Resolución Nº 1/CNP - Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013

ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 1 René Ramírez Gallegos Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo Miguel Carvajal Aguirre Ministro Coordinador de Seguridad Diego Borja Cornejo Ministro Coordinador de Política Económica Ricardo Patiño Aroca Ministro Coordinador de la Política Nathalie Cely Suárez Ministra Coordinadora de la Producción, Empleo y Competitividad Jeannette Sánchez Zurita Ministra Coordinadora de Desarrollo Social María Fernanda Espinosa Garcés Ministra Coordinadora de Patrimonio Galo Borja Pérez Ministro Coordinador de Sectores Estratégicos Montgomery Sánchez Reyes Representante del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador Carlos Díez Torres Representante del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (observador) Diego Martínez Vinueza Secretario del Consejo REPÚBLICA DEL ECUADOR CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Rafael Correa Delgado Presidente Constitucional de la República República del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural Versión Resumida © Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES, 2009 Quito, Ecuador (primera edición, 20.000 ejemplares) Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de 26 de febrero de 2009 y presentado por el Presidente Rafael Correa para conocimiento y aprobación en el Consejo Nacional de Planificación. El Plan Nacional de Desarrollo, denominado para este período de Gobierno “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” fue aprobado en sesión de 05 de noviembre de 2009, mediante Resolución No. CNP-001-2009. Este documento constituye una versión resumida del Plan. Para visualizar la versión completa favor remitirse al siguiente enlace: http://plan.senplades.gov.ec SENPLADES Av. Juan León Mera No. 130 y Patria. PBX: (593 2) 3978900. Fax: (593 2) 2563332. Quito- Ecuador Página web. www.senplades.gov.ec; correo electrónico: senplades@senplades.gov.ec/ pnd2009@senplades.gov.ec ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 2 Los Directorios de la Asociación de Municipalidades de Ecuador, AME, y del Consejo Nacional de Juntas Parroquiales de Ecuador, CONAJUPARE, fueron renovados con fecha posterior a la sesión en la que el Consejo Nacional de Planificación aprobó el Plan. Se incluyen en esta publicación los nombres de las actuales autoridades de estas Instituciones. Paúl Granda López Representante de la Asociación de Municipalidades del Ecuador Hugo Quiroz Vallejo Representante del Consejo de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador Índice Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. El Proceso de Construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 . . . . . . . . . . . 10 1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.3. Planificación participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2. Orientaciones éticas y programáticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.1. Orientaciones éticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2. Orientaciones programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.4. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo, 31 Meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.2. 31 Meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 5. Hacia un Nuevo Modo de Generación de Riqueza y Re-distribución para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5.2. La construcción de un nuevo modo de acumulación y re-distribución para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y re-distribución en el largo plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 6. Estrategias para el Período 2009 – 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 6.1. Democratización de los medios de producción, re-distribución de la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 6.2. Transformación del patrón de especialización de la economía, a través de la sustitución selectiva de importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 6.3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 6.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana . . . . . . . . 61 6.5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento a través de ciencia, tecnología e innovación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 6.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la información y el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 6.7. Cambio de la matriz energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 6.8. Inversión para el Buen Vivir en el marco de una macroeconomía sostenible . . . . . . . . . 65 6.9 Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 3 6.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización . . . . . . . . . 69 6.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . . 80 Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . . 85 Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 8. Estrategia Territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.2. Configuración del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. . . . . . . . . . 96 8.5. Jerarquizar y hacer la infraestructura de movilidad, energía y conectividad . . . . . . . . . 97 8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . 100 8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 8.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo y la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación y gestión territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 8.10. Orientaciones para la planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 9. Criterios para la Planificación y Priorización de la Inversión Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 9.1. Satisfacción de las necesidades básicas para la generación de capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 9.2. Acumulación de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 114 9.3. Metodología de priorización de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 10. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 4 Cuando en enero de 2007 iniciamos la construc ción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, “Plan para la Revolución Ciudadana”, no parti mos de cero. La propuesta de cambio, definida en el Plan de Gobierno que el Movimiento País pre sentó a la ciudadanía, en el marco de su participa ción electoral de los años 2006, 2007 y 2008, trazó ya los grandes lineamientos de una agenda alternativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desa fío es su consolidación, por ello el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos retos orientados hacia la materialización y radica lización del proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana, a la construcción de un Estado Plurinacionalidad e Intercultural y finalmente a alcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos. Al igual que aquel Plan que rigió el anterior período de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y busca concretar las revoluciones delineadas por la Revolución Ciudadana. Dichas apuestas de cambio también constituyeron orientaciones para el proceso constituyente, que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto social que consti tuye la Constitución de la República del Ecuador. Tales revoluciones son: 1. Revolución constitucional y democráti ca, para sentar las bases de una comuni dad política incluyente y reflexiva, que apuesta a la capacidad del país para definir otro rumbo como sociedad justa, diversa, plurinacional, intercultural y soberana. 2. Revolución ética, para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el control social, como pilares para la construcción de relaciones sociales que posibiliten el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza colecti va, imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el largo plazo. 3. Revolución económica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclu sión heredado y orientar los recursos del Estado a la educación, salud, vialidad, vivienda, investigación científica y tec nológica, trabajo y reactivación produc tiva, en armonía y complementariedad entre zonas rurales y urbanas. 4. Revolución social, para que a través de una política social articulada a una políti ca económica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos funda mentales de todas las personas, comuni dades, pueblos y nacionalidades. 5. Revolución por la dignidad, soberanía e integración latinoamericana, para mante ner una posición clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los organismos multilaterales, avanzar hacia una verdadera integración con América Latina y el Caribe, así como insertar al país de manera estratégica en el mundo. Las propuestas contenidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, plantean impor tantes desafíos técnicos y políticos e innovaciones metodológicas e instrumentales. Sin embargo, el significado más profundo del Plan está en la rup tura conceptual que plantea con los idearios del 5 Presentación ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 5 Consenso de Washington1 y con las aproximacio nes más ortodoxas del concepto de desarrollo. El Buen Vivir forma parte de una larga búsqueda de modos, formas de vida que han impulsado los actores sociales de América Latina durante las últimas décadas, como parte de sus reivindica ciones frente al modelo económico neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichas reivindicaciones fueron incorporadas en la Constitución, convir tiéndose entonces en los principios y orientacio nes del nuevo pacto social. No obstante, el Buen Vivir se construye continua mente desde reivindicaciones que buscan una visión que supere los estrechos márgenes cuantita tivos del economicismo y permita la aplicación de un nuevo paradigma cuyo fin no sea los procesos de acumulación material, mecanicista e intermi nable de bienes, sino que promueva un estrategia económica incluyente, sostenible y democrática; es decir, que incorpore a los procesos de acumula ción y redistribución a los actores que histórica mente han sido excluidos de las lógicas del mercado capitalista, así como a aquellas formas de producción y reproducción que se fundamentan en principios diferentes a dicha lógica de mercado. Asimismo, se construye desde las posiciones que reivindican la revisión y reinterpretación de la relación entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el tránsito del actual antropocen trismo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta, 2008): que la actividad humana realice un uso de los recursos naturales adaptado a la genera ción (regeneración) natural de los mismos. Finalmente, el Buen Vivir se construye tam bién desde la búsqueda de igualdad y justicia social, y desde el reconocimiento, la valoración y el diálogo de los pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida. Entonces, el Buen Vivir es un concepto comple jo, no lineal, históricamente construido y en constante re-significación. Con estas precisiones, nos aventuramos a sintetizar qué entendemos por Buen Vivir “la satisfacción de las necesidades, la consecución de una calidad de vida y muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas humanas. El Buen Vivir presupone tener tiempo libre para la contemplación y la emancipación, y que las liberta des, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen y florezcan de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identida des colectivas y cada uno -visto como un ser huma no universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable (tanto material como sub jetivamente y sin producir ningún tipo de domina ción a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a reconstruir lo público para reconocer nos, comprendernos y valorarnos unos a otros entre diversos pero iguales- a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealización y la cons trucción de un porvenir social compartido” (Ramírez, 2008: 387). Esta ruptura conceptual que proponemos tiene orientaciones éticas y principios que marcan el camino hacia un cambio radical para la cons trucción de una sociedad justa, libre y democrá tica. Las orientaciones éticas se expresan en cinco dimensiones: justicia social y económica, justicia democrática y participativa, justicia intergeneracional e interpersonal, justicia trans nacional y justicia como imparcialidad. A su vez, propone desafíos al proyecto de cambio que se pueden sintetizar en: • Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad. • Reconocer al ser humano como gregario que desea vivir en sociedad. • Promover la igualdad, la integración y la cohesión social como pauta de convivencia. • Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciación de las capa cidades humanas. • Construir relaciones sociales y económi cas en armónica con la naturaleza. 6 1 Salida ideológica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for International Economics, en Washington, en 1989. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 6 • Edificar una convivencia solidaria, frater na y cooperativa. • Consolidar relaciones de trabajo y de ocio liberadoras. • Reconstruir lo público. • Profundizar la construcción de una democracia representativa, participativa y deliberativa. • Consolidar un Estado democrático, plura lista y laico. La ruptura conceptual con el concepto de desa rrollo y el modo de Estado se plasman en una Estrategia de largo plazo que busca construir una “biópolis ecoturística”, cuyo desafío es concretar un nuevo modo de generación de riqueza y re distribución post-petrolera para el Buen Vivir, la misma que define, para la primera fase de su aplicación durante el período 2009-2013, doce estrategias de cambio: I. Democratización de los medios de pro ducción, re-distribución de la riqueza y diversificación de las formas de propie dad y de organización. II. Transformación del patrón de especializa ción de la economía a través de la sustitu ción selectiva de importaciones. III. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. IV. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana. V. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento en cien cia, tecnología e innovación. VI. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información. VII. Cambio de la matriz energética. VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible. IX. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado. X. Sostenibilidad, conservación, conoci miento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario. XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización. XII. Poder ciudadano y protagonismo social. Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo concreto y propone una lógica de planificación a partir de los siguientes 12 grandes objetivos nacionales, los mismos que ya fueron planteados en el Plan 2007-2010 y que ahora son actualiza dos bajo parámetros que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, con las dis tintas propuestas de acción pública sectorial y territorial, y principalmente con la necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo marco constitucional. Los objetivos actualizados del Plan Nacional para el Buen Vivir son: Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad. Objetivo 2. Mejorar las capacidades y po tencialidades de la ciudadanía. Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población. Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable. Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estraté gica en el mundo y la integra ción Latinoamericana. Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas. Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común. Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identi dad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia. Objetivo 10. Garantizar el acceso a la parti cipación pública y política. Objetivo 11. Establecer un sistema económi co social, solidario y sostenible. Objetivo 12. Construir un Estado democrá tico para el Buen Vivir. Este Plan no es concebido como la suma de par tes y elementos dispersos. Tiene una mirada integradora, basada en un enfoque de derechos que va más allá de la entrada sectorialista tradi cional, y tiene como ejes la sustentabilidad 7 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 7 ambiental y las equidades de género, generacio nal, intercultural y territorial. La armonización de lo sectorial con los objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de coordinación y arti culación interestatal para conjugar la proble mática, las políticas y las visiones sectoriales con los grandes intereses nacionales. Para propiciar esta articulación, la formulación de este Plan se sustentó en un proceso de diseño de agendas sectoriales, consideradas como instru mentos de coordinación y concertación sectorial, las cuales representan un esfuerzo de definición de políticas, estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales brindan coherencia a la gestión pública con res pecto a las disposiciones constitucionales, los objetivos del Buen Vivir y la planificación opera tiva, lo que determina un flujo de articulación entre las orientaciones programáticas de media no plazo y la gestión institucional efectiva. La concertación sectorial no es suficiente, se requiere articular las distintas visiones de los territorios y sus poblaciones, con el objeto de fortalecer su integración y mejorar las condicio nes de vida de las y los ecuatorianos. Es un pro ceso de doble vía, en el que la planificación local alimenta y nutre a la planificación nacio nal y viceversa, como parte de un proceso de construcción de un nuevo tipo de Estado poli céntrico. Así, en 2007 el Ecuador impulsó un Plan Nacional de Desarrollo en el cual la pers pectiva territorial se incorporó a partir de los planes provinciales. Para el periodo 2009-2013 la Estrategia Territorial Nacional constituye una de las principales innovaciones del Plan en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales intervenciones y pro yectos estratégicos en los territorios. El proceso de formulación de agendas para las siete zonas de planificación, permitió identificar las necesidades de las poblaciones relacionadas a las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, así como desarrollar una pro puesta de modelo territorial en el que se expre san los lineamientos para el uso del suelo y las intervenciones estratégicas articuladas a una propuesta nacional. Todo este nuevo esquema de planificación nacional también implica la construcción de la planificación de manera fuertemente participa tiva. La formulación de este plan responde a un proceso sostenido de consulta que inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte del mismo, y se con cibe en varios momentos. Es particularmente importante resaltar la organización de Talleres de Consulta Ciudadana con énfasis en la articulación del Plan en los territorios, en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adicional mente, se realizaron dos talleres nacionales en Quito y Guayaquil para analizar los alcances a los objetivos, políticas y lineamientos de acción pública. Por sus especificidades territo riales, ambientales y culturales se organizó un taller en Galápagos y otro con pueblos y nacionalidades en la ciudad de Baños. En dichos talleres participaron más de 4.000 representantes de la sociedad ecuatoriana organizados en más de 85 mesas de trabajo en las cuales se discutieron tanto los objetivos nacionales cuanto las estrategias territoriales. Los resultados de los procesos participativos fueron difundidos a través de las fichas de sis tematización de cada taller publicadas en el sitio web creado para el efecto. Adicionalmente, se organizaron eventos masi vos que permitieron la difusión de los conteni dos del Plan entre la ciudadanía, en las plazas públicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discu sión, particularmente desde la ciudadanía no organizada, se aplicaron sondeos de opinión a más de 5.000 personas, para recoger opiniones de ciudadanos y ciudadanas respecto al signifi cado del Buen Vivir así como de acciones rele vantes para el próximo periodo de gobierno. Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, la arquitectura del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 consta de tres partes fundamentales: una primera conceptual, una segunda de definición de políticas públicas y finalmente una instrumental. 8 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 8 En su primera parte, el Plan presenta las orienta ciones y principios para un cambio radical orien tado hacia el Buen Vivir, luego incorpora un diagnóstico crítico sobre los procesos económicos, sociales y políticos que han caracterizado al país y propone las transformaciones necesarias para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo de acumulación y redistribución para el Buen Vivir. En su segunda parte, el Plan desarrolla los conte nidos de los 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, actualizados en función de los contenidos constitucionales, los resultados de la evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, las agendas y políticas sectoriales y territoriales, las acciones e inversiones públicas y los aportes ciu dadanos. En ellos se definen políticas, lineamien tos de políticas y metas que permitan hacer un seguimiento de los resultados logrados por el Gobierno. Estas metas, que fueron validadas por las instituciones ejecutoras, rompen con las iner cias burocráticas e institucionales y muestran el compromiso del Gobierno Nacional para cumplir con su propuesta de transformación. En su tercera parte y como una de las innova ciones, este Plan incluye la Estrategia Territorial Nacional, la misma que identifica y territoriali za las principales intervenciones y proyectos estratégicos nacionales. Se incluyen como ane xos complementarios a la estrategia territorial una primera versión de las agendas zonales. Éstas constituyen un aporte para un proceso de discusión ampliado en el que se brinde sustento al diseño de políticas públicas en función de la diversidad propia del país. En su parte final, el Plan desarrolla criterios para la asignación de recursos a través de la for mulación del Plan Plurianual de Inversiones. Cabe resaltar que la planificación y priorización de la inversión pública estuvo acompañada de un proceso de análisis, validación y jerarquiza ción de programas y proyectos articulados a las estrategias de mediano plazo y a las políticas definidas en cada objetivo. La parte instrumental de este Plan es una herra mienta flexible y dinámica, en formato magnéti co, que, además de los contenidos antes descritos, recopila los resultados de la participación en las mesas de consulta ciudadana e incluye informa ción adicional al propio Plan en miras a garanti zar su actualización permanente conforme se van formulando políticas complementarias. En esta herramienta se incluye además una opción de visualización geográfica de indicadores a fin de proporcionar a los gestores de políticas públi cas instrumentos que les permitan realizar pro yecciones de cobertura y ver los impactos que podrían tener sus programas en el territorio, tomando en cuenta la sostenibilidad ambiental y las equidades de género, generacional, intercul tural y territorial. Finalmente, es necesario recalcar que el Plan Nacional para el Buen Vivir es un primer paso para la construcción del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa que tiene como finalidad descentralizar y des concentrar el poder y construir el Estado Plurinacional e Intercultural. En este afán, y siguiendo las disposiciones constitucionales, este Plan deja abiertas las puertas e invita a la construcción de Planes de Vida de los diferen tes pueblos y nacionalidades del país, así como, a la elaboración del Plan de la circunscripción territorial especial de la Amazonía. De la misma forma, y en el marco de sus autonomías, recomienda a los Gobiernos Autónomos Descentralizados la articulación con este Plan y la actualización de sus instrumentos de planifi cación y prioridades de intervención territorial. El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”, ha sido elaborado a través de la orientación técnica y metodológica de la Secretaría de Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), en coordinación con los equipos técnicos de los distintos Ministerios y Secretarías de Estado y sobre todo con los aportes de ciudadanas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobación del Plan en el Consejo Nacional de Planificación constituye un hito en la aplicación de la Constitución así como también en la consolidación de la demo cracia participativa. René Ramírez Gallegos SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO 9 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 9 La elaboración de este Plan supuso enfrentar cuatro grandes desafíos: articular la planifica ción al nuevo marco constitucional, al refor zar la planificación por Objetivos Nacionales para el Buen Vivir; generar procesos de articu lación y retroalimentación interestatal que integren la gestión por resultados; incorporar de manera efectiva la planificación y el orde namiento territorial; e impulsar un proceso de participación social. 1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación nacional La Constitución de 2008 posiciona a la plani ficación y a las políticas públicas como instru mentos para la consecución de los Objetivos del Buen Vivir y la garantía de derechos. Según la Carta Magna, la planificación tiene por objeto propiciar la equidad social y terri torial y promover la concertación. Para ello, debe asumir como prioridad la erradicación de la pobreza, la promoción del desarrollo susten table, y la re-distribución equitativa de los recursos y la riqueza. En este nuevo enfoque, las ciudadanas y ciudadanos, en forma indivi dual y colectiva, tienen el derecho de partici par de manera protagónica en la toma de decisiones, en la formulación de políticas y en la gestión de los asuntos públicos. Según la disposición constitucional con tenida en el Art. 280, el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y pro yectos públicos; la programación y ejecu ción del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinará las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obligato rio para el sector público e indicativo para los demás sectores. 1.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan La Constitución 2008 en tanto nuevo pacto social aprobado en referéndum es el principal referente del proceso de formulación de la pla nificación nacional. En función de ella se actua lizó el Plan y se le dio una denominación diferente para el nuevo período de gobierno, que refleja el cambio de paradigma, del desarro llo hacia el Buen Vivir. Así, se transformó en el “Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009 - 2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”. La formulación de este Plan se fundamenta ade más en la propuesta de gobierno de Rafael Correa 10 1. El Proceso de Construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 10 ratificada por el pueblo ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legitimidad política de un mandato social y ciudadano al que el Gobierno Nacional debe responder y rendir cuentas. Asimismo, se sustenta en un diagnóstico crítico de la situación del país, en un análisis de avan ces en el cumplimiento de metas del Plan 2007 2010 y en la evaluación de políticas, programas y proyectos del sector público para determinar su impacto, eficiencia y resultado en relación con el logro de los objetivos propuestos. El Estado y la gestión pública –tradicionalmente estructurados bajo una lógica de planificación y ejecución sectorial– desarrollaron, durante el periodo 2007-2009, un esfuerzo de articulación. Como parte de una gestión por resultados, las políticas y programas se articulan para el cumpli miento de las metas, con la respectiva apropia ción, coordinación y vinculación entre las distintas instituciones públicas involucradas para la ejecución, seguimiento y evaluación. El desafío de pasar de la lógica de planificación sectorial a la planificación por objetivos requie re un esfuerzo para privilegiar las articulaciones entre todas las áreas a fin de construir una visión de la política pública como un todo estructurado. Para propiciar esta articulación, la formulación de este Plan se sustentó en un proceso de diseño de agendas sectoriales, una por cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva, consideradas como instrumentos de coordinación sectorial. Las agendas sectoriales brindan coherencia a las propuestas de gestión pública con respecto a la Constitución, los objetivos del Buen Vivir y la planificación ope rativa. Ello determina un flujo de articulación entre las orientaciones programáticas de mediano plazo y la gestión institucional efecti va (Figura 1.1). 11 1 . EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 11 Las metas e indicadores constituyen elementos fundamentales para el seguimiento y evaluación de la acción pública en relación a los impactos y resultados esperados hasta el año 2013. La línea base de los indicadores corresponde al año 2008 o al último año con información disponi ble2. Cuentan con la validación de los ministe rios ejecutores y ministerios coordinadores. También, como parte del proceso de articula ción del Plan con la planificación institucional, las entidades públicas realizan sus planes opera tivos institucionales en función de los objetivos nacionales lo cual permite complementar las metas e indicadores del Plan con indicadores específicos y de gestión propios de cada entidad. El cumplimiento de las metas establecidas en el Plan es de responsabilidad conjunta de todas las Funciones del Estado, de los Gobiernos Autónomos Descentralizados y adicionalmen te requiere el compromiso de todos los actores de la sociedad civil. Además, el conocimiento tácito, práctico o subje tivo, anclado en diferentes instancias sociales, pero no necesariamente codificable, obliga a múl tiples mecanismos de retroalimentación del Plan con participación ciudadana, reconociendo que el conocimiento tiene carácter social y es parte consustancial de la acción colectiva. Por ello el Plan incluye también mecanismos de diálogo con la ciudadanía para identificar los resultados de programas públicos así como para el seguimiento a la ejecución de la inversión pública. La formulación de este Plan incluyó un proceso inédito de planificación, priorización y progra mación de la inversión pública para el período cuatrianual. La identificación de los requeri mientos de inversión estuvo acompañada de un proceso de análisis, validación y jerarquización de programas y proyectos a partir de las agendas y políticas de cada Consejo Sectorial. A partir de la información antes mencionada se inició un proceso técnico que permita la asignación de recursos, a nivel de proyecto, teniendo en cuen ta determinados criterios como: las políticas definidas en este Plan, las estrategias de mediano plazo, las prioridades del programa político apro bado en las urnas, el Índice de Prioridad de la Inversión y la jerarquización de los Ministerios Coordinadores. La formulación de escenarios de inversión permitió dimensionar los impactos en la caja fiscal y los requerimientos de financia miento que garanticen la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan Plurianual de Inversión, que deberá ser revisado y actualizado para la elabora ción del correspondiente presupuesto anual. La concertación sectorial no es suficiente. Hace falta pensar el territorio como el espacio de con creción de la política pública en un proceso de doble vía, en el que la planificación local alimen ta y nutre a la planificación nacional y viceversa, en el marco de la construcción de un nuevo tipo de Estado policéntrico. En 2007, el Ecuador impulsó un Plan Nacional de Desarrollo, en donde fue incorporada la perspectiva territorial a partir de los planes provinciales. Para el período 2009-2013, la Estrategia Territorial Nacional constituye una de las principales innovaciones del Plan, en tanto incorpora al ordenamiento territorial e identifica las principales intervencio nes y proyectos estratégicos en los territorios. El proceso de formulación de agendas zonales per mitió reconocer las necesidades de las poblacio nes y las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, y desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que se expresen los lineamientos para el uso del suelo y las políticas estratégicas para el ámbito regional, articulados a una propuesta nacional. La Estrategia Territorial Nacional deberá conva lidarse y enriquecerse a partir del desarrollo de procesos de planificación y ordenamiento terri torial de carácter participativo que cuenten con los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Se debe también fortalecer mecanismos de coordi nación de la gestión en los territorios, para cons truir conjuntamente un modelo territorial equilibrado e incluyente. El Plan no es la suma de los planes locales ni sectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo 12 2 Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 12 las demandas y aspiraciones territoriales fue ron analizadas y aportaron a su construcción. A este esfuerzo se sumará el apoyo para la for mulación de los Planes de Vida de los pueblos y nacionalidades del Ecuador y del Plan para la circunscripción territorial especial de la Amazonía. 