desarrollo de las actividades, se incluye la falta de documentación completa de los proyectos a nivel de las Administraciones Regionales, lo cual ha sido en gran parte subsanado a través de la gestión rea- lizada a nivel central para suplir de dichos docu- mentos. Por otra parte, los promotores de pro- yectos presentan cierta resistencia al cambio, ante la exigencia de las autoridades de hacer cumplir los compromisos establecidos en la EIA y la resolución ambiental, que anteriormente eran vistos como un requisito más. En el contexto anterior y complementariamente, la información recabada en entrevistas a entidades competentes en la SCF señala, con relación a proto- colos de inspección: • Dos entidades (MICI y MOP) utilizan protocolos elaborados por la ANAM durante inspecciones conjuntas; pero en el caso del MOP, este no refrenda la información consignada en los protocolos. • Seis entidades indican que disponen de algunos protocolos propios. Una de estas entidades señala la necesidad de contar con protocolos de inspec- ción específicos/adaptados a cada actividad a su- pervisar, tomados de algunos protocolos generales, que pueden resultar complejos en el momento de la aplicación. • Una entidad indica que no dispone de protocolos de inspección. Con relación a las otras necesidades detectadas, se reconoce la necesidad de contar con procedimientos regulados que incluyan la metodología, contenido y alcance de las inspecciones y auditorías ambientales para la SCF que se realizará a los EIA, a los planes de manejo ambiental y a las respectivas resoluciones de aprobación. Instrumento de gestión: Auditorías ambientales y programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA) El alcance del proyecto “Instrumentos de gestión ambiental y participación empresarial en la pro- ducción limpia”, incluye el desarrollo del reglamento –actualmente en fase final– para regular el marco conceptual y la metodología, contenido y alcance de las inspecciones y auditorías ambientales que se re- alizarán a los EIA, PAMA, planes de manejo am- biental y las respectivas resoluciones de aprobación, así como al cumplimiento de las normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles. Estos as- pectos, en materia de producción más limpia, for- marán parte de la gestión interna de las empresas que implementen tecnologías y/o procesos de pro- ducción más limpia. A juicio del consultor, esta ini- ciativa contribuirá a la futura creación de programas de certificación, y/o reconocimiento de productos y tecnología ambientalmente limpios, implementados Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 27 por instituciones privadas o terceros y los cuales de- mandarán a futuro acciones de seguimiento y con- trol de parte de la ANAM en el marco del proceso de certificación y/o reconocimiento. La ANAM creó el registro de auditores ambientales en el año 2000, mediante la promulgación de la Re- solución AG-0267-2000, en la cual se establecen los requisitos de inscripción en el registro de auditores ambientales con el objeto de apoyar las acciones de la SCF. Es importante señalar que existe poca expe- riencia en el desarrollo de auditorías ambientales, ya que tradicionalmente se utilizaban los estudios de impacto ambiental como herramienta preventiva a aplicar en proyectos nuevos, más no se contaba con un mecanismo para implementar mejoras ambienta- les en las actividades en funcionamiento. Actual- mente, se encuentran registrados aproximadamente 80 profesionales y existe una gran demanda de capa- citación en auditorías ambientales, lo cual es un fac- tor que contribuye al mejor desarrollo de las mismas. Inspección a las instalaciones del Laboratorio de Ca- lidad Ambiental. A pesar que carece de una reglamentación en mate- ria de auditorías ambientales y programas de ade- cuación y manejo ambiental, ello no ha frenado el empleo de estos instrumentos en el control de la contaminación provocada por algunos sectores. Ac- tualmente, se solicita a aquellas empresas que pre- sentan algún tipo de problema ambiental, ya sea que hayan tenido algún tipo de derrame, vertimiento o emisión, o que existan quejas de la comunidad, la re- alización de una auditoría ambiental y la formula- ción a partir de esta auditoría de un programa de adecuación y manejo ambiental. Estos programas de adecuación y manejo ambiental incluyen medidas de adecuación y mitigación para cada uno de los im- pactos ambientales detectados y un cronograma de cumplimiento donde se debe detallar el período en que se van a implementar cada una de las medidas ambientales propuestas. Igualmente, existen casos donde algunas empresas voluntariamente han pre- sentado ante la ANAM, auditorías ambientales y programas de adecuación y manejo ambiental, de- bido ya sea a exigencias prestatarias por mejorar su imagen ambiental. Como medida temporal, hasta que se establezca el reglamento respectivo, se han establecido unos tér- minos de referencia, relacionados con los puntos que deben ser considerados en la auditoría ambiental y el programa de adecuación y manejo ambiental. Las auditorías ambientales y los programas de ade- cuación y manejo ambiental son evaluados por un equipo interno de la Autoridad Nacional del Am- biente, y en función del tipo de actividad de la cual tratan los estudios, también son evaluados por las UAS de otras instituciones estatales que tienen com- petencia en el tema. La Dirección Nacional de Protección de la Calidad Ambiental y las Administraciones Regionales de la ANAM, han solicitado a nivel nacional 124 PAMA a diferentes empresas, en vista a las denuncias por contaminación por aguas residuales, emisiones a la atmósfera, ruido, olores y afectación a la salud de la población, entre otras. En el año 2003, un total de 80 empresas presentaron su PAMA, contribuyendo a mejorar la calidad am- biental de los diferentes puntos donde se localicen las mismas y coadyuvó a que dichas empresas en- cuentren un camino más eficiente, a través de la im- plementación de planes de producción más limpia incluidos en los PAMA, que incluyen componentes de ahorro de materia prima y energía, reutilización y reciclaje de agua, reutilización y reciclaje de dese- chos, y que se traduce en ganancia para la empresa. En apoyo a este proceso se ha confeccionado para el Autoridad Nacional del Ambiente 28 sector eléctrico –integrado por los agentes dedica- dos a la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica– las guías de elaboración y evalua- ción de auditorías ambientales de la EIA, PAMA y planes de manejo ambiental y las respectivas reso- luciones de aprobación, así como al cumplimiento de las normas de calidad ambiental y límites máxi- mos permisibles. El seguimiento al cumplimiento de los PAMA, es re- alizado por las Administraciones Regionales de la ANAM, con la participación de las entidades com- petentes, e incluye la elaboración de informes de cumplimiento. DINAPROCA realiza la supervisión de las actividades y apoya la gestión de las Adminis- traciones Regionales a través de inspecciones y ca- pacitaciones. En este aspecto, cabe señalar que de acuerdo a la in- formación recogida en entrevistas y encuestas, se observó que existen diferencias conceptuales y me- todológicas en el desarrollo de las auditorías y PAMA de parte de los representantes de los consul- tores, por lo cual se reconoce la necesidad de forta- lecer la capacidad técnica de los mismos, así como de contar con procedimientos regulados que inclu- yan la metodología, contenido y alcance de las ins- pecciones y auditorías ambientales para la SCF que se realizará al cumplimiento del PAMA. La Contraloría General de la República, por su parte, desarrolla auditorías generales en la gestión ambien- tal en la Autoridad Nacional del Ambiente o en las instituciones que comparten con esta la responsabi- lidad de la administración ambiental. Específica- mente, recopila información y documentación sobre la gestión ambiental desarrollada por las institucio- nes, para lo cual dispone de presupuesto destinado a las auditorías de gestión. Realiza auditorías espe- ciales que obedecen a las denuncias ciudadanas y de la Defensoría del Pueblo. Inspecciona, por ejemplo, los compromisos establecidos en los estudios de im- pacto ambiental, en las concesiones forestales (pla- nes de manejo forestal), concesiones hídricas, con el propósito de verificar el cumplimiento de parte de la ANAM, de la aplicación de la legislación corres- pondiente a los estudios de impacto ambiental y ya se ha inspeccionado el cumplimiento de los PAMA de una empresa. Como mecanismos de medición de cumplimiento, identifica una evaluación trimestral clasificada según los municipios o provincias aten- didas. Al final del año, elabora un informe sobre los casos atendidos. Identifica como necesidades, el es- tablecimiento de indicadores ambientales, el forta- lecimiento de la coordinación y la gestión institucional para evitar la dualidad de funciones. Instrumento de gestión: Planes de contingencia Los avances logrados en esta materia incluyen el ma- nual para el funcionamiento, instalación e integra- ción del Comité de Emergencia Ambiental, producto de una consultoría sobre contingencias ambientales desarrollada en el marco del PAN. Asimismo, en la ANAM existe un registro de emergencias ambien- tales registradas en el país. Mecanismos de supervisión, control y fiscaliza- ción ambiental Se registran avances en la formulación y diseño de mecanismos de mercado que comprenden mecanis- mos de autocumplimiento e incentivos para la ges- tión ambiental del sector privado. Patrullaje contra actividades ilegales en los afluentes interiores. Con relación a los mecanismos de autocumpli- miento, los avances incluyen la ejecución en fase final del diseño de un programa de seguimiento, vi- gilancia y control ambiental para el sector eléctrico Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 29 en Panamá, con financiamiento el Banco Mundial a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), mediante una consultoría cuyos resultados incluyen un modelo de sistema de autoinformes y verificación por las autoridades competentes, para evaluar el cumplimiento de las obligaciones ambientales y el desempeño ambiental de los agentes dedicados a la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. En este sentido, la ANAM adelanta la ela- boración de los términos de referencia para la con- tratación de una consultoría para elaborar el reglamento de este programa de seguimiento, vigi- lancia y control. Con relación a incentivos ambientales: • Se conformó en el 2003, un comité técnico que ela- borará el marco conceptual del Anteproyecto de Ley de Incentivos Fiscales para la Adecuación Am- biental a los Reglamentos Técnicos de Aguas Resi- duales, el cual actualmente está realizando gestiones y consultas con los ministerios con com- petencia en el tema. A finales del 2004, se conclui- rán los trabajos de la consultoría sobre la identificación de fuentes potenciales de financia- miento para inversiones en producción más limpia, financiada por el Programa Ambiental Regional para Centroamérica (PROARCA) con fondos de la USAID. También en el 2003, se realizaron gestiones para la elaboración del reglamento de certificación de procesos y productos ambientalmente limpios. • Actualmente, un