1.3. Planificación participativa para el Buen Vivir La participación ciudadana es un derecho. La planificación participativa se inspira además por la valoración ética de la posibilidad de un ejercicio democrático de encuentro de intereses particulares y por la necesidad de contar con el conocimiento y las habilidades de las personas destinatarias del Plan, como corresponsables del diseño y gestión de acciones públicas que están referidas al conjunto de la sociedad. La elaboración participativa de este Plan res ponde a un proceso sostenido de consulta que inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Éste se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte del proceso, y se concibe, en varios momentos, de veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, la consulta ciudadana nacional y regional, y el diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales. Veedurías ciudadanas Entre junio de 2008 y marzo de 2009 se imple mentaron espacios ciudadanos con la participa ción de mujeres y hombres de diferentes contextos socio-culturales, de diferente edad, opción sexual, condición y posición para velar por el buen desempeño, sugerir modificaciones y observar todo el ciclo de las políticas públicas derivadas del Plan Nacional de Desarrollo, y de los programas y proyectos que se ejecutan en las siete zonas de planificación. Los resultados y observaciones de las veedurías han sido incor porados en este nuevo Plan Nacional para el Buen Vivir. De este modo, la acción pública puede nutrirse del saber acumulado por los colectivos sociales y ciudadanos en sus luchas. Este proceso pro mueve el empoderamiento ciudadano para la convivencia en la diversidad y fortalece el teji do social. Talleres de consulta ciudadana Se organizaron en procura de enfatizar en la arti culación del Plan en los territorios con actores de todo el país reunidos regionalmente en Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena. Adicionalmente, se realizaron dos talleres nacio nales en Quito y Guayaquil. Dadas las especifici dades territoriales, ambientales y culturales, se organizó un taller en Galápagos y otro con pue blos y nacionalidades indígenas, en Baños. Participaron en total más de 4.000 personas. Los Talleres tuvieron como objetivos identifi car propuestas de políticas nacionales, a partir de un análisis de los actores locales, sobre la base de su conocimiento de la realidad regional para intentar rebasar la perspectiva micro comunidad-cantón-provincia y abordar inte gralmente la problemática del país. Por ello se diseñó una metodología que indujo a la refle xión de las orientaciones nacionales desde las realidades regionales. Los resultados fueron difundidos a través de las fichas de sistematiza ción de cada taller, publicadas en el sitio web que se creó para el efecto. Adicionalmente, se organizaron eventos masi vos, que permitieron la difusión del Plan entre la ciudadanía en las plazas públicas de las ciuda des de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja. También, como aporte a la discusión sobre prio ridades de la sociedad ecuatoriana desde la ciu dadanía no organizada, se aplicaron sondeos de opinión a más de 5.000 personas. Diálogo y concertación con actores sociales e institucionales Se realizó también un proceso de consulta con los Consejos Nacionales para la Igualdad. Ellos han desplegado procesos de diálogo con las orga nizaciones, los movimientos sociales, los pueblos y nacionalidades, con el objetivo de definir par ticipativamente las políticas que se requieren para un desarrollo inclusivo de sectores que han sido históricamente discriminados. 13 1 . EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 13 Principios metodológicos de los talleres de consulta ciudadana Diálogo de saberes. Entre saberes técni cos, académicos y populares, de modo que todos tengan las mismas posibilida des de ser escuchados e incorporados en el proceso. Valorar la experiencia. Las vivencias y la experiencia de los y las participantes fue ron el punto de partida y ocuparon un lugar central, de manera que la voz de los participantes no fuese subsumida a la voz de expertos. La diversidad como riqueza. Se potenció la diversidad de participantes, criterios y propuestas. La diversidad no fue vista como un obstáculo, sino estimulada y promovida. La deliberación por sobre el consenso. Se promovió un proceso de discusión y argumentación de posiciones, como parte del ejercicio de construcción de ciudada nía. Los disensos y los consensos fueron señalados y recogidos, sin llegar a acuer dos forzados. Del pensamiento fragmentado al pensa miento complejo. Se buscó superar la lógi ca de planificación sectorial y promover una planificación a partir de objetivos nacionales y las estrategias territoriales. Ejes transversales. Se integraron los enfoques de género, generacional, territo rial e intercultural en la reflexión. Flexibilidad. Se adaptó la metodología a los diversos contextos y participantes en las mesas de consulta. 1.4. Logros y alcances del proceso Destacamos que: • Se ha consolidado la planificación por objetivos nacionales, se encuentran integrados a las políticas sectoriales. Sin embargo, aún se requiere reafirmar dicha articulación con la gestión pública y la planificación institucional para cubrir vacíos y evitar superposiciones. • Se consiguió un alto grado de involucra miento de las instituciones públicas rec toras de las políticas, particularmente de los ministerios coordinadores y de instan cias que permitieron consolidar los ejes transversales (género, interculturalidad, enfoque generacional y territorial). • Se logró difundir a amplios sectores de la sociedad los objetivos del Plan. Hubo una amplia aceptación por parte de los participantes, quienes, además, formula ron aportes sustantivos para mejorar y potenciar el Plan. • Se obtuvo un alto grado de delibera ción, debate y discusión en el proceso, y una buena representatividad de los dis tintos sectores. • Se han sentado las bases para la construc ción de un sistema participativo de plani ficación que contribuya a radicalizar la democracia en el futuro. Entre los principales retos, es posible anotar los siguientes: • Se debe impulsar un sistema de partici pación que permita integrar, de manera permanente y efectiva, las aspiraciones de la sociedad en los diversos procesos de planificación. • Es necesario propiciar un mayor debate en los territorios para la aplicación del Plan y la conformación efectiva del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. • Se requiere una mayor articulación y sinergia entre las intervenciones públicas de diversos niveles de gobierno para opti mizar las acciones en los territorios. • Se requiere consolidar el proceso ini ciado para una mejor articulación entre la planificación y la asignación de recursos en función de prioridades nacionales. 14 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 14 Cualquier proyecto responsable debe contener un conjunto de orientaciones éticas, utópicas y teóri cas que permitan delimitar el camino y asegurar la factibilidad de sus sueños. Estas orientaciones guían las grandes decisiones dentro de las cuales operan los actores sociales, políticos y económi cos y permiten visualizar, en cada momento de la marcha, si se está o no en la ruta adecuada. Las orientaciones que fundamentan este Plan buscan oponerse a la idea de que el presente es una pura fatalidad histórica a la que debemos resignarnos. La negación de la posibilidad del cambio obliga a la ciudadanía común a mirar el futuro desde el conformismo y rechazar la posi bilidad de construir en el presente opciones de transformación y acuerdos colectivos que per mitan creer que otras formas de vida social son posibles. Por eso la necesidad de plantear orien taciones emancipadoras y recuperar el derecho a concebir un futuro mejor. 2.1. Orientaciones éticas • La justicia social y económica como base del ejercicio de las libertades de todas y todos: en una sociedad justa, todas y cada una de las personas que la integran gozan del mismo acceso a los medios materiales, sociales y culturales necesarios para sub sistir y llevar una vida satisfactoria que les permita autorrealizarse y sentar las bases para el mutuo reconocimiento como iguales (Olin, 2006:3). • La justicia democrática participativa: en una sociedad políticamente justa, todas y todos deben contar con el mismo poder para contribuir al control colectivo insti tucionalizado de las condiciones y deci siones políticas que afectan su destino común, lo que debe entenderse como la defensa de los principios de igualdad polí tica, participación y poder colectivo democrático (Olin, 2006). • La justicia intergeneracional e interpersonal: en una sociedad justa, las acciones y pla nes del presente tienen que tomar en cuenta a las generaciones futura. Tal situa ción implica un pacto ambiental y distri butivo que considere el impacto ambiental y social que tiene el uso de los recursos naturales y las acciones y decisiones eco nómicas que se toman en el presente, así como también la igualdad y equidad de género y el reconocimiento de la diversi dad cultural del país. • Justicia transnacional: una sociedad mundial mente justa implica tomar en cuenta que las opciones vitales de cada persona están limitadas también por los accidentes de nacimiento y de origen nacional. En la medida en que existe el reconocimiento de bienes públicos mundiales y la consolida ción de interrelaciones de movilidad de personas y recursos entre países, se hace evi dente que para un tratamiento adecuado de la justicia internacional y cosmopolita no solo se debe abordar los tradicionales temas de la guerra y la paz, sino también los de jus ticia económica, redistribución de bienes tangibles e intangibles e igualar el peso de la participación en los ámbitos políticos glo bales (Nussbaum, 2006, ob. cit.). 15 2 . O R IE N TA C IO N ES ÉT IC A S Y P R O G R A M Á T IC A S 2. Orientaciones Éticas y Programáticas ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 15 • Justicia como imparcialidad: una sociedad justa es aquella que otorga seguridad jurí dica y el mismo trato en todos sus proce sos a todas y todos los ciudadanos frente a la ley y las instituciones que la rigen, en donde los derechos individuales son res petados en tanto forman parte también de un objetivo social. (Dworkin, en Campbell, 2002; Rawls, 1999). 2.2. Orientaciones programáticas Este Plan recoge y busca concretar un quiebre en las trayectorias históricas del desarrollo y de la democracia ecuatorianas, en el marco de las siguientes propuestas de transformación y orientaciones ético-políticas de la Revolución Ciudadana: 1. Revolución constitucional y democrática, para sentar las bases de una comunidad política incluyente y reflexiva, que apues ta a la capacidad del país para definir otro rumbo como sociedad justa, diversa, plu rinacional, intercultural y soberana. Ello requiere la consolidación del actual pro ceso constituyente, a través del desarrollo normativo, de la implementación de políticas públicas y de la transformación del Estado, de manera coherente, con el nuevo proyecto de cambio, para que los derechos del Buen Vivir sean realmente ejercidos. Para esto, es indispensable la construcción de una ciudadanía radical que fije las bases materiales de un proyec to nacional inspirado por la igualdad en la diversidad. 2. Revolución ética, para garantizar la trans parencia, la rendición de cuentas y el control social, como pilares para la cons trucción de relaciones sociales que posi biliten el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza colectiva, ele mentos imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el largo plazo. 3. Revolución económica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclusión here dado y orientar los recursos del Estado a la educación, salud, vialidad, vivienda, investigación científica y tecnológica, trabajo y reactivación productiva, en armonía y complementariedad entre zonas rurales y urbanas. Esta revolución debe concretarse a través de la democra tización del acceso al agua, tierra, crédito, tecnologías, conocimientos e informa ción, y diversificación de las formas de producción y de propiedad. 4. Revolución social, para que, a través de una política social articulada a una política económica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos fundamen tales. Esta política integral, coherente e integradora es la que ofrece las oportuni dades para la inserción socioeconómica y, a la vez, para el fortalecimiento de las capacidades de las personas, comunida des, pueblos, nacionalidades y grupos de atención prioritaria a fin de que ejerzan libremente sus derechos. 5. Revolución por la dignidad, soberanía e inte gración latinoamericana, para mantener una posición clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los organismos multilaterales que permita avanzar hacia una verdadera integración con América Latina y el Caribe, así como insertar al país de manera estratégica en el mundo. 16 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 16 El concepto dominante de “desarrollo” ha entrado en una profunda crisis, no solamente por la perspectiva colonialista desde donde se construyó, sino además por los resultados que ha generado en el mundo. La presente crisis global de múltiples dimensiones demuestra la imposi bilidad de mantener la ruta actual: extractivista y devastadora para el sur, con desiguales relacio nes de poder y comercio entre norte y sur, y cuyos patrones de consumo ilimitado llevarán al planeta entero al colapso al no poder asegurar su capacidad de regeneración. Es imprescindible, entonces, impulsar nuevos modos de producir, consumir, organizar la vida y convivir. Las ideas hegemónicas de progreso y de desarro llo han generado una monocultura que invisibi liza la experiencia histórica de diversos pueblos que son parte constitutiva de nuestras socieda des. Bajo la concepción del progreso, de la modernización y del desarrollo, opera una visión del tiempo lineal, en la que la historia tiene un solo sentido y una sola dirección; los países desa rrollados van adelante, son el “modelo” de socie dad a seguir. Lo que queda fuera de estas ideas es considerado salvaje, primitivo, retrasado, pre moderno. (De Sousa Santos, 2006: 24). Prima una concepción del desarrollo como modernización y crecimiento económico, que se mide a través de las variaciones del Producto Interno Bruto (PIB). El desarrollo industrial es el desarrollo deseado y una medida de la moder nización de una sociedad. Las causas del subde sarrollo son imputadas a las propias sociedades “atrasadas”, desconociendo la existencia de fac tores externos y sin indagar sus relaciones con los procesos de acumulación capitalista. En respuesta a lo anteriormente señalado, han surgido los planteamientos del desarrollo huma no que parte de la idea de que el desarrollo debe tener como centro al ser humano y no a los mer cados o a la producción. Por consiguiente, lo que se debe medir no es el PIB sino el nivel de vida de las personas, a través de indicadores relativos a la satisfacción de las necesidades humanas. El concepto de desarrollo humano enfatiza en la calidad de vida como un proceso de ampliación de oportunidades y capacidades humanas, orientado a satisfacer necesidades de diversa índole, como subsistencia, afecto, participación, libertad, identi dad, creación, etc. La calidad de vida está dada por una vida larga y saludable, poder adquirir conoci mientos y acceder a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente (PNUD, 1997: 20). El énfasis radica en lo que las personas pueden “hacer y ser” más que en lo que pueden “tener”. Para definirlo se parte de las potencialidades de la gente, de su forma de pensar, de sus necesidades, sus valores culturales y sus formas de organización. Sin embargo, la satisfacción de necesidades y la expansión de capacidades humanas actuales no deben hipotecar el futuro, por eso, se habla de desarrollo humano sustentable. Este es inviable sin el respeto a la diversidad histórica y cultural como base para forjar la necesaria unidad de los pueblos. Conlleva además, como 17 3 . U N C A M B IO D E PA R A D IG M A : D EL D ES A R R O LL O A L B U EN V IV IR 3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 17 elemento fundamental, la igualdad de derechos y oportunidades entre las mujeres y los hombres de las comunidades, entre pueblos y nacionali dades, entre niños, niñas, jóvenes y adultos. Implica también la irrestricta participación ciu dadana en el ejercicio de la democracia. Sin embargo, en términos generales, el concepto dominante de desarrollo ha mutado y ha sido inmune a cuestionamientos. Ha “resistido” a crí ticas feministas, ambientales, culturales, comuni tarias, políticas, entre otras. No obstante, sus críticos implacables han sido incapaces de plan tear conceptos alternativos. Es por eso que es necesario encontrar propuestas desde el sur que permitan repensar las relaciones sociales, cultura les, económicas, ambientales desde otro lugar. Siguiendo el nuevo pacto de convivencia sellado en la Constitución del 2008, este Plan propone una moratoria de la palabra desarrollo para incor porar en el debate el concepto del Buen Vivir. 3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir Los pueblos indígenas andinos aportan a este debate desde otras epistemologías y cosmovisiones y nos plantean el sumak kawsay, la vida plena. La noción de desarrollo es inexistente en la cosmovi sión de estos pueblos, pues el futuro está atrás, es aquello que no miramos, ni conocemos; mientras al pasado lo tenemos al frente, lo vemos, lo cono cemos, nos constituye y con él caminamos. En este camino nos acompañan los ancestros que se hacen uno con nosotros, con la comunidad y con la natu raleza. Compartimos entonces el “estar” juntos con todos estos seres, que tienen vida y son parte nuestra. El mundo de arriba, el mundo de abajo, el mundo de afuera y el mundo del aquí, se conectan y hacen parte de esta totalidad, dentro de una perspectiva espiral del tiempo no lineal. El pensamiento ancestral es eminentemente colectivo. La concepción del Buen Vivir necesa riamente recurre a la idea del “nosotros”. La comunidad cobija, protege, demanda, es sustento y base de la reproducción de ese sujeto colectivo que todas, todos y cada uno “somos”. De ahí que el ser humano sea concebido como una pieza de este todo, que no puede ser entendido sólo como una sumatoria de sus partes. La totalidad se expresa en cada ser y cada ser en la totalidad. “El universo es permanente, siempre ha existido y existirá; nace y muere dentro de sí mismo y sólo el tiempo lo cambia” (pensamiento kichwa). De ahí que hacer daño a la naturaleza es hacernos daño a nosotros mismos. El sumak kawsay, o vida plena, expresa esta cosmovisión. Alcanzar la vida plena consiste en llegar a un grado de armonía total con la comunidad y con el cosmos. La concepción del Buen Vivir converge en algu nos sentidos con otras concepciones también presentes en el pensamiento occidental. Aristóteles en sus reflexiones sobre ética y polí tica se refirió ya al Vivir Bien. Para él, el fin últi mo del ser humano es la felicidad, que se alcanza en una polis feliz. Es decir, la felicidad de todos, que es la felicidad de cada uno, solo se realiza en la comunidad política. Dentro de este marco, relaciona la felicidad con la amistad, el amor, el compromiso político, la posibilidad de contem plación en y de la naturaleza, de teorizar y crear obras de arte. Todos ámbitos olvidados usual mente en el concepto dominante de desarrollo. Además, vale recordar que la palabra desarrollo ha sido enmarcada dentro de la perspectiva bie nestarista, en donde éste es sinónimo de bienes tar. No obstante, sostenemos que es necesario re-significar la palabra bien-estar en el castella no. ¿Por qué? La palabra well-being ha sido tra ducida desde el inglés como “bienestar”. No obstante, el verbo “to be” en inglés significa ser y estar. La traducción está omitiendo toda men ción al ser como parte fundamental de la vida (Ramírez: 2008, 387). 3.2. Principios para el Buen Vivir La combinación de las orientaciones éticas y programáticas del Buen Vivir apuntan a la arti culación de las libertades democráticas con la posibilidad de construir un porvenir justo y compartido: sin actuar sobre las fuentes de la desigualdad económica y política no cabe pen sar en una sociedad plenamente libre. El desen volvimiento de ésta depende también del manejo sostenible de los recursos naturales. 18 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 18 Como señala Olin (2006), se trata, entonces, de promover la construcción de una sociedad que profundice la democracia y amplíe su incidencia en condiciones de radical igualdad social y mate rial. Se necesita el fortalecimiento de la sociedad –y no del mercado (como en el neoliberalismo) ni del Estado (como en el denominado ‘socialis mo real’)– como eje orientador del desenvolvi miento social. Este fortalecimiento consiste en promover la libertad y la capacidad de moviliza ción autónoma de la ciudadanía para realizar voluntariamente acciones cooperativas, indivi duales y colectivas, de distinto tipo. Capacidad que exige que la ciudadanía tenga un control real del uso, de la asignación y de la distribución de los recursos tangibles e intangibles del país. 19 3 . U N C A M B IO D E PA R A D IG M A : D EL D ES A R R O LL O A L B U EN V IV IR Figura 3.1: Sociedad civil fuerte Fuente: Olin, 2006. Elaboración: SENPLADES La diversidad humana3 hace casi imposible alcanzar la plenitud de la igualdad, pero es nece sario trazar la progresividad en la reducción de la desigualdad y los medios necesarios para alcan zarla así como crear escenarios que fomenten la emancipación y la autorrealización de las perso nas, bajo principios de solidaridad y fraternidad que posibiliten el mutuo reconocimiento. 3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad En sociedades marcadas por la historia colonial y la dominación, las posibilidades reales de vivir en comunidad, parte esencial del Buen Vivir, pasan primero por poder construir esa comunidad. Es necesario reconocer la diversidad como parte sustancial de la sociedad a través del aprendiza je intercultural, que permita nutrirnos de cos movisiones, saberes, epistemologías y prácticas culturales diversas. La Constitución 2008 incorpora un cambio de gran trascendencia: se pasa del Estado pluricul tural y multiétnico de la Constitución del 98, al Estado intercultural y plurinacional. En socie dades como la ecuatoriana marcadas por la desi gualdad, no se puede pensar la interculturalidad sin tomar en cuenta los procesos de domina ción. El diálogo intercultural parte de la premi sa del diálogo entre iguales y este no es posible cuando unas culturas están subordinadas a otras. 3 Diversidad que es producto de características externas como el ambiente natural, social o el patrimonio heredado legí timamente, y personales, tales como edad, orientación sexual, etnia, metabolismo, etc. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 19 La desigualdad económica está acompañada de profundos procesos de exclusión social, discri minación y desconocimiento del otro. De ahí que para construir una sociedad demo crática y pluralista la orientación estratégica busque la transformación en tres planos: el socio – económico para asegurar la igualdad; el políti co que permita cambios en las estructuras de poder, de manera que la diferencia deje de ser un elemento de opresión; y el socio – cultural, encaminado al reconocimiento de la diferencia y a abrir las posibilidades para un aprendizaje entre culturas (Díaz Polanco, 2005). El Estado Plurinacional supone la construcción de un Estado radicalmente democrático y post colonial. La plurinacionalidad reconoce a las autoridades de los pueblos y nacionalidades, ele gidas de acuerdo a sus usos y costumbres, dentro del Estado unitario, en igualdad de condiciones con los demás sectores de la sociedad. De ahí que la plurinacionalidad valora las distintas for mas de democracia existentes en el país: la democracia comunitaria, la deliberativa y la participativa, que nutren y complementan a la democracia representativa. La construcción de un Estado radicalmente democrático es también la construcción de un estado policéntrico. La plurinacionalidad va de la mano con la descentralización y no con el debilitamiento del Estado. Podemos tener un Estado fuerte y descentralizado con una socie dad sólida en su diversidad. 3.2.2. Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad4 Las mujeres y los hombres somos seres sociales, gregarios y políticos. La realización de una vida plena es impensable sin la interacción y el reconocimiento del otro, que son todas y todos y no un grupo particular. Se trata de reconocer que no podemos defender nuestra vida sin defender la de los demás –los presentes y descendientes-, y que juntos debemos asegurar que cada persona y cada comunidad puedan efectivamente elegir la vida que desean vivir y ejercer todos sus derechos. Asociada a tal concepción de individuo, adheri mos a una concepción de la libertad que define la realización de las potencialidades de cada persona como consecuencia de la realización de las poten cialidades de las demás. La libertad de todos es la condición de posibilidad de la libertad de cada uno. Se reafirma el reconocimiento de que las personas no son seres aislados, sino interdependientes, nece sitan y dependen de otras personas para alcanzar niveles de autonomía, de bienestar y para reprodu cirse socialmente. Las personas adquieren sus habi lidades intelectuales y emocionales en entornos familiares, institucionales, sociales y necesitan de una serie de cuidados relacionados con su bienestar material, emocional e intelectual, en mayor o menor intensidad a lo largo de toda su vida, siendo la niñez y la vejez dos etapas fundamentales. Por ello, el Buen Vivir entiende los procesos pro ductivos en articulación con los procesos repro ductivos5. Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir debe propender a un régimen social de cuidados más justo en el cual las actividades de cuidado sean valoradas, mejor repartidas socialmente, erradicando la división sexual del trabajo de modo que se conjugue equitativamen te dar y recibir cuidados (Herrera, G., 2009). 3.2.3. Hacia la igualdad, la integración y la cohesión social Al ser el individuo un ser social, se propone reto mar a la sociedad como unidad de observación e 20 4 Para un análisis exhaustivo de este apartado ver Ramírez R. y Minteguiaga A. (2007). 5 Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo y de cuidado realizado en su inmensa mayoría por muje res representaría entre el 25% y el 50% del PIB en el Ecuador (León, 1998). Los regímenes de cuidado vigentes son vec tores de injusticia, de desigualdad social y de exclusión. No se trata solo de que los salarios de las trabajadoras domésticas sean mucho más bajos que aquellos de las y los trabajadores en general, sino sobre todo de las personas que no reciben los cuidados que deberían, de las mujeres que luego de cuidar toda la vida no reciben retribución ni cuidado a su vez y de aquellas que no pueden decidir no dar cuidado, como sí lo hacen muchos hombres, y por ello carecen de tiempo libre. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 20 intervención y a la igualdad, inclusión y cohesión social como valores que permiten promover el espíritu cooperativo y solidario del ser humano. Sostenemos que una sociedad igualitaria es una comunidad política no estratificada en el sentido de que no genera grupos sociales desiguales. Los modelos asistenciales, al limitarse a proporcionar acceso a bienes de subsistencia y al no tomar en cuenta las diversas distancias que separan a los individuos, han reproducido una sociedad desi gual, poco cohesionada y donde la probabilidad de construir y consolidar la subordinación es alta. Con ello se posterga la búsqueda de un lugar común en el que ciudadanas y ciudadanos, mutuamente reconocidos como pares, tengan el anhelo de convivir juntos. Debe aclararse, sin embargo, que la paridad mencionada “no signifi ca que todo el mundo deba tener el mismo ingre so [nivel de vida, estilo de vida, gustos, deseos, expectativas, etc.], pero sí requiere el tipo de paridad aproximada que sea inconsistente con la generación sistémica de relaciones de domina ción y de subordinación” (Fraser, 1999). 3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciación de las capacidades humanas Desde el Buen Vivir, la atención no debe estar puesta exclusivamente sobre el acceso al bien mínimo, a tener lo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollo de capacidades funda mentales y la afirmación de identidades que constituyen al ser. El referente debe ser la vida digna y no la mera supervivencia. Como ha dicho el Premio Nobel de Economía Amartya Sen: “Dado que la conversión de los bienes primarios o recursos en libertades de elección puede variar de persona a persona, la igualdad en la posesión de bienes primarios o de recursos puede ir de la mano de serias desigual dades en las libertades reales disfrutadas por diferentes personas” (1992). El objetivo debe ser entonces la garantía de los derechos de la ciudadanía y con ello la corres ponsabilidad que tiene en el cumplimiento de los deberes para con las y los otros, sus comuni dades y la sociedad en su totalidad. Si el objeti vo son los derechos, las políticas no pueden ser selectivas sino universales. La focalización puede reflejar una prioridad ante emergencias momen táneas, pero el principio rector de la estrategia económica y social de mediano y largo plazo debe ser la universalidad solidaria. 3.2.5. Hacia una relación armónica con la naturaleza La responsabilidad ética con las actuales y futu ras generaciones y con el resto de especies es un principio fundamental para prefigurar el desa rrollo humano. Éste reconoce la dependencia de la economía respecto de la naturaleza; admite que la economía forma parte de un sistema mayor, el ecosistema, soporte de la vida como proveedor de recursos y sumidero de deshechos (Falconí, 2005). No se trata de mantener incólume el patrimo nio natural; esto es imposible dado el uso de energía y materiales que realizan las distintas sociedades, y dada la capacidad de asimilación de los ecosistemas, sino de resguardarlo a un nivel adecuado. 3.2.6. Hacia una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa Una de las orientaciones indispensables para la convivencia humana alude a construir relacio nes que auspicien la solidaridad y la coopera ción entre ciudadanos y ciudadanas, que se reconozcan como parte de una comunidad social y política. Este es un objetivo acorde con una sociedad que quiere recuperar el carácter público y social del individuo y no pretende únicamente promover el desarrollo de un ser solitario y egoísta, como la denominada socie dad de libre mercado. La fraternidad implica una disposición cívica: el reconocimiento de las necesidades e intereses de las y los otros, la aceptación de la justicia de la ley y el respeto de las instituciones que permi ten el ejercicio de la democracia como forma de 21 3 . U N C A M B IO D E PA R A D IG M A : D EL D ES A R R O LL O A L B U EN V IV IR ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 21 sociedad y de gobierno que apunta a que nadie sea sometido a la voluntad de otros, a que todas y todos tengan igual disponibilidad para ser ciu dadanía activa. 3.2.7. Hacia un trabajo y un ocio liberadores El punto de partida de la libertad potencial que genera el trabajo es que las y los ciudadanos ten gan la posibilidad de asegurar el propio sustento con el mismo. En la práctica social y económica, se ha confun dido el reparto del trabajo con el reparto del empleo. En las actuales sociedades capitalistas, las actividades laborales se dividen básicamente en: trabajo asalariado, trabajo mercantil autó nomo, trabajo no mercantil doméstico y trabajo comunitario. En este sentido, una agenda igua litaria consiste en repartir toda la carga de tra bajo y no solo la parte que se realiza como empleo asalariado (Riechmann y Recio, 1997). Un objetivo de un cambio de época se asocia al lema “trabajar menos para que trabajen todos, consumir menos para consumir todos con crite rios sostenibles ambientalmente, mejorar la calidad de vida dedicando todos más tiempo a cuidar de los demás, del entorno y de nosotros mismos; cuestionar no solo la distribución de la renta sino la forma de producción y los produc tos consumidos” (Riechmann y Recio, 1997: 34). No obstante, la reducción de la jornada no debe ser vista sólo como instrumento técnico para una distribución más justa del trabajo, sino como la meta transformadora de la sociedad, de crear más tiempo disponible para las personas. El modo de producción debe estar centrado en el trabajo, pero no asentado en la propiedad estatal de los medios de producción, como proponía el socialismo real, sino en un régimen mixto de pro piedad donde coexiste la propiedad privada regu lada, el patrimonio público, las comunidades y las asociaciones colectivas (cooperativas). Esto significa pasar de una economía del egoísmo a una del altruismo-solidario. Lo socialmente efi ciente implica competir compartiendo, generar riqueza motivados por el interés particular, pero respetando criterios de solidaridad, reciprocidad y justicia social (De Sousa Santos, 2007). 3.2.8. Hacia la reconstrucción de lo público6 Si uno de los principales problemas de las últi mas décadas fue la privatización de lo público, la construcción de una nueva sociedad obliga a recuperarlo. Ello implica retomar la idea de la propiedad y el servicio públicos como bienes producidos y apropiados colectiva y universal mente. Existe un conjunto de bienes a cuyo acceso no se puede poner condiciones de ningún tipo, ni convertir en mercancías a las que solo tienen derecho quienes están integrados al mer cado. El Estado debe garantizar el acceso sin res tricciones a este conjunto de bienes públicos. Se trata, además, de retomar la idea de lo públi co como opuesto a lo oculto. En el caso del Estado la transparencia de sus actos es funda mental. De lo contrario, podría generar desi gualdades en la asignación de los recursos y la imposibilidad de reclamo por parte de los afec tados. Lo público como lo visible impide que se ejerzan relaciones de dominación bajo el argu mento de que aquellas son parte del espacio pri vado, como por ejemplo solía pensarse de la violencia contra las mujeres y de género. La noción de lo público está también asociada a los espacios comunes de encuentro entre ciuda danos: espacios abiertos a todas las personas sin exclusiones y no meramente como un mercado de vendedores y compradores. 3.2.9. Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa Un Estado efectivamente democrático requiere instituciones políticas y modos de gobernanza 22 6 Para un análisis detallado sobre lo público ver Rabotnikof, 2005. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 22 pública que, sostenidas en una estructura de representación política pluralista y diversa, den cabida a la participación ciudadana y a la delibe ración pública en la toma de decisiones y en el control social de la acción estatal. Sólo en la medida en que se abran los debidos espacios de participación y diálogo a la ciudadanía, ésta acre centará su poder de incidencia pública, sus capa cidades de auto-gobierno y de organización social autónoma, su interés por las cuestiones públicas y podrá, entonces, constituirse en un pilar para el cambio político que requiere el país. La gobernanza participativa entraña la presen cia de una ciudadanía activa y de fuertes movi mientos sociales, asociaciones comunitarias, colectivos ciudadanos, organizaciones civiles que trabajen en redes abiertas con los agentes estatales, en cuestiones locales y en temas nacionales, y la institucionalización de múlti ples dispositivos participativos a fin de que aquellos ganen en capacidad de influencia y de control sobre las decisiones políticas. En la medida en que la participación active el interés y el protagonismo de los sectores más desfavore cidos tiene, además, efectivas consecuencias en una redistribución más justa de la riqueza social. 