comité técnico que fue creado a mediados de 2003, está trabajando en el proyecto piloto para la implementación de un sistema de cargos por contaminación hídrica en Panamá, el cual cuenta con el apoyo y asesoramiento del Pro- grama de Modernización de los Sistemas de Ges- tión Ambiental en Centroamérica de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Entre los obstáculos encontrados para la elaboración de las consultorías sobre incentivos, es que no con- tamos con un registro adecuado de información y el dif ícil acceso a la escasa información existente. En la actualidad, la aplicación de mecanismos de la SCF en el desarrollo de acciones conjuntas entre la ANAM y las demás entidades competentes, involu- cra principalmente la atención de denuncias, las ins- pecciones y sanciones administrativas que se aplican (cuando procede) por las entidades competentes, según se acuerde. Específicamente y en lo relacio- nado con la SCF del uso de los recursos naturales, se aplican sanciones administrativas y otras sanciones penales a delitos ecológicos y de la vida silvestre. Asimismo, existen iniciativas para desarrollar otros instrumentos/mecanismos/herramientas en la SCF, a través del PAN, donde se destacan las siguientes: • Las gestiones que adelanta la ANAM para la reali- zación de una consultoría relacionada con el sumi- nistro de los elementos que permita sancionar la violación a las normas contempladas en la Ley 41 de 1998, y ordenar al infractor el pago del costo de limpieza, mitigación y compensación del daño am- biental, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan. • La ejecución actual de la consultoría dirigida a re- gular las concesiones de las áreas protegidas, inclu- yendo dentro de las condiciones de otorgamiento a particulares de derechos sobre recursos naturales, la obligación de compensar ecológicamente en los recursos naturales utilizados y fijar, para estos fines, el valor económico de dichos recursos, que incor- pore el costo social y su conservación. Otro esfuerzo importante realizado por ANAM es la preparación del proyecto de ley sobre delitos am- bientales, que no ha sido aprobado por las instancias correspondientes, del cual se entrega el siguiente re- sumen: • Establece sanciones para el que degrade, envenene, contamine o realice actividades que puedan conta- minar las aguas, el aire, el suelo, el subsuelo, la flora o la fauna, o produzca desequilibrios en el ecosis- tema, los cuales se determinarán según se especifi- que en las normas que fijen los límites permisibles de absorción del ambiente y de emisión al medio ambiente del organismo administrativo compe- tente. Asimismo prevé que las penas serán aumen- tadas cuando se trate de: -Áreas protegidas. -Ecosistemas costeros o marinos. -Áreas de especial valor biológico, ecológico, edu- cativo o arqueológico, declaradas como tales. Autoridad Nacional del Ambiente 30 -La Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, cuando se afecte los recursos hidrobiológicos o la salud de las personas. • Establece represiones para el que sin la autoriza- ción administrativa correspondiente: -Obstruya, detenga o haga disminuir el libre curso de las aguas o desvíe las mismas mediante obras o estructuras artificiales. -Extraiga recursos naturales. -Tale o destruya árboles o plantas en peligro de ex- tinción en áreas protegidas, en la Cuenca Hidro- gráfica del Canal de Panamá o en áreas de utilidad pública. -Tale o destruya o degrade bosques de protección, de galerías, artificiales y naturales, que protejan las vertientes que provean agua en áreas privadas o públicas. • Establece sanciones para el que altere, dañe o de- grade el ambiente por violación de los límites y pre- visiones del estudio de impacto ambiental aprobado por la autoridad competente. • Establece sanciones para el profesional autorizado en realizar estudios o declaraciones de impacto am- biental, programas de adecuación o manejo am- biental o auditorías ambientales, en el caso que incorpore información falsa en tales estudios, y que este deba ser presentado a la autoridad de aplica- ción, permitiendo así el desarrollo de un proyecto que produzca daños al ambiente o a la salud hu- mana. • Establece penas para el funcionario público encar- gado de aprobar, revisar o dar seguimiento a estu- dios o declaraciones de impacto ambiental, programas de adecuación o manejo ambiental o auditorías ambientales, etc., que permita la incor- poración o suministro de información falsa. Esta iniciativa legal constituye una herramienta de la mayor relevancia, puesto que permitirá fortalecer la SCF a todos los aspectos contemplados en la le- gislación, que son del ámbito de la conservación y uso de los recursos naturales; por lo cual, se reco- noce la necesidad de reformular/readecuar el pro- yecto que no fue aprobado. 1.2.4.1.3. El proceso de supervisión, control y fiscalización Roles y competencias Se reconoce en las entrevistas que el Ministerio de Obras Públicas (MOP), Fondo de Inversión Social (FIS), Autoridad Marítima de Panamá (AMP), Ins- tituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN) y el Ministerio de Desarrollo Agropecua- rio (MIDA), ejercen un doble rol en el proceso de SCF, puesto que son promotores de proyectos (acti- vidades sujetas a SCF) y además tienen competen- cias de SCF, por lo que se constituyen en juez y parte en el proceso. El Ministerio de Salud identifica la necesidad de ar- monizar competencias entre la Subdirección General de Salud Ambiental y la Dirección de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario del IDAAN, con relación a los roles en el tema de agua potable. Asimismo, se- ñala que han surgido algunos conflictos con el Mi- nisterio de Vivienda, ya que no siempre se informa al Ministerio de Salud sobre los cambios de uso de suelo en áreas residenciales y comerciales. Lo anterior se reconoce en las entrevistas del análisis de situación actual y en el análisis de roles y competencias. ANAM realiza patrullaje de control y fiscalización en la Costa Arriba de Colón. La legislación faculta a los municipios para: super- visar el aprovechamiento y explotación provincial (local) de los recursos naturales y su conservación o reposición, y velar por el cumplimiento de las dispo- Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 31 siciones legales y reglamentarias relativas a la con- servación, protección y desarrollo de los recursos naturales en tierras públicas y privadas. Actual- mente, no se ha incorporado en la gestión municipal, la responsabilidad de coordinar el ejercicio de las competencias municipales en materia ambiental con ANAM. El ejercicio de esas funciones constituye una fuente de conflictos con ANAM, de acuerdo al aná- lisis de mecanismos de resolución de conflictos. Programación Se reconoce en las entrevistas, la falta de programa- ción anticipada de actividades conjuntas y la no dis- ponibilidad oportuna de información que facilite la programación/ejecución de acciones de SCF: • Cuatro respuestas aluden a la falta de regulación específica para el desarrollo de acciones de SCF. • Tres respuestas señalan la falta de programación de acciones de SCF como un factor importante para el desarrollo del proceso. • Ocho respuestas indican que la no disponibilidad oportuna de información a las dependencias re- gionales de ANAM, así como de las entidades competentes, dificulta la programación/ejecución de acciones de SCF. La información que se re- quiere conocer en forma oportuna, incluye los re- sultados (aprobación /rechazo) derivados del proceso de evaluación de estudios de EIA. Asimismo, se reconoce la necesidad de implementar programas de SCF en las dependencias regionales de ANAM y en las entidades competentes, y fortalecer la capacitación del personal involucrado. Guías técnicas Se reconoce en las entrevistas, la necesidad de contar con reglamentos que regulen específicamente el de- sarrollo de acciones de SCF y de manuales de pro- cedimientos para que las entidades públicas involucradas en el proceso de SCF puedan manejar las acciones de igual manera, y en conformidad con el reglamento respectivo; ello incluye manuales de procedimientos de SCF de PAMA, del cumpli- miento de normas de calidad y límites máximos per- misibles, así como de los instrumentos de control aplicables a la conservación, manejo, aprovecha- miento y transporte de los recursos naturales y la vida silvestre. Asimismo, se reconoce la necesidad de incorporar al Decreto 59 de 2000, procedimientos específicos y detallados de SCF aplicables a los dife- rentes tipos de actividades sujetas a SCF. Disponibilidad de recursos Se reconoce en las entrevistas, que la no disponibi- lidad de recursos humanos, técnicos y financieros representa una limitante importante para el desarro- llo adecuado del proceso de SCF: • Ocho respuestas señalan la falta de presupuesto asignado a SCF ambiental. Entre los ítems que re- quieren presupuesto señalan viáticos y gastos para el suministro de apoyo logístico (uso de vehículo). • Cinco respuestas aluden a la falta de personal. • Cinco respuestas indican que ANAM se beneficia del apoyo de las unidades ambientales sectoriales en la evaluación de los estudios de impacto am- biental; pero a la vez, la ANAM debería apoyar y dar mayor coordinación a estas unidades para re- alizar la supervisión y seguimiento del cumpli- miento. La evaluación intermedia del PAN recoge estas in- quietudes al indicar textualmente: “Cuatro años des- pués de haberse promulgado el Decreto 59 de reglamentación del proceso de EIA, se presentan al- gunas situaciones que sugieren la necesidad de hacer cambios en las tarifas aplicadas por parte de la ANAM. Las tarifas que la ANAM cobra actual- mente por concepto de EIA corresponden a los cos- tos de operación de la institución respecto al EIA. Las tarifas reflejan el esfuerzo que la ANAM debe efectuar en concepto de EIA y el seguimiento a los planes de manejo ambiental (PMA). Una situación específica es que proyectos de envergadura impor- tante, como la ampliación de un puerto o la instala- ción de un cable interoceánico, pagan 3,000 balboas por la evaluación del estudio, pero este monto no cubre necesariamente los costos de hacer el segui- miento del PMA. Un tema conflictivo con respecto a las tarifas, es que en las UAS existe la percepción que la ANAM cobra por un servicio que se ejecuta, en su parte técnica, en las UAS; es decir, en otras ins- Autoridad Nacional del Ambiente 32 tituciones del gobierno. Este tema se presenta con frecuencia en las reuniones de la RUAS. Se ha pro- puesto que la ANAM distribuya los ingresos prove- nientes de este rubro entre las UAS que la apoyan. Es importante hacer los ajustes pertinentes en este aspecto, con el fin de mantener las buenas relaciones de cooperación entre la ANAM y las UAS y racio- nalizar la estructura de tarifas. ANAM planifica y desarrolla sus actividades a través de su plan operativo participativo (POP), el cual es elaborado en la Dirección Nacional de Planificación y Política Ambiental (DIRPPA). Los principales as- pectos relacionados con la asignación de recursos se resumen como sigue: • El presupuesto anual de la ANAM es de 8 millones de balboas al año, de los cuales el gobierno central aporta 4.8 millones, llamado subsidio del Estado o aporte nacional; y la ANAM aporta 3.2 millones de balboas, a través sus ingresos. • Debido a que los ingresos de la ANAM disminuyen cada año y el presupuesto es muy limitado, las en- tidades regionales y/o direcciones de la ANAM que requieran desarrollar un proyecto, deben presen- tarlo o tenerlo preparado para el mes de febrero. Los requisitos del proyecto a desarrollar son: - Cada proyecto debe tener un cooperante interna- cional o nacional establecido (convenio). - Documentos completos del proyecto. - Visto bueno de la dirección normativa. Toda esta documentación es incluida en el antepro- yecto del presupuesto de ANAM y presentado ante el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP), y ante la Dirección de Presupuesto de la Nación del Ministerio de Economía y Finanzas (DIPRENA), siendo estos quienes aprueban o desaprueban el pro- yecto; de aprobarse el proyecto, es enviado a la Asamblea Legislativa para que aprueben el crédito extraordinario para el proyecto. Actualmente, el desarrollo de proyectos está muy restringido debido a la contención del gasto público que tiene el gobierno nacional; sin embargo, para poder comprometer al gobierno con algún proyecto de relevancia ambiental, se procede a iniciar el mismo con parte de los fondos generados por la ins- titución (una suma no muy elevada) y con parte del apoyo del organismo cooperante internacional o na- cional. De este modo, el gobierno aprueba los fondos necesarios para la realización y ejecución del pro- yecto. Con relación al presupuesto de viáticos de la ANAM, los fondos asignados a este rubro son escasos y se dis- tribuyen a cada una de las oficinas a nivel nacional, las cuales suman más de veinte entre oficinas regio- nales, direcciones nacionales y oficinas adscritas al despacho superior. Por tal motivo, la Dirección Ad- ministrativa realiza una especie de “caja común” y asigna los fondos de viáticos a solicitud de cualquiera de las dependencias, siempre y cuando se cumplan con los requisitos exigidos por dicha Dirección. Capacidades técnicas La información recogida en entrevistas señala: • Nueve respuestas identifican la falta de capacidades técnicas para fiscalización en las regiones. • Una respuesta indica que las capacitaciones que dicta ANAM, muchas veces son asignadas a per- sonal (de entidades del SIA) ajeno de la evaluación de estudios de impacto ambiental y supervisión del cumplimiento. 1.2.4.1.4. Evaluación de la efectividad de la SCF Las mediciones del estado de conservación y calidad de los recursos naturales constituyen mecanismos para determinar si las acciones de SCF ambiental son efectivas. El Instituto Especializado de Análisis de la Univer- sidad de Panamá es responsable de formular y eje- cutar programas de monitoreo de la calidad del aire, a través del laboratorio de Evaluaciones Ambientales Juan Palacios. Desde 1996, está participando en un programa de monitoreo que incluye la medición de partículas (PM10), Nos y O3. En el año en curso, se dejó de monitorear PM (10) por falta de asignación de recursos de parte del Estado. En la evaluación de resultados, sigue los criterios de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 33 Operativo marino en Damani Guariviara. En el marco de desarrollo del Programa Ambiental Nacional (PAN)4, se consideran consultorías dirigi- das a implementar mecanismos de seguimiento, control y fiscalización de la contaminación ambien- tal, con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de las capacidades de ANAM y del SIA para conocer, medir, seguir y controlar la situación ambiental a tra- vés de la formulación de un plan de monitoreo de la calidad ambiental de agua, aire y ruido, cuyo desa- rrollo se resume como sigue: Programa de vigilancia de calidad de agua. A ser formulado con las instituciones responsables. Comprende el sistema de monitoreo de calidad del agua diseñada para una cuenca piloto, que sirva para ser implantada en otras cuencas del país. Cabe señalar que ANAM, a través de DINAPROCA y con apoyo del proyecto CBMAP-PPRRN, inició en el año 2002, un programa de monitoreo de calidad de agua en 26 cuencas hidrográficas del país, cuyos resultados y evaluación se encuentran en proceso. En el marco de ese programa, se realizan análisis de laboratorio que establecen el uso final del agua con fines recreativos, industriales, agropecuarios y consumo doméstico y se adoptan medidas de SCF de fuentes localizadas en aquellos ríos que no cum- plen las respectivas normas de calidad. En la solu- ción de problemas de contaminación del agua, la coordinación de ANAM con el Ministerio de Salud (MINSA) y el Instituto de Acueductos y Alcantari- llados Nacionales (IDAAN), se consideran los re- gistros de las fuentes de contaminación del agua y las denuncias de la comunidad en general. Estudio exploratorio de calidad de aire y ruido. El alcance del estudio comprende las ciudades de Panamá y Colón, y el distrito de San Miguelito. ANAM, complementariamente, ha establecido contacto con la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) para recibir asistencia técnica en la conformación de un proyecto piloto de monitoreo de la calidad del aire y adelanta ges- tiones para la puesta en marcha de la Iniciativa Re- gional de Manejo de Calidad de Aire (CCAD/ CENTAIRE), gestiones que contribuyen a la con- solidación de los mecanismos de seguimiento y control esperados en el marco del PAN. Asimismo, se finalizó una consultoría dirigida a ela- borar un catastro de fuentes de contaminantes en las principales zonas industriales del país. Los resulta- dos incluyen: la definición de criterios para identifi- car fuentes de contaminación del agua, aire y suelo, así como de los parámetros para su caracterización; las bases de datos y mapas georreferenciados con la localización de las principales fuentes de contami- nación en las zonas industriales de ciudad de Pa- namá, San Miguelito, Arraiján y la Chorrera. 1.3. Aspectos relevantes La información analizada permite identificar aspectos que son relevantes a considerar en la formulación de la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscali- zación Ambiental (PNSCFA). Esta política constituye una herramienta poderosa para promover el cambio cultural en la sociedad panameña, respecto de la res- ponsabilidad ambiental que le corresponde en el cum- plimiento de la legislación relacionada con la protección de la calidad ambiental y del uso y apro- vechamiento sostenible de los recursos naturales. En este contexto, la política debe orientar las accio- nes que permitan, por una parte, consolidar los no- tables esfuerzos desplegados en el país en materia de SCF, superando los aspectos críticos en su gestión; y por otra parte, incorporar aspectos que contribuyan Autoridad Nacional del Ambiente 34 4 Según resultados originados en la Evaluación intermedia de la ejecución del PAN, dispo- nible en página web de ANAM. a la mejora continua de la gestión con una visión de futuro. Sobre la base del análisis de situación actual, es posible visualizar los aspectos que debieran ser considerados en la PNSCFA, los cuales se muestran en el cuadro 2. Asimismo, visualizando un proceso de SCF que tienda al mejoramiento continuo, la PNSCFA de- biera considerar los siguientes aspectos relevantes: Indicadores de cumplimiento de la gestión ambien- tal y de la normativa en materia de SCF ambiental. Mecanismos de seguimiento de la medición de la calidad ambiental de parte de las instituciones res- ponsables. Medición de la efectividad de las acciones de SCF. 1.4. Fundamentos concep- tuales de la Política Nacional de SCFA Sobre la base de la experiencia de Panamá en este ám- bito y la experiencia internacional, habida considera- ción a que el proceso de SCF se encuentra actual- mente en elaboración, se ha considerado pertinente –con el propósito de caracterizar el proceso de SCF en actual ejecución en el país– adoptar las siguientes convenciones: Control: Puede entenderse como el conjunto de elementos y/o medidas que debidamente coordi- nadas, y actuando bajo ciertos principios, normas y reglamentos, tienden a determinar lo que se está Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 35 Cuadro 2. Aspectos a considera en la Política Nacional de Seguimiento, Control y Fiscalización Ambiental Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. Área Aspecto relevante Institucional Normativa Incentivos al cumplimiento Procesos • Capacitación del recurso humano que desarrolla las actividades o tareas de SFC ambiental. • Dotación de recursos humanos, técnicos y financieros, adecuados a los distintos organismos públicos, para llevar a cabo las actividades de SCF ambiental. • Acceso expedito y oportuno a la información de SCF a las entidades competentes, a las actividades reguladas sujetas a SCF y la comunidad. • Fortalecimiento de instancias de coordinación entre las entidades competentes del SIA. • Clara definición de roles y competencias. • Regulación de los procesos de SCF. • Regulación de las responsabilidades por daño ambiental y mecanismos de responsabilidad civil y sanciones. • Mecanismos de control privado e incentivos para la adecuada gestión ambiental de parte de agentes privados. • Instrumentos económicos y de regulación del ambiente. • Programas de SCF al cumplimiento de las exigencias impuestas a los proyectos y actividades por los instru- mentos de gestión ambiental y de la normativa vigente y, de instrumentos de SCF aplicables al uso de recursos naturales y la vida silvestre. • Manuales o guías técnicas. • Difusión de información y sensibilización de la comunidad, las autoridades y de funcionarios del sector público, así como de agentes del sector privado. llevando a cabo, evaluando para asegurar que las actividades se realizan de acuerdo a las normas, instrucciones o a lo planificado. Supervisión: Convencionalmente, se le asignará una connotación similar al control, sin mayor dife- renciación. Fiscalización: Alude a la labor desarrollada por mandato legal (ley y/o decreto reglamentario) que entrega a entidades estatales las atribuciones y fa- cultades indelegables de supervisar y verificar el cumplimiento de la normativa ambiental y de los compromisos adquiridos a través de los instrumen- tos de gestión ambiental. Dentro de la fiscalización, es posible hacer las siguientes distinciones: • Fiscalización directa: Es aquella que realiza un organismo público por expreso mandato de una disposición legal dictada al efecto, lo cual lo hace competente en su materia. Sus funcionarios titu- lares y/o contratados se encuentran investidos de dicha condición, la que es una potestad adminis- trativa indelegable. • Fiscalización indirecta: Es la que desarrollan algu- nos organismos del Estado, que teniendo competen- cia o facultades legales sobre otras materias, no las poseen respecto de determinadas materias ambien- tales. Sin embargo, ejecutan acciones de control sobre materias donde eventualmente no tienen man- dato legal, a través o con la colaboración de otros or- ganismos que sí poseen atribuciones legales para ello. • Fiscalización mixta o conjunta: Es aquella reali- zada por dos o más entidades estatales, con o sin fa- cultades sobre determinadas materias ambientales. En síntesis, coordinan acciones conjuntas dispo- niendo de los recursos con que cuentan, tales como: materiales, funcionarios, financieros, técnicos, etc., para desarrollar programas específicos de control. 