3.2.10. Hacia un Estado democrático, pluralista y laico La visión de un Estado plurinacional, diverso y plural busca el reconocimiento político de la diversidad étnica, sexual y territorial, y apuesta por la generación de una sociedad que promue va múltiples sentidos de lealtad y pertenencia a la comunidad política. El Estado plurinacional mega diverso asume la idea de una multiplicidad de identidades que, en continua interacción, reproducen una serie de relaciones complejas con la nación. Así, a la figura del o de la ciudadana como titular de unos derechos exigibles, únicamente en térmi nos individuales, se une una noción de derechos de titularidad colectiva: lenguaje, cultura, justi cia y territorio. Asimismo, el principio de un Estado que reco noce la diferencia debe prefigurar soluciones jurídicas e institucionales específicas que posibili ten la efectiva igualdad de las y los diversos. Se abre así el espacio para específicas políticas de dis criminación afirmativa que aseguren la repara ción de las ventajas históricas de ciertos grupos y prefiguren un contexto efectivo de oportunidades igualitarias para todas y todos los ecuatorianos. En una sociedad radicalmente democrática, la actividad cultural y artística debe ser concebida y experimentada como una actividad simbólica que permite dar libre cauce a la expresividad y capaci dad de reflexión crítica de las personas. Una parte fundamental del valor de esta actividad radica en su capacidad de plasmar la especificidad social, cultural e histórica en la que se desenvuelve la vida social. Así, la actividad cultural debe ser garantizada por el Estado como un bien público. Por su carácter esencialmente libre se debe pre cautelar la autonomía de la actividad cultural y artística frente a los imperativos administrativos del Estado y especulativos del mercado. La defensa de la laicidad del Estado, entendida como el establecimiento de las condiciones jurí dicas, políticas y sociales idóneas para el desa rrollo pleno de la libertad de conciencia, base de los Derechos Humanos, es condición sine qua non para garantizar el pluralismo social en todas sus formas. El laicismo garantiza que el Estado y sus políticas no privilegien ninguna creencia, opinión o forma de ver el mundo. Se considera así a cada ciudadana o ciudadano individual como el único titular de la libertad de conciencia y se hace la distinción entre la esfera de lo público, que concierne a toda la ciudada nía, independientemente de sus orientaciones en materia de conciencia, y la esfera de lo privado, lugar de las creencias y convicciones particulares. Ello afirma la necesaria separación entre todas las iglesias y el Estado. Los poderes públicos deberán proteger la libertad religiosa y de culto, entendi da como un aspecto del derecho a la libre con ciencia, sin discriminaciones de ninguna clase. En el ejercicio de los derechos sexuales y los derechos reproductivos el carácter laico del Estado, garantiza el respeto de las opciones autó nomas y promueve el rechazo de los dogmatis mos. El primero consiste en aprender a convivir 23 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 3 . U N C A M B IO D E PA R A D IG M A : D EL D ES A R R O LL O A L B U EN V IV IR ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 23 en la diversidad sin intolerancias. El segundo implica el uso de la razón, de los saberes y de la ciencia, siempre verificable y susceptible de per feccionamiento, frente a supuestas verdades absolutas no demostrables de las creencias. Esto significa que las personas tomen decisiones en su vida sexual y reproductiva, con autonomía, beneficiándose del progreso científico, sobre la base del acceso a información y educación des prejuiciada y libre. 3.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador7 La Constitución supera la visión reduccionista del desarrollo como crecimiento económico y coloca en el centro del desarrollo al ser humano y como objetivo final, alcanzar el sumak kawsay o Buen Vivir. Frente a la falsa dicotomía entre Estado y mercado, impulsada por el pensamien to neoliberal, la Constitución formula una rela ción entre Estado, mercado, sociedad y naturaleza. El mercado deja de ser el motor que impulsa el desarrollo y comparte una serie de interacciones con el Estado, la sociedad y la naturaleza. El Buen Vivir es una apuesta de cambio que se construye continuamente desde reivindicacio nes de los actores sociales de América Latina durante las últimas décadas por reforzar la nece sidad de una visión más amplia, la cual supere los estrechos márgenes cuantitativos del econo micismo, que permita la aplicación de un nuevo modelo económico cuyo fin no sea los procesos de acumulación material, mecanicista e intermi nable de bienes, sino que incorpore a los actores que históricamente han sido excluidos de las lógicas del mercado capitalista, así como a aque llas formas de producción y reproducción que se fundamentan en principios diferentes a dicha lógica de mercado. Asimismo, el Buen Vivir, se construye desde las posiciones que reivindican la revisión y reinter pretación de la relación entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el tránsito del actual antropocentrismo al biopluralismo (Guimaraes citado en Acosta, 2008), en tanto la actividad humana debe realizar un uso de los recursos naturales adaptado a la generación (regeneración) natural de los mismos. En el Art. 275 hace hincapié en el goce de los derechos como condición del Buen Vivir y en el ejercicio de las responsabilidades en el marco de la interculturalidad y de la convivencia armóni ca con la naturaleza. Reconoce los derechos de la naturaleza, pasando de este modo de una visión de la naturaleza como recurso, a otra totalmente distinta, en la que ésta es “el espacio donde se reproduce y realiza la vida”. La carta magna fortalece el Estado recuperando sus roles en la planificación, regulación y redis tribución en tanto garante de lo público en sen tido amplio. No se trata de una visión estatizante, en la que el antiguo rol del mercado es sustituido de manera acrítica por el Estado. Por el contrario, al fortalecer y ampliar los dere chos y al reconocer a la participación como ele mento fundamental en la construcción de la nueva sociedad, la Constitución busca el forta lecimiento de la sociedad. Para la nueva Constitución, el sumak kawsay implica además mejorar la calidad de vida de la población, desarrollar sus capacidades y poten cialidades; contar con un sistema económico que promueva la igualdad a través de la redistribu ción social y territorial de los beneficios del desa rrollo; garantizar la soberanía nacional, promover la integración latinoamericana; y proteger y pro mover la diversidad cultural (Art. 276). La importancia que se da a la diversidad en la Carta magna, no se restringe al plano cultural, sino que se expresa también en el sistema eco nómico. La Constitución reconoce al sistema económico como social y solidario, incorporan do la perspectiva de la diversidad en su concep ción y superando la visión mercadocéntrica que 24 7 En esta sección se recogen extractos de Larrea, A. M. 2009. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 24 lo definía como social de mercado. En él, la eco nomía debe estar al servicio de la reproducción ampliada vida. Esto supone revertir la lógica per versa del capitalismo, para el que la acumulación del capital constituye el motor de la vida. Para ello, el trabajo es una noción central. Se trata entonces de apoyar las iniciativas económicas de la población desde la perspectiva del trabajo, para que la riqueza quede directamente en manos de las y los trabajadores (Coraggio, 2004). 3.3.1. Los derechos como pilares del Buen Vivir Las innovaciones fundamentales en el campo de los derechos, desde la perspectiva del Buen Vivir en la nueva Constitución, parten del reconoci miento del Estado como “constitucional de dere chos y justicia” (Art. 1), frente a la noción de Estado social de derechos. Este cambio implica el establecimiento de garantías constitucionales que permiten aplicar directa e inmediatamente los derechos, sin necesidad de que exista legisla ción secundaria. La Constitución ecuatoriana amplía además las garantías, sin restringirlas a lo judicial. Existen tres tipos de garantías: normati vas, políticas públicas y jurisdiccionales (Ávila, 2008: 3-4). De este modo, la política pública pasa a garantizar los derechos. La noción de integralidad clave al Buen Vivir se hace efectiva en la Constitución al no estable cer rangos entre los derechos, al reconocerlos como interdependientes y de igual jerarquía (Art. 11, numeral 6). No existen derechos sus tantivos inalienables y derechos adjetivos que podrían pasarse por alto, hasta que se realicen plenamente los primeros. Esta visión liberal se ha concretado en una defensa de la libertad (léase ciertos derechos civiles entendidos desde los valores dominantes) en detrimento de la jus ticia entendida como igualdad, que fue la médu la de la Declaración de los Derechos Humanos de 1948 (Díaz Polanco, 2005). 3.4. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su diversidad cultural y étnica, sin embargo, el Estado desde sus orígenes, no ha reflejado dicha realidad, y por tanto no ha respondido a las demandas de la población, en especial de los pueblos y nacionalidades. La construcción del Estado Plurinacional e Intercultural implica la incorporación de nacionalidades y pueblos, en el marco de un Estado unitario y descentraliza do, en donde la sociedad diversa tenga la posi bilidad de coexistir pacíficamente garantizando los derechos de toda la población: indígena, afro ecuatoriana y blanco-mestiza. Resulta justo, dada la discriminación sufrida desde la época colonial, la reivindicación y resarcimiento de los derechos históricos de las nacionalidades y pueblos indígenas, a través de acciones afirmativas y la construcción del Estado Plurinacional e Intercultural (Art. 1 de la Constitución) que permitan la inclusión. Los términos nación-nacionalidad son estrate gias de unidad y lucha contra la exclusión y desigualdad, no constituyen formas de separatis mo o división territorial. El Buen Vivir requiere de gobernabilidad y participación. Por ello es fundamental la rees tructuración del Estado para la construcción de una democracia plural, plurinacional e intercultural, y para alcanzar el pluralismo jurí dico y político. 25 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 3 . U N C A M B IO D E PA R A D IG M A : D EL D ES A R R O LL O A L B U EN V IV IR ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 25 4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? Este Plan, que se prefigura como un instrumen to para el cambio social, no puede únicamente constatar los males del país en el presente. Por ello, se sustenta en un diagnóstico crítico de la evolución de los procesos económicos, sociales y políticos que caracterizan al fallido desarrollo del país en las últimas décadas. Esta visión busca describir la crisis, la evolución del pensamiento y de los esquemas económicos dominantes, las opciones institucionales y las decisiones políti cas que derivaron en grandes problemas para el desarrollo humano de la sociedad ecuatoriana. 4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente en el Ecuador republicano La historia de la desigualdad en el Ecuador se sus tenta entre otros factores, en bases constituciona les que favorecieron la exclusión sistemática de buena parte de la población. El historiador Juan Paz y Miño (2007) señala que, entre 1830 y 1929 –prácticamente durante el primer siglo republica no–, las constituciones ecuatorianas reflejaron y, al mismo tiempo, garantizaron una república oli gárquico-terrateniente. Durante ese periodo, la riqueza se convirtió en el mecanismo de repro ducción del poder. El Estado se constituyó en el garante de la reproducción de dicha clase. La Constitución de 1830, a través de sus 75 artículos, dejó instaurada una sociedad exclu yente, sexista y racista. Ejemplos de ello son el Art. 12 que definió que para tener derechos de ciudadanía hace falta ser casado, tener 300 pesos en valor libre y profesión, no ser siervo y saber leer y escribir; y el Art. 68 que nombra a los curas párrocos como tutores de los indí genas porque serían “inocentes, abyectos y miserables”. El artículo 9 de las constituciones de 1835, 1843, 1845, 1852 y el artículo 8 de la Constitución de 1851 reprodujeron exacta mente el texto del Art. 12 de la Constitución de 1830, a excepción del monto del valor libre, disminuido a 200 pesos. Estas situaciones se repiten en el ámbito del acceso al poder. Solo la Constitución de 1884 suprimió los requisitos económicos para ocupar el Ejecutivo o el Legislativo. El requisito de saber leer y escribir fue elimina do recién en 1979 (Paz y Miño, 2007). Si se considera que en 1950, 44% de la población era analfabeta y, a mediados de los setenta, uno de cada cuatro ecuatorianos no sabía leer ni escri bir (Gráfico 4.1), este artículo, dejaba fuera de la comunidad política entre la mitad y un cuar to de la población. Por ello, es posible afirmar que las constituciones han sido mecanismos ins titucionalizados de exclusión social y, con ello, de segmentación y estratificación de la pobla ción ecuatoriana. 26 4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo, 31 Meses de Revolución Ciudadana ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 26 Otras formas de discriminación y exclusión vinieron dadas a través de la religión, el género, el ser indígena o afro ecuatoriano. La “Carta Negra” de 1869, dictada por García Moreno, señalaba que, para ser considerado ciudadano, se requería ser católico. La esclavitud de los negros fue abolida recién en 1852 (Paz y Miño, 2007, 5). La ciudadanía de las mujeres y su derecho al voto solo fueron reconocidos casi un siglo des pués del comienzo de la república, en la Constitución de 1929. Si bien la Revolución Liberal (1895) favoreció la modernización del Estado, la cultura y avances en términos de derechos, sobre todo educativos, solo en 1925, con la Revolución Juliana, se rompe el pacto del Estado como garante del poder oligár quico-terrateniente. A partir de entonces, se ins taura un intervencionismo económico que busca dar una racionalidad instrumental a la acción del Estado. Los derechos civiles y políticos avanzan progresivamente, pero los sociales son garantiza dos casi de manera exclusiva para los trabajadores formales. De ese modo, según Paz y Miño, la Revolución Juliana y sus gobiernos introdujeron al Ecuador, en el siglo XX, en un contexto mun dial y latinoamericano proclive a la moderniza ción capitalista, que duró hasta los noventa. La Constitución de 1998 planteó importantes saltos cualitativos en el campo de los derechos civiles y políticos. Sin embargo, en el campo social y económico, puso en marcha una refor ma institucional que buscó consagrar un mode lo de sociedad en la que el sujeto de derecho es la o el trabajador formal y la persona consumi dora con capacidad adquisitiva (que sea capaz de autogarantizar su derecho). En este modelo, el sujeto potencial de cambio era la o el empre sario, como agente encargado de dinamizar la economía y distribuir los beneficios del desarro llo a través del mercado. Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con 20 constituciones. Salvo en el periodo desarrollis ta, que no prosperó por múltiples razones, la estrategia de desarrollo de toda la vida republi cana ha consistido en generar riqueza a través de la exportación de bienes primarios agrícolas (cacao, banano) o no renovables (petróleo). 27 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O Gráfico 4.1: Analfabetismo, 1950 - 2001 Fuente: SIISE, versión 4.0, basado en Censos de Población y Vivienda 1950 - 2001. Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 27 La estrategia que acompañó a este proceso en las últimas décadas fue la defensa dogmática del libre mercado (apertura) y la propiedad privada. Según este modelo, la redistribución estaría a cargo de las fuerzas del mercado o, en última ins tancia, de la política social asistencial focalizada. El modo de desarrollo instaurado excluyó a ecuatorianas y ecuatorianos del mercado for mal, lo cual impidió garantizar sus derechos. La garantía de derechos posible en el modelo de sociedad propuesto, estaba pensada únicamen te para quienes podían insertarse en el merca do laboral formal o para aquellas personas que hubiesen heredado un poder adquisitivo capaz de garantizar ese derecho sin estar insertas en el mercado. 4.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo8 El concepto de desarrollo evolucionó natural mente a partir de la definición más simple de crecimiento. Los intentos impulsados en el Sur para replicar procesos industriales similares a los del Norte tenían como objetivo la aceleración de la tasa anual de crecimiento del PIB, bajo el supuesto de que los recursos naturales eran prác ticamente ilimitados y la capacidad de carga planetaria era infinita. En esa época la CEPAL formula su propuesta de desarrollo que se cristalizó en la estrategia para la Industrialización por Sustitución de Importaciones. Esta señalaba que en un país en proceso de desarrollo, la industrialización, ade más de absorber el crecimiento poblacional y la oferta de trabajo, proporciona los bienes manu facturados que no podía obtener en el exterior debido a su limitada capacidad de importación (UN-ECLAC 1970). La ausencia de un empre sariado innovador y apto para la competencia en el mercado, debía ser compensada con una activa intervención del Estado mediante políti cas de industrialización, reforma agraria, infra estructura y modernización. La industrialización en los países del Sur no era un fin en sí mismo, sino el medio principal para captar una parte del fruto del progreso técnico y elevar progresiva mente el nivel de vida de sus poblaciones (Prebisch, 1996). Además, el capitalismo en el Sur tenía una posi ción específica en el “sistema global”, en el que predominaban términos de intercambio adversos para las materias primas, así como una estructura social y una distribución del ingreso características de países con bajos niveles de crecimiento. Esto llevó a desarrollar la tesis centro periferia, a criti car las falencias de la teoría neoclásica y a propo ner una alternativa de transformación económica inscrita en una propuesta ética (Prebisch, 1987). La desarticulación de este concepto de desa rrollo se produjo a partir de los programas de ajuste estructural, aplicados desde inicios de los años ochenta para “gestionar la crisis” del capitalismo mundial, iniciada con el recalen tamiento de la economía norteamericana al financiar la guerra de Vietnam y el incremen to de los precios internacionales del petróleo establecido por la OPEP en 1973. El proceso se profundizó en los años noventa, cuando el concepto de desarrollo fue suplanta do por los programas y políticas de estabiliza ción y ajuste estructural considerados indispensables antes de relanzar el crecimien to en países afectados por persistentes desequi librios macroeconómicos. Sin una auténtica evaluación de los resulta dos obtenidos, el debate teórico sobre el desa rrollo estigmatizó la industrialización sustitutiva de importaciones. Se declaró el fracaso de los modelos anteriores con el argu mento de que los excesos de la intervención estatal habían sido peores que las deficiencias de los mercados. En consecuencia, la solución era reducir la intervención estatal y liberali zar la economía (Falconí y León, 2003). Había que entregar la solución de los grandes problemas al mercado. Todo esto se sintetizó 28 Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas, 2004. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 28 en un conciso acuerdo, el denominado Consenso de Washington9. Aunque el crecimiento es preferible al estanca miento y constituye la base para disponer de los recursos necesarios para alcanzar una mejor cali dad de vida, es claro que la posibilidad de contar con ingresos adicionales no garantiza que éstos se transformen en desarrollo humano sustentable. La nueva fase de gestión del capitalismo ni siquiera ha logrado mantener tasas de creci miento similares a las de la época previa y la brecha en el ingreso entre las poblaciones más pobres y más ricas del mundo se ha incrementa do continuamente. En el Sur, los conflictos vio lentos, el hambre, las epidemias y los gobiernos autocráticos siguen siendo comunes. Mientras en el Norte se incrementan las áreas forestales, en el Sur el deterioro ambiental aumenta (Muradian y Martínez Alier, 2001). 4.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento económico10 La corriente económica que ha dominado el pen samiento sobre el desarrollo en las tres últimas décadas, el neoliberalismo, se encuentra en crisis. Su incapacidad para solucionar problemas globa les es manifiesta. Sus medidas fracasaron en el logro de los objetivos planteados, esto es, equili brar las variables macroeconómicas fundamenta les, primero, para relanzar el crecimiento después. La senda de desarrollo formulada se orientó, en efecto, desde el puro análisis económico. Olvidó la visión global que confiere sentido y “trascendencia social” a cualquier teoría y pro puesta de desarrollo. Un cuerpo analítico que deja de lado su relación con la totalidad del sis tema social pierde la capacidad de proponer soluciones apropiadas a los problemas de la sociedad y se torna irrelevante, como sucedió con la escolástica durante el Medioevo. El rumbo hacia una nueva agenda de desarrollo comienza por modificar la naturaleza y el estatus del análisis económico y por reconocer la nece sidad de otorgar mayor legitimidad a la organi zación de la sociedad civil y a las formas en las que aquella expresa su soberanía democrática: el hasta ahora vilipendiado sector público. Además, la economía se enfrenta a un desafío que requiere asumir una dosis de humildad: debe reconocer su estrecha relación con ramas del conocimiento como la política, la antropo logía, la sociología y la psicología. Abandonar una visión estrecha de la economía demanda, además, reconocer que –contrariamen te a las ilusorias autoproclamas de neutralidad política y valorativa que profesó el neoliberalis mo– la comprensión de la realidad social está atra vesada por valores, ideas y principios que inciden en las opciones de política pública que pueden tomarse en un momento histórico determinado. Buscar dichas opciones por fuera del neolibera lismo exige, en efecto, hacer un uso multidisci plinario del conocimiento existente para dar cuenta de las formas específicas que aquel adquirió en el país. Comprender las características específicas de las políticas económicas y sociales del Ecuador de 29 9 El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, en esa ciudad, en 1989) puede resumirse en: disciplina fiscal, expresada como un déficit presupuestario lo suficientemente reducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflación; prioridad del gasto público en áreas capaces de generar altos rendimientos económicos y mejorar la distribución del ingreso (atención primaria de salud, educación básica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recorte de tasas imposi tivas marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado; tipos de cambio único y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización del comercio mediante la sustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse progresivamente hasta alcanzar niveles mínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera directa, alentada por la supresión de barreras a la entra da de empresas foráneas; privatización de las empresas estatales; desreglamentación para facilitar la participación de nuevas empresas y ampliar la competencia, y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, para hacerlos accesi bles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998). 10 Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas, 2004. 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 29 las últimas cuatro décadas permitirá determinar los puntos de transformación que requiere la construcción de un nuevo modelo de desarrollo nacional y prefigurar los principales lineamien tos de una nueva agenda de políticas públicas, que coloque las bases para un porvenir justo y democrático del país. A ello se dedican las pági nas que siguen. 4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarización en el Ecuador11 En el curso de las últimas cuatro décadas, el Ecuador transitó desde un modo de desarrollo cen trado en una fuerte coordinación e intervención estatal en la economía hacia un esquema en el que las capacidades de regulación, redistribución y pla nificación del Estado han sido ampliamente des manteladas para dar paso, supuestamente, a la apertura y liberalización del mercado. Los cambios en los modos de vinculación entre el Estado y el mercado alteraron la agenda de política económica del país y modificaron, al mismo tiempo, la configuración de los actores y grupos sociales, que se beneficiaron o perjudica ron con los efectos de tal agenda. No obstante, ha existido también una cierta regularidad y continuidad en la “matriz de poder social” (Offe, 1988), que ha permitido a los tradiciona les grupos de poder económico mantener amplios márgenes de influencia en la determi nación de un conjunto de políticas públicas favorables a sus particulares intereses. a. Los límites del desarrollismo ecuatoriano En los años sesenta del siglo pasado, por primera vez en la historia del Ecuador, se visualizó un modelo de acumulación alternativo a la econo mía terrateniente y agro exportadora, dominan te en el país desde fines del siglo XIX. El nuevo régimen de acumulación se centraba en la acción de un Estado desarrollista, que planificaba e intervenía en sectores estratégicos de la econo mía nacional. La orientación antioligárquica del proceso se evidenciaba en el intento de alterar la estructura de poder de los terratenientes serra nos, por medio de la reforma agraria y de contra pesar la influencia de estos y de la oligarquía agroexportadora costeña en el manejo del Estado, a través de políticas de industrialización, que buscaban generar una burguesía moderna. La industrialización era vista como el principal medio para romper la dependencia y el desigual intercambio con el mercado internacional. La estrategia de industrialización por sustitución de importaciones desembocó progresivamente en un pacto implícito de modernización social compartido por empresarios, trabajadores y polí ticos: “...en rigor, llegó a constituir la primera política de Estado de la historia republicana” (Mancero, 1999: 327). Esta espiral de transformaciones estuvo protago nizada por sectores medios, nuevos profesionales e intelectuales, quienes empujaron la tecnifica ción en la gestión estatal y el fortalecimiento de los instrumentos de planificación pública. Aunque las políticas reformistas no tuvieron ple nos efectos redistributivos e incluso incubaron procesos de exclusión social, para mediados de los sesenta, se habían consolidado en el Ecuador las bases de un modelo capitalista de desarrollo con la participación directa del Estado. Pero las incipientes tendencias modernizantes de la economía y la sociedad no encontraron correspondencia en la política. Si bien el Estado reemplazó en algo los mecanismos oligárquicos de manejo político, la plena democratización de la política fue reducida porque el poder Ejecutivo reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y los tradicionales grupos de poder conservaron espacios de maniobra para dirigir el proceso de modernización. A diferencia de lo que ocurrió en países como Argentina, Brasil y México, en Ecuador, el mode lo de crecimiento económico basado en la indus trialización sustitutiva de importaciones, junto 30 11 El cuarto apartado de este capítulo está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade P., 2005; Ramírez F. y Ramírez J., 2005; Ramírez F. y Rivera F., 2005; y Falconí y Oleas (2004). ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 30 con un rol activo del Estado en la regulación de la economía y, especialmente, en la distribución de la riqueza, no logró consolidarse plenamente. Por el contrario, el ciclo desarrollista ecuatoriano pre servó globalmente el modelo de crecimiento eco nómico sustentado en exportaciones primarias (primero agrícolas y luego minerales). Aun cuando el Estado desde 1925 aumentó su capacidad de regular la economía, no logró adquirir la suficiente independencia de los secto res dominantes tradicionales y adoptar políticas públicas que favorecieran un crecimiento eco nómico sostenido e inclusivo, basado en el mer cado interno. Esto se debió a los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrateniente. Se trata ba de una coalición política que incluía, en una posición secundaria, a las emergentes burguesía y clase media “dependiente” urbanas y excluía, tanto política como económicamente, a los sec tores populares, que hasta fines de la década de los setenta, eran predominantemente rurales. La industrialización capital intensiva que pro movieron los gobiernos militares entre 1973 y 1979, mediante la asociación entre grupos eco nómicos ecuatorianos de la oligarquía tradicio nal y empresas transnacionales, erosionó la capacidad de contestación de la clase obrera –al bloquear la formación del tipo de coalición política que, en otros países, llevó al círculo vir tuoso de integración social y crecimiento del mercado doméstico– e incrementó la depen dencia de los intereses industriales de los secto res financieros (Conaghan, 1984). Finalmente, impidió a un importante segmento de la pobla ción ecuatoriana transformar sus necesidades en demandas de mercado. b. El ‘neoliberalismo criollo’ Se pueden distinguir dos periodos en el ajuste ecuatoriano: uno fácil, desde 1984 hasta el fin del segundo lustro de los noventa del siglo pasa do; y uno difícil, cuyo término se ubicaría en 2005 luego de la caída de Gutiérrez. En el primer periodo, y gracias al control del Estado, los sec tores dominantes lograron triunfos esenciales para su reproducción económica, entre otros, liberalizar el tipo de cambio y las tasas de interés y, lo más importante, desregular parcialmente el mercado laboral y el sistema financiero. La fase difícil implicó mayores niveles de con flicto y turbulencia política entre las élites dominantes, en relación con la orientación de los procesos de reforma estatal; pero, sobre todo, una más clara dinámica de resistencia social, liderada por el movimiento indígena en contra de las políticas neoliberales, especial mente la privatización de las empresas públicas en el sector energético y de la seguridad social. Todo ello dio paso a un difícil y prolongado contexto de debilidad del sistema político, inestabilidad institucional y crisis socioeconó mica, que fracturó a la sociedad e impidió la producción de orientaciones compartidas sobre la gestación de un ordenamiento económico que integre y garantice mínimos niveles de vida a la gran mayoría de la población. c. El ciclo fácil de las reformas Con la llegada al poder de una coalición políti ca de corte empresarial (1984), las propuestas principales fueron la apertura al mercado exter no, la liberalización económica y la desregula ción de la economía y las finanzas. La incompleta prioridad industrializadora de los años setenta fue sustituida por un énfasis en las exportaciones, mientras que las políticas de estabilización monetaria empezaron a desmon tar la planificación centralizada. La paradoja central del periodo se tradujo, no obstante, en la imposibilidad de quebrar el intervencionismo del Estado. La reducción de la interferencia estatal fue selectiva y reforzó, una vez más, el subsidio a los sectores empresariales y productivos ligados a las exportaciones. Así, a pesar de una retórica antiestatal, se restablecie ron tarifas y aranceles para ciertos productos importados, se volvió al control de precios para productos que habían sido desregulados y se reintrodujeron controles al mercado de cam bios. El incremento del gasto público se finan ció mediante crédito externo y préstamos del Banco Central del Ecuador al gobierno. Tales medidas tuvieron un impacto negativo en las tasas de inflación, que bordearon el 100% anual al finalizar esa década (CORDES, 1999). La desregulación de los mercados era parcial y selectiva, lo que dejaba ver la decidida inter vención de agentes privados específicos en la 31 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 31 generación de las políticas económicas. Se evi denció así un proceso de “estatización del neoli beralismo” (Montúfar, 2000). La propuesta que trató de desarrollar el régimen, estuvo caracterizada, además, por la constitu ción de un estilo de gestión personalista, anti institucional y de permanente pugna entre los principales poderes del Estado. Proliferaron mecanismos de violencia política como medios de contención para los opositores, como fuerzas especiales y grupos paramilitares, que atropella ron los derechos humanos como nunca antes en la historia republicana. El triunfo de la socialdemocracia en 1988 repre sentó, sobre todo, el mayoritario rechazo a la gestión política del régimen anterior. El gobier no marcó diferencias en el intento de recobrar la institucionalidad democrática debilitada, lo cual junto con una acción más abierta frente a las organizaciones sindicales, iniciativas como el Plan Nacional de Alfabetización y una políti ca internacional multilateral fueron los signos de cambio relativo. El gobierno insistió en una política económica de ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista. El plan contempló minidevaluaciones perma nentes y macrodevaluaciones ocasionales, mayor liberalización de las tasas de interés y pro gresiva eliminación de créditos preferenciales, reajustes mensuales de los precios de combusti bles, eliminación de los subsidios y limitados incrementos salariales (Báez, 1995). Desde la perspectiva jurídica, se dio paso, además, a refor mas legales en tributos, aranceles, maquila y fle xibilización laboral entre las más importantes, que apuntalaron la agenda neoliberal. Pero el régimen tuvo pocos logros en términos de estabilidad económica. La difícil situación fis cal, acelerada a causa de la reprogramación de la deuda negociada por el gobierno anterior, y el efecto especulativo del esquema gradualista limitaron la capacidad del Estado para responder a las demandas acumuladas durante casi una década de una población de menguado poder adquisitivo. De hecho, entre 1988 y 1992, la inflación promedio fue de 50% y, hacia 1992, superó 60% (Barrera, 2001). Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y 1990 han sido calificadas como un “tortuoso camino” hacia la estabilidad económica, dado un patrón de reformas en el cual, con frecuen cia, los cambios se realizaron exitosamente, pero enseguida fueron alterados o eliminados en respuesta a una variedad de presiones políticas y económicas y, en ciertos casos, debido a cho ques externos o catástrofes naturales. Mientras ciertas élites iniciaban cambios, otros grupos de presión, sectores económicos, partidos políticos y, en menor medida protestas populares, los tras tornaban (Thoumi y Grindle, 1992). Durante el intento más coherente de avanzar en la agenda de reformas estructurales, entre 1992 y 1995, se aplicó un programa de estabilización que trató de romper las expectativas inflaciona rias, eliminar el déficit fiscal, reducir la volatili dad cambiaria12, atraer inversión extranjera y reducir el tamaño del Estado. Tal agenda hacía parte de la carta de intención negociada con el FMI para dar paso a la renegociación de la deuda externa. Al inicio de este lapso, se decidió salir de la OPEP, liberalizar la venta de divisas de los exportadores y e impulsar el proceso de privatización de las empresas estatales. El gobierno hizo explícitos sus objetivos de colocar al país, definitivamente, en la senda de la modernización neoliberal. Era evi dente que no se trataba de un régimen reactiva dor o distributivo. Problemas estructurales, como la redistribución del ingreso, jamás se considera ron en la agenda pública y, si experimentaron algún efecto positivo, fue más bien como subpro ducto de la relativa estabilidad de precios. En 1994 se aprobó la Ley General de Institu ciones del Sistema Financiero, que liberalizó los 32 12 El tipo de cambio, que, tras una devaluación desproporcionada, se determinó en una tasa fija, debía operar como ancla de la inflación, dada la disciplina fiscal. Se estableció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fue similar al empleado en México. La convertibilidad argentina (2001) también puede ser vista como un caso de ancla nominal. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 32 negocios bancarios. La capacidad de control de la Superintendencia de Bancos fue abandonada al arbitrio de la asociación bancaria privada, se formalizaron los “grupos financieros” y se permi tieron créditos vinculados hasta en 60% del patrimonio técnico de los otorgantes. En años posteriores, las consecuencias de tales medidas “desregulacionistas” serían fatales para el país. Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológica con los partidos fuertes del Congreso Nacional, el gobierno nunca pudo organizar una sólida mayoría y la negociación parlamentaria con el Partido Social Cristiano abrió el camino para el desgaste del conjunto del sistema político. La respuesta social tampoco fue despreciable. Frente a un ya débil sindicalismo, el movimien to indígena surgió vigoroso y con proyecto polí tico. Las principales líneas de conflictividad con el gobierno aludían a la lucha por la garantía y extensión de la seguridad social, especialmente para el campesinado, reforma agraria, rechazo a las privatizaciones y al incremento de los costos de recursos estratégicos: gas, gasolina y luz. Los resultados de la política económica reflejaban que, hasta 1994, la inflación se había reducido a 25,4%, los saldos fiscales tuvieron superávit de 1,2 puntos del PIB y el país logró una fuerte posición externa, pues las reservas superaron los 1 700 millones de dólares. Incluso el crecimiento eco nómico parecía recuperarse (Araujo, 1999). En ese escenario, el régimen buscó avanzar en algu nas reformas estructurales pospuestas desde hacía tiempo. Se expidieron leyes para flexibilizar el mercado de valores, restringir el gasto público y facilitar la inversión extranjera en el sector petro lero, por medio de la desregulación de los precios de los combustibles. La estabilización económica estuvo acompañada, además, por una sinuosa y parcial desinversión pública. Se privatizaron diez empresas estatales por un monto de 168 millones de dólares (Nazmi, 2001). La poca consistencia de los acuerdos políticos del gobierno dificultó la viabilidad de estos pro pósitos. Las disputas entre facciones se multipli caron. La conflictividad política del país no resultaba directamente ni de la protesta social ni de la presencia de partidos anti reforma. Era la disputa entre los grupos de poder económico en torno a las modalidades y beneficiarios de la reforma la que generaba mayor turbulencia13. Al finalizar 1995, el gobierno convocó a un ple biscito. “El contenido básico de la confronta ción giró en torno a la reforma del sistema de seguridad social y a la desregulación laboral en el sector público” (Ibarra, 1996:19). El 58% de los votantes rechazó las reformas y provocó la derrota política de la agenda neoliberal. A este fracaso político se sumaron las denuncias de corrupción del cerebro económico del régimen, quien, luego de un juicio político se fugó del país. De esta manera, el proyecto neoconserva dor ecuatoriano perdió la mejor ocasión para cristalizar su proyecto. Las dificultades que enfrentó el proceso de esta bilización tuvieron otro efecto perverso: Petroecuador fue hundido en el mayor desfinan ciamiento de su historia. Una serie de débitos a sus cuentas hechas por el Ministerio de Finanzas en 1995 dejaron ese año a la estatal petrolera con un déficit de cerca de 70 millones de dólares. Ello, sumado a la inestabilidad gerencial, colocó a Petroecuador en una situación de debilidad extre ma de la que no se ha recuperado. Las empresas transnacionales tomaron la delantera frente a ella. Así, durante todo el ciclo neoliberal, los intereses nacionales se colocaron por detrás de intereses, locales y transnacionales, de tipo particular. d. La fase difícil del neoliberalismo: de la crisis financiera al ancla nominal extrema Entre 1997 y 2000, se sucedieron cinco gobier nos; dos presidentes fueron destituidos y huyeron del país para eludir juicios por corrupción. La cri sis política, la protesta social y los conflictos entre las élites acarrearon la más profunda crisis socioeconómica del país. Su desenlace fue una apresurada automutilación de la política moneta ria, basada en la dolarización de la economía. 33 13 Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), en áreas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, debido a tales disputas. 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 33 El paso del populismo bucaramista por el gobier no (1996-97), no implicó un efectivo distancia miento de la agenda económica dominante. Su plan de acción contempló un conjunto bastante amplio de reformas económicas, cuyo núcleo era el establecimiento de un sistema monetario de convertibilidad inspirado en la propuesta argen tina14. Asimismo, incluyó una serie de medidas que insistían en la supresión de subsidios fiscales y en la elevación de precios, así como un progra ma agresivo de privatizaciones, reformas a la seguridad social y al sector petrolero. A pesar de que esta agenda tranquilizaba los ánimos empresariales y de los organismos inter nacionales, abrió simultáneamente dos frentes de disputa política. Por un lado, con los tradi cionales grupos de poder económico, habida cuenta de que el gobierno se apoyaba en nuevos grupos económicos, ligados al comercio y margi nados del cerrado círculo de la tradicional oli garquía guayaquileña. Por el otro, con las organizaciones indígenas y sociales “antiajuste” que se habían fortalecido en los últimos años. En estas condiciones, el desgaste del régimen fue vertiginoso. Se manejaron de forma autori taria las relaciones políticas con múltiples sec tores, se trataron de debilitar las finanzas de grupos económicos cercanos al Partido Social Cristiano y no se puso límites a la evidente corrupción de altos funcionarios, acusados, ade más, de ineficiencia en su gestión. Todo ello aisló políticamente al régimen en menos de seis meses y desató una nueva ola de movilizaciones sociales, que, en febrero de 1997, concluyó con la caída del régimen. Luego de un débil gobierno interino, el ascenso al poder del régimen demócrata-cristiano estu vo signado por el conflicto social y político y la debacle económica. El fenómeno de El Niño, la irresponsabilidad de las autoridades de control bancario, los efectos de la desregulación finan ciera, el desgobierno y la corrupción condujeron al país a una crisis sin precedentes. Presionado por los principales partidos políticos, en diciem bre de 1998, el gobierno garantizó ilimitada mente los depósitos en el sistema financiero15. Desde 1999, se percibía que los dos problemas fundamentales de la coyuntura económica eran la fragilidad sistémica del sector financiero y la debilidad fiscal. Las autoridades económicas del gobierno no pusieron límites a la ayuda para los bancos en problemas16. En la práctica, la inter vención estatal no pudo evitar la quiebra del sector y sirvió, más bien, para socializar las pér didas privadas a través de impuestos, inflación y pérdida de la moneda nacional. En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máxi mo: se decretó un feriado bancario y el congela miento de los depósitos de los ahorristas. El Banco Central, por su parte, continuó su política de intensa emisión monetaria para evitar el des moronamiento del sistema financiero. El aparato estatal se constituyó, así, en el eje de la recupera ción de los sectores financieros quebrados. El gobierno asumió que la reducción generaliza da del ritmo de actividad, la paralización de la inversión, el cierre total o parcial de empresas y el crecimiento del desempleo podían ser mane jados como males menores17. Una vez más, se 34 14 Política monetaria que “vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidad de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno) entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecería en conclusión, un sistema bimonetario en el país” (Romero, 1999). 15 En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC –socio parlamentario de Mahuad– consiguió eliminar el derecho de la AGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a las autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000). 16 En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996, por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios vola ron al exilio en Miami (Ecuador Debate No. 47, agosto de 1999). 17 En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicos como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismo modo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17% hasta julio de 1999 (Romero, 1999). ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 34 priorizó la estabilización del sector bancario frente a las actividades productivas. El poder de los grupos económicos ligados a la banca influyó directamente en la orientación de la agenda pública. Luego de 20 años de desenvolvimiento, las instituciones democráticas no eran suficien temente maduras para evitar que el poder eco nómico operara y se expresara como poder político, sin mediación alguna. El año 2000 inició con una situación económi ca incontrolable y con un gobierno ilegítimo. La fórmula de la dolarización emergió, en esta coyuntura, más como una suerte de boya políti ca de la presidencia18 que como resultado de algún tipo de solución técnica. La inflación anual se disparó hacia el 100% y, la cotización de la moneda, fijada por el gobierno para entrar en la “dolarización”, alcanzó 25 000 sucres por dólar. Poco tiempo después, el Estado pasó a administrar aproximadamente 59% de los acti vos, 60% de los pasivos y más de 70% del patri monio del sistema financiero19. La contradicción ha sido siempre clara. Si, por un lado, se disminuía el presupuesto para el sec tor social y se focalizaba su acción para disminuir el déficit fiscal, por otro, existía un apoyo siste mático hacia el sector privado, lo que producía un efecto perverso al incrementar el déficit fis cal; es decir, el efecto contrario a los postulados económicos neoclásicos. En el país, los desequi librios del sector privado y sus requerimientos de recursos han explicado el déficit y el endeuda miento del sector público y, por tanto, la necesi dad de continuas medidas de ajuste fiscal (Izurieta, 2000, en Ramírez R., 2002). En este marco, se entienden los factores de transmisión de la desigualdad en el país. Los imperativos de la política económica, al priori zar la estabilidad por medio del ajuste fiscal, convirtieron a la política social no solo en sub sidiaria y asistencial, sino en insustancial para la redistribución de la riqueza. La desigualdad se explica así en torno a los bajos recursos destina dos a la inversión social, a los recortes del gasto producidos en el segundo lustro de la década para disminuir la carga fiscal y a la poca eficien cia de la focalización de los programas sociales de emergencia que, en ningún momento, pro movieron la movilidad social. Como resultado, la “nueva” política social tuvo escaso impacto sobre la pobreza y el bienestar de la población (Vos, et. al, 2000, y Ramírez R., 2002). La dolarización de la economía generó, en cual quier caso, un efecto político de rearticulación de los sectores empresariales, financieros y, en general, de los partidos de centroderecha y de derecha en torno a la propuesta presidencial20. Aun así, una nueva movilización indígena ya se había activado aliada con el alto mando militar. Los indígenas marcharon a la capital de la República y, el 21 de enero de 2000, oficiales y tropa del Ejército ingresaron al Congreso Nacional. El derrocamiento presidencial se con sumó en horas de la noche, gracias al retiro del apoyo de las clases dominantes al presidente y al papel arbitral de las Fuerzas Armadas. El nuevo gobierno, sin partido en el Congreso Nacional y en medio de la reactivación de la pro testa social liderada por el movimiento indígena, buscó estabilizar en el corto plazo la economía, al mantener la dolarización y la promoción de la inversión extranjera en el sector petrolero. El resto de problemas sociales y económicos no merecieron ningún programa considerable. La debilidad política bloqueó ciertas propuestas de 35 18 Pocos días antes de anunciar la dolarización, el propio presidente calificó su medida "como un salto al vacío". Sin embar go, en momentos en los que la estabilidad del régimen corría peligro, y aun en contra de la opinión de muchos funcio narios del Banco Central del Ecuador, el Ejecutivo saltó al vacío. El acto fue ratificado al poco tiempo por su sucesor. Alberto Acosta (2000) recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: "El propio Ministro de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la 'dolarización es un acto de desesperación' (...). CORDES, organismo presidido por Oswaldo Hurtado, ex presidente y coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin preparación técnica’ (...).” 19 Acosta A. 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43. 20 A dos días de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el PSC, el PRE y la DP, partido de gobier no, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Las cámaras de empresarios y pequeños industriales también aprobaron la medida (Revista Gestión No. 67, Revista Vistazo No. 667). 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 35 privatización, que quedaron arrinconadas a la espera del cambio de mando. Las primeras señales de la dolarización no fue ron del todo negativas gracias a un favorable contexto de precios del petróleo al alza, al recu rrente envío de remesas por parte de las y los trabajadores ecuatorianos emigrados hacia paí ses industrializados –dichas remesas se convir tieron en la segunda fuente de divisas del país después de las exportaciones de petróleo–; y a la construcción del nuevo Oleoducto de Crudos Pesados, iniciada en 2001, con un volumen de financiamiento que se constituyó en la inver sión extranjera más abultada en el Ecuador desde los años setenta (Larrea, 2002). Como consecuencia de los desequilibrios en los precios relativos al momento de la dolarización, de la capacidad de los oligopolios y otros agentes económicos para elevar los precios y de la parcial reducción de algunos subsidios, el país mantuvo altas tasas de inflación. Su persistencia y magni tud no sólo eliminó las ventajas temporales, alcanzadas por el sector externo en el tipo de cambio real en los meses posteriores a la dolariza ción, sino que revirtió la situación y afectó grave mente a la competitividad internacional del país. La progresiva pérdida de competitividad de la producción local aparece como el “talón de Aquiles” de la dolarización. El deterioro de la balanza comercial era evidente: varió de un superávit de 1.458 millones de dólares en 2000 a un déficit de 969 millones en 2002 y 31 millo nes en 2003. Los resultados posteriores de la balanza comercial respondieron principalmente al alza de los precios del petróleo. Se registraron saldos positivos desde 2004 con un máximo de 1.448 millones en 2006. 36 Gráfico 4.2: Evolución de la balanza comercial 2000 – 2006 Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. Sin embargo, la balanza comercial no petrolera ha registrado un déficit constante desde el primer año de la dolarización. En 2000, el déficit llegaba a 728 millones de dólares y, en 2006, a 3 714 millones de dólares. Es evidente, entonces, que la dolarización no ha dinamizado las exportaciones. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 36 Sin posibilidad de emisión monetaria, las expor taciones constituyen la principal fuente de apro visionamiento de monedas. En un contexto de apertura comercial, la dolarización impide reac cionar y hacer uso de instrumentos que sí poseen las economías vecinas ante la pérdida de compe titividad de los productores locales. Por lo demás, tal y como fue conducido, este proceso no dio lugar a la nivelación de las tasas de interés inter nas con las internacionales ni garantizó el acceso a los mercados financieros internacionales. Además, en el ciclo político posterior a su promul gación, emergieron dos problemas que complica ban la sostenibilidad del esquema monetario. El primero, la regulación de la política fiscal estable cida en la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), promulgada en junio de 2002. Esta norma prioriza ba el servicio de la deuda externa y su recompra y limitaba el crecimiento de la inversión social, al colocar un tope de 3,5% de crecimiento anual real. Las preasignaciones de ley reducían prácticamente a cero la posibilidad de ejercer una política anticí clica. Si la dolarización fue una camisa de fuerza para una política monetaria alienada por el salva taje bancario, la LOREYTF redujo al Ministro de Economía al papel de cajero del gasto público. El segundo problema era menos evidente, pero igual o más significativo: el ancla nominal extrema no había modificado la conducta de los agentes, pues los problemas distributivos seguí an arbitrándose como cuando no se había perdi do la relativa soberanía monetaria que procuraba un Banco Central emisor. La necesi dad de divisas incentivaba a los agentes priva dos o públicos a incurrir en un comportamiento que implicaba mayor explotación de los recur sos naturales (Falconí y Jácome 2002)21. 37 Gráfico 4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006 Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. 21 La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonas ambientalmente sen sibles —como la de Mindo—, es un claro ejemplo de esta tendencia. 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 37 Una tasa de crecimiento siempre menor a la pro puesta por quienes sostuvieron la dolarización, profundizó la desigualdad y la exclusión social, como lo comprueban las mediciones de pobreza, inequidad, salarios y empleo. Si en un primer momento de la dolarización estos indicadores se atenuaron parcialmente, las rigideces del esque ma monetario advierten sobre las inciertas con diciones de las mayorías poblacionales. En el balance, la singular historia económica ecuatoriana de la última década tiene menos rela ción con el desarrollo y más con el fracaso del cre cimiento. En el largo plazo, el resultado de la interacción de todos los factores señalados podría asimilarse al modelo propugnado a nivel global por el neoliberalismo, aunque con evidentes diso nancias. Este modelo, en una sociedad de cons tantes pugnas entre las facciones de su burguesía, adquiere una dinámica del todo original, que podría calificarse como “neoliberalismo criollo”. 4.1.5. La apertura comercial: ¿se democratizó la economía?22 El paso por el poder del Partido Sociedad Patriótica (2003-2005) –en alianza con Pachakutik, el brazo político del movimiento indígena– en contra de sus ofertas electorales, continuó con la misma política económica de sus antecesores. Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI, el Presidente del Partido Sociedad Patriótica prosiguió con el uso de la política fiscal como único mecanismo de ajuste en una economía dolarizada. Decretó el alza de los precios de las gasolinas y de los servicios públicos. Su política exterior implicó un sospechoso alineamiento con los Estados Unidos en su agenda anti-nar cóticos derivada del Plan Colombia. Este con junto de opciones alejó al movimiento indígena de la alianza gubernamental que había llegado al poder con la promesa de superar el neolibera lismo. El distanciamiento de su oferta electoral y el progresivo autoritarismo y atropello a las instituciones democráticas, incidieron en la caída del régimen en abril 2005. Una vez más, potentes movilizaciones ciudadanas empujaron el cambio de mando. Aunque muchos de los principales funcionarios del Partido Sociedad Patriótica fueron militares, ex militares y parientes de los principales diri gentes del partido, los puestos estratégicos en las instituciones claves para el mantenimiento de la agenda económica fueron ocupados por alle gados a los tradicionales círculos bancarios y empresariales del país. Tal ha sido una de las principales estrategias que los grupos dominan tes han empleado a lo largo de las dos últimas décadas con el fin de preservar sus espacios de poder y el control de la economía. La promesa neoliberal de un crecimiento eco nómico basado en la liberalización y la promo ción de exportaciones resultaba atractiva y fácil de implementar. Sus efectos en términos de re concentración de poder y recursos y, por tanto, en la recomposición y adaptación de los secto res dominantes a la globalización de la econo mía ecuatoriana, han sido particularmente visibles en tres niveles: • Una nueva ‘fase de proletarización’ del agro ecuatoriano, que ha alterado la com posición de los sectores dominantes y ha modificado las relaciones entre dichos sec tores y los trabajadores agrícolas. Si bien la promoción de las exportaciones no impli có una efectiva ampliación y diversifica ción de la estructura productiva del país, si contribuyó al dinamismo de ciertos seg mentos de las exportaciones privadas ecuatorianas, como la producción de camarones y flores23. Ello se produjo, sin embargo, en condiciones adversas para la 38 22 Esta parte del documento está basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade P., 2005. 23 Entre 1990 y 1998, el valor FOB de las exportaciones de flores pasó de U.S.$ 13’598.000 a U.S.$ 161’962.000, es decir su valor se multiplicó en doce veces; en 1998 las exportaciones de flores eran el 5% de las exportaciones totales del país (Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadísticas del Banco Central del Ecuador); el sector había generado hasta 1998 36.000 empleos. En este período (1990-1998) el Ecuador pasó de ser un exportador marginal de flores fres cas, a ser el tercer productor mundial (World Bank, 2004: 87). ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 38 absorción de empleo por las mejoras tec nológicas y en medio de una persistente concentración de los activos productivos. La propiedad agrícola fértil está en pocas manos y existe un gran número de familias campesinas sin tierra. A la par, la flexibili zación laboral neoliberal disminuyó las oportunidades de las y los trabajadores para organizar sindicatos24. • La internacionalización del sistema finan ciero ecuatoriano a partir de 1994 culminó en la quiebra masiva de bancos y otras entidades financieras en 1998-2000. La desregulación de las leyes de control finan ciero debilitó la capacidad del Estado para controlar las operaciones financieras que los grupos económicos podían realizar entre sí y con los bancos de los cuales éstos eran accionistas mayoritarios. Si bien fueron los sectores medios y popula res los que salieron más perjudicados por el colapso económico, éste y la misma dolari zación de la economía alteraron también las relaciones y composición interna de los mismos sectores dominantes. En una eco nomía organizada en oligopolios, los grupos que se formaron constituyen el núcleo de los “nuevos sectores dominantes” y en su torno orbitan un conjunto de grupos meno res en relación de dependencia. La dolariza ción y el pago de la abultada deuda externa son los mecanismos que han articulado eco nómicamente las relaciones de dominación entre ese núcleo, su periferia y el resto de la sociedad ecuatoriana. Estos factores han incidido para que bajo el nuevo sistema monetario se haya completado la reconsti tución del tradicional modelo de creci miento por exportaciones del Ecuador. • Transferencia del patrimonio y de los acti vos (descapitalización) al servicio de la deuda. Luego de la crisis bancaria y la dolarización del año 2000, la evidencia disponible indica que el factor clave en la recuperación ecuatoriana ha sido el nuevo boom petrolero. La apertura de nuevos campos petroleros y la construcción del nuevo oleoducto han sido posibles por la asociación del Estado con compañías transnacionales extranjeras y en un con texto internacional de altos precios. Pero a diferencia de lo que ocurrió en la década de los setenta del siglo pasado, en la actua lidad el Estado no ha invertido los recursos económicos en desarrollar una infraestruc tura industrial, sino en promover las exportaciones primarias privadas (caso flo ricultoras), en pagar la deuda externa y en financiar las importaciones. El pago de la deuda externa tiene que ver directamente con el fortalecimiento de algunos grupos económicos en el sector financiero. Así, el pueblo ecuatoriano no solamente que no percibió ningún beneficio de los ingresos generados por el boom petróleo sino que, además, estuvo abocado a una mayor austeridad en el gasto público a fin de generar los excedentes necesarios para pagar la deuda pública. La dolarización ha incidido y continúa influenciando en las estrategias económi cas de los grupos dominantes en otro sen tido: ha acentuado una estructura de demanda guiada por las preferencias de los consumidores con mayor poder adquisiti vo, los cuales compran productos importa dos y servicios proporcionados en muchos casos por franquicias internacionales tam bién controlados casi oligopólicamente por los grupos económicos mayores. En suma, a pesar de que el camino hacia la plena dominación oligárquica ya no es tan des pejado como lo fue hasta muy avanzado el siglo XX, en nuestros días los actores y grupos de poder antes descritos detentan un inmenso poder de veto fáctico sobre segmentos claves de las instituciones democráticas y las decisiones políticas que surgen del Estado Nacional. 39 24 Las exportaciones bananeras también crecieron en el período en examen gracias a las condiciones creadas por la flexi bilización laboral, entre otras razones. 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 39 Los problemas de construcción político-organi zativa de los sectores dominantes, así como el aumento en el nivel de conflictividad entre sus diversas facciones, han abierto el contexto para la emergencia de nuevos actores sociales. Estos han surgido, de la mano de los movimientos sociales -sobre todo del movimiento indígena y otras organizaciones colectivas- que resistieron a los avances de las políticas de ajuste estructu ral en los años 90; bajo la forma de asambleas, movimientos ciudadanos, redes y coaliciones sociales, que han debilitado más aún la legitimi dad de los partidos políticos y han entrado en la disputa por la definitiva salida del ciclo neolibe ral en el Ecuador. 4.1.6 Un balance global de la política neoliberal El panorama descrito permite concluir que el modelo de crecimiento existente en el Ecuador, en los últimos 15 años, ha conducido a la simpli ficación de la producción nacional, por el predo minio de aquellas ramas económicas que generan rentas por precios internacionales favorables, mientras que las posibles bases de una estructura productiva nacional, diversa y autónoma han sido barridas por un modelo de importaciones que beneficia a empresarios especuladores. Por lo demás, la competitividad centrada en la reducción de costos del trabajo y en la obtención de rentas extractivas a costa del deterioro de los ecosistemas, junto con la desregulación del mer cado y la ineficacia del sistema tributario que no permite obtener los impuestos del capital y de los contribuyentes de mayores ingresos, son fac tores avanzados por el neoliberalismo, que tuvie ron graves consecuencias en el debilitamiento de las funciones del Estado como garante de derechos, como productor de bienes públicos de calidad y como promotor eficiente de un desa rrollo humano estable y soberano. Así, la fragilidad de las instituciones estatales y del aparato productivo se evidenció al final del siglo pasado, cuando no hubo capacidad para enfrentar adecuadamente factores adversos como el fenómeno de El Niño (1998) y la crisis bancaria (1999), que determinaron un incre mento de la pobreza de 12,84%, entre 1995 y 1999, hasta alcanzar a 52,18% de la población del país. La estabilidad nominal provista por la dolarización permitió que, seis años más tarde, en 2006, la pobreza y la pobreza extrema retor naran a niveles similares a los registrados hace una década. No obstante, dado el crecimiento poblacional en los últimos 10 años, ahora exis te un mayor número de pobres en términos absolutos (Cuadro 4.1). 40 Cuadro 4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 – 2006 –como porcentaje de la población– Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV. Varios años. Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 40 Los problemas ocasionados por los desastres naturales, la crisis financiera o el cambio de moneda no han impactado en forma simétrica a la población. Según la ENEMDUR, entre 1990 y 2006, sólo los hogares pertenecientes a los estratos de ingresos más altos no vieron retroceder su ingreso per cápita, mientras que, sistemáticamente, los ocho primeros deciles de la población redujeron sus niveles de per cepción de ingresos. En el periodo menciona do, se puede observar un proceso de polarización social (Gráfico 4.4): mientras en 1990 la diferencia entre el 10% más rico era de 18,6 veces más que el 10% más pobre, en el 2006 esta diferencia es de 28 veces más (Ramírez R., 2007). 41 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Gráfico 4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar Fuente: ENEMDUR, 1990-2006. Elaboración: SENPLADES. Como se señaló, en el periodo de liberalización el proceso de apertura de la economía ecuatoria na dio lugar a una mayor demanda de mano de obra de alta calificación que provocó, a su vez, un aumento de la brecha salarial entre califica dos y no calificados. Con ello, contribuyó adi cionalmente al incremento de la concentración del ingreso y de la desigualdad descritos25. El crecimiento, entendido en un sentido abs tracto26, y la estabilidad macroeconómica son condiciones necesarias, pero no suficientes, para reducir la pobreza. Más aun, el crecimien to y la estabilidad macro no son valores en sí mismos, son instrumentos que deben articularse en beneficio, sobre todo, de las personas pobres, es decir, deben considerar al mismo tiempo 25 Tal proceso no parece haber cambiado. No es simple coincidencia que hoy en día la escolaridad promedio de los traba jadores dedicados a las actividades exportadoras (el denominado sector transable) sea casi 4 años mayor que la de los sectores dedicados a las satisfacciones propias del mercado interno (el denominado sector no transable de la economía). 26 Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva que sea capaz de integrar el tra bajo nacional y promover una soberanía nacional ante las variaciones de los factores externos. 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 41 mecanismos de inclusión social y productiva de los grupos más vulnerables del país. El ingreso y el consumo de los hogares no han sido distribuidos de manera equitativa, lo que ha frenado el crecimiento de la demanda agre gada y las posibilidades de expansión de la eco nomía nacional. Pero, asimismo, la producción ha mostrado un proceso de concentración industrial que ha favorecido a las empresas for madoras de precios, a costa de las empresas tomadoras de precios27; ha limitado las condi ciones reales de competencia; obstaculizado prácticas de mercado transparentes y frenado la expansión de la demanda de empleo formal, bien remunerado e incluyente. La concentra ción industrial en el Ecuador, medida por el coeficiente de Gini, constata que la producción industrial ha sido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2). 42 Cuadro 4.2: Concentración industrial 2005*: coeficiente de Gini** * Ramas elegidas al azar. ** El coeficiente de Gini es una medida estadística de la desigualdad en la distribución, que varía entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad mientras se aproxima más a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de una distribución totalmente equitativa. (1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas. (2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas. (3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas. (4) Cien primeras empresas por ventas. (5) Cien primeras empresas por ventas. Fuente: Producto Indicador, 2005. Elaboración: SENPLADES. La preponderancia otorgada al sector externo, como guía del crecimiento económico, además, inhibe un equilibrado desarrollo humano en todo el territorio nacional, ya que evita que sus regiones se integren en un proceso armónico en el que se reduzcan las disparidades. A pesar de que en el periodo más fuerte de libera lización de la economía se dio mayor importancia relativa a los sectores transables del aparato pro ductivo (los que pueden comercializarse en el mercado internacional), durante la década pasada estos sectores experimentaron limitados incre mentos de su productividad. Entre 1992 y 1997, hubo un incremento de 2,4% para todos los tran sables y de 1,3% para los no transables, excepto el petróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas en el uso de capital –petróleo (transable), electri cidad y agua (hasta entonces no transables)– experimentaron crecimientos significativos de su productividad (8,5% y 13%, respectivamente). Sin embargo, su demanda de empleo apenas alcanzó a 0,7% de la demanda total de empleo de los sectores no agrícolas. Mientras tanto, las ramas de actividad no transables no agrícolas, que ocuparon 82,7% de la demanda total de empleos no agrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en su productividad (Vos, 2002). Si bien este conjunto de datos da cuenta de dos décadas perdidas de desarrollo, existe un espejis mo en el crecimiento, originado a partir de la crisis vivida en el país luego del salvataje banca rio propiciado por las élites en 1999, para soste ner a un sector que adolecía de enormes deficiencias de gestión y amplios márgenes de 27 Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico que pueden aumen tar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la demanda. Las empresas tomadoras de pre cios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen mayor injerencia en la definición de los precios del mercado. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 42 discrecionalidad e intereses vinculados en el manejo de los ahorros de la ciudadanía. Desde 2000, el argumento central para sostener la dolarización se ha basado en la necesidad de exportar cada vez más para financiar la balanza externa, en un escenario general de apertura económica. Los resultados alcanzados muestran el fracaso de esta estrategia. Entre 2000 y 2005, el índice de apertura de la economía ecuatoria na se incrementó de 0,748 a 0,812, lo que, según la ortodoxia predominante, indicaría una evolución apropiada. No obstante, la balanza comercial se deterioró. Hubo un crecimiento real de las importaciones equivalente a 45,1%, pero las exportaciones sólo crecieron 34,1%, en especial debido a la evolución del precio inter nacional del petróleo, variable totalmente fuera de control y que oscila de acuerdo a factores exógenos (Gráfico 4.5). 43 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993 - 2006 –como porcentaje del PIB– Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES El acelerado crecimiento de las importaciones y el lento crecimiento de las exportaciones no petroleras dan cuenta de las escasas opciones de creación de puestos de trabajo digno, lo que ha contribuido a deteriorar las condiciones de vida por vía del desempleo, el subempleo y la reduc ción de los salarios reales. El repunte de las exportaciones de petróleo, si bien contribuye a sostener el gasto fiscal, no representa una opción real para el crecimiento del empleo, dada la mínima absorción de mano de obra de esta actividad, extremadamente dependiente del factor capital. A fin de cuentas, la apertura, que en el balance ha sido negativa desde 2001, está sostenida por las remesas enviadas desde el exterior por la mano de obra expulsada del país (Gráfico 4.6). La sociedad ha sufrido las consecuencias del ajus te estructural impuesto por la coalición de fuerzas políticas y económicas externas y las élites nacio nales carentes de un proyecto propio que trascien da la acumulación y defensa de posiciones de privilegio. Los efectos son indiscutibles: una sociedad crecientemente fragmentada, polarizada, en la que ha sido evidente el deterioro de las vidas de muchos, una sociedad cada vez más ostentosa mente injusta y muy proclive a continuos proble mas de inestabilidad y conflicto político. 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 43 4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador frente a la crisis mundial Las crisis han sido fenómenos constitutivos del sistema, en los últimos 200 años han existido 23 crisis económicas en los países llamados del pri mer mundo. La crisis actual no solo es financie ra, ésta ha sido la última característica visible. Ésta es también productiva, ética y de confian za, alimentaria, energética y ambiental, expresa una crisis de todo el sistema capitalista. La crisis mundial se evidencia con más fuerza a raíz de la crisis en los mercados financieros estadouniden ses y ha contagiado a todo el mundo. El Sur, que no ha tenido responsabilidad en la crisis, resul ta ahora su víctima. En un contexto de políticas neoliberales, las respuestas tradicionales a la crisis hubieran sido políticas pro cíclicas y medidas de austeridad fiscal. En el tema comercial se hubiera promo vido un aperturismo insensato e indiscriminado y el ajuste hubiera sido a través de la flexibili zación laboral. El Ecuador ha respondido a la crisis con medidas acordes a una nueva visión pos neoliberal: anti cíclicas y enfocadas en no afectar a los sectores más pobres. Se han diseñado y aplicado políticas para blindarse frente a la crisis, políticas de corto plazo para enfrentarla y políticas de mediano y largo plazo para promover un modo de genera ción de riqueza distinto. De esta forma, ha dado pasos para evitar la vulnerabilidad del país. De haber tenido más tiempo para cosechar los resul tados de la política macroeconómica, esta crisis nos habría afectado mucho menos. El oportuno esfuerzo realizado por nuestro país desde 2006 por recuperar el rol del Estado debe continuar, fortalecerse y tornarse prioritario en relación con dos aspectos: primero, el uso efi ciente de los recursos públicos que se verán dis minuidos por efecto de la crisis; segundo, el fortalecimiento del apoyo nacional a la agenda de cambios plasmada en el presente Plan, de tal manera que logremos atravesar la crisis sin afec tar a los más pobres, sin sacrificar los objetivos primordiales del Buen Vivir ni la transforma ción del Estado. Adicionalmente, en lo económico, queda claro que la crisis va a incidir en el flujo de caja, lo cual se reflejará en restricciones al programa pos neoliberal. En consecuencia, la reprogramación presupuestaria deberá ser pensada para el corto, 44 Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990 - 2006 Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre. Fuente: Banco Central del Ecuador, Instituto de Estadísticas y Censos. Elaboración: SENPLADES. R e m e s a s ( m il lo n e s d e U S D ) M ig ra c ió n ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 44 mediano y largo plazo, con el fin de garantizar un proceso de priorización consensuado y el uso efi ciente de los recursos internos aplicados a la estrategia nacional de desarrollo, y lograr fuentes de financiamiento externo (multilateral, regio nal o bilateral) que van a ser necesarias, en el marco del respeto a la soberanía nacional. Por el lado de los ingresos, profundizar la refor ma tributaria será una tarea que deberá conti nuar, sobre el entendido de que sin capacidad recaudatoria no se puede tener fuerte incidencia distributiva. La necesidad de maximizar las reservas petrole ras y de diversificar la producción, incluyendo la generación de valor agregado a los bienes pri marios, al igual que la diversificación de los mercados, son tareas urgentes que deben con cretarse para reducir los efectos de los choques externos descritos anteriormente. Por el lado de los gastos, se debe impulsar la reducción de los costos de transacción en proce dimientos administrativos burocráticos que faci liten la implementación de la política pública. En relación a la función de regulación, la conso lidación y puesta en marcha de la nueva arquitec tura financiera que incorpora las diferentes iniciativas de finanzas populares es otra misión importante para que en la economía ecuatoriana exista un manejo fiscal transparente y ágil, que reduzca la incertidumbre de la economía y permi ta relanzar la iniciativa privada (sobre todo la eco nomía popular y solidaria pero también la economía empresarial) hacia el largo plazo, con el fin de defender el empleo y reactivar la produc ción desde abajo, desde un punto de vista huma no, hasta conseguir atacar el problema desde la base y reactivar la economía de la colectividad. El rol del Banco del IESS, el relanzamiento al mer cado de capitales, la Red de Seguridad Financiera, los nuevos roles de la Banca Pública forman parte de esta nueva arquitectura financiera. En el escenario internacional, la búsqueda de la inserción inteligente y soberana en el concierto mundial debe concretarse en el caso comercial. Si bien en el corto plazo el mayor desafío es man tener los espacios de mercados logrados, en el mediano y largo plazo se debe buscar diversifica ción y nuevos mercados. Esta inserción privilegia el impulso a la integración Sur-Sur, y el esfuerzo de consolidar UNASUR; seguir y apoyar la agen da de los países que buscan nuevas reglas para establecer un equilibrio mundial diferente. Frente a la posible guerra de devaluaciones será necesario contar con un mecanismo de salvaguardia cambiaria legítimo en la normati va internacional y expedito en términos opera tivos (que bloquee oportunamente la entrada de productos que pueden dañar la producción nacional), con un instrumental de medidas de control de frontera. En términos defensivos, será necesario bloquear la negociación de acuerdos al estilo y contenido de los tratados de libre comercio, que limitarían la capacidad de impulsar un modelo de economía endógena para el Buen Vivir. Igualmente, habrá que fortalecer la defensa nacional en los litigios legales con empresas internacionales pues el valor de las potenciales demandas equivale a un presupuesto anual del Ecuador, lo cual limitaría la posibilidad de impulsar los cambios propuestos. Políticamente, la crisis es el mejor aliado de las fuerzas opositoras, por lo que se requiere un manejo político concentrado en la construcción de una estrategia que permita que las acciones para bloquear la crisis no se transformen en caos. Se necesita intervenir con fuerza para instalar reglas generales que prefiguren un nuevo acuer do que garantice la gobernabilidad y la continui dad de la construcción del nuevo modelo. 4.1.8. Tendencias demográficas Una estrategia de largo plazo requiere considerar las tendencias y variaciones demográficas duran te ese periodo. Los cambios poblacionales que se prevén para el Ecuador hacia el 2025 son varios. De acuerdo a las proyecciones, para el 2025 Ecuador tendrá una población de 17,1 millones de habitantes. El ritmo de crecimiento descen derá a un promedio anual de 1,1% después del 2020, la fecundidad se situará en 2,1 hijos por mujer, es decir cerca del nivel de reemplazo. 45 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 45 Entonces, se espera una población más grande, pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse. Simultáneamente, la esperanza de vida al nacer aumentará algo más de 2 años, llegando a 77,5 años, y la tasa de mortalidad infantil se reducirá a cerca de la mitad, pasará de 20 a 11 por mil nacidos vivos entre 2008 y 2025. Como conse cuencia de ello, el balance entre los diferentes grupos de edad se alterará significativamente. La importancia relativa de la población menor de 15 años se reducirá de 31,2% a 24,5%, mien tras que la de la población de 15 a 64 años se elevará del 63 al 66% y la de la población de 65 y más años se incrementará del 6 al 9,3%28. En otras palabras, estaríamos ante un proceso de envejecimiento demográfico más acentuado, como se puede apreciar en la evolución de la pirámide poblacional ecuatoriana desde 1980 en los siguientes gráficos. 46 Gráfico 4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025 28 Las proyecciones también señalan que como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad y el progresivo aumento de la esperanza de vida de la población, el índice de envejecimiento demográfico casi duplicará su valor entre los años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60 y más años, al terminar el primer cuarto de este siglo habrán 54. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 46 El cambio en la pirámide implicará que la pobla ción en edades laborales y adultas aumentará, mientras que la población menor a quince años se irá contrayendo29. Esto abriría la posibilidad de aprovechar la denominada “ventana de oportu nidades”, es decir aquel período en que el mayor crecimiento de la población de las edades labora les ofrece la posibilidad de aumentar la produc ción y la riqueza nacional a través de su adecuada y progresiva incorporación al trabajo30. Adicionalmente, los cambios en el perfil etá reo conllevarán modificaciones importantes en el consumo económico. Es probable que, en el curso de los próximos 17 años, el crecimien to promedio anual de la demanda por bienes y servicios de la población menor de 15 años se torne negativo (-0,1%). Mientras tanto, la demanda que corresponde a la población entre 15 y 64 años aumentaría a una velocidad de 1,5% en promedio anual y la de los adultos mayores crecería a un ritmo, también prome dio, 2,4 veces mayor que el anterior (3,8%). Así como el consumo, la demanda por servicios de salud de la población adulta mayor crecerá a una velocidad significativamente superior a la de la población entre 15 y 64 años (3,8% frente a 1,9%, respectivamente), a la vez que aquella de las personas menores de 15 años se tornará negativa (-0,2%). Proyectando que la población de 5 a 14 años empezará a disminuir desde el 2010, es probable que a partir de ese año la demanda por educación básica tienda a declinar. Por el lado de la educa ción media, la población entre 15 y 17 años aumentaría su tamaño hasta el año 2015, después de lo cual comenzaría a reducirse. A diferencia de los subconjuntos anteriores, la población que potencialmente demandaría educación superior, aquella comprendida entre los 18 y 24 años, 47 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 29 En términos absolutos la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 efectivos (cerca de 6.300 per sonas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas mayores aumentará en 2’600.760 per sonas, respectivamente. 30 En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta alcanzar en el año 2025 un valor cercano al 51%. 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O Fuente: INEC-Censo de Población 1982, Proyecciones de Población 2008 y 2025. Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 47 incrementará su tamaño y llegaría a 1’983.000 personas en 2025. Entonces, será necesario poner un importante énfasis en la educación superior, sobretodo advirtiendo el incremento de la Población Económicamente Activa. Las proyecciones, justamente, prevén que la PEA aumente a una velocidad promedio anual de 2,2%31. Esto implicará que cada año, en pro medio, se integren a la fuerza laboral alrededor de 170.000 personas. Siendo así, solo mantener la actual tasa de desempleo –alrededor del 7%–, requerirá crear 154.000 empleos anuales. 4.2. 31 Meses de Revolución Ciudadana 4.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático de la dominación oligárquica El 27 de abril de 2009, con el voto del 51,99% de los electores se ratificó el proyecto político del Movimiento Patria Altiva y Soberna (PAIS) y, en un hecho sin precedentes en el actual ciclo demo crático, reeligieron en primera vuelta al binomio Correa - Moreno como gobernante para el perio do 2009-2013. Luego de 10 años de inestabilidad y turbulencia política, el pueblo ecuatoriano deci de confirmar en el ejercicio del poder a una ten dencia que encarna múltiples expectativas y posibilidades de cambio y construcción de un ver dadero proyecto nacional de desarrollo. Antes de las elecciones de abril de 2009, el pue blo ratificó en las urnas, y por tres ocasiones: refe réndum para hacer una Asamblea Constituyente, representantes a la misma y referéndum aproba torio de la Constitución, el impulso que el gobierno de la Revolución Ciudadana había otorgado al proceso de transformación constitu cional, como condición indispensable para modi ficar las bases de la economía, la sociedad y la política y generar un nuevo pacto de conviven cia nacional. El pueblo refrendó, en todas estas ocasiones, con su participación directa en las urnas, la ruta de la transformación estructural del Estado y del modelo de desarrollo. Más aun, por primera vez en los últimos 30 años de regímenes civiles, la distribución territorial del voto no reflejó las históricas divisiones regio nales del país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil). La opción del cambio triunfó incluso en la ciu dad de Guayaquil –donde, hace 15 años, el dere chista PSC ha controlado todos los resortes del poder local– y casi en todo el territorio nacional (Mapa 4.1). 48 Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 2009 31 Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6.3 millones de efectivos a 9.1 millones. Fuente: Consejo Nacional Electoral Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 48 Como se aprecia en el mapa, el proyecto de la Revolución Ciudadana tiene un sólido anclaje a lo largo de todo el espacio nacional y ha conse guido, así, quebrar el dominio político que los tradicionales bloques de poder habían manteni do, desde hace dos décadas y media, en el Ecuador. La legitimidad del liderazgo presiden cial y la inmensa desconfianza ciudadana en los partidos políticos han modificado la correlación de fuerzas. Los grupos oligárquicos y los sectores económicos dominantes han perdido gran parte del férreo control que ejercían sobre las institu ciones estatales. La democracia sólo puede afir marse cuando se produce una nítida separación entre el poder económico y el poder político. El triunfo en seis elecciones consecutivas, en menos de tres años, y la consecución de un alcance nacional a través de procesos legal y legítimamente constituidos abre la posibilidad de disputar el poder de facto. Quizás este podría ser señalado como el principal logro de estos 31 meses de Revolución Ciudadana. 4.2.2. Perspectivas ‘posneoliberales’ Se trata del inicio de un ciclo de cambios radi cales que buscan dar nuevas respuestas a los pro fundos problemas estructurales del Ecuador y la construcción de una identidad colectiva con un proyecto soberano e igualitario para el Buen Vivir de toda la sociedad. El contexto histórico en que dicha perspectiva de cambio busca avanzar es complejo. Aunque la crisis abre oportunidades para desplegar nue vas agendas y estrategias de desarrollo, sobre todo en los países del sur del globo, es claro que para inicios del siglo XXI, el neoliberalismo ya había sido exitoso en restaurar y consolidar el poder de una clase específica: los circuitos del capital financiero y los segmentos del empresa riado global occidental (Harvey, 2007). Paradójicamente, desde las primeras insinuacio nes de la vigente crisis económica, las economías nacionales de diversos puntos del planeta, inclu so allí donde el credo neoliberal luce aún vigoro so, han vuelto sus ojos a la intervención pública y masiva del Estado, como forma de sostener y reactivar el crédito, la producción, la demanda y salvaguardar así, en algo, al sistema financiero. En diversos países de América Latina, el avance de una agenda pública que procure el desmantela miento de las políticas neoliberales se esbozó con algún margen de anticipación en relación al esta llido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del siglo XXI, llegaron al poder nuevas coaliciones políticas de signo progresista, que capitalizaron el cansancio de la población en relación con las polí ticas orientadas al mercado. Al combinarse con una modernización fragmentada y un bajo creci miento económico, las políticas neoliberales aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigual dades y desmantelaron las estructuras de asistencia social estatales de corte universal. Este retraimien to en países donde apenas empezaba a consolidar se, dio paso al resentimiento social y a la indiferencia de las instituciones políticas. No pare ce casual, entonces, que los triunfos de tales coali ciones provengan, sobre todo, de la participación electoral y del voto de los sectores populares y medios de cada país (Ramírez F.; 2006:30-44). El relanzamiento de la acción pública, en el marco de un intenso protagonismo del Estado, y la recuperación de sus capacidades de promo ción y conducción del desarrollo se han situado, desde inicios de este siglo, en el centro de la acción gubernativa en varios países de la región. Tal enfoque insinúa la instauración de un ciclo posneoliberal en lo económico, pero también el advenimiento de una constelación de políticas con fuerte acento en la redistribución de la riqueza y la reconstrucción de las bases institu cionales y de las capacidades estatales para acti var una vía heterodoxa de desarrollo. La innovadora agenda de políticas públicas que ha lanzado el gobierno ecuatoriano en el breve ciclo que va de enero 2007 a agosto 2009 se sitúa globalmente, en esas coordenadas. Es muy probable, sin embargo, que, de confirmarse la tendencia de cambio político que vive el país, lo que hoy se esboza como un horizonte de supera ción del neoliberalismo se decante, en pocos años más, en una propuesta integral sobre for mas más idóneas para mejorar las condiciones de vida de las sociedades del sur del globo. 49 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 49 4.2.3. Sentidos y avances de la nueva acción pública: la Constitución como horizonte En los 31 meses transcurridos desde la asunción al mando del presidente Correa, se ha dado un progresivo retorno estatal al primer plano de la escena política. En la agenda interna, ello ha apuntado hacia el restablecimiento de las capa cidades estatales de planificación del desarrollo, de regulación y control de los sectores estratégi cos de la economía y de distribución y redistri bución de la riqueza social. En el ámbito de la política exterior, se ha avanzado en una estrate gia geopolítica que impulsa diversos procesos de integración regional, así como una inserción soberana en el contexto global. El esbozo y la puesta en marcha de una nueva agenda pública ha supuesto, sin embargo, una intensa disputa política con los partidos tradi cionales y las élites ecuatorianas: círculos empresariales, bancarios, financieros, mediáti cos –afines a las ideas liberales dominantes. Incluso diversas agencias estatales, corporacio nes y sectores burocráticos comprometidos con el viejo orden han desafiado y bloqueado abier tamente las extensas expectativas de cambio impulsadas por el nuevo gobierno. La estrategia antisistémica y el discurso antineoliberal que Rafael Correa promocionó desde el inicio de la campaña electoral de 2006 lo situaron siempre en las antípodas del poder establecido. Apoyados en un sólido respaldo popular y favore cidos por la inmensa debilidad del sistema de par tidos, Rafael Correa, el movimiento político Alianza País (AP) y el gobierno asestaron diver sos golpes a la estructura de poder que sostenía el modelo de Estado y de desarrollo desde la década de los noventa. Las decisiones políticas del régi men lo ubican, entonces, por fuera de la pugna hegemónica entre los dos sectores de las clases dominantes que se han disputado el poder, prác ticamente, desde el retorno de la democracia en 1979: el polo de intereses económicos articulado en torno al Partido Social Cristiano, al que se sumaron en su tiempo la Izquierda Democrática (ID) y la Democracia Popular (DP), y el polo que inicialmente giró en torno a Abdalá Bucaram y terminó expresándose con Álvaro Noboa, por medio de un Lucio Gutiérrez que hacía de doble comodín, tanto en la articulación del bloque Noboa como en los nexos entre éste y el polo Social Cristiano (Unda: 2008). El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, a este amplio bloque de poder. La incautación esta tal de casi 200 bienes del poderosísimo grupo Isaías (septiembre de 2008) y el cobro de la deuda pública de dicho grupo reafirmaban la defensa de los intereses públicos y la vocación antioligárqui ca de la Revolución Ciudadana. En tal opción se delinea una efectiva ruptura con la matriz de poder social que sostuvo el ciclo neoliberal. La derrota electoral de los partidos políticos –del centro a la derecha–, que inauguraron el régimen democrático en 1979, durante los comicios con vocados para la elección de los representantes a la Asamblea Nacional Constituyente en 2008, el deterioro del espacio de representación de las for maciones derechistas surgidas a fines de siglo (PRIAN, Sociedad Patriótica) y la afirmación de una nueva fuerza política progresista (Alianza País), acompañada, no sin tensiones, por otras pequeñas fuerzas de izquierda en el seno de la Asamblea, reflejan la configuración de una nueva correlación de fuerzas en el Ecuador. De este escenario, surgió el proyecto constitu cional ratificado el 28 de septiembre de 2008. Descontando la ratificación del presidencialis mo como régimen político, la Carta Magna avanza, entre otros elementos, hacia cuestiones ligadas con: • implantación de una economía social y solidaria • reconstitución y racionalización estatal • descentralización del Estado • recuperación de la planificación pública • regulaciones ambientales del desarrollo • consagración de los derechos de la naturaleza • reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado • promoción de la participación social y el poder ciudadano • construcción de un Estado constitucional • ampliación de los derechos 50 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM Page 50 • prefiguración de un modelo de desarrollo distante del canon ortodoxo • primacía del poder civil sobre el actor militar • profundización del sufragio universal, que amplía la comunidad política al facultar el derecho al voto de jóvenes mayores de 16 años, ecuatorianos en el exterior, extranjeros, personas privadas de la liber tad sin sentencia, policías y militares. La Constitución innova y contiene, así, el con junto de demandas e intereses que emergieron desde la resistencia popular en contra el neoli beralismo y desde otras agendas de moderniza ción democrática y transformación social del Estado. La particularidad del proceso político en curso ha estado caracterizada, desde esta pers pectiva, por líneas de cambio y ruptura política con el “viejo orden”, que han adquirido un esta tuto constitucional, lo cual, más allá de la agen da gubernamental, las convierte en ejes de un nuevo pacto de convivencia de largo plazo para las y los ecuatorianos. Además del rechazo a los partidos y la demanda de mayor participación social en el proceso demo crático, este campo ideológico expresa una mayor demanda de Estado y menor predominio del mer cado en “el camino al desarrollo” (Cuadro 4.3). 51 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre Estado y mercado en el Ecuador: 1998 - 2007 (%)* * La fuente consultada no presenta datos para todos los años. Fuente: Latinobarómetro, 2007. Elaboración: SENPLADES. Entre estas ideas políticas, se destaca la necesi dad urgente de relanzar la acción del Estado nacional al primer plano de la regulación econó mica y de la reactivación económico-productiva. Sobre la base de algunas ideas de Bresser Pereira (2007), este nuevo enfoque, aún en plena confi guración, recuperaría y colocaría en primer plano: a) la necesidad de constituir colectiva mente una estrategia nacional para la inversión productiva, la innovación, el empleo y la inclu sión; b) la idea de que, históricamente, el finan ciamiento de la inversión se ha hecho, en lo fun damental, sobre la base de capitales nacionales y ahorro interno, y no como plantea el discurso ortodoxo, a partir del ahorro externo y la trans ferencia de capitales de los países ricos; c) el convencimiento de que la estabilidad no debe ser sólo de precios, sino también un tipo de cambio competitivo y un tipo de interés mode rado, de manera que se procure razonables nive les de empleo y no sólo la atracción de capitales; d) la necesidad de conservar un cierto equilibrio 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 51 fiscal, que lo diferencia en gran forma del desa rrollismo del ciclo 1950/1980, a fin de no quebrar al Estado, principal instrumento de desarrollo nacional (se recurre, sin embargo, al déficit público en momentos puntuales para invertir estratégicamente y estimular la demanda); e) el postulado de que, en el ámbito macroeconómico, se busca generar ahorro público y no superávit primario, “que es solo una forma de esconder el pago de intereses a los rentistas”; y f) el imperati vo de impulsar políticas distributivas y redistribu tivas en el marco del doble objetivo de consolidar una sociedad de derechos y de fortale cer el mercado interno (Brasser Pereira, 2007). En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algu nos pasos en la dirección descrita. La recupera ción de la inversión pública en la infraestructura material y financiera de sectores estratégicos de la economía nacional –durante el periodo 2001 2006, la inversión pública fue de 6,5% del PIB promedio anual, mientras que para el periodo 2007-2009, llegó a 9,9% del PIB promedio anual, es decir, 50% más que en los siete años anteriores–, como parte del diseño de una estra tegia de desarrollo, se articula con el intento de restablecer las funciones de redistribución de la riqueza y de regulación del mercado. El nuevo gobierno ha manifestado una voluntad expresa de regular con mayor eficacia a los sec tores privados de la economía; de ganar márge nes de maniobra y control estatal sobre los dictados de las instituciones multilaterales, las empresas transnacionales y el capital financiero y de propiciar una más justa redistribución de las ganancias entre lo público y lo privado. Aunque se trata todavía de un proceso en formación, pues los dos primeros años de gobierno deben ser definidos como un periodo de transición políti ca en un contexto de una intensa conflictividad en torno a la redefinición de las reglas del juego político y a la reorientación de la economía, las decisiones gubernativas suponen ya un nítido distanciamiento cognitivo y político con los defensores del Consenso de Washington. En esta perspectiva, y según las proyecciones de la CEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto país con mayor crecimiento (6,5%) en América Latina en el año 2008, con un crecimiento, en el sector no petrolero, de 7,9%. En estos dos años de gobierno, la desigualdad, medida a tra vés del coeficiente de Gini, ha disminuido de 0,511 a 0,483, entre diciembre 2006 y diciem bre 2008, es decir, en 0,03 puntos. En esa misma línea, la diferencia nacional entre el 10% más rico y el 10% más pobre cayó de 28 a 24,5 veces entre diciembre de 2006 y diciembre de 2008. Todo ello ha supuesto, simultáneamente, avan zar en la reestructuración de las bases institucio nales y de los modos de funcionamiento del Estado. La reforma democrática del Estado apa rece como medio y fin del proceso de relanza miento de la acción pública al primer plano de la coordinación de lo social. Dicha reforma con tiene elementos de racionalización, moderniza ción y descentralización del poder y la gestión pública, en la perspectiva de acercar el Estado a los territorios y de volverlo más eficiente en sus intervenciones públicas. El énfasis en tales ele mentos facilitaría la promoción de la participa ción ciudadana y el control social en el ciclo de las políticas públicas. La declaración constitu cional del Estado como plurinacional vuelve, a su vez, más complejo el proceso de reforma esta tal y pone un límite a las invocaciones conven cionales a la identidad nacional. En este contexto de crisis que afecta al capitalis mo global, la viabilidad de esta constelación emergente de políticas posneoliberales y de la misma posibilidad de profundizar lo que ahora aparece como esbozo de un modelo de desarro llo orientado desde el Estado reposará, en buena medida, en la adecuada inserción del país en los procesos de integración regional en curso. El Gobierno Nacional se ha sumado activamente al apuntalamiento de tales procesos: además de los acuerdos estratégicos para el refinamiento petrolero con Venezuela, la firma de acuerdos comerciales con Chile y la posibilidad de finan ciamiento de obras de infraestructura con Brasil, Ecuador aparece a la cabeza de la consti tución del Banco del Sur, forma ya parte del ALBA y lidera el desenvolvimiento de la fla mante UNASUR. Se han abierto, además, múl tiples líneas de diálogo con otros países y potencias emergentes en el ámbito global (India, China, Rusia, Irán), mientras se ha renunciado al CIADI, uno de los instrumentos 52 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 52 de mayor presión de los mercados globales para orientar el libre comercio. En medio de la crisis global del capitalismo, el desafío del Gobierno Nacional consiste en mantener su línea de políticas posneoliberales, centradas en la formación de una sociedad justa, con igualdad de oportunidades y abocada a la defensa de los intereses populares. Desde esta perspectiva, es una prioridad incrementar los recursos de inversión pública, ampliar la cober tura y mejorar la calidad de las prestaciones de educación, salud, trabajo y seguridad social, así como diversificar las formas de producción y de propiedad, y ampliar el acceso al crédito y a todos los recursos productivos. El corazón de este proceso es la redistribución de la riqueza, como un conjunto de medidas que tiene fuertes implicaciones democratizadoras. Todo ello exige la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo con una perspectiva de largo plazo. La estrategia, llamada “Hacia un nuevo modo de generación de riqueza y re-dis tribución para el Buen Vivir” se describe a continuación. 53 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 4 . D IA G N Ó ST IC O C R ÍT IC O ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 53 El nuevo pacto de convivencia que propone el gobierno de la Revolución Ciudadana es un esfuerzo por hacer realidad el Estado constitu cional de derechos y de justicia, plurinacional e intercultural y la sociedad del Buen Vivir plas mados en la Constitución 2008. A continua ción se esboza la estrategia de largo plazo que permitirá construir una nueva forma de genera ción de riqueza, distribución y redistribución que lo sustente. 