1.4.1. Mecanismos o instrumentos del proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental El concepto de (SCF) se asocia a los llamados instru- mentos de control, dentro de los cuales se incluye la legislación punitiva; es decir, aquella que establece mecanismos de sanción a determinadas conductas, sean estas en el ámbito administrativo, civil o penal. En la aplicación de estos instrumentos de control, las entidades concurren con sus competencias fiscaliza- doras y sancionadoras. La aplicación de estos instru- mentos de control tradicionales ha ido cediendo paso a la aplicación conjunta de otros instrumentos, en los cuales tiene relevancia la intervención de otros agentes distintos a las autoridades públicas, tanto del propio sector privado, como de la comunidad. De acuerdo al análisis del marco normativo, la SCF am- biental se puede manifestar a través de los instru- mentos/herramientas/mecanismos específicos: Las inspecciones realizadas por agentes públicos: Entendidas como una actividad esencialmente pre- ventiva, de control, fiscalización y supervisión del cumplimiento de las disposiciones y normas jurí- dicas vigentes en materia de protección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos natu- rales, con vistas a evaluar y determinar la adopción de las medidas pertinentes para garantizar dicho cumplimiento. Las inspecciones constituyen el me- canismo mediante el cual las entidades ejercen las acciones de SCF, ya sea en forma sectorial o directa, indirecta, mixta o conjunta. Las sanciones: Que comprenden las sanciones ad- ministrativas y las sanciones penales. Las primeras aluden a la facultad de la administración de ordenar y tutelar los valores ambientales y velar por un ade- cuado cumplimiento; en este sentido, las referen- cias a las infracciones de las normas constituyen una especial indicación de la falta de autorización de determinadas conductas; es decir, el concepto general de conductas antijurídicas que constituyen contravenciones administrativas. Las sanciones pe- nales, en cambio, aluden a la configuración de de- litos contra la vida silvestre y delitos ecológicos; es decir, la afectación a bienes jurídicos vitales que se tutelan a través de un ilícito penal. Los mecanismos de control privado: En términos generales, constituyen mecanismos de control am- plio, orientados a establecer el cumplimiento de las condiciones ambientales previstas en los sistemas de gestión ambiental de una empresa, o en el marco preceptivo de la legislación vigente. La Ley 41 de 1998 establece, en su artículo 44, la necesidad de Autoridad Nacional del Ambiente 36 formular y ejecutar PAMA para la mitigación de impactos ambientales de actividades productivas existentes al momento que se dicten las normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles. En este caso, los mecanismos de constatación o control están a cargo de instituciones privadas, bá- sicamente a partir de las denominadas auditorías ambientales, definidas como: “Una metodología sistemática de evaluación de una actividad, obra o proyecto, para determinar sus impactos en el am- biente; comparar el grado de cumplimiento de las normas ambientales y determinar criterios de apli- cación de la legislación ambiental. Puede ser obli- gatoria o voluntaria, según lo establezcan la Ley y su reglamentación”. En directa relación con lo an- terior, emerge el concepto de los programas de ade- cuación y manejo ambiental (PAMA), definidos como: “Documento que establece un conjunto de medidas para ser cumplidas en un periodo deter- minado, con el objeto de hacer compatible una ac- tividad, obra o proyecto con las normas ambientales, o para que no lo afecte significativa- mente”. Los mecanismos de autorregulación o autocum- plimiento: Constituyen mecanismos alternativos de control, cuyo uso de parte de las empresas busca internalizar el valor económico de los costos y be- neficios ambientales en las decisiones sobre qué, cómo y cuánto producir, de manera que se desin- centive ciertas conductas negativas y se promuevan las positivas. Los mecanismos alternativos de control de la contaminación: Tales como créditos canjeables y tasas de carga contaminante. Su utilización, por parte de las unidades económicas, comprende el desarrollo del proceso de certificación de las emi- siones contaminantes ante ANAM. Los mecanismos que constituyen incentivos para la adecuada gestión ambiental. Su implementa- ción, por instituciones privadas o terceros, com- prende el desarrollo de procesos de certificación y/o reconocimiento de productos y tecnología am- bientalmente limpia ante ANAM. Otros incentivos que pueden citarse, están constituidos por incenti- vos fiscales para la adecuación ambiental a los re- glamentos técnicos de aguas residuales y sistema de cargos por contaminación hídrica que actual- mente se encuentran en proceso de elaboración en Panamá. 1.4.2. Elementos y relaciones del proceso de supervisión, con- trol y fiscalización ambiental Es posible configurar un modelo del proceso de SCF que se derive de los elementos que entregan la polí- tica ambiental establecida en la Ley 41 de 1998 y el marco normativo de SCF en el país. Asimismo, es posible identificar capacidades para su funciona- miento, desprendidas al considerar al proceso de SCF como un proceso integral que busca la mejora continua; por lo cual, el modelo considera relevante la programación de acciones, la predefinición de procesos para la aplicación de mecanismos, el segui- miento, control y evaluación de las acciones progra- madas y la medición de la efectividad de las mismas. Uno de los supuestos básicos del proceso de SCF es el concepto de “Estado de Derecho”, extensamente conocido en la doctrina jurídica panameña y com- parada. Estado de Derecho significa que el Estado está some- tido a un ordenamiento jurídico, el cual constituye la expresión auténtica de la idea de Derecho vigente en la sociedad. Las bases del Estado de Derecho están constituidas en el Derecho comparado y en la litera- tura jurídica por los siguientes elementos: El imperio de la Ley, las normas deben ser expre- sión de la voluntad popular y deben someterse a ella tanto gobernantes como gobernados. Distribución del poder estatal en diferentes órganos, de esta manera el poder del Estado no se concentra en una sola institución, sino que se distribuye per- mitiendo mayor eficiencia y los debidos controles evitando arbitrariedades y abuso de poder. Legalidad de la administración y responsabilidad de las autoridades, sea penal, civil, administrativa y política. Respeto y garantía de los derechos humanos a tra- vés del ordenamiento jurídico, el cual también con- templa los mecanismos o recursos que se pueden interponer en caso de atropello o violación. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 37 El proceso de SCF supone, en el contexto del Estado de Derecho, que los mandatos previstos en el dere- cho positivo vigente deben ser cumplidos por todos los habitantes de la República de Panamá. Igual- mente supone, como se ha expresado, la existencia de estructuras del Estado mandatadas por la ley, de velar por el bien común; con facultades, potestades y herramientas, predefinidos en la ley, orientados a que se cumplan los requerimientos de la normativa (elementos de coercitividad de la norma). Final- mente, una singularización clara respecto de los des- tinatarios de la norma, obligados a cumplirla. En su función de velar por el bien común, las estruc- turas del Estado deben contar con las facultades ne- cesarias para imponer, bajo apercibimiento de coactividad, los mandatos previstos en ella, y de allí que el basamento jurídico de las funciones de super- visión, fiscalización y control lo constituya el princi- pio de la legalidad, sustento del Estado de Derecho. Ello supone que los agentes estatales deben actuar dentro del marco de sus atribuciones y que los ad- ministrados deben respetar el marco jurídico vi- gente. De allí que las potestades brindadas a los órganos del Estado para velar por estos principios se traduzcan en las funciones de SCF y en la facultad de aplicar sanciones cuando este sean infringidos. Dependiendo de la magnitud de la infracción, se aplicarán sanciones administrativas o de tipo penal. Los órganos públicos llamados a velar por el cum- plimiento del Estado de Derecho se encuentran fun- damentalmente en dos de los tres poderes del Estado: Poder Ejecutivo y Judicial. El primero, lla- mado a diseñar las políticas públicas, aplicarlas y velar por la aplicación del Derecho y las leyes; ac- tuando, obviamente, en el marco de sus propias atri- buciones. Eventualmente, en el caso de infracciones a la legislación, con potestades sancionadoras (en sede administrativa). Por el contrario, en este ám- bito, el Poder Judicial actúa en la medida que la ad- ministración no logra el cumplimiento voluntario de la normativa ambiental por los administrados, y es llamado por los propios agentes públicos que reali- zan SCF a que se apliquen los apremios y sanciones correspondientes en sede jurisdiccional. Por lo mismo, y sin perjuicio de que esta es una manifesta- ción de una de las funciones básicas del poder judi- cial –dirimir contiendas–, podemos afirmar que el proceso de SCF se sustenta fuertemente en sus re- Autoridad Nacional del Ambiente 38 Constitución, leyes reglamentos, decretos y otros Estructuras del Estado Administrados o destinatarios de la norma Cumplimiento marco jurídico Reglas del juego Agentes de aplicación Destinatarios Objetos Poder Cumplimiento en sede administrativa Poder Judicial Cumplimiento en sede judicial Figura 3. Elementos y relaciones en el proceso y supervisión, control y fiscalización ambiental Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. sultados o efectos en las potestades sancionadoras de los órganos del Poder Ejecutivo, y en la función jurisdiccional. El objetivo final es, en este contexto, que a través de las herramientas de SCF se logre la aplicación, voluntaria o compulsiva, de la legislación ambiental vigente, en última instancia a través de la intervención de los Tribunales de Justicia. En una visión resumida, la presente política reco- noce como fundamento central el Estado de Dere- cho y el principio de la legalidad; lo que se traduce en cuatro elementos esenciales: las “reglas del juego”, los “agentes de aplicación”, los “destinatarios” y “el objetivo”, que no es otro que la obtención, por parte de los administrados, del cumplimiento de la nor- mativa legal, esquematizada en la figura 3. 1.4.3. Objetivo central: apoyar el cumplimiento de los objetivos de las políticas y legislación ambiental La Política Nacional de SCFA tiene por objeto, como se ha dicho, apoyar el cumplimiento de la legislación ambiental vigente. Esta última –en cuanto traduce objetivos de política– puede cumplirse en forma vo- luntaria o compulsiva, por parte de los destinatarios de la norma o administrados que se encuentren en tal categoría en la Ley. El cumplimiento voluntario aliviana el proceso de SCF para los órganos de la Administración, tanto desde un punto de vista de recursos humanos, como eco- nómicos. A la inversa, la resistencia, más o menos ge- neralizada al cumplimiento de la normativa am- biental, genera o puede generar costos financieros mayores al Estado. Por lo mismo, la presente política reconoce que no es eficiente radicar el proceso de SCF exclusivamente en los agentes del Estado, sino que también en agentes privados, por una parte. Igual- mente, es ineficiente utilizar solamente como soporte conceptual para el proceso de SCF el esquema de “co- mando y control” clásico, sino que impulsar la utili- zación de incentivos e instrumentos económicos que orienten e impulsen al sector productivo en la senda del cumplimiento de las políticas ambientales. Con relación a la participación de agentes privados, la presente política, en coherencia con lo establecido en otras políticas ambientales, promueve el fortaleci- miento de las capacidades de la sociedad civil para transformarse en agentes fiscalizadores, o al menos en coadyuvantes en el proceso de SFC. La posibilidad que tiene la comunidad de efectuar denuncias direc- tamente por las infracciones ambientales detectadas, tanto ante la autoridad como ante los tribunales, cons- tituye una instancia que articulada adecuadamente puede fortalecerse y apoyar en forma sustancial el proceso de SCF a cargo de los agentes de la Adminis- tración. Mecanismo tales como las acciones civiles por daños al ambiente promovidas por la comunidad; o bien mecanismos voluntarios de certificación de procesos y productos, mecanismos de control privado y autocumplimiento. Inauguración de emisiones vehiculares. En segundo lugar, la presente política reconoce que es fundamental promover e incentivar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de los agentes privados, y no tener como único foco de atención o como eje preferente de atención, la mera detección de infracciones a ser denunciadas y sancionadas. En otras palabras, generar incentivos al cumplimiento debe constituirse en una estrategia, que promovida desde esta política, sea coherente y concordante con las restantes políticas ambientales sectoriales. De- pendiendo de cada política ambiental, pueden ser aplicados diversos instrumentos orientados a pro- mover el cumplimiento de la normativa ambiental e Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 39 incentivar mejores prácticas. Incentivos económi- cos, subsidios, tasas, son algunos de los instrumen- tos de que puede valerse el Estado para promover la sustentabilidad ambiental del desarrollo. 1.4.3.1. Principales características del proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental El proceso de SCF tiene, de acuerdo a lo señalado, al menos cuatro características destacables: Es ejercido por diversos organismos del Estado, en general por todas las agencias y organismos involu- crados en la gestión interinstitucional del ambiente (SIA), aunque no debiera excluir a otros organismos. Es por lo mismo un proceso generalizado y colec- tivo, desarrollado e impulsado por los agentes esta- tales bajo cuya esfera de funciones se incluyen materias de relevancia para el desarrollo de la gestión ambiental, dentro de la esfera de funciones y atribu- ciones que la ley ha puesto a su cargo. Es un proceso “instrumental”, puesto al servicio del cumplimiento de la totalidad de las políticas am- bientales, o más bien, de las políticas relacionadas con la sustentabilidad ambiental del desarrollo. En sí misma, esta política no plantea entre sus objeti- vos el cumplimiento de materias sustantivas que corresponde sean formuladas por otros organismos en sus respectivas políticas, planes y programas, sino que define los principios, objetivos, herra- mientas y estrategias que orienten y apoyen el des- pliegue en su conjunto y en forma coherente de las instancias de SCF encomendadas a los organismos del Estado por la Constitución y las leyes. Ello implica que políticas ambientales “sustanti- vas” en la perspectiva que abordan materias aso- ciadas directamente con el medio ambiente y sus recursos son las que requerirán definir en forma más específica las instancias de SCF que garanti- cen su cumplimiento, apoyadas en los objetivos, fundamentos y estrategias que emanan de la pre- sente política. Es por lo señalado un proceso “transversal” y, por lo tanto, común a todos los órganos de la Adminis- tración que intervienen en la gestión ambiental. En otras palabras, no tiene una titularidad institucional única en su ejercicio e implementación, sino que se desarrolla a través del conjunto de órganos e insti- tuciones que requieren desarrollar SCF para el cumplimiento de sus políticas ambientales. Participan actores públicos y privados, estos últimos quienes coadyuvan o pueden coadyuvar en el pro- ceso de SCF, a través de las instancias de control in- directas como medidas de autocontrol, mediante el ejercicio de acciones administrativas y judiciales, etc. Autoridad Nacional del Ambiente 40 lan de Acción Pllan de Acciónn de Acción2. 2.1. Introducción La implementación de la Política Nacional de Super- visión, Control y Fiscalización Ambiental se alcanza a través del logro de su objetivo general, mediante el desarrollo de determinadas acciones o actividades en ámbitos definidos explícitamente en sus objetivos específicos. 2.1.2. Objetivo general Desplegar un conjunto coherente de acciones de su- pervisión, control y fiscalización, con miras a cautelar que se cumplan los fines de conservación, protección y preservación ambiental previstos en la normativa vigente, como expresión de las políticas ambientales del Estado orientadas al desarrollo económico y social, incorporando criterios de sustentabilidad ambiental. 2.1.3. Objetivos específicos En el ámbito institucional: Fortalecer capacidades en las entidades competentes para desarrollar ac- ciones de supervisión, control y fiscalización am- biental, sobre las actividades reguladas, y facilitar las instancias para que la comunidad colabore en las funciones de las entidades fiscalizadoras. En el ámbito normativo: Fortalecer la promulgación e implementación de normativa de calidad ambiental, uso y acceso a los recursos naturales, bajo parámetros claros, que determinen –tanto a la sociedad civil, como a la autoridad y con relación al alcance de este– un escenario de certeza jurídica respecto a las obliga- ciones ambientales y a la autoridad respecto al alcance de aquéllas y de sus potestades en cada proceso. En el ámbito de los incentivos al cumplimiento: Establecer instrumentos que incentiven el cumpli- miento de la normativa ambiental por parte de los generadores de externalidades ambientales, sean estos gubernamentales, municipales y/o privados. En el ámbito de la gestión de procesos: Fortalecer procedimientos de supervisión, control y fiscaliza- ción integradores que faciliten la convergencia de recursos humanos, financieros y técnicos entre los distintos organismos que ejercen dicha supervisión, control y fiscalización; con miras a la eficiencia de la gestión pública. En el ámbito del mejoramiento continuo: Promo- ver la constante y permanente retroalimentación de la política para efectos de adaptarla a los cambios de escenario de la problemática ambiental, en todos sus aspectos, de tal forma que las acciones de supervi- sión, control y fiscalización mantengan y mejoren en forma permanente sus niveles de eficiencia. 2.2. Plan de acción por objetivo específico Teniendo presente lo expuesto anteriormente, a con- tinuación se presenta el plan de acción para imple- mentar la PNSCFA, identificando para cada objetivo específico, las líneas de acción y acciones principales a desarrollar. Autoridad Nacional del Ambiente 42 OBJETIVO ESPECÍFICO 1. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL: Fortalecer capacidades en las entidades competentes para desarrollar acciones de supervisión, control y fisca- lización sobre las actividades reguladas, y facilitar las instancias para que la comunidad colabore en las funciones de las entidades fiscalizadoras. LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1.Fortalecer la capacita- ción del recurso hu- mano de las entidades públicas (incluidas las autoridades del Sis- tema Interinstitucional del Ambiente, las Auto- ridades Municipales, los Comités de Cuencas y de las fiscalías ambien- tales) y del sector pri- vado que desarrollan actividades de, o rela- cionadas a la SFC am- biental. 2.Promover la incorpora- ción de temas de ges- tión ambiental en los programas de educa- ción formal, no formal e informal, y a su vez pro- mover la participación de la comunidad y del sector privado en di- chos programas. 3.Dotar con recursos téc- nicos y financieros ade- cuados a los distintos organismos públicos para llevar a cabo las actividades de SCF am- biental. 4.Fortalecer con recursos humanos a las entida- des que tienen injeren- cia o desarrollan proce- sos de SFC. 1. Elaborar e implementar programas de capacitación dirigidos a los funcionarios de ANAM y de las entidades competentes, en materia de la legislación aplicable, el uso de mecanismos y procedimientos de SCF al cumplimiento de los planes de manejo ambiental (PMA) y resolución de aprobación de los estudios de EIA, de los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA), así como de otros instrumentos de ges- tión que se implementen. 2. Elaborar e implementar programas de capacitación dirigi- dos a los funcionarios de ANAM y de las entidades com- petentes, en materia de legislación aplicable, el uso de mecanismos y procedimientos de SCF al cumplimiento de los instrumentos de gestión del uso y aprovechamiento de los recursos naturales y la vida silvestre. 3. Formular e implementar en el marco del Programa Nacio- nal de Capacitación Ambiental de ANAM, un área progra- mática dirigida a fortalecer capacidades de los promotores de proyectos, consultores, auditores ambientales y, orga- nizadores de la comunidad que desarrollan funciones de apoyo a la SCF en la elaboración de planes de manejo am- biental (PMA), auditorías y programas de adecuación y ma- nejo ambiental (PAMA) y, de otros instrumentos de control que se implementen. 4. Definir un plan para mejorar la sensibilización, dirigido a la comunidad, autoridades nacionales, provinciales y comar- cales, en materia de SCF de la calidad ambiental y del uso y aprovechamiento de recursos naturales y vida silvestre. 1. Evaluar las capacidades operativas en ANAM y otras entidades para desarrollar acciones de SCF ambiental en función de los recursos técnicos, físicos y financie- ros disponibles y formular un plan de acción para iden- tificar e implementar mecanismos factibles que permitan la dotación de esos recursos para ejecutar los programas de SCF que se formulen participativamente. 2. Incluir en los planes operativos de ANAM y de las entida- des competentes, la provisión de recursos técnicos, físicos y financieros para desarrollar los programas de SCF. 3. Evaluar y dimensionar el ajuste de tarifas de ANAM para ejecutar las acciones de SCF e implementar me- canismos de seguimiento del cobro oportuno de las ta- rifas en las Administraciones Regionales. 1. Evaluar las capacidades operativas existentes en las en- tidades competentes, para desarrollar acciones de SCF en función de los recursos humanos requeridos y formu- lar un plan de acción para implementar mecanismos fac- tibles que permitan la dotación de esos recursos para • Programas implementa- dos. • Programas implementa- dos. • Área programática im- plementada. • Plan definido e imple- mentado. • Plan de acción elabo- rado. • Recursos técnicos, físi- cos y financieros consi- derados en los POA. • Recursos disponibles. • Plan de acción elabo- rado. • Lograr avanzar en la ela- boración e implementa- ción de programas al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración e implementa- ción de programas al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración e implementa- ción de programas al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración e implementación de programas al 2005, con índice del 100% al 2008. • Actividades del plan de acción ejecutadas al 2008. • Avanzar en la asignación de recursos al 2005, con ín- dice cumplimiento al 2008. • Lograr avanzar en la asignación de recursos al 2005, con índice cum- plimiento al 2008. • Actividades del plan de acción ejecutadas al 2008. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 43 LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES OBJETIVO ESPECÍFICO 1 (continuación) INDICADOR META 5.Asegurar y mantener el acceso expedito y opor- tuno a la información de SCF a las entidades competentes, las activi- dades reguladas sujetas a SCF y la comunidad, siguiéndolos criterios de accesibilidad estableci- dos en la Política Nacio- nal de Información Am- biental. 6.Fortalecer la conforma- ción oficial de las UA (a nivel central y regional) para el seguimiento de los estudios de impacto ambiental (EIA) y la co- ordinación entre las en- tidades competentes y la resolución de conflic- tos. 7. Promover el uso de re- cursos externos regis- trados ante ANAM, para ejecutar los programas de SCF ambiental que se formu- len participativamente. 2. Incluir en los planes operativos de ANAM y las entida- des competentes, la provisión de recursos humanos, para la ejecución de programas de SCF. 1. Incorporar al Sistema Nacional de Información Am- biental (SINIA) –en concordancia con la Política Na- cional de Información Ambiental– indicadores de cumplimiento de la gestión ambiental y de la normativa en materia de SCF ambiental. 2.Consolidar la implementación de un sistema de infor- mación con información relevante y actualizada del proceso de SCF en ejecución, al cual puedan acceder a nivel nacional, regional y comarcal, las dependencias de ANAM y de las entidades competentes, asegurando la provisión de recursos humanos, físicos y financieros para su operación y mantenimiento. 3.Definir e implementar estrategias de información a la co- munidad sobre el alcance y objeto de los programas de SCF que se ejecutan, para que esta pueda formular de- nuncias ambientales, en consonancia con la Política Na- cional de Información Ambiental. 1. Que el consejo Nacional del Ambiente solicite, a las en- tidades del SIA, la incorporación formal de las unidades ambientales sectoriales en las estructuras organizacio- nales de las entidades, como organismo de coordinación, asegurando el acceso expedito a los niveles de toma de decisión y la asignación de recursos humanos, físicos y financieros para desarrollar sus funciones. 2. Definir la conveniencia de crear una instancia de coordi- nación y programación específica para las acciones de SCF entre las entidades del SIA, en consonancia con lo que establezca el reglamento del SIA. 3. Incorporar en las funciones municipales, la responsabi- lidad de coordinar las acciones de SCF ambiental con ANAM con el objeto de asegurar la aplicación de criterios de SCF comunes. Ello, en consonancia con las estrate- gias que defina la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental y el reglamento del SIA. 4. Implementar procedimientos para resolver controver- sias o conflictos entre las entidades competentes y/o con la comunidad y los individuos que la componen y/o con los agentes/actividades reguladas, utilizando los mecanismos tales como la mediación arbitraje, conciliación y audiencias públicas, de acuerdo a lo que establezca la legislación vigente. 1. Revisar los actuales requisitos de ingreso al registro de consultores/auditores ambientales existente en ANAM con el objeto de incorporar criterios de evalua- • Recursos técnicos, físi- cos y financieros consi- derados en los POA. • Indicadores de SCF de- finidos e incorporados al SINIA. • Sistema de información implementado • Estrategias definidas e implementadas • Unidades ambientales sectoriales formalmente establecidas. • Instancia de coordina- ción y programación es- pecífica definida. • Responsabilidad incor- porada. • Procedimientos imple- mentados. •Requisitos establecidos. • Lograr avanzar en la asignación de recursos al 2005, con índice cum- plimiento al 2008. • Lograr avanzar en la de- finición de indicadores de SCF al 2005, con ín- dice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la im- plementación del sis- tema al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la de- finición e implementa- ción de estrategias al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en el es- tablecimiento formal de las UAS al 2005, con ín- dice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la de- finición de la instancia al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la in- corporación de respon- sabilidades al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la im- plementación de proce- dimientos al 2005, con índice del 100% al 2008. • Evaluación del cumpli- miento de requisitos para la mantención de consul- LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES OBJETIVO ESPECÍFICO 1 (continuación) INDICADOR META Autoridad Nacional del Ambiente 44 fortalecer las activida- des de SCF. ción periódica u otros que sirvan para incentivar el for- talecimiento y/o mejora de las capacidades técnicas para ejercer ese rol. 2.Mantener y actualizar anualmente el registro de los con- sultores/auditores ambientales existente en ANAM, sobre la base de los criterios que se adopten. 3.Consolidar la implementación del reglamento para la in- corporación de la figura del rol de inspector ambiental externo en las actividades de SCF y mantener registros actualizados de las personas que cumplan los requisitos establecidos en el correspondiente reglamento. •Registro actualizado. •Reglamentación imple- mentada. tores en el registro al 2008. • Registro actualizado al 2008. • Lograr el avance en la im- plementación al 2005, con índice del 100% al 2008. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 45 OBJETIVO ESPECÍFICO 2. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: Fortalecer la promulgación e implementación de normativa sobre calidad ambiental, uso y acceso a los recursos naturales bajo parámetros claros, que determinen un escenario de certeza jurídica, tanto a la sociedad civil y a los administrados respecto de sus obligaciones ambientales, como a la autoridad respecto del alcance de aquellas y de sus potestades en cada proceso de supervisión, control y fiscalización ambiental. LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1.mpulsar reformas lega- les que atiendan a la imperiosa necesidad de eliminar la superposi- ción de competencias entre organismos que desarrollan SCF y la du- plicidad del rol de “juez y parte” en las diferen- tes áreas donde se ejerce la SCF ambien- tal. 2.Establecer programas de elaboración de legis- lación y reglamentos para regular las respon- sabilidades por daño ambiental. 1. Formular e implementar un plan de acción con metas, cronogramas e indicadores de cumplimiento, para im- pulsar las reformas legales que permitan armonizar las competencias del Ministerio de Obras Públicas (MOP), Fondo de Inversión Social (FIS), Autoridad Marítima de Panamá (AMP), Instituto de Acueductos y Alcanta- rillados Nacionales (IDAAN), y Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), entidades que ejercen un doble rol en el proceso de SCF, puesto que son promotores de proyectos (actividades sujetas a SCF) y además tienen competencias de SCF, por lo que se constituyen en “juez y parte” en el proceso de SCF. 1. Definir acciones y cronograma para avanzar en la elaboración de normas transitorias de calidad am- biental, aplicables a zonas prioritarias muy sensitivas o que sobrepasen los límites de emisión, incorpo- rando dicha elaboración al plan trienal de normas co- rrespondiente. 2. Definir acciones y cronograma para avanzar en la elaboración de reglamento que regule la implemen- tación de planes de prevención de accidentes y des- contaminación aplicables a zonas ambientalmente críticas. 3. Definir acciones y cronograma para avanzar en la ela- boración de reglamento que regule la implementación de planes de contingencia y enfrentar desastres am- bientales aplicables a zonas vulnerables, en conso- nancia con la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental. 4. Definir acciones y cronograma para avanzar en la ela- boración de reglamento que regule la implementación de planes de recuperación del uso de suelos en zonas prioritarias, en consonancia con la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligro- sos y con la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental. 5. Definir acciones y cronograma para avanzar en la ela- boración de reglamento que regule la implementación de programas especiales de manejo de cuencas, re- queridos para la conservación estratégica del recurso hídrico en consonancia con la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental y la Política Nacional de Recursos Hídricos. • Competencias armoni- zadas. • Programa de implemen- tación de normas defi- nido y en ejecución. • Reglamentación elabo- rada. • Reglamentación elabo- rada. • Reglamentación elabo- rada. • Reglamentación elabo- rada. • Lograr avanzar en la eje- cución del plan de ac- ción al 2005, con índice del 100% al 2008. • Normas implementadas de acuerdo al programa de elaboración al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. Autoridad Nacional del Ambiente 46 LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES OBJETIVO ESPECÍFICO 2 (continuación) INDICADOR META 3.Promover mecanismos de responsabilidad civil y sanciones adecua- das, tanto administrati- vas como penales, para desincentivar el incum- plimiento. 4.Desarrollar un proceso de implementación de la nueva normativa, que considere la evaluación del impacto de su am- pliación y los recursos técnicos, humanos, físi- cos y financieros reque- ridos. 1. Formular y reglamentar legislación que establezca sanciones para el que degrade, envenene, contamine o realice actividades que puedan contaminar las aguas, el aire, el suelo, el subsuelo, la flora o la fauna, o produzca desequilibrio en el ecosistema, los cuales se determinarán según se especifique en las normas que fijen los límites permisibles de absorción del am- biente y de emisión al medio ambiente de organismo administrativo competente. 2. Formular y reglamentar legislación que establezca re- presiones para el que sin la autorización administrativa correspondiente: obstruya, detenga o haga disminuir el libre curso de las aguas o desvíe las mismas me- diante obras o estructuras artificiales; extraiga recursos naturales; tale o destruya árboles o plantas en peligro de extinción en áreas protegidas o en la Cuenca Hi- drográfica del Canal de Panamá o en áreas de utilidad pública; tale o destruya o degrade bosques de protec- ción, de galerías, artificiales y naturales que protejan las vertientes que provean agua en áreas privadas o públicas. 