5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia Una nueva Constitución implica generar un nuevo pacto de convivencia entre las personas que conforman una comunidad política. La lite ratura contemporánea sobre la teoría de la justi cia enuncia que todo contrato social parte de una idea en la cual “los principios de justicia son principios que unas personas libres y racionales interesadas en promover sus propios intereses aceptarían en una posición inicial de igualdad” (Rawls, 1999: 11). Esto último supone que las partes de este contrato social no se encuentran en situación de dominación ni de dependencia asimétrica en relación con otros individuos, que son independientes, libres e iguales. Históricamente no es posible afirmar que los sujetos que han participado en el diseño de los principios constitucionales en nuestro país hayan sigo iguales ni hayan actuado con completa independencia. Estos principios no han sido para todas y todos; por el contrario, han sido expresio nes deliberadas de exclusión. La nueva Constitución parte del reconocimiento de la existencia de estos procesos y de las brechas que, hoy en día, separan a los ecuatorianos entre sí. En este sentido, propone dejar atrás los principios rectores de una sociedad liberal utilitaria (que no supo poner en práctica el reconocimiento de los derechos liberales) para conformar un igualitaris mo republicano moderno. Siguiendo valores socialistas que se fundamen tan en el principio igualitario, la Constitución ve a la igualdad como principio rector de la construcción de otra sociedad. Para tal efecto, se sustenta en la convicción de que resulta injustificable e inaceptable toda desigualdad que no sea consecuencia de acciones elegidas responsablemente. En la nueva Constitución, se da una importancia trascendental a corregir las distancias sociales a través de procesos redistri butivos, y se reedita la vieja tesis de la propiedad republicana, que veía en la comunidad de pequeños propietarios, el cimiento adecuado para la buena salud de la república. La nueva Constitución propone edificar una sociedad republicana que auspicie la construcción de una libertad positiva, concebida como un esta do de no dominación que promueve el floreci miento de las capacidades y potencialidades de los individuos. Para ejercer tal principio es necesario disponer de los recursos materiales suficientes como condición sine qua non. Corresponde para 54 5. Hacia un Nuevo Modo de Generación de Riqueza y Re-distribución para el Buen Vivir ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 54 ello generar una ciudadanía con responsabilidad republicana, en cuyo ejercicio se construyan autó nomamente sus preferencias. Esta construcción requiere de espacios institucionalizados de partici pación y deliberación, en los cuales se ventilen argumentos y en donde cada ciudadano esté en condiciones de defender sus posturas. 5.2. La construcción de un nuevo modo de acumulación y re-distribución para el Buen Vivir Si el nuevo pacto social pretendiera convivir con una estrategia primario exportadora como la vigente estaría destinado al fracaso. Resulta indispensable contar con una hoja de ruta alter nativa para generar riqueza y para re-distribuirla. La estrategia de acumulación económica y de redistribución apenas es una arista de la multi plicidad de enfoques que debe tener una estrate gia para alcanzar el Buen Vivir. Empero, en una sociedad en donde existen altos niveles de necesidades básicas insatisfechas, es indispensa ble materializar alternativas económicas a la estrategia primario exportadora que ha eviden ciado su fracaso. Salvo ciertas etapas de la historia republicana en donde se intentó construir una industria nacio nal, la riqueza se quedó en un Estado que no sembró petróleo ni redistribuyó sus beneficios, salvo entre aquellos grupos –generalmente empresariales y terratenientes- que lograron exportar bienes agrícolas. La liberalización de la economía y la dolarización profundizaron la concentración de la riqueza en un grupo que vio en la demanda de bienes industrializados un nicho de mercado que podía ser explotado: se trata de los importadores que han sido uno de los beneficiarios de esta estrategia ( Figura 5.1). 55 5 . H A C IA U N N U EV O M O D O D E G EN ER A C IÓ N D E R IQ U EZ A Y R E D IS T R IB U C IÓ N Figura 5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado y principales gobiernos con proyectos de alcance Nacional Fuente: SENPLADES/ Subsecretaría de Reforma Democrática del Estado, 2009. Elaboración: SENPLADES, 2009. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 55 5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y re distribución en el largo plazo Salir del modelo primario exportador, democra tizar el acceso a los medios de producción, crear las condiciones para incrementar productividad y generar empleo de calidad de manera inme diata resulta inviable. Se trata de aplicar un pro ceso de mediano y largo alcance y avanzar en este horizonte de manera progresiva y racional. La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el país es su biodiversidad y, sin duda, la mayor ventaja competitiva que podría tener es saber aprovecharla, a través de su conservación y de la construcción de industrias propias rela tivas a la bio y nano tecnología. En este senti do, la estrategia está orientada a construir en el mediano y largo plazo una sociedad del bio conocimiento y de servicios eco-turísticos comunitarios. A diferencia de las perspectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategia incorpora al conocimiento, el diálogo de sabe res, la información, la ciencia, la tecnología y la innovación como variables endógenas al sis tema productivo32. Es necesario recalcar que el centro de atención del Buen Vivir durante estos períodos es la satisfac ción de las necesidades básicas de la población en los territorios, a través de procesos de generación de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo. Si en la era del individualismo y el egoísmo se busca ba crecer y luego redistribuir a gotas, en esta era de solidaridad, reciprocidad y cooperación, se busca “distribuir produciendo” y “producir re-distribuyendo”. En este marco, el impulso de una economía popu lar, social y solidaria constituye la principal herra mienta para incorporar la redistribución en el propio proceso de generación de riqueza. Es por ello que, una estrategia para una economía endógena y sostenible para el periodo 2009-2030 responde a lineamientos de planificación de mediano plazo, con un horizonte de 16 a 20 años, que se alcanzan de manera progresiva, conside rando cuatro momentos principales. La figura 5.2 sintetiza los cuatro momentos o fases previstos en la estrategia endógena para la satisfacción de las necesidades básicas. 56 32 Debemos recordar que se calcula que “más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentra en las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento que proviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originales de los países peri féricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del conocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido signi ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica (…) Las multinacio nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con una inexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo los productos que a partir de ellas lanzan al mercado (Boaventura de Sousa Santos, 2003:146). ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 56 La primera fase es de transición en términos de acumulación. Persistirá la dependencia de los bie nes primarios para sostener la economía; pero se profundiza en la redistribución, considerada como el centro del cambio en este período y en general de la estrategia en su conjunto. A través de un pro ceso de sustitución selectiva de importaciones33, impulso al sector turístico y de inversión pública34 estratégica que fomente la productividad sistémi ca, se sienta las bases para construir la industria nacional y producir cambios sustanciales en la matriz energética35, motores de generación de riqueza. La desagregación tecnológica a través de su transferencia, la inversión en el extranjero para 57 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Figura 5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible para la satisfacción de las necesidades básicas Fuente: SENPLADES, 2009. Elaboración: SENPLADES 33 Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivará principalmente el desarrollo de las siguientes industrias nacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina, farmacéutica y genéricos; bioquí mica; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se asigna prioridad a actividades generadoras de valor agregado con importantes efectos en la generación de empleo y la satisfacción de necesidades básicas como la construc ción (con énfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, textiles y calzado. 34 Uno de los retos es vincular –sobre todo- la inversión pública necesaria para el país con el ahorro nacional. 35 La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a tra vés del fomento de energías renovables y eficiencia energética. 5 . H A C IA U N N U EV O M O D O D E G EN ER A C IÓ N D E R IQ U EZ A Y R E D IS T R IB U C IÓ N ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 57 la formación de capacidades humanas y el fortale cimiento de condiciones adecuadas para el ecotu rismo comunitario son las prioridades dentro de esta primera fase. En este marco, la protección a sectores generadores e intensivos en trabajo y empleo será prioridad, así como a aquellos asocia dos a iniciativas provenientes de la economía social y solidaria, junto con el ejercicio de la sobe ranía alimentaria del país y, en general, a la satis facción de necesidades básicas de los ciudadanos36. Evitar que el excedente se quede en la intermedia ción, es parte de la estrategia de redistribución, por lo cual el repensar el sector servicios se vuelve clave en este período. En la segunda fase, el peso relativo de la nueva industria nacional se incrementa frente a la de base primaria, y se busca consolidar un superá vit energético, principalmente a través de la producción y consumo de energía limpia y bio energía37. Se apuntala la estrategia de genera ción de riqueza a través del eco-turismo comunitario y se busca que, desde el propio pro ceso productivo, se distribuya el excedente a través del reforzamiento de la economía popu lar, social y solidaria. Ligada a las industrias nacientes, se prioriza como estrategia la inver sión en investigación y desarrollo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: universidades, indus tria (pública o privada) e institutos públicos de investigación o centros tecnológicos de investi gación. En este horizonte, la consolidación de un sistema de educación superior y de centros de excelencia en investigación aplicada será prioridad. La generación de ingresos para la eco nomía nacional aún mantiene una dependencia de la extracción responsable y sustentable de recursos naturales no renovables tales como hidrocarburos y eventualmente minería. La tercera fase consolida una estrategia de diver sificación y sustitución de exportaciones. Se espera que la industria nacional satisfaga la demanda interna y genere excedentes para exportación. Asimismo, la estrategia busca sus tituir exportaciones por bienes con mayor valor agregado y no exclusivamente dependientes de procesos extractivos. El peso relativo de la industria nacional sería igual al peso relativo en la economía de los bienes primarios. La inver sión en ciencia y tecnología deberá impulsar la innovación productiva en aspectos relacionados con la industria cuyas importaciones, en un pri mer momento, se buscó sustituir. En la cuarta fase, la estrategia tiene como obje tivo el despegue de los bio-servicios y su aplica ción tecnológica. Se busca que el tamaño relativo de este tipo de servicios - principalmen te de conocimiento- y de los servicios turísticos tenga un peso superior al generado por el sector primario. Los servicios de conocimiento y su aplicación que se auspiciarán están vinculados con las industrias nacientes que se fomenta en la primera fase. En este contexto, la estrategia de inserción estratégica y soberana del Ecuador en el mundo depende estrechamente de la estrate gia endógena para la satisfacción de necesida des básicas y no al contrario, como históricamente ha ocurrido en el país donde, bajo el esquema neoliberal, las decisiones públicas dependían de las políticas de liberali zación del mercado globalizado. Si bien el objetivo de la estrategia es generar un tipo de riqueza que tenga como fin la satis facción de las necesidades básicas de la comu nidad política llamada Ecuador, dicho énfasis debe ser concertado a través de un proceso sos tenible intergeneracionalmente que resulte, al mismo tiempo, democratizador de sus benefi cios. En este sentido, se busca romper con dos falsas disyuntivas: a) conservación “versus” satisfacción de necesidades; y, b) eficiencia “versus” distribución. 58 36 Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripción de las Estrategias 2009-2013 de la siguiente sección. 37 Para ello, la inversión en este sector deberá consolidarse en la primera fase de la Estrategia. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 58 La probabilidad de que la agenda gubernamen tal inicial definida por la estrategia endógena para la satisfacción de necesidades pueda ser pues ta en práctica dependerá de acciones consisten te y conscientemente aplicadas por la función pública en el presente (2009 - 2013); del poder relativo de las coaliciones socio-políticas que apoyan o se oponen a las alternativas guberna mentales; y de la trayectoria en el tiempo de un conjunto de condiciones institucionales y sociales de carácter estructural que afectan a las probabilidades de éxito. Los condicionantes de la viabilidad de la estra tegia endógena para la satisfacción de necesidades en su primera fase, se definen en doce estrate gias para el presente período, que al tiempo construyen los fundamentos para las siguientes tres fases de su aplicación. 6.1. Democratización de los medios de producción, re-distribución de la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y organización Aparte de ser un asunto de justicia social, se ha comprobado que aquellos países que cuentan con mejores coeficientes de distribución de los activos productivos, no solo crecen más, sino que su crecimiento es más equilibrado y demo crático, lo que les permite construir sociedades más igualitarias. El Gobierno Nacional se ha planteado impulsar un proceso sostenido de democratización de los medios de producción con especial énfasis en la tierra, el agua y los activos productivos que no cumplen su función social. Promoverá cambios fundamentales en la producción industrial, artesa nal, de servicios, la estructura agraria, reconocien do especialmente la potencialidad de la ruralidad, de la pesquería artesanal y de las agriculturas y eco nomías familiares campesinas, implicando la diversificación productiva, la diversidad étnico cultural, el desarrollo institucional, el acceso a oportunidades y activos productivos, la participa ción ciudadana y el uso sostenible de los recursos naturales. Esto se realizará a través de la radicaliza ción en la re-distribución: democratización del crédito, la tecnología, la asistencia técnica y la capitación, entre otros. Además impulsará la comercialización con énfasis en cadenas cortas y la sinergia productores-consumidores. Asimismo se garantizará la satisfacción de las necesidades bási cas a través de la prestación universal de servicios públicos de calidad en educación y salud, vivien da, alimentación, vestido y a través del trabajo digno productivo y reproductivo. La presente estrategia tiene un particular énfasis en el sector agropecuario, en el que los efectos de las políticas neoliberales fueron extremadamen te nocivos. Sin embargo, se promoverán asimis mo otras esferas productivas vinculadas a la satisfacción de necesidades básicas: la industria de alimentos, la construcción con énfasis en la provisión de vivienda social y en infraestructura de saneamiento básico, las actividades artesana les (incluida la pesca), la industria textil y del calzado, y el turismo comunitario. 59 6 . ES T R A T EG IA S PA R A EL P ER ÍO D O 2 0 0 9 2 0 1 3 6. Estrategias para el Período 2009 - 2013 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 59 6.2. Transformación del patrón de especialización de la economía, a través de la sustitución selectiva de importaciones En el Ecuador, el patrón de especialización de la economía primario, extractivista y con una dinámica concentrada en la exportación limita las posibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues reproduce un esquema de acumulación en desi gualdad y la explotación irracional que degrada el ecosistema. Su característica primaria se aso cia a incentivos para el estancamiento de la mano de obra especializada y para la concentra ción de la mano de obra no-calificada. Esta dinámica tiende a mantener bajos los salarios reales y, consecuentemente, la demanda domés tica se estanca pues la gran mayoría de la pobla ción tiene baja capacidad de consumo e imposibilidad de ahorrar. Con una demanda doméstica endeble, el mercado interno no puede desarrollarse y la expansión de la produc ción se concentra en el sector externo. Esto incrementa la dependencia externa del país y aumenta la vulnerabilidad de la economía ante el nivel de demanda exterior y los precios inter nacionales. Finalmente, este patrón de especia lización de la economía, está sujeto a una dinámica de rendimientos decrecientes a escala, en la que los incrementos en la inversión dan cada vez menores beneficios económicos. Adicionalmente, la dolarización no permite manipular el tipo de cambio como variable de política para enfrentar efectos negativos en la economía nacional detonados por la variación de los precios relativos del intercambio comer cial. Tal esquema implica una mayor vulnerabi lidad externa. Por ello resulta imprescindible la sustitución selectiva de importaciones, no solo como política de desarrollo a mediano y largo plazo sino también como opción para reducir esa vulnerabilidad y apuntalar la sostenibilidad del esquema monetario vigente. La alternativa es un patrón de especialización enfocado en la producción secundaria y terciaria, generador y agregador de valor, y que desarrolle el mercado interno sin dejar de aprovechar las ventajas del comercio exterior. Este énfasis está asociado a incentivos para la expansión de la mano de obra especializada, tendiente a elevar los salarios reales en la economía y, consecuente mente aumentar la demanda doméstica, pues la gran mayoría de la población incrementa su capacidad de consumo y la posibilidad de ahorrar. Con una demanda doméstica creciente, el mer cado interno puede desarrollarse y convertirse en alternativa para la expansión de la producción. Esto reduce la dependencia externa del país y dis minuye la vulnerabilidad de la economía ante choques exógenos. Finalmente, este patrón de especialización de la economía permite crear enclaves (clusters) que fortalecen los encadena mientos productivos; aumentar la escala de pro ducción y alcanzar rendimientos crecientes. El estancamiento del patrón de especialización de la economía tiende a mantenerse, en la alter nativa tradicional, porque en el corto plazo ofrece un mayor retorno a la inversión. La estructura de costos es baja y el país cuenta ya con la infraestructura básica necesaria para desarrollarla. Por el contrario, la segunda alter nativa tiene una estructura de costos más alta y la capacidad instalada necesaria para desarro llarla todavía no está completa en el país. Por estos motivos, la única forma de cambiar el patrón de especialización es a través de la inter vención del Estado, a través de políticas econó micas de incentivo y de una fuerte inversión pública que permita desarrollar las condiciones necesarias para que la rentabilidad relativa entre estas dos alternativas favorezca a los sec tores secundario y terciario. La sustitución se enfoca en los sectores que cumplan con las siguientes características gene rales: secundario-terciarios, generadores de valor, desarrollo de infraestructura y capacida des estratégicas para el sector en cuestión, empleo de mano de obra calificada, desarrollo de tecnología y capacidades humanas especiali zadas. Además que cumplan las siguientes características específicas: i) ser intensivos en mano de obra pero con mayor valor agregado; ii) que ayuden a la soberanía alimentaria; iii) que no multipliquen los impactos ambientales; iv) que estén ligados a sectores estratégicos en el largo plazo; y, v) que no fundamenten su pro ductividad en ventajas comparativas naturales. 60 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 60 6.3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales Aumentar productividad real, diversificar la producción y transformar las exportaciones e importaciones, en el mediano y largo plazo, facilitan la inserción estratégica, inteligente y soberana en el mundo. La presente estrategia busca un nuevo concepto de competitividad, que no genere guerras comerciales, endeuda miento excesivo, presión por mantener salarios bajos, desempleo por la rigidez de la movilidad de la mano de obra de labores no-calificadas a tareas especializadas, sino que busque equili brios más cooperativos y menos de facto, que permitan un proceso de cambio menos traumá tico en que la estructura económica existente no se debilite y amplíe sus oportunidades no sólo en el mercado exterior –o las exportacio nes- sino también en los mercados internos de la economía doméstica. Un nuevo concepto de productividad apunta a que la producción pueda mantener niveles satis factorios para cubrir las necesidades humanas sin explotar a las personas y a la naturaleza. A mayor producción obtenida, con el mismo apor te de trabajo y el mismo impacto ecosistémico, mayor productividad. En el Ecuador, la concentración de la producción exportable se enfoca en el sector primario y en una serie de productos tradicionales, sustentados únicamente en una ventaja comparativa estática determinada por la explotación irracional de los recursos naturales del país. Este tipo de produc ción, además, se concentra también por el lado de la demanda en una serie de destinos tradicio nales de las exportaciones. Esto hace más vulne rable a la oferta exportable, pues la colocación de su producción no diversifica los riesgos asociados a la contracción de la demanda en un mercado en particular. Por el lado de la oferta, la concen tración se da en un tipo y número limitado de productores y exportadores lo cual impide la expansión de cadenas productivas. Por todo ello resulta indispensable desconcentrar. Esta estrategia se complementa con la estrategia de transformación del patrón de especialización a través de la sustitución selectiva de importacio nes. En conjunto, ambas, instrumentan el cambio del patrón de acumulación en la economía por medio de la transformación del círculo vicioso: producción primaria, bajas capacidades humanas, rendimientos decrecientes, bajos salarios, poca capacidad de demanda doméstica, dependencia externa; hacia el círculo virtuoso: producción generadora de valor, mayores capacidades huma nas, rendimientos crecientes, mejores salarios, mayor capacidad de demanda doméstica, menor dependencia externa y mayor soberanía. 6.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana El concepto de soberanía que el Ecuador pro mulga nos obliga a plantear nuestra integración, con y para los pueblos del mundo, de una mane ra amplia y solidaria, como la capacidad de los propios pueblos para auto determinarse en sus decisiones públicas, en materias política, terri torial, alimentaria, energética, económica, financiera, comercial y cultural. El objetivo fundamental de la política exterior ecuatoriana es potenciar el desarrollo endógeno del país, re-equilibrando sus relaciones geopolí ticas en un contexto internacional, que toma en cuenta diversos actores internacionales de manera estratégica38. La mirada soberana de las relaciones interna cionales busca la reestructuración del sistema de acumulación, distribución y redistribución de la riqueza en el país, a través del fomento de una economía terciario exportadora. En el sec tor externo de nuestra política, esto implica 61 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 38 Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones multilaterales, orga nizaciones no gubernamentales, empresas trasnacionales y otros actores sociales. 6 . ES T R A T EG IA S PA R A EL P ER ÍO D O 2 0 0 9 2 0 1 3 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 61 establecer en el corto, mediano y largo plazo, un esquema de alianzas estratégicas, alineadas con nuestros objetivos nacionales; de tal forma que podamos fortalecer ejes alternativos de relacio nes internacionales enfocados hacia el Sur, dejando atrás las cartas de intención y las agen das condicionadas de gobiernos anteriores. El nuevo orden internacional que perseguimos es multipolar, con protagonismo de los pueblos del Sur; favorece el multilateralismo en su arquitectura institucional y propicia novedosos procesos de integración, cooperación para el desarrollo y diálogo político armónico. El punto privilegiado para construir estos espacios, es la promoción del regionalismo latinoamericano. Por ello, tanto la UNASUR, como la ALBA y la OELAC son prioridades. El Ecuador es promotor de la construcción de la Nueva Arquitectura Financiera Internacional, por lo cual, promueve la creación y el fortalecimiento de instituciones multilaterales, sin reglas exclu yentes para la toma de decisiones, cuyas políticas de fomento del desarrollo se centran en la satisfac ción de las necesidades básicas de los pueblos y se alinean a sus prioridades nacionales y territoriales. La construcción de un sistema de compensación de pagos coordinado por los bancos centrales de la región, va mas allá del simple interés de contar con una moneda común y la disminución de los costos de transacción para los flujos comerciales interregionales. La instauración del Sistema Único de Compensación Comercial Regional (SUCRE) significa contar con un mecanismo regional para la estabilización y la integración de los mercados financieros con un enfoque de auto nomía frente a la política monetaria y a la histó rica y onerosa intermediación financiera de los centros hegemónicos del poder económico glo bal. Contar con él, posibilitará la integración de nuevos actores económicos y comerciales en los procesos de intercambio de bienes y servicios, debido a la disminución de la dependencia del dólar u otra divisa como mecanismo de pago; ya que ello beneficia al país dueño de la moneda por el simple hecho de emitirla. Sólo mediante la apertura de nuevos nichos de mercado en condiciones favorables para el país podremos generar la demanda externa de una producción que ocupe y genere cíclicamente mano de obra calificada, redes sociales más for talecidas y coherentes con el ambiente e infra estructura de calidad. De ahí que, la premisa de posibilitar el acceso a mecanismos de comercio justo se vea encarnada en la promoción de Acuerdos Comerciales para el Desarrollo. Complementariamente, el uso de subsidios, aranceles y salvaguardas para la sustitución selectiva de importaciones, en el marco de los acuerdos internacionales, es clave. Otro objetivo de la política económica es redu cir al mínimo la intermediación; y ampliar el universo de actores en el comercio internacio nal, dando oportunidades en la participación de la riqueza generada en procesos productivos innovadores a asociaciones, cooperativas y otras formas de organización económica comunitaria, para que se vuelvan dínamos de la economía social y solidaria proyectada a nivel mundial. Parte del desafío de producir bienes y servicios con gran valor agregado, es vital el uso del aho rro externo en forma de inversión extranjera directa y cooperación internacional no reem bolsable (en sus formas de asistencia técnica, financiamiento y donaciones en especie), para la inversión en ciencia y tecnología. El Ecuador proclama la movilidad humana como un derecho constitucional y condena todo acto de xenofobia, discriminación y rechazo tanto a nuestros connacionales en el exterior, como a los extranjeros que habitan en nuestro país. Esto faci lita crear espacios de diálogo político y coopera ción para el desarrollo con los pueblos del mundo. 6.5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento a través de ciencia, tecnología e innovación La educación superior y la investigación asocia da a ella deben concebirse como un bien públi co en tanto su desarrollo beneficia a la sociedad 62 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 62 en su conjunto más allá de su usufructo indivi dual o privado. Ecuador es uno de los países lati noamericanos con menores coberturas de educación superior, es, entonces, una prioridad aumentar el acceso a este nivel educativo. A la par, se debe garantizar igualdad de oportunida des para todas y todos. Para ello, en primer lugar se debe lograr que el nivel socioeconómico no constituya un impedi mento para ingresar ya sea a través de becas, ayu das económicas, cuotas o créditos educativos. Esto, sin menoscabar la importancia de que ope ren criterios meritocráticos. En relación a esto último, debe implementarse un sistema de nivela ción que permita dar tratamiento a las desigualda des educativas existentes en los niveles inferiores. Especial importancia habrá que prestar al control de las diferentes ofertas formativas involucradas en el conjunto de instituciones que integran el campo de la educación superior universitaria y no universitaria-, a fin de que esta diversidad no involucre desigualdades en términos de calidad y por ello participe de una lógica segmentadora y reproductivista de una sociedad injusta. También se deben atacar otras formas de discri minación negativa -tanto en el acceso como en el proceso de formación- producto de considera ciones de tipo religioso, cultural, étnico, políti co-partidario, género, opción sexual, etc. Es indispensable, para garantizar la calidad, sos tener la máxima objetividad, imparcialidad y los más altos estándares para evaluar y acreditar a las instituciones de educación superior, sus pro gramas y carreras. Asimismo, se vuelve imprescindible que las personas con más formación y más experiencia investigativa y en docencia, accedan a una carrera académica-investigativa. Por otra parte, la investigación que se realiza en las universidades debe transformarse en uno de los principales puntales de la transformación de la economía primario exportadora. Resulta indis pensable ligar la investigación producida en las universidades a los institutos públicos de investi gación a fin de crear sinergias que permitan apor tar valor agregado a la industria nacional. Dado el rezago que tiene el país en investigación, debe ser prioridad de la cooperación internacio nal la transferencia tecnológica y de conocimien tos que apunten a una satisfacción de necesidades básicas más eficiente y con calidad así como a la consolidación de la industria nacio nal. De la misma forma, toda inversión extranje ra directa deberá ser portadora de tecnología y de conocimiento que puedan ser aprovechados como parte de su desarrollo endógeno, sin estar sometido a condicionalidades y dependencias. Dado que la biodiversidad es una de las princi pales ventajas comparativas, es prioritario gene rar información a partir de esta riqueza natural a través de investigación y ciencias básicas y apli cadas que puedan desarrollarse en armonía con su objeto. En este marco, es fundamental contar con un banco de gernoplasma, tejidos y ADN. De la misma forma, la construcción de una “biópolis” implica investigar todo aquello ligado a la pro ducción, transmisión y consumo de energías alternativas limpias y eficientes. De igual manera, deberá ser política pública la inversión en talentos humanos que estudien prio ritariamente en áreas específicas ligadas a las nece sidades de desarrollo del país, a través de becas para estudios de postgrado en universidades de pri mer nivel. Dentro del mismo campo, deben existir políticas concretas para evitar la fuga de cerebros así como acciones para repatriar a ecuatorianas y ecuatorianos altamente formados. En esta línea, el país deberá fomentar programas de movilidad estudiantil principalmente de cuarto nivel, de docentes e investigadores a nivel interregional e internacional en búsqueda de generar redes de intercambio y generación de conocimiento. Finalmente, se debe garantizar la responsabili dad indelegable estatal y del gobierno (y no el papel subsidiario y desertor que ha tenido en las últimas décadas) en la elaboración de políticas públicas para el campo, so pena de profundizar los gravosos procesos de privatización y mercan tilización de la educación superior. 63 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 6 . ES T R A T EG IA S PA R A EL P ER ÍO D O 2 0 0 9 2 0 1 3 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 63 6.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la información y el conocimiento La construcción de la Sociedad del Buen Vivir tiene implícito el tránsito hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento pero consideran do el uso de las TIC, no solo como medio para incrementar la productividad del aparato produc tivo sino como instrumento para generar igualdad de oportunidades, para fomentar la participación ciudadana, para recrear la interculturalidad, para valorar nuestra diversidad, para fortalecer nuestra identidad plurinacional; en definitiva, para pro fundizar en el goce de los derechos y promover la justicia en todas sus dimensiones. En consecuencia, la acción estatal en los pró ximos años deberá concentrarse en tres aspec tos fundamentales: conectividad, dotación de hardware y el uso de TIC para la Revolución Educativa. El énfasis en tales aspectos impli cará el aparecimiento de externalidades posi tivas relacionadas con el mejoramiento de servicios gubernamentales y la dinamización del aparato productivo. El Estado debe asegurar que la infraestructura para conectividad y telecomunicaciones cubra todo el territorio nacional de modo que las TIC estén al alcance de toda la sociedad de manera equitativa. Al mismo tiempo, la dotación de hardware a la población es complemento a la conectividad y aspecto determinante para garantizar niveles mayores de alistamiento39 digital; es decir, aumen tar las capacidades generales para usar efectiva mente las TIC. Para el efecto, se deben considerar dos acciones estratégicas claves: facilitar el acceso a computadores a todos los estudiantes de nivel básico y medio, así como, dotar de tecnología de punta a las Juntas Parroquiales Rurales y a las escuelas para convertirlas en catalizadores de los esfuerzos de alistamiento digital al transformarse en telecentros a disposición de la comunidad. La conectividad total y la disponibilidad de hardware ponen a disposición de la Revolución Educativa herramientas poderosas que posibili tan trabajar a nivel de cobertura y de calidad; por ejemplo, las TIC permiten capacitar a dis tancia e incorporar programas de apoyo y tuto ría para disminuir la deserción escolar. Es probable también, que las TIC posibiliten dar saltos enormes en relación a la calidad. En un primer momento por la capacitación continua de los maestros y por suplir la falta de material didáctico-educativo en sectores remotos; en un segundo momento, por la introducción y uso de nuevos materiales educativos de calidad, desa rrollados localmente para la trasmisión de sabe res desde nuestra propia perspectiva histórica y cultural. Por otro lado, se hace prioritaria una transfor mación profunda del sistema de educación superior que posibilite la formación de profesio nales y académicos para utilizar, explotar y pro ducir las TIC evitando, así, el aparecimiento de cuellos de botella que limiten la productividad sistémica40. 