3. Formular y reglamentar legislación que permita a ANAM ordenar al infractor el pago de costo de lim- pieza, mitigación y compensación del daño ambiental, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan. 4. Formular y reglamentar legislación que establezca sanciones a la incorporación o suministro de informa- ción falsa de parte del profesional autorizado en reali- zar estudios o declaraciones de impacto ambiental, programas de adecuación o manejo ambiental o audi- torías ambientales, así como de parte de funcionarios públicos involucrados en la tramitación de tales instru- mentos. 5. Consolidar los avances que presenta la elaboración del reglamento que regula el proceso de SCF. 1. Desarrollar e implementar un plan para ejecutar el pro- ceso SCF específico a la nueva normativa que se dicte, que defina las prioridades para la acción, el/los programas de SCF por tipo de actividad a controlar y las metodología a seguir, la identificación de fuentes de financiamiento para ejecutar el proceso de SCF, la promoción del cumplimiento y la sensibilización de la comunidad y las autoridades, entre otros aspectos que se consideren pertinentes para contribuir al éxito de las acciones de SCF en materia de calidad ambiental y del uso de recursos naturales. • Reglamentación elabo- rada. • Reglamentación elabo- rada. • Reglamentación elabo- rada. • Reglamentación elabo- rada. • Reglamentación elabo- rada. • Planes implementados, específicamente a la nueva normativa. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ela- boración del reglamento al 2005, con índice del 100% al 2008. • Planes implementados específicamente a la nueva normativa vigente al 2008. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 47 LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES OBJETIVO ESPECÍFICO 2 (continuación) INDICADOR META 2. Definir programas específicos aplicables a los objetos sujetos a SCF, que establezca la nueva normativa en consonancia con las estrategias de las políticas nacio- nales ambientales vigentes. 3. Asegurar la participación normativa de todos los esta- mentos de la comunidad en el proceso de elaboración de la nueva normativa, para alcanzar los debidos con- sensos respecto de la factibilidad real de su cumpli- miento. • Programas aplicables a nuevos objetos sujetos a SCF (instrumentos de control) implementados. • Participación representa- tiva de la comunidad en el proceso de elabora- ción de la nueva norma- tiva. • Programas específicos implementados para la aplicación de objetos su- jetos a SCF, estableci- dos en nueva normativa vigente al 2008. • Proceso de elaboración de la nueva normativa vi- gente al 2008, desarro- llado con la participación representativa de la co- munidad. Autoridad Nacional del Ambiente 48 OBJETIVO ESPECÍFICO 3: EN EL ÁMBITO DE LOS INCENTIVOS AL CUMPLIMIENTO: Establecer instrumentos que incentiven el cumplimiento de la normativa ambiental por parte de los generadores de externalidades ambientales negativas, sean estos agentes gubernamentales o privados. LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1.Fortalecer y promover el uso de mecanismos de control privado e in- centivos para la ade- cuada gestión ambiental de parte de agentes pri- vados. 2.Revisar los instrumentos económicos y de regula- ción del ambiente, como mínimo cada cinco años, a fin de actualizarlos según sea necesario. En la determinación de nive- les de calidad ambiental, se aplicará el principio de la gradualidad, permi- tiendo ajustes progresi- vos a dichos niveles. 1.Formular e implementar un plan con metas y plazos para desarrollar y consolidar las iniciativas adelantadas, en la formulación de normativa y reglamentación de me- canismos de control privado e incentivos para la ade- cuada gestión ambiental de parte de agentes privados. 2.Promover la aplicación de mecanismos de autocum- plimiento para megafuentes y/o de fuentes de un de- terminado sector y en conformidad con el reglamento respectivo. 3. Implementar y promover procesos de certificación y/o reconocimiento de productos y tecnología ambiental- mente limpios, implementados por instituciones priva- das o terceros, en conformidad con el reglamento respectivo y en consonancia con la Política Nacional de Producción más Limpia. 4.Formular e implementar un programa de promoción de mecanismos alternativos de control, tales como crédi- tos canjeables y tasas de carga contaminante, que in- cluya el desarrollo del proceso de certificación de las emisiones contaminantes ante ANAM por parte de las unidades económicas. 5.Definir procedimientos específicos para asegurar el de- bido resguardo de confidencialidad en informes de au- ditorías ambientales, autoinformes y de otros informes que se puedan generar en actividades de autorregu- lación y autocumplimiento, en consonancia con lo es- tablecido en la Ley de Transparencia. 6.Verificar la congruencia de los procedimientos de SCF aplicables con las estrategias de la Política Nacional de Recursos Hídricos, la Política Nacional de Gestión de In- tegral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, y la Política Nacional de Producción Más Limpia, según corresponda. 1.Preparar cronogramas de revisión quinquenal de los instrumentos económicos y de regulación ambiental. 2.Elaborar programas trienales de normas y definir su desarrollo, de acuerdo al cumplimiento alcanzado en el programa trienal del período anterior. • Normativa y reglamenta- ción elaborada. • Mecanismos de auto- cumplimiento regulados e implementados. • Procesos implementa- dos. • Mecanismos de control regulados e implementa- dos. • Procedimientos específi- cos implementados. • Procedimientos congruen- tes. • Instrumentos revisados y actualizados. • Normas elaboradas • Lograr avanzar en la ela- boración de la normativa y reglamentación al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la apli- cación de mecanismos de autocumplimiento re- gulados e implementados al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la re- glamentación e imple- mentación de procesos al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la promoción de mecanis- mos de control regula- dos e implementados según programa al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la im- plementación de proce- dimientos específicos al 2005, con índice del 100% al 2008. • Procedimientos de SCF congruentes con políti- cas relacionadas vigen- tes al 2008. • Instrumentos revisados y actualizados conforme al cronograma de revi- sión vigente al 2008. • Normas elaboradas se- gún programa trienal vi- gente al 2008. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 49 OBJETIVO ESPECÍFICO 4. EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE PROCESOS: Fortalecer procedimientos de supervisión, control y fiscalización integradores que faciliten la convergencia de recursos humanos, financieros y técnicos entre los distintos organismos que ejercen dicha supervisión, control y fiscalización con miras a la eficiencia de la gestión pública. LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1.Fortalecer el seguimien- to y evaluación al cum- plimiento de las exigen- cias impuestas a los proyectos y actividades por los instrumentos de gestión ambiental y de la normativa vigente. 2.Fortalecer el seguimien- to y evaluación al cum- plimiento de instrumento de SCF aplicables al uso de recursos natura- les y la vida silvestre. 3.Definir programas de ejecución conjunta de SCF al cumplimiento de las exigencias impues- tas a los proyectos y ac- tividades por los ins- 1. Elaborar la reglamentación requerida para establecer las inspecciones y auditorías ambientales que se rea- lizarán a los planes de manejo ambiental y resolución de aprobación de los estudios de EIA, y al cumpli- miento de los programas de adecuación y manejo am- biental (PAMA) aprobados por ANAM. 2. Avanzar y completar la revisión y actualización del ma- nual operativo del Decreto 59, para incluir en detalle los procedimientos de SCF de los planes de manejo ambiental en las fases de diseño, construcción y ope- ración de los proyectos y actividades, para asegurar la pertinencia de las acciones en cada fase. 3. Elaborar un manual de procedimientos de SCF de PAMA, para que las entidades públicas involucradas en el proceso puedan manejar las acciones de igual manera, y en conformidad con el reglamento corres- pondiente. 4. Elaborar los correspondientes manuales de procedi- mientos de SCF de los nuevos instrumentos de gestión ambiental que se implementen, tales como planes de prevención de la contaminación, planes de contingen- cia y planes de descontaminación ambiental, entre otros. 1.Elaborar manuales de procedimientos de inspección y de seguimiento y control de acciones de SCF, aplica- bles a los instrumentos de protección y fiscalización para la conservación, manejo, aprovechamiento y transporte de los recursos naturales y la vida silvestre, para que las entidades públicas involucradas en el pro- ceso puedan manejar las acciones de igual manera. 2.Elaborar los correspondientes manuales de procedi- mientos de SCF de los nuevos instrumentos de gestión ambiental que se implementen en materia de recursos naturales y la vida silvestre. 1.Formular, implementar y evaluar entre ANAM y las en- tidades competentes, un programa piloto anual en eje- cución conjunta de actividades de SCF en una región, con miras a extender su aplicación a otras regiones, que defina recursos para su ejecución, privilegiando el uso compartidos de recursos humanos, y los recursos • Reglamento implemen- tado. • Manual actualizado e im- plementado. • Manual elaborado e im- plementado. • Manuales elaborados e implementados. • Manuales elaborados e implementados. • Manuales elaborados e implementados. • Programa piloto imple- mentado y evaluado. • Lograr avanzar en la ela- boración de la reglamen- tación al 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ac- tualización e implemen- tación del manual 2005, con índice del 100% al 2008. • Lograr avanzar en la ac- tualización e implemen- tación del manual 2005, con índice del 100% al 2008. • Aplicación de procedi- mientos de SCF de los nuevos instrumentos de gestión ambiental, reali- zada según manuales elaborados e implemen- tados al 2008. • Lograr avanzar en la ac- tualización e implemen- tación de manuales 2005, con índice del 100% al 2008. • Aplicación de procedi- mientos de SCF de los nuevos instrumentos de gestión ambiental, reali- zada según manuales elaborados e implemen- tados al 2008. • Lograr avanzar en la for- mulación, implementa- ción y evaluación del programa piloto al 2005, con índice de 100% al 2008. Autoridad Nacional del Ambiente 50 LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES OBJETIVO ESPECÍFICO 4 (continuación) INDICADOR META trumentos de gestión ambiental y de otras normativas vigentes. 4.Definir programas de ejecución conjunta de actividades de SCF al cumplimiento de exi- gencias impuestas al uso y aprovechamiento de recursos naturales y la vida silvestre por los instrumentos de SCF. técnicos y financieros disponibles para la ejecución de actividades de SCF. 2.Formular un plan para implementar programas anuales de ejecución conjunta de actividades de SCF entre ANAM y las entidades competentes en otras regiones del país, sobre la base de la evaluación de la expe- riencia piloto. 1.Formular, implementar y evaluar entre ANAM y las en- tidades competentes, un programa piloto anual de eje- cución conjunta de actividades de SCF en una región, con miras a extender su aplicación a otras regiones, que defina recursos para su ejecución, privilegiando el uso compartido de recursos humanos, y los recursos técnicos y financieros disponibles para la ejecución de actividades de SCF. 2.Formular un plan para implementar programas anuales de ejecución conjunta de actividades de SCF entre ANAM y las entidades competentes en otras regiones del país, sobre la base de la evaluación de la expe- riencia piloto. • Programas anuales im- plementados. • Programa piloto imple- mentado y evaluado. • Programas anuales im- plementados. • Lograr avanzar en la for- mulación de programas anuales al 2005, con ín- dice de 100% al 2008. • Lograr avanzar en la for- mulación, implementa- ción y evaluación del programa piloto al 2005, con índice de 100% al 2008. • Programas anuales im- plementados al 2008. Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental 51 OBJETIVO ESPECIFICO 5. EN EL ÁMBITO DEL MEJORAMIENTO CONTINUO: Promover la constante y permanente retroalimentación de la política para efectos de adaptarla a los cambios de escenario de la problemática ambiental en todos sus aspectos, de tal forma que las acciones de supervisión, control y fiscalización mantengan y mejoren en forma permanente sus niveles de eficiencia. LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1.Promover la creación y revisión de indicadores de cumplimiento de la gestión ambiental y de la normativa en materia de SCF ambiental. 2.Fortalecer la implemen- tación y operación de mecanismos de segui- miento de la medición de la calidad ambiental de parte de las institu- ciones responsables. 1.Formular e implementar un programa de talleres inter- activos entre las entidades competentes, para revisar y definir en forma participativa los indicadores de cum- plimiento de la gestión ambiental y de la normativa en materia de SCF ambiental. Estos indicadores debieran ser incorporados al Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), en su componente de gestión. 2.Formular una metodología estandarizada y consen- suada para la aplicación de los indicadores de cumpli- miento antes definidos. La metodología debe identificar la información requerida, la forma en que se integrará y/o relacionará la información para determinar los in- dicadores, los períodos representativos de los mismos, y las responsabilidades institucionales involucradas en la gestión de la información, en consonancia con la Po- lítica Nacional de Información Ambiental. 3. Incluir en los planes operativos de ANAM y de las en- tidades competentes, las actividades mediante las cuales se generará la información requerida y se de- terminarán los indicadores de cumplimiento de la ges- tión ambiental y de la normativa en materia de SCF ambiental. 1.Definir prioridades para el monitoreo de la calidad del aire, agua y suelos en zonas seleccionadas de acuerdo a criterios que consideren la presencia de fuentes o actividades con impactos potenciales signi- ficativos, los antecedentes disponibles originados tanto en actividades de SCF como de mediciones ambien- tales y otros antecedentes relevantes. 2.Determinar la actual capacidad técnica y operativa de las entidades responsables para implementar –según corresponda a sus competencias– el monitoreo de la calidad del aire, agua y suelos en las zonas seleccio- nadas, y formular un plan de acción para crear y/o for- talecer dichas capacidades, estableciendo metas y cronogramas de cumplimiento. 3.Formular programas priorizados de monitoreo en las zonas seleccionadas, de acuerdo a las capacidades técnicas y operativas existentes y establecer un cro- nograma para su implementación. Los programas in- cluirán entre otros aspectos relevantes: la definición de períodos de monitoreo, la metodología y recursos a utilizar, los responsables de su ejecución, los indica- dores de cumplimiento programado y, los indicadores de calidad ambiental que se generarán, entre otros. Los programas de monitoreo de calidad ambiental • Reindicadores definidos. • Metodología estandari- zada. • Actividades de determi- nación de indicadores in- corporadas en planes operativos. • Prioridades de monito- reo ambiental definidas. • Capacidad técnica y operativa determinada y acciones de fortaleci- miento de capacidades planificadas. • Programas elaborados. • Lograr avanzar en la de- finición de los indicado- res al 2005, con índice de 100% al 2008. • Lograr avanzar en la for- mulación de la metodo- logía estandarizada al 2005, con índice de 100% al 2008. • Lograr avanzar en la in- corporación de activida- des en planes operativos al 2005, con índice de 100% al 2008. • Lograr avanzar en la de- finición de prioridades al 2005, con índice de 100% al 2008. • Lograr avanzar en la de- terminación de capacidad técnica y la planificación del fortalecimiento al 2005, con índice de 100% al 2008. • Programas elaborados según capacidad técnica y operativa. Glosario de siglas Autoridad Nacional del Ambiente 52 LÍNEA DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES OBJETIVO ESPECÍFICO 5 (continuación) INDICADOR META 3.Evaluar la efectividad de las acciones de SCF utilizando indicadores ambientales. 4.Una vez implementada, revisar la vigencia y pertinencia de la Polí- tica Nacional de Super- visión, Control y Fiscalización Ambiental, de acuerdo al estado y evolución de la gestión ambiental en el país. deben ser congruentes con la estrategias de las Polí- tica Nacional de Recursos Hídricos, la Política Nacio- nal de Gestión Integral de Residuos No Peligros y Peligrosos, y la Política Nacional de Producción Más Limpia, según corresponda. 4. Incluir en los planes operativos de ANAM y de las en- tidades competentes, las actividades de seguimiento y evaluación del cumplimiento de los programas de monitoreo. 5.Sobre la base de la evaluación de resultados de los programas de monitoreo, definir áreas prioritarias para desarrollar programas priorizados de restauración am- biental, que incluyan la recuperación de suelos, la re- cuperación de la calidad del aire, el fortalecimiento de programas de manejo de cuencas así como de la im- plementación de planes de contingencia en áreas vul- nerables a desastres naturales. 1.Formular e implementar un programa de talleres inter- activos entre las entidades competentes, para revisar y definir en forma participativa, los indicadores de ca- lidad ambiental que se utilizarán para medir la efecti- vidad de las acciones SCF que realizan las entidades competentes. 2.Establecer una metodología estandarizada y debida- mente consensuada entre las entidades competentes para determinar la efectividad de las acciones SCF y su relación con los indicadores ambientales definidos. 3.Evaluar la efectividad de las acciones de SCF y rede- finir programas de SCF, si corresponde. 1.Definir un plan de implementación de la Política Na- cional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambien- tal que incluya su divulgación dirigida: a las entidades públicas con competencia en materia SCF ambiental; a los usuarios de los recursos naturales y la vida sil- vestre; a las actividades reguladas sujetas a SCF; a la comunidad; y, a las autoridades nacionales, provincia- les y comarcales. 2.Definir un período mínimo de vigencia de la actual PNSCFA y evaluar la conveniencia de introducir ajus- tes para integrar nuevas políticas ambientales nacio- nales que se emitan y que se relacionen con sus estrategias a objeto de asegurar la debida congruen- cia. • Actividades de segui- miento y evaluación del cumplimiento incorpora- das en planes operativos. • Áreas prioritarias defini- das para desarrollar pro- gramas de restauración ambiental. • Indicadores definidos. • Metodología estandari- zada. • Efectividad de acciones evaluadas. • Plan de implementación de la Política Nacional de Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental implementado. • Vigencia de PNSCFA es- tablecida. • Lograr avanzar en la in- corporación de activida- des en planes operativos al 2005, con índice de 100% al 2008. • Programas de restaura- ción ambiental imple- mentadas en áreas prio- ritarias. • Lograr avanzar en la de- finición de los indicado- res al 2005, con índice de 100% al 2008.]] • Metodología estandari- zada y consensuada im- plementada. • Efectividad de acciones evaluadas aplicando metodología estandari- zada. • Lograr avanzar en la eje- cución del plan de imple- mentación al 2005, con índice del 100% al 2008. • PNSCFA vigente de acuerdo al estado y evo- lución de la gestión am- biental en el país. GlosarioGlosario de siglasde siglas ACP Autoridad del Canal de Panamá AMP Autoridad Marítima de Panamá ANAM Autoridad Nacional del Ambiente ARI Autoridad de la Región Interoceánica ATTT Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CNA Consejo Nacional del Ambiente DINAPROCA Dirección Nacional de Protección a la Calidad Ambiental EIA Evaluación de Impacto Ambiental ERSP Ente Regulador de los Servicios Públicos FIS Fondo de Inversión Social IDAAN Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales INRENARE Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables IPAT Instituto Panameño de Turismo MEF Ministerio de Economía y Finanzas MIDA Ministerio de Desarrollo Agropecuario MINSA Ministerio de Salud MOP Ministerio de Obras Públicas PAMA Programa de Adecuación y Manejo Ambiental RUAS Red de Unidades Ambientales Sectoriales SCF Supervisión, Control y Fiscalización SIA Sistema Interinstitucional del Ambiente SINIA Sistema Nacional de Información Ambiental UAS Unidades Ambientales Sectoriales UE Unión Europea USEPA United States Environmental Protection Agency Centro Andino para la Economía en el Medio Ambiente. 2002. Un instrumento económico para el control de la contaminación hídrica en Costa Rica. Instrumentos Económicos y Medio Am- biente, Volumen 2, No. 3. Comisión Nacional del Medio Ambiente. 2001. Plan de prevención y descontaminación de la re- gión metropolitana. Panamá, Dirección Región Metropolitana. Ian, W.H. y Michael Tomas Parry. 2001. Early emission reduction programs: An application to CO2 policy. Resources for the future. The Energy Journal. EcoConsulta Pratt-Mauri, S.A. 2003. Análisis de mecanismos para el financiamiento de la pro- ducción más limpia en la pequeña y mediana empresa latinoamericana. International Resources Group, Ltd. 2001. Incentivos económicos ambientales para el desarrollo de la producción más limpia y la adecuación de las empresas hacia procesos productivos menos contaminantes. OPS/OMS. 2001. Análisis sectorial de residuos sólidos de Panamá. Ministerio de Salud, Panamá. República de Panamá. 1998. Ley 41 General de Ambiente de la República de Panamá, de 1 de julio de 1998. Gaceta Oficial 23,578 de 3 de julio de 1998. POLÍTICA NACIONAL DE SUPERVISIÓN, CONTROL Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL 2007.pdf Índice Presentación DECRETO EJECUTIVO No. 33 Diagnóstico Plan de Acción Glosario de Siglas Referencias Biblográficas