6.7. Cambio de la matriz energética La matriz energética del Ecuador no hace sino reafirmar la característica de nuestro país como exportador de bienes primarios de bajo valor agregado e importador de bienes industrializa dos. La contabilidad energética muestra que la producción nacional, que constituye el 90% de la oferta energética total41, está concentrada en un 96% en petróleo crudo y gas natural, quedan do las energías renovables (hidroelectricidad y biomasa) relegadas a un 4%. En contrapartida, el segundo componente de la oferta energética, las importaciones –que son el 10% restante de la oferta–, corresponden en más del 90% a deriva dos de petróleo (GLP, diesel, nafta de alto octa no y otros), además, dependiendo de las circunstancias se importa electricidad y otros productos no energéticos (lubricantes, etc). 64 39 Se refiere a la predisposición o disponibilidad para aprehender. 40 Industrias con alto componente tecnológico pero con bajos índices de productividad (Katz, 2009:13) 41 La oferta energética total fue de 235 millones de barriles equivalentes de petróleo. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 64 El cambio de la matriz energética tiene varios componentes: • Incrementar la participación de las ener gías renovables. Para ello, los proyectos hidroeléctricos deben ejecutarse sin dila ción y, adicionalmente, debe impulsarse los proyectos de utilización de otras ener gías renovables: geotermia, biomasa, eóli ca y solar. • Las importaciones de derivados de petró leo deben reducirse al mínimo posible, lo que se puede lograr a través de la cons trucción de la Refinería del Pacífico. • Utilizar el crudo como un insumo en la nueva refinería permitirá cambiar el per fil actual de exportación de crudo a exportaciones de derivados de petróleo, productos de valor agregado más alto. • Al ser el sector de transporte el principal consumidor de energía se vuelve impres cindible volverlo más eficiente. El trans porte además tiene serias implicaciones en las ciudades, en las cuales genera pro blemas de embotellamientos y contami nación ambiental. • La reducción de pérdidas por transfor mación de energía debe ser una tarea permanente; también las pérdidas en distribución son, a menudo, susceptibles de ser reducidas con las adecuadas medi das técnicas. • Los programas para el uso eficiente de la energía deben centrarse fundamentalmen te en los sectores industrial y residencial. El sector estatal debe ser ejemplo en el consu mo energético eficiente y responsable. • La ciudadanía debe generar conciencia sobre la necesidad de ahorro energético consistente con un consumo sustentable. Desde la óptica de la planificación, el período 2009-2013 es el más importante pues corres ponde a la fase de implantación los cimientos para el desarrollo de los grandes proyectos nece sarios para reorientar al sistema energético nacional hacia un sistema eficaz, eficiente y amigable con el ambiente; este periodo es el de realización de estudios, análisis de factibilidad, evaluación de alternativas, ingeniería de deta lle, definición del financiamiento, etc. Adicionalmente, en el corto plazo, los proyec tos orientados al cambio de la matriz energéti ca que ya han comenzado deben continuar desarrollándose al igual que los proyectos de pequeña envergadura que son factibles de eje cutar. Por ejemplo, focos ahorradores; importa ción de electrodomésticos energéticamente eficientes; entre otros. Finalmente, la soberanía integral contempla también la soberanía energética, por lo que es importante desarrollar las capacidades producti vas que nos permitan el autoabastecimiento energético, en particular, de electricidad. 6.8. Inversión para el Buen Vivir en el marco de una macroeconomía sostenible Esta estrategia tiene por objetivo general cons truir tres condiciones fundamentales para el Buen Vivir. La primera es la sostenibilidad eco nómica a través de la canalización del ahorro a la inversión productiva, pública y privada, de manera eficiente. La segunda es el desarrollo de capacidades humanas y oportunidades sociales, que hagan posible una organización económica más equitativa y una convivencia social más justa. La tercera es la acumulación de capital productivo necesario para cambiar el patrón de especialización de la economía y el modo de acumulación. A partir de la línea de política de la Revolución Ciudadana y con la entrada en vigencia de la nueva Constitución, la inversión pública cobra relevancia como variable instrumental de la intervención del Estado y se definirá en función de las necesidades para alcanzar el Buen Vivir. Las metas fiscales de resultado y endeudamien to son las variables que deberán ajustarse a estas necesidades, de manera que garanticen la soste nibilidad macroeconómica. Para la primera condición señalada, la reforma de la seguridad social es un punto clave: per mite destinar sus excedentes hacia actividades seguras y rentables que impulsen la produc ción y fortalezcan su sostenibilidad en el largo 65 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 6 . ES T R A T EG IA S PA R A EL P ER ÍO D O 2 0 0 9 2 0 1 3 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 65 plazo. Este uso seguro y productivo del ahorro interno será apalancado por la colocación de las rentas derivadas de recursos no renovables en inversiones productivas de alto retorno social y económico. De esta manera se busca construir las condiciones necesarias para alcanzar un balance ahorro-inversión produc tivo, que destierre las prácticas especulativas y rentistas que distraían el ahorro nacional hacia el extranjero, y así alcanzar un equili brio macroeconómico con alta ocupación y generador de empleo. Respecto a la segunda condición, se consigue por un lado a través de inversión encaminada a satisfacer la dotación de bienes y servicios esen ciales, dotación que permite mejorar y salva guardar las capacidades de la sociedad en su conjunto y de las personas que la conforman. Ejemplos de ello son las inversiones en nutri ción, atención primaria en salud, educación básica entre otros. Por otra parte, las oportuni dades sociales se consiguen a través de la crea ción de las condiciones de acceso necesarias para que las capacidades sociales e individuales se potencien en la práctica. Ejemplos de esto son las inversiones dirigidas a la generación de empleo, a impulsar el acceso a crédito, etc. La tercera condición de la inversión pública tiene que ver con la necesidad de acumular capital de manera sistemática en los sectores productivos generadores de valor. Las inversiones que permi ten este tipo de acumulación se pueden agrupar en dos categorías: infraestructura de soporte a la productividad sistémica (generación eléctrica, telecomunicaciones, petroquímica, software, electrónica/ hardware, plataformas de investiga ción y desarrollo, entre otras) y especialización de la capacidad instalada (investigación en ciencia y tecnología, capacitación industrial especializada, transferencia de tecnología, entre otras). 6.9 Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia La construcción de mecanismos de previsión y seguridad ha sido un componente esencial del desarrollo de todas las sociedades. Estos mecanismos han permitido la reproducción de la vida a lo largo de la historia, constitu yéndose en una demanda universal de los pueblos y reposan sobre una construcción colectiva compleja alrededor del derecho humano fundamental: el derecho a la seguri dad de una existencia digna. No obstante, históricamente se verifica la exis tencia de una ofensiva concertada de ciertos actores dominantes de la acumulación econó mica para debilitar y prácticamente destruir estos mecanismos, generándose un estado de inseguridad casi absoluta de la existencia. Las acciones públicas propuestas desde el Estado fueron asimismo funcionalizadas a favor de una estrategia de acumulación concentradora y excluyente, que recrea, por diversas vías una tendencia fuerte a la “inseguridad” de personas y colectividades que habían pensado poder ligar su bienestar y su seguridad de existencia a los rendimientos de una acumulación globalizada42. (Peemans, 2002). Mecanismos de inclusión, protección social y garantía de derechos a la luz del nuevo pacto de convivencia, para el fortalecimiento de capacidades sociales y económicas Considerarse socialmente asegurado se funda menta en la garantía de derechos y conlleva una 66 42 Son particularmente negativas aquellas políticas de privatización total o parcial de los servicios públicos (salud, educa ción, energía, distribución del agua, a nombre de la eficacia, al riesgo de limitar el acceso a la población más pobre; apli car medidas de flexibilización del trabajo precariza la situación laboral de los trabajadores, recomendar una política fiscal generosa con el capital, y más todavía, quedarse atado a una política económica ortodoxa generadora de inequidad y de inseguridad social. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 66 práctica de inclusión y participación social que comprende como acuerdo fundamental la deci sión de una sociedad de vivir entre iguales, lo que no implica homogeneidad en las formas de vivir y pensar, sino una institucionalidad inclu yente que garantiza a todos y a todas las mismas oportunidades de participar en los beneficios de la vida colectiva y de las decisiones que se toman respecto a cómo orientarlas43. La constitución de estas bases materiales de la libertad y la ciudadanía se identifican ahora con la distribución de las dinámicas de producción y no simplemente con la distribución de los frutos del crecimiento: bajo el nuevo pacto, construir riqueza y tener derechos tiende a ser la misma cosa. Para lograrlo se propone: • El fortalecimiento de una “economía social territorializada” de carácter solida rio44. Se prestará especial atención a aque llos emprendimientos que integren sus objetivos productivos al acceso a servicios básicos, alimentación, salud, educación de calidad, vivienda; al turismo sustenta do en la diversidad cultural y ecológica; y a los planes de vivienda social de calidad. • El reconocimiento y la retribución social del trabajo reproductivo, del trabajo inmaterial y de las diversas formas de autoproducción, desde la transformación del modo de organizar socialmente el tra bajo (Coraggio, 2008). Para ello, resultan imprescindibles el salario digno y la posi bilidad de ejercicio del derecho de asocia ción libre. Pero sobretodo un proceso de reforma de la seguridad social que privile gie el ejercicio del derecho de acceder a ella de los trabajadores no contribuyentes: trabajo autónomo, trabajo doméstico no remunerado, trabajo de cuidado humano, trabajo inmaterial, trabajo de autosusten to en el campo. • El diseño e implementación de políticas sociales universales cuyos objetivos no solamente se dirijan a reducir la pobre za sino también a la garantía de dere chos y el Buen Vivir. En tal sentido es prioritario: ampliar los mecanismos de protección social, a través de la ampliación de la cobertura de los programas de desarro llo infantil, con modalidades integra les en las áreas más pobres. implementar una reforma educativa orientada hacia el mejoramiento de la calidad de la educación pública. satisfacer las necesidades de sanea miento básico y vivienda social dignos y apropiados cultural y geográfica mente, con conectividad, equipa miento barrial y seguridad comunal. La garantía de derechos como prioridad de la estrategia de acumulación y redistribución para el Buen Vivir, en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia La Constitución es el instrumento por excelen cia de la garantía de derechos, pues determina el contenido de la ley, consagra garantías para su ejercicio, y establece los límites al ejercicio de la autoridad y la estructura del poder; y es de direc ta aplicación por cualquier persona, autoridad o juez. Los derechos constitucionales son, a la vez, límites del poder y vínculos impuestos a la auto ridad pública, pues son producto de reivindica ciones históricas, anteriores y superiores al Estado, someten y limitan a todos los poderes incluso al constituyente para asegurar la maxi mización de su ejercicio. 67 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 43 CEPAL (2006) “Protección de cara al futuro, financiamiento y solidaridad”, Montevideo, Uruguay. 44 En este sentido Coraggio propone: “Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el para digma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas socioeconómicas. Ya hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globales operando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta las comunidades locales y las sociedades y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser meramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos” (Coraggio: 2008). 6 . ES T R A T EG IA S PA R A EL P ER ÍO D O 2 0 0 9 2 0 1 3 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 67 La palabra “garantía” le otorga el contenido con creto y operacional a los derechos, y debe ser considerada como el aseguramiento que la socie dad compromete en materia de procedimientos, marcos institucionales, jurídicos y financieros para el ejercicio y el pleno disfrute de los derechos. Con ello se busca impulsar mecanismos de intervención estatal que contemplen tres dimensiones: una dimensión ética basada en los principios universales de derechos huma nos, una dimensión procesal, es decir un con junto de mecanismos instituidos que facilitan el diálogo entre actores sociales y políticos y permiten traducir los acuerdos logrados en instrumentos normativos y, a su vez, traducir estos instrumentos en políticas, y, una dimen sión de contenidos relativos a la protección social, que orientan acciones concretas en ese campo. En tal sentido, los desafíos son los siguientes: • Desarrollar los mecanismos de garantías constitucionales, en especial a través de la aplicación efectiva del carácter de justiciabilidad de todos los derechos. Para ello se requiere fortalecer los pro cesos de reforma de los sistemas de jus ticia, sobre todo penal y laboral y ampliar la aplicación de la justicia cons titucional a través de la tramitación efectiva de acciones de protección por parte de juezas y jueces. • Desde las instancias públicas es necesario implementar programas de difusión, información y formación a la ciudadanía para asegurar que pueda exigir el ejercicio de sus derechos. • Hace falta fortalecer la pluralidad jurídi ca del nuevo Estado, a través del recono cimiento de las normas, procedimientos y soluciones a conflictos de las comunida des indígenas. • El enfoque garantista representa una estrategia de operacionalización de los derechos y constituye, desde una lógica de inversión social, un elemento de prio rización del presupuesto estatal y desde un punto de vista de política pública dise ñada participativamente, una forma de establecer consensos nacionales. 6.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento del turismo comunitario Desde el reconocimiento de los derechos a la naturaleza, a partir de las múltiples cosmovisio nes de las diferentes culturas y nacionalidades, la pregunta fundamental es ¿cómo vivir bien con justicia social y ambiental dentro de los límites de la naturaleza? El proyecto político actual, plantea una transi ción del modelo extractivista, dependiente y desordenado a nivel territorial, a un modelo de aprovechamiento moderado sostenible, utili zando de manera inteligente los espacios dispo nibles, asegurando la soberanía alimentaria, considerando el crecimiento poblacional, pro tegiendo el ambiente, evaluando los riesgos por eventos naturales, para poder tomar medidas de precaución y mitigación; democratizando la pla nificación y la toma de decisiones a los ciudada nos y ciudadanas. Desde esta perspectiva los ejes de trabajo fundamentales que tienen que ser potenciados durante estos primeros cuatro años son los siguientes: En primer lugar, considerar el patrimonio natu ral en su conjunto, la conservación y un mane jo efectivo y coherente de los espacios naturales, especialmente las áreas protegidas, valorando su altísima biodiversidad. También resulta imprescindible considerar la interven ción humana, desde lo comunitario, lo privado y lo público y su nivel de participación. Un segundo eje de trabajo debe prevenir y enfrentar los niveles de contaminación tanto de los espacios terrestres, acuáticos y atmosféricos, de las zonas urbanas, rurales y marinas. Resulta ineludible también proveer de saneamiento básico a toda la población. Un tercer eje de trabajo busca incorporar una visión de aprovechamiento económico, pero a su vez contemplar los niveles de corresponsabi lidad con los efectos ambientales macro, como el calentamiento global. Bajo esta perspectiva resulta imperioso que las políticas públicas 68 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 68 actúen para mitigar los efectos ambientales y de la misma manera, responder con alternativas nuevas o incorporarse a las existentes, un ejem plo es la iniciativa Yasuní – ITT. Un cuarto eje es el agua considerada como un derecho y un patrimonio nacional. Resulta una obligación para el Estado y la población mante ner el ciclo vital del agua, la calidad y la canti dad de la misma; distribuirla equitativamente priorizando el consumo humano, aprovecharla con responsabilidad, y garantizar la calidad ambiental de la misma. El quinto eje lo constituye el impulso al turismo de naturaleza y especialmente comunitario, como una actividad alternativa que permite aprovechar el valor paisajístico de la naturaleza, generando oportunidades educativas, lúdicas, además de trabajo y redistribución de la riqueza. 6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización El término territorio implica, en algunos casos, la referencia a una división político administrativa, pero puede incluir otras unidades tales como cuencas hidrográficas, espacios económicos o áreas de influencia de un pueblo o nacionalidad con un conjunto de relaciones interculturales específicas. A su vez, el término región puede ser utilizado con múltiples acepciones: desde la homogeneidad de una de las variables de análisis, desde la polarización funcional de una actividad económica o de un núcleo urbano, desde sus cua lidades de gestión administrativa así como desde una dimensión política. En el caso de Ecuador se identifican tres tipos: las regiones geográficas, las zonas de planificación que corresponden a ins tancias de coordinación del Ejecutivo y las regio nes autonómicas como un nivel de gobierno en construcción de acuerdo a lo estipulado por la Constitución. Esta estrategia propone mecanismos para lograr transformar el territorio ecuatoriano así como para impulsar una re-distribución de la riqueza entre los territorios. Incluye lineamientos de política pública para la gestión y planificación del territorio ecuatoriano con el objeto de coor dinar acciones entre niveles de gobierno a fin de propiciar la complementariedad y la sinergia. El impulso a una estructura territorial nacional policéntrica, articulada y complementaria Los territorios deben ser entendidos con funciones específicas y articularse de una manera comple mentaria que promueva la igualdad de oportunida des, asegurando el acceso equitativo a servicios básicos, salud, educación, nutrición, hábitat digno y a los recursos productivos. Ello requiere promover asociaciones entre diversos espacios geográficos del país y particularmente impulsar la conformación de sistemas estructurados en red que favorezcan el desarrollo endógeno del país. Ello implica rebasar concepciones planas que propugnan la competen cia y no la complementariedad, que pretenden hablar de territorios ganadores sin comprender que no debería haber territorios perdedores. El enfoque territorial se entrelaza con los doce objetivos para el Buen Vivir. Lo hace a través de diferentes medios entre los cuales se cuenta el propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos, para avanzar hacia la integración entre niveles dentro del sistema urbano con la correspondiente jerarquización en la prestación de servicios públicos, así como para mejorar y hacer eficientes la infraestructu ra de movilidad, conectividad y energía. Un elemento transversal dentro de la estrategia territorial constituye el impulso a la producción, la productividad sistémica45, la investigación, la innovación, la ciencia y la tecnología en con cordancia con las capacidades, vocaciones y potencialidades propias de cada territorio. 69 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 45 Es importante remarcar la importancia de priorizar la generación de empleo y riqueza por sobre la acumulación que busca básicamente la rentabilidad financiera y la explotación de los recursos naturales. 6 . ES T R A T EG IA S PA R A EL P ER ÍO D O 2 0 0 9 2 0 1 3 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 69 El análisis de los territorios debe contemplar y complementarse desde el análisis de los diversos actores que interactúan en su conformación, los mecanismos de construcción de tejido social y sentidos de pertenencia producto de procesos históricos y culturales que reconocen una socie dad diversa, plurinacional e intercultural. Adicionalmente, la perspectiva territorial aborda tanto la apertura externa como la apertura inter na: sitúa al Ecuador en el contexto internacional con una visión estratégica y soberana para su inserción en el mundo; y avanza hacia la consoli dación de un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con base en la planificación arti culada y la gestión participativa del territorio. El Buen Vivir rural46 Uno de los elementos centrales de la agenda gubernamental para los próximos años constitu ye el Buen Vivir en los territorios rurales. Ello implica pasar de una visión que hacía énfasis exclusivamente en la dimensión sectorial agrí cola de lo rural, a una integral y de economía política del mundo rural, que considere desde la garantía de derechos, los vínculos entre agricul tura, manufactura y servicios y la diversidad de las estrategias de empleo y generación de ingre sos de las familias rurales. Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere ade más la movilización de los recursos y activos que tienen dichas poblaciones (naturales, físicos, financieros, humanos, sociales y culturales-iden titarios) así como impulsar la democratización del acceso a los medios de producción (agua, tie rra, capital, conocimiento) y la generación de condiciones que permitan incidir sobre las fallas de mercado a través de la provisión de infraes tructura de apoyo, educación, salud, tomando en cuenta la cultura e interculturalidad, la ciencia y tecnología, la recuperación de conocimientos y saberes ancestrales, el impulso a las dinámicas de asociatividad, entre otros. El enfoque territorial del Buen Vivir rural no es excluyente de las políticas sectoriales agropecua rias pero las complementa desde una perspectiva más amplia. Así un tema sustantivo dentro de esta perspectiva es el reconocimiento de la población 70 Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional, transversalización con la Estrategia Territorial Nacional Fuente: SENPLADES, 2009. Elaboración: SENPLADES 46 Esta sección se encuentra basada en: Chiriboga, Manuel (2008). Diseño de las políticas nacionales de desarrollo rural terri torial, MIES-PRODER, Quito; Hidalgo, Francisco (2009), Apuntes para la formulación de políticas públicas en materia de soberanía alimentaria, SENPLADES, Quito; SENPLADES (2009). Estrategia para el Buen Vivir rural, Quito. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 70 rural tanto en cuanto a su composición étnica-cul tural como la feminización de la pobreza. A su vez, el Buen Vivir rural requiere de una con cepción ampliada del espacio rural, incluyendo a las poblaciones dispersas, pero también a los pue blos y ciudades pequeñas y medianas cuya econo mía y forma de vida están íntimamente asociadas a los recursos naturales y a la agricultura. A ello se suma la necesidad de evaluar los condi cionamientos que imponen los recursos naturales a las actividades económicas y de incorporar una perspectiva de sostenibilidad ecosistémica a las actividades productivas rurales. Adicionalmente, desde los territorios rurales se generan las condiciones de base para la soberanía alimentaria. La Soberanía alimentaria implica recuperar el rol de la sociedad para decidir qué producir, cómo producir, dónde producir, para quién producir, con énfasis en fortalecer a las y los pequeños campesinos que, en el caso del Ecuador, son quienes producen los alimentos de la canasta básica. En función de ello apoyar los esfuerzos por lograr una producción de alimentos suficiente, saludable, sustentable y sistemas de comercialización justos y equitativos. La consolidación de la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial La Estrategia Territorial Nacional se encuentra a su vez expresada y retroalimentada desde los procesos de planificación territorial. Así, se plantean diversos instrumentos de planificación que incluyen a las agendas zonales y los planes de desarrollo y ordenamiento territorial por niveles de gobierno. Las agendas son instrumentos de coordinación de la gestión pública que avanzan en la identifica ción de las cualidades y potencialidades de las dis tintas zonas de planificación y la territorialización de las políticas y la inversión pública, a fin de impulsar acuerdos básicos para el desarrollo y el ordenamiento territoriales y la caracterización de los proyectos estratégicos para cada región. En este nivel de planificación el énfasis se centra en: el impulso a las dinámicas productivas, la gestión ambiental con énfasis en áreas protegidas y ges tión de cuencas hidrográficas; servicios públicos para propiciar la garantía de derechos en particu lar aquellos relacionados con salud, educación, nutrición, vivienda; la identificación de inversio nes en infraestructura que propicie la integración y la cohesión territorial, y la planificación de los mega-proyectos de impacto nacional. La Constitución hace énfasis en que todos los niveles de gobierno formulen su respectiva pla nificación del desarrollo y ordenamiento territo rial y el artículo 293 señala que los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados se ajustarán a la planificación local en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. Ello requiere de una armonización que permita la efectiva inte rrelación y complementariedad en las interven ciones públicas. La planificación territorial requiere avanzar en la generación de capacida des de análisis territorial, en el mejoramiento de información estadística y cartográfica oportuna, así como también en mecanismos de apropia ción, exigibilidad y control ciudadanos. La descentralización, la desconcentración y el fortalecimiento de las capacidades de gestión, coordinación en los territorios La descentralización y la desconcentración corresponden a mecanismos de redistribución del poder y democratización de la sociedad que deben estar fundamentados en un nuevo mode lo de Estado cimentado en la recuperación de su capacidad de rectoría, regulación, coordinación y redistribución, dentro de un proceso de racio nalización de la administración pública con clara división de competencias. El Estado adopta un nuevo régimen de organi zación territorial que pasa de un modelo de descentralización voluntario “a la carta”, a uno obligatorio, progresivo y con competen cias delimitadas por la Constitución y la ley. Además, se contempla la creación de un nuevo nivel intermedio de gobierno, la región, cuya principal función es actuar como “bisagra” en términos de planificación entre el nivel nacional y los niveles locales; y, por últi mo, se prevé una asignación de recursos a los gobiernos autónomos descentralizados que genere equidad territorial y que premie el esfuerzo fiscal y el cumplimiento de las metas de este Plan. 71 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 6 . ES T R A T EG IA S PA R A EL P ER ÍO D O 2 0 0 9 2 0 1 3 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 71 Complementaria a este proceso es la puesta en marcha de un modelo de gestión estatal descon centrado. El reordenamiento zonal del Ejecutivo busca racionalizar la prestación de servicios públicos evitando duplicidades, deficiencias administrativas o ausencia de Estado, común mente generadas por la poca claridad en la determinación de competencias que cada nivel de gobierno debe asumir. En este contexto, el desafío consiste en reducir el déficit de desarro llo institucional en los territorios, así como en aplicar mecanismos de coordinación interinsti tucional entre agencias centrales (sectoriales) y sus delegaciones desconcentradas. Avanzar hacia una efectiva descentralización y des concentración implica también fomentar la parti cipación ciudadana, la generación de espacios de encuentro entre los diversos actores, para que com partan visiones, estrategias y objetivos, con la fina lidad de democratizar las relaciones entre el estado y la sociedad en todos los niveles de gobierno. 6.12. Poder ciudadano y protagonismo social Si el (neo) liberalismo coloca al mercado en el centro de la regulación social y el denominado socialismo real colocó al Estado en ese lugar, el nuevo socialismo democrático debe construirse desde las orientaciones y las necesidades de la ciudadanía. Esta debe tener el más alto protago nismo en las deliberaciones colectivas que fijan los criterios que orientan la producción, circula ción y distribución de la riqueza social y que generan las normas que rigen la vida de la comunidad política. Con el establecimiento del Poder Ciudadano en la Constitución 2008 la participación queda consagrada, a la vez, como parte de los derechos de ciudadanía y como un nuevo principio de acción estatal y de gestión pública en todos los niveles de gobierno. El texto constitucional per fila, de este modo, los grandes lineamientos de la estrategia para promover e incentivar la par ticipación ciudadana. Si el dinamismo de la sociedad civil depende, en gran medida, de las iniciativas autónomas que emprendan los propios ciudadanos y las organi zaciones sociales, es deber del poder público crear las condiciones institucionales y materiales adecuadas para que tales dinámicas puedan inci dir efectivamente en la orientación de los proce sos gubernativos. El despliegue del poder ciudadano requiere, entonces, de un rol proacti vo del Estado en lo que concierne a: • la distribución y redistribución igualitaria de la riqueza social: las capacidades de participación y deliberación están condi cionadas, en gran medida, por el acceso pleno a servicios de salud, educativos, culturales, tecnológicos, informacionales, etc., de calidad. • la transformación de la institucionalidad y los procedimientos de gestión pública en la perspectiva de volver al Estado más democrático, susceptible de permanente escrutinio y control popular. • la promoción de los derechos de participa ción y la puesta en marcha, junto con la sociedad civil, de procesos de formación y comunicación que amplíen las competen cias que la ciudadanía y las organizaciones sociales requieren para interpelar e inte ractuar con las instituciones públicas. Ante un escenario en que la sociedad civil ecuatoriana parece haber agotado parte de sus energías participativas47, este rol proactivo del Estado en la promoción de la participación social aparece como una tarea ineludible. Ello debe darse en el marco del respeto irrestricto a los principios de pluralismo, autonomía y auto determinación de la sociedad civil. Dicho res peto depende, a su vez, de fijar con claridad los criterios y las condiciones -espacios, procedi mientos, contenidos, fines- en que van a desen volverse las interacciones entre sociedad y Estado. La Constitución establece una multi plicidad de instancias y mecanismos para cana lizar tal interacción. 72 47 Ecuador aparece como el país en que más personas (52%) señalan no haber participado nunca en ningún tipo de organiza ción ni política, ni social. Igual sucede con lo relativo a la participación en protestas o “manifestaciones autorizadas”: apenas un 5 por ciento de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio participativo –el más bajo de la región. Dicho porcentaje se extiende a 9 por ciento cuando se pregunta si han “participado en cualquier tipo de protesta en los últi mos 5 años”. Al observar la participación ciudadana en los gobiernos locales –tal vez la escala más apta para el desenvolvi miento y el análisis de la participación social - la tendencia se repite: en los últimos siete años, la participación en el gobierno local decayó aproximadamente en un 47 por ciento: del 10.8 en el 2001, al 5,7 en el 2008. (Latinobarómetro, 2008). ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 72 Los procesos de exclusión en el Ecuador tienen raíces histórico-culturales que, en las tres últi mas décadas, se agudizaron, transformaron y emergieron en formas más complejas y profun das, debido a cambios generados por la globali zación, al aparecimiento de nuevos modelos productivos y de organización laboral, nuevos modelos familiares y situaciones sociales inusi tadas como consecuencia de la acentuación de la movilidad humana. Las formas y condiciones de exclusión, expresadas en la estructura social, han impedido el ejercicio pleno de la ciudada nía a personas y grupos específicos. Las respuestas públicas expresadas en mecanis mos de protección social de corte asistencial, o las acciones paliativas, son limitadas e insufi cientes, en especial, cuando tienen un carácter homogeneizador y no incorporan enfoques interculturales. El nuevo modelo de Buen Vivir implica un repar to orgánico de la riqueza del país, en términos de infraestructura, bienes y servicios, considerados necesarios e indispensables para la ampliación de las capacidades y libertades humanas y para el funcionamiento eficaz de la economía. El Estado reconoce y garantiza el carácter indivisible del sistema de derechos del Buen Vivir y, sobre todo, asegura su concreción institucional y pública. Por ello, este objetivo propone la aplicación de políticas integrales, capaces de abordar la complejidad de la exclusión y de promover nuevas lógicas de cohesión y redistribución, en el marco del reconocimiento de la diversidad. Los mecanismos de inclusión, protección social e integración territorial de este nuevo modelo, identifican y valoran a todas las personas, en especial a los grupos de atención prioritaria y reconocen la diversidad de comunidades, pue blos y nacionalidades. El ejercicio de los derechos, con énfasis en salud, educación, seguridad social, alimenta ción, agua y vivienda, implica que todas y todos estén incluidos e integrados en las dinámicas sociales, mediante el acceso equitativo a bienes materiales, sociales y culturales. Esto último implica poner freno, mediante la acción del Estado, a las desigualdades económicas, en la perspectiva de contribuir a la democratización de los medios de producción y avanzar hacia la construcción de una sociedad dispuesta a hacer realidad el Buen Vivir. Políticas 1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir para la superación de todas las desigual dades (en especial salud, educación, ali mentación, agua y vivienda). 1.2 Impulsar la protección social integral y seguridad social solidaria de la población con calidad y eficiencia a lo largo de la vida con principios de igualdad, justicia, dignidad, interculturalidad. 1.3. Promover la inclusión social y económica con enfoque de género, intercultural e 73 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR 7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:48 PM Page 73 intergeneracional para generar condicio nes de equidad. 1.4. Democratizar los medios de producción para generar condiciones y oportunidades equitativas. 1.5. Asegurar la redistribución solidaria y equitativa de la riqueza. 1.6. Reconocer y respetar las diversidades socioculturales y erradicar toda forma de discriminación, sea ésta por motivos de género, de opción sexual, étnico-cultura les, políticos, económicos, religiosos, de origen, migratorios, geográficos, etáreos, de condición socioeconómica, condición de discapacidad u otros. 1.7. Proteger y promover los derechos de las y los ecuatorianos en el exterior y de las y los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familia. 1.8. Impulsar el Buen Vivir rural. 1.9. Promover el ordenamiento territorial integral, equilibrado, equitativo y susten table que favorezca la formación de una estructura nacional policéntrica. 1.10. Asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio pleno de derechos. Metas 1.1.1 Aumentar a 71% el porcentaje de hoga res cuya vivienda es propia al 2013. 1.1.2 Alcanzar el 98% de matrícula en educa ción básica al 2013. 1.1.3 Incrementar a 66.5% la matrícula de ado lescentes en bachillerato para el 2013. 1.1.4 Aumentar a 8 la calificación de la pobla ción con respecto a su satisfacción con la vida al 2013. 1.1.5 Revertir la desigualdad económica, al menos a niveles de 1995 al 2013. 1.2.1 Alcanzar el 40% de personas con seguro social al 2013. 1.3.1 Alcanzar el 40% en la tasa de ocupación plena en personas con discapacidad al 2013. 1.4.1 Reducir en un 22% el nivel de concen tración de la tierra al 2013. 1.4.2 Reducir en 10% la concentración del acceso al crédito al 2013. 1.5.1 Aumentar al 15% la presión tributaria al 2013. 1.5.2 Alcanzar al menos una participación del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos al 2013. 1.5.3 Aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales al 2013. 1.5.4 Aumentar en un 10% el efecto redistri butivo del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales al 2013. 1.8.1 Duplicar la participación de la agricultu ra familiar campesina en las exportacio nes agrícolas al 2013. 1.8.2 Reducir la brecha de intermediación en 20%, al 2013. 1.10.1 Alcanzar el 75% de niños y niñas que par ticipan en servicios de desarrollo infantil al 2013. 1.10.2 Reducir a la cuarta parte el porcentaje de niños y niñas que trabajan y no estudian al 2013. 1.10.3 Aumentar a 4 meses la duración promedio de lactancia materna exclusiva al 2013. 1.10.4 Erradicar la mendicidad infantil al 2013. 74 Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía El desarrollo de capacidades y potencialidades ciu dadanas requiere de acciones armónicas e integra les en cada ámbito. Mediante la atención adecuada y oportuna de la salud, se garantiza la disponibili dad de la máxima energía vital; una educación de calidad favorece la adquisición de saberes para la vida y fortalece la capacidad de logros individuales y sociales; a través de la cultura, se define el siste ma de creencias y valores que configura las identi dades colectivas y los horizontes sociales; el depor te constituye un soporte importante de la socializa ción, en el marco de la educación, la salud y también de la acción individual y colectiva. La acumulación de energía vital requiere una visión preventiva de la salud, en la que un ele mento básico es la adecuada nutrición, en parti cular, desde la gestación hasta los cinco ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 74 primeros años. La actividad física y el deporte son elementos dinamizadores de las capacidades y potencialidades de las personas y contribuyen a la salud integral: física y psicológica. La educación, entendida como formación y capacitación en distintos niveles y ciclos, es indispensable para fortalecer y diversificar las capacidades y potencialidades individuales y sociales, y promover una ciudadanía participati va y crítica. Es uno de los medios más apropia dos para facilitar la consolidación de regímenes democráticos que contribuyan la erradicación de las desigualdades económicas, políticas, sociales y culturales. Desde una perspectiva estratégica, el desarrollo de conocimientos con alto valor agregado es esencial, así como la investigación e innovación técnica y tecnológica. La combinación de los saberes ancestrales con la tecnología de punta puede generar la reconversión del régimen de desarrollo, apoyada en el bioconocimiento. A mediano plazo, se espera que la producción local y exportable se sustente en el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, sobre la base de la biodiversidad. En el ámbito rural, el acceso y conocimiento de nuevas tecnologías de comunicación e informa ción juega un papel central para disminuir los cos tos de transacción. La educación es un área clave para reducir la brecha digital que profundiza desi gualdades. La educación superior es un poderoso agente de potenciación de las capacidades ciuda danas, cuando genera contextos apropiados para el desarrollo de “libertades positivas”, con énfasis en la investigación científica y el desarrollo tec nológico, de manera que incida en la reconver sión del régimen actual de desarrollo. Políticas 2.1. Asegurar una alimentación sana, nutriti va, natural y con productos del medio para disminuir drásticamente las defi ciencias nutricionales. 2.2. Mejorar progresivamente la calidad de la educación, con un enfoque de dere chos, de género, intercultural e inclusi va, para fortalecer la unidad en la diversidad e impulsar la permanencia en el sistema educativo y la culminación de los estudios. 2.3. Fortalecer la educación intercultural bilingüe y la interculturalización de la educación. 2.4. Generar procesos de capacitación y forma ción continua para la vida, con enfoque de género, generacional e intercultural arti culados a los objetivos del Buen Vivir. 2.5. Fortalecer la educación superior con visión científica y humanista, articulada a los objetivos para el Buen Vivir. 2.6. Promover la investigación y el conoci miento científico, la revalorización de conocimientos y saberes ancestrales, y la innovación tecnológica. 2.7. Promover el acceso a la información y a las nuevas tecnologías de la información y comunicación para incorporar a la pobla ción a la sociedad de la información y for talecer el ejercicio de la ciudadanía. 2.8. Promover el deporte y las actividades físicas como un medio para fortalecer las capaci dades y potencialidades de la población. Metas 2.1.1 Reducir en un 45% la desnutrición cróni ca al 2013. 2.1.2 Garantizar un consumo kilocalórico dia rio de proteínas mínimo de 260 Kcal. /día al 2013. 2.1.3 Disminuir al 3,9% el bajo peso al nacer en niños y niñas al 2013. 2.2.1 Al menos el 30% de los estudiantes de 7mo y 10mo de educación básica que obtienen una calificación de “buena” y no menos de un 8% nota de “muy buena” en ciencias sociales al 2013. 2.2.2 Al menos el 20% de los alumnos de 4to, 7mo, 10mo año de Educación Básica, y 3er año de bachillerato alcancen una nota de “buena” y que mínimo un 8% de “muy buena” en Matemáticas al 2013. 2.2.3 Al menos 15% de los estudiantes de 4to, 7mo y 10mo de educación básica y 3er año de bachillerato obtienen una califica ción de “muy buena” en Lenguaje al 2013. 2.2.4 Al menos 10% más de estudiantes de 7mo y 10mo de educación básica obtie nen una calificación de “muy buena” en Ciencias Naturales al 2013. 75 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 75 2.2.5 Al menos el 46% de las y los docentes obtienen una calificación de “muy buena” en la Evaluación Interna al 2013. 2.2.6 Al menos el 60% de las y los docentes obtiene una calificación de “buena” en la evaluación de conocimientos específicos. 2.2.7 Reducir al 10% el analfabetismo funcio nal para el 2013. 2.5.1 Aumentar 969 investigadores dedicados a I+D+i al 2013. 2.5.2 Alcanzar el promedio de América Latina en la tasa de matrícula en educación superior al 2013. 2.5.3 Llegar a 1500 becas de cuarto nivel en el 2013. 2.6.1 Aumentar en 75% los artículos publica dos en revistas indexadas al 2013. 2.6.2 Alcanzar el 0.44% de gasto en I+D+i como porcentaje del PIB al 2013. 2.7.1 Alcanzar el 55% los establecimientos educativos rurales con acceso a Internet y el 100% de los urbanos al 2013. 2.7.2 Triplicar el porcentaje de hogares con acceso a Internet al 2013. 2.7.3 Alcanzar el 50% de hogares con acceso a teléfono fijo al 2013. 2.8.1 Alcanzar 45 participantes en las olimpia das al 2012. 76 Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población La calidad de vida alude directamente al Buen Vivir en todas las facetas de las personas, pues se vincula con la creación de condiciones para satisfacer sus necesidades materiales, psicológi cas, sociales y ecológicas. Este concepto integra factores asociados con el bienestar, la felicidad y la satisfacción indivi dual y colectiva, que dependen de relaciones sociales y económicas solidarias, sustentables y respetuosas de los derechos de las personas y de la naturaleza, en el contexto de las culturas y del sistema de valores en los que dichas personas viven, y en relación con sus expectativas, nor mas y demandas. Este objetivo propone acciones públicas, con un enfoque intersectorial y de derechos, que se concretan a través de sistemas de protección y prestación de servicios integrales e integrados. En estos sistemas, los aspectos sociales, econó micos, ambientales y culturales se articulan con énfasis en los grupos de atención prioritaria, los pueblos y nacionalidades. El mejoramiento de la calidad de vida es un pro ceso multidimensional y complejo, determinado por aspectos decisivos relacionados con la cali dad ambiental, los derechos a la salud, educa ción, alimentación, vivienda, ocio, recreación y deporte, participación social y política, trabajo, seguridad social, relaciones personales y familia res. Las condiciones de los entornos en los que se desarrollan el trabajo, la convivencia, el estudio y el descanso, y la calidad de los servicios e insti tuciones públicas, tienen incidencia directa en la calidad de vida, entendida como la justa y equi tativa redistribución de la riqueza social. Políticas 3.1. Promover prácticas de vida saludable en la población. 3.2. Fortalecer la prevención, el control y la vigilancia de la enfermedad, y el desarro llo de capacidades para describir, prevenir y controlar la morbilidad. 3.3. Garantizar la atención integral de salud por ciclos de vida, oportuna y sin costo para las y los usuarios, con calidad, cali dez y equidad. 3.4. Brindar atención integral a las mujeres y a los grupos de atención prioritaria, con enfoque de género, generacional, fami liar, comunitario e intercultural. 3.5. Reconocer, respetar y promover las prác ticas de medicina ancestral y alternativa y el uso de sus conocimientos, medica mentos e instrumentos. 3.6. Garantizar vivienda y hábitat dignos, seguros y saludables, con equidad, susten tabilidad y eficiencia. 3.7. Propiciar condiciones de seguridad huma na y confianza mutua entre las personas en los diversos entornos. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 76 Metas 3.1.1 Triplicar el porcentaje de la población que realiza actividad física más de 3.5 horas a la semana al 2013. 3.1.2 Reducir al 5% la obesidad en escolares al 2013. 3.2.1 Reducir la incidencia de paludismo en un 40% al 2013. 3.2.2 Disminuir a 4 la razón de letalidad del dengue hemorrágico al 2013. 3.2.3 Reducir en un 25% la tasa de mortalidad por SIDA al 2013. 3.2.4 Reducir a 2 por 100.000 la tasa de morta lidad por tuberculosis al 2013. 3.2.5 Reducir a la tercera parte la tasa de mor talidad por enfermedades causadas por mala calidad del agua al 2013. 3.2.6 Reducir en un 18% la tasa de mortalidad por neumonía o influenza al 2013. 3.3.1 Aumentar al 70% la cobertura de parto institucional público al 2013. 3.3.2 Aumentar a 7 la calificación del funcio namiento de los servicios de Salud Pública al 2013. 3.4.1 Reducir en 25% el embarazo adolescente al 2013. 3.4.2 Disminuir en 35% la mortalidad materna al 2013. 3.4.3 Reducir en un 35% la mortalidad neona tal precoz al 2013. 3.6.1 Disminuir en un 33% el porcentaje de hogares que viven en hacinamiento al 2013. 3.6.2 Alcanzar el 80% de las viviendas con acceso a servicios de saneamiento al 2013. 3.6.3 Disminuir a 35% el porcentaje de hogares que habitan en viviendas con caracterís ticas físicas inadecuadas al 2013. 3.6.4 Disminuir a 60% el porcentaje de viviendas con déficit habitacional cualitativo al 2013. 3.7.1 Revertir la tendencia creciente de los delitos hasta alcanzar el 23% al 2013. 3.7.2 Aumentar a 7 la calidad del servicio de la Policía Nacional según los usuarios al 2013. 77 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 48 Los derechos de la naturaleza son abordados en el Título II, Capítulo VII, de la Constitución en tanto que en el Título VII, Capítulo II se incluyen aspectos relativos a Biodiversidad y Recursos Naturales como parte del Régimen del Buen Vivir. (N. del E.). 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable Los elementos de la naturaleza eran vistos única mente como recursos supeditados a la explotación humana y por consiguiente, eran valorados desde el punto de vista estrictamente económico. La Carta Magna da un giro radical en este ámbito, por lo que se entenderá el concepto de garantía de derechos de la naturaleza señalado en este objeti vo en el marco del Capítulo II, Título VII, del Régimen del Buen Vivir de la Constitución48. Comprometido con el Buen Vivir de la población, el Estado asume sus responsabilidades con la natu raleza. Asimismo, desde el principio de correspon sabilidad social, las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, los diversos sectores pri vados, sociales comunitarios y la población en general deben cuidar y proteger la naturaleza. La responsabilidad de tratar el agua y la biodiver sidad como patrimonios estratégicos es un desafío para las políticas públicas del país. De ella se deri van retos, como lograr cambios significativos en las instituciones que dirigen la política, la regula ción y el control ambiental. Obliga, además, a impulsar la desconcentración efectiva en los territorios y articularla a la gestión de la nueva estructura estatal, bajo el principio de reconoci miento de la diversidad poblacional, cultural y ambiental, y sin olvidar que el Ecuador forma parte de una comunidad mundial. Para ello, es indispensable que los cambios plan teados estén acompañados de transformaciones en los enfoques productivos y de consumo, a fin de prevenir, controlar y mitigar la contaminación ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 77 ambiental y, de ese modo, permitir al país enfren tar, estratégicamente, el calentamiento global. Políticas 4.1. Conservar y manejar sustentablemente el patrimonio natural y su biodiversidad terrestre y marina, considerada como sec tor estratégico. 4.2. Manejar el patrimonio hídrico con un enfoque integral e integrado por cuenca hidrográfica, de aprovechamiento estra tégico del Estado y de valoración socio cultural y ambiental. 4.3. Diversificar la matriz energética nacio nal, promoviendo la eficiencia y una mayor participación de energías renova bles sostenibles. 4.4. Prevenir, controlar y mitigar la contami nación ambiental como aporte para el mejoramiento de la calidad de vida. 4.5. Fomentar la adaptación y mitigación a la variabilidad climática con énfasis en el proceso de cambio climático. 4.6. Reducir la vulnerabilidad social y ambiental ante los efectos producidos por procesos naturales y antrópicos generado res de riesgos. 4.7. Incorporar el enfoque ambiental en los procesos sociales, económicos y cultura les dentro de la gestión pública. Metas 4.1.1 Incrementar en 5 puntos porcentuales el área de territorio bajo conservación o manejo ambiental al 2013. 4.1.2 Incluir 2.521 km2 de superficie de área marino - costera continental bajo conser vación o manejo ambiental al 2013. 4.1.3 Reducir en un 30% la tasa de deforesta ción al 2013. 4.2.1 Reducir a 0,0001 mg/l la presencia de mercurio en la actividad minera al 2013. 4.3.1 Aumentar en 1.091 MW la capacidad instalada al 2013 y 487 MW más al 2014. 4.3.2 Disminuir la huella ecológica de tal manera que no sobrepase la biocapacidad del Ecuador al 2013. 4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de ener gías alternativas en el total de la capaci dad instalada al 2013. 4.3.4 Alcanzar el 97% las viviendas con servi cio eléctrico al 2013. 4.3.5 Alcanzar el 98% las viviendas en zona urbana con servicio eléctrico al 2013. 4.3.6 Alcanzar el 96% las viviendas zona rural con servicio eléctrico al 2013. 4.4.1 Mantener las concentraciones promedio anuales de contaminantes de aire bajo los estándares permisibles al 2013. 4.4.2 Remediar el 60% de los pasivos ambien tales al 2013. 4.4.3 Reducir en 40% la cantidad de PBC al 2013. 4.4.4 Reducir en 60% la cantidad de plaguici das (COPS) al 2013. 4.5.1 Reducir al 23% el nivel de amenaza alto del índice de vulnerabilidad de ecosiste mas a cambio climático, y al 69% el nivel de amenaza medio para al 2013. 78 Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad. Su ejercicio se da a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa, previstas en la Carta Política. Uno de los deberes primordiales del Estado es garantizar la soberanía nacional. La soberanía ha sido pensada desde la integri dad territorial y jurídica. La Constitución de 2008 supera este concepto tradicional y defen sivo. Se entiende a la soberanía a partir de sus implicaciones políticas, territoriales, alimenta rias, energéticas, económicas y culturales. Garantizarla, en estos términos, implica man tener y defender la autodeterminación e inde pendencia política del Estado, interna e internacionalmente. La nueva visión de soberanía reconoce diver sas formas de organización de la sociedad, ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 78 dirigidas a desarrollar procesos de autodeter minación, incidencia en las decisiones y polí ticas públicas, control social de todos los niveles de gobierno y de las entidades públi cas y privadas que prestan servicios públicos. También deja atrás a los supuestos homoge neizadores de la nación mestiza y enfatiza en la necesidad de reconocer la diversidad de los pueblos y nacionalidades. El Gobierno Nacional busca insertar estratégi ca y activamente al Ecuador en el orden eco nómico y político internacional, desde la perspectiva de la integración soberana de los pueblos. Esta integración supone el respeto mutuo de los Estados, el reconocimiento de la diversidad de los distintos grupos humanos que comparten el territorio, y la protección e inclusión de los connacionales más allá de las fronteras. El Estado rechaza las relaciones de sumisión internacional y defiende al Ecuador como un territorio de paz. Pone especial énfasis en no permitir la cesión de la soberanía. La política exterior se reorienta hacia las relaciones Sur Sur, propicia el diálogo y la construcción de relaciones simétricas entre iguales, que faciliten la economía endógena para el Buen Vivir y la generación de pensamiento propio. La soberanía alimentaria propone un cambio sustancial frente a una condición histórica de dependencia y vulnerabilidad en lo concernien te a la producción y el consumo. La soberanía energética no se puede alcanzar en detrimento de la soberanía alimentaria ni puede afectar el derecho de la población al agua. La necesidad de recuperar los instrumentos económicos y financieros del Estado, revertir los patrones de endeudamiento externo, y ali near la cooperación internacional y la inver sión extranjera con los objetivos nacionales de desarrollo, en torno a los intereses sobera nos, es una premisa básica de la política esta tal. La recuperación de la soberanía en el espectro radioeléctrico y en la producción cul tural con contenidos propios, es parte de esta nueva concepción. Políticas 5.1. Ejercer la soberanía y promover la convi vencia pacífica de las personas en una cultura de paz. 5.2. Defender la integridad territorial y los derechos soberanos del Estado. 5.3. Propender a la reducción de la vulnerabi lidad producida por la dependencia exter na alimentaria y energética. 5.4. Promover el diálogo político y la negocia ción soberana de la cooperación interna cional y de los instrumentos económicos. 5.5. Impulsar la integración con América Latina y el Caribe. 5.6. Promover relaciones exteriores soberanas y estratégicas, complementarias y solidarias. 5.7. Combatir la delincuencia transnacional organizada en todas sus manifestaciones. Metas 5.1.1 Reducir la pobreza por NBI en la fronte ra norte en un 25% en el área urbana y en un 50% en el área rural al 2013. 5.1.2 Reducir la pobreza por NBI en la fronte ra sur en un 20% en el área urbana y en un 50% en el área rural al 2013. 5.1.3 Reducir la pobreza por NBI en la fronte ra centro en un 25% en el área urbana y en un 50% en el área rural al 2013. 5.1.4 No existencia de conflictos con fuerzas regulares e irregulares que afecten la soberanía nacional o amenacen al Estado al 2013. 5.2.1 Disminuir a la mitad el uso inadecuado de GLP doméstico al 2013. 5.3.1 Sustituir importaciones de maíz, pasta de soya, trigo y cebada hasta reducir la parti cipación al 40% al 2013. 5.4.1 Alcanzar el 60% de los flujos de coopera ción contabilizados en el presupuesto nacional al 2013. 5.5.1 Incrementar a 0,4 el índice de integra ción latinoamericana al 2013. 5.6.1 Incrementar a 0,95 la razón de exportacio nes industriales sobre las exportaciones de productos primarios no petroleros al 2013. 5.6.2 Reducir a 0,65 la concentración de las exportaciones por destino al 2013. 5.6.3 Disminuir en un 13% la concentración de las importaciones por país de origen al 2013. 79 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 79 El trabajo constituye la columna vertebral de la sociedad y es un tema fundamental de la vida de las personas y de las familias. La Constitución de 2008 reconoce el trabajo como derecho y deber social. En tanto derecho económico, es considerado fuen te de realización personal y base de la economía. En la historia moderna, la explotación del tra bajo ha consolidado una forma de acumulación que no está al servicio de quienes lo realizan. Se ha concebido al trabajo como un medio explo table y prescindible, sometido a conveniencias y dinámicas externas a los fines intrínsecos de los procesos de producción, y ajenas al sosteni miento de los ciclos de vida familiar y social. La nueva Constitución consagra el respeto a la dignidad de las personas trabajadoras, a través del pleno ejercicio de sus derechos. Ello supone remuneraciones y retribuciones justas, así como ambientes de trabajo saludables y estabilidad laboral, a fin de lograr la modificación de las asi metrías referentes a la situación y condición de las y los trabajadoras en todo el país. En el Ecuador, la estructura del trabajo es hetero génea en cuanto a las formas de organización de la producción. Muchas de ellas han sido invisibiliza das y desvalorizadas a lo largo del tiempo. Tanto en el ámbito urbano como en el rural, la mayoría de procesos de producción y la dotación de servicios se basan en pequeñas y medianas unidades familia res, asociativas o individuales, cuyas dinámicas de economía popular familiar y solidaria buscan la subsistencia antes que la acumulación a gran esca la. Estos procesos productivos se han fundado, asi mismo, en la movilización de recursos tales como conocimientos, destrezas y ahorros locales, redes sociales y otros similares; y sus economías se han desenvuelto en condiciones adversas, debido a la falta de reconocimiento desde el Estado. Para este Plan, es de vital importancia reconocer y apoyar las distintas formas de organización de la producción: comunitarias, cooperativas, empresariales públicas o privadas, asociativas, familiares, domésticas, autónomas y mixtas; así como las diversas formas de trabajo –incluidas las formas autónomas de autosustento y de cui dado humano–, al igual que las formas de repro ducción y sobrevivencia familiar y vecinal. La cooperación social, característica de las eco nomías de autosustento y cuidado humano, constituye un elemento fundamental para la construcción de una economía social y solida ria, y una sociedad más equitativa. Por esto, las formas asociativas de producción deben repro ducirse en todos los sectores de la economía, para generar mejores condiciones para las perso nas que participan en ellas. Políticas 6.1. Valorar todas las formas de trabajo, gene rar condiciones dignas para el trabajo y velar por el cumplimiento de los derechos laborales. 6.2. Impulsar el reconocimiento del trabajo autónomo, de cuidado humano, de cuidado familiar y de autoconsumo, así como la transformación integral de sus condiciones. 6.3. Fomentar la asociatividad como base para mejorar las condiciones de trabajo, así como para crear nuevos empleos. 6.4. Promover el pago de remuneraciones justas sin discriminación alguna, propendiendo a la reducción de la brecha entre el costo de la canasta básica y el salario básico. 6.5. Impulsar actividades económicas que conserven empleos y fomenten la genera ción de nuevas plazas, así como la dismi nución progresiva del subempleo y desempleo. 6.6. Promover condiciones y entornos de tra bajo seguro, saludable, incluyente, no dis criminatorio y ambientalmente amigable. 6.7. Impulsar procesos de capacitación y for mación para el trabajo. 6.8. Crear condiciones para la reinserción laboral y productiva de la población migrante que retorna al Ecuador, y prote ger a las y los trabajadores en movilidad. Metas 6.2.1 Tender a 1 en la igualdad de horas dedi cadas al trabajo reproductivo al 2013. 80 Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 80 6.3.1 Aumentar a 1,57 millones el número de visitantes extranjeros al 2013. 6.3.2 Duplicar el porcentaje de personas con participación activa en asociaciones de productores, comerciantes o agricultores al 2013. 6.4.1 Disminuir en un 27% el porcentaje de personas que recibe un salario menor al mínimo vital al 2013. 6.5.1 Disminuir en 10 puntos el subempleo bruto nacional al 2013. 6.5.2 Revertir la tendencia creciente del desem pleo juvenil y reducirlo en un 24% al 2013. 6.5.3 Incrementar en un 40% el acceso a la educación superior de los jóvenes de los quintiles 1 y 2 al 2013. 6.7.1 Incrementar en un 25% la productivi dad media laboral en el sector industrial al 2013. 6.7.2 Aumentar en 4 veces el porcentaje de la PEA que recibe capacitación pública para su beneficio profesional al 2013. 81 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común La construcción de espacios de encuentro común es primordial en una sociedad democrá tica. Los espacios públicos potencian y otorgan a la ciudadanía un sentido de participación iguali taria y activa en la construcción de proyectos colectivos que involucran los intereses comunes. Para ello, es necesario garantizar a la población su acceso y disfrute sin discriminación alguna, de modo que se propicien presencias múltiples y diversas, en la perspectiva de superar el racismo, el sexismo, la xenofobia y otras prácticas discri minatorias, y de posibilitar la emergencia de espacios diferenciados de encuentro. Esto últi mo, aunado con el fomento de la responsabili dad social y ciudadana, robustece los espacios de intercambio y deliberación. Los espacios públicos contribuyen al conoci miento y al desarrollo de la cultura, las artes y la comunicación. Desde la garantía de derechos, éstos son entendidos como bienes públicos que impulsan diálogos, forman puentes y favorecen el mutuo reconocimiento entre las personas y gru pos sociales diversos que conforman la sociedad ecuatoriana, lo que da lugar a la libre expresión de creencias, actitudes e identidades. El Estado debe asegurar la libre circulación en lo público y crear mecanismos de revitalización de memorias, identidades y tradiciones, así como de exposición de las creaciones culturales actuales. La generación de espacios públicos sanos, alegres, seguros y solidarios promueve la valorización y el disfrute del uso no instrumental del tiempo. El uso del tiempo de ocio en actividades culturales, artísticas, físicas y recreativas para todos los gru pos de edad, mejora las condiciones de salud físi ca y espiritual de los habitantes del país. Es prioritario crear un sistema de comunicación pública que articule y potencie el trabajo de los medios públicos, y promueva el desarrollo de medios privados y comunitarios alternativos para que juntos contribuyan a crear y consolidar espa cios de opinión pública diversa, inclusiva y delibe rante. De esta manera, se establece una clara diferencia con la homogeneización que promue ven los medios sometidos a corporaciones y grupos económicos privados y se fomenta la ciudadanía comunicativa de todas personas sin exclusiones. Políticas 7.1. Garantizar a la población el derecho al acceso y al disfrute de los espacios públi cos en igualdad de condiciones. 7.2. Promocionar los deberes y derechos res pecto al uso de los espacios públicos. 7.3. Fomentar y optimizar el uso de espacios públicos para la práctica de actividades culturales, recreativas y deportivas. 7.4. Democratizar la oferta y las expresiones culturales diversas, asegurando la libre circulación, reconocimiento y respeto a las múltiples identidades sociales. 7.5. Impulsar el fortalecimiento y apertura de espacios públicos permanentes de inter cambio entre grupos diversos que promue van la interculturalidad, el reconocimiento ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 81 mutuo y la valorarización de todas las expresiones colectivas. 7.6. Garantizar a la población el ejercicio del derecho a la comunicación libre, intercul tural, incluyente, responsable, diversa y participativa. 7.7. Garantizar el derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo prin cipios de sustentabilidad, justicia social, igualdad de género y respeto cultural. 7.8. Mejorar los niveles de seguridad en los espacios públicos. Metas 7.3.1 Triplicar el porcentaje de personas que realiza actividades recreativas y/o de esparcimiento en lugares turísticos nacio nales al 2013. 7.4.1 Aumentar en 40% el tiempo semanal dedicado a la cultura al 2013. 7.8.1 Disminuir en un 20% la mortalidad por accidentes de tránsito al 2013. 7.8.2 Disminuir la tasa de homicidios en un 50% al 2013. 82 Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad Los sistemas de la cultura, históricamente con dicionados, configuran en cada época, las for mas que asume la vida social trasmitida de generación en generación. Estas formas reciben el nombre de identidad, y son entendidas como un conjunto de caracteres que expresan las rela ciones de las colectividades con sus condiciones de existencia histórica y social. Entre estos caracteres, es posible reconocer los de larga duración y los transitorios. Los primeros asegu ran la continuidad de las sociedades en el tiem po –y lo hacen bajo la forma de la tradición y la memoria histórica–; los segundos corresponden a momentos del devenir social y humano. La interconexión entre lo social y cultural implica que el Estado debe preservar y garanti zar los derechos culturales (individuales y colec tivos), como soporte básico de la reproducción de la vida humana. La sociedad, por su parte, tiene el compromiso y la función de observar, vigilar y exigir que el Estado cumpla su papel. El Estado y la sociedad tienen responsabilidades compartidas, en la perspectiva de asegurar las condiciones de permanencia y reproducción de la cultura en sus múltiples expresiones. Al asumir el mandato constitucional de recono cimiento y afirmación de la plurinacionalidad y de la interculturalidad de la sociedad ecuatoria na, el Estado adopta una concepción de cultura amplia e incluyente. Ésta acoge concepciones que dan cuenta de la multiplicidad de universos simbólicos, expresados en las diversas memorias históricas, así como las prácticas de vida de los pueblos y nacionalidades que viven en el país y, al mismo tiempo, reconoce las prácticas de gru pos culturales que emergen como resultado de las transformaciones sociales contemporáneas. Esta nueva perspectiva permite examinar otras formas de diversidad, tales como la diversidad regional, de género, generacional y, sobre todo, analizar la capacidad de cada una de ellas para contribuir y aportar a la construc ción de relaciones de convivencia, equidad, diálogo y creatividad. Entendida de ese modo, la interculturalidad apare ce como una apuesta al futuro que, junto con el reconocimiento de la plurinacionalidad y el Buen Vivir, tiene la capacidad de lograr acuerdos entre los actores culturales, sociales, políticos e institu cionales diferenciados. Su acción está encaminada a la construcción de una sociedad incluyente, soli daria, soberana y recíproca, capaz de fundamentar una propuesta de desarrollo a largo plazo, que per mita enfrentar los desafíos de la globalización y sus contradicciones en la actual crisis mundial. Políticas 8.1. Apoyar la construcción de la sociedad plurinacional e intercultural dentro de relaciones de reconocimiento de la dife rencia y respeto mutuo, bajo los principios del Buen Vivir. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 82 8.2. Superar las desigualdades sociales y cultu rales garantizando el acceso universal de toda persona o colectividad a participar y beneficiarse de los diversos bienes y expresiones culturales. 8.3. Impulsar el conocimiento, la valoración y afirmación de las diversas identidades socioculturales de los distintos pueblos y nacionalidades que conforman el Ecuador, así como la de las y los ecuato rianos que se encuentran residiendo fuera del país, en atención al fortalecimiento de la identidad ecuatoriana. 8.4. Impulsar y apoyar procesos de creación cultural en todas sus formas, lenguajes y expresiones, tanto de individuos como de grupos y comunidades. 8.5. Promover y apoyar procesos de preserva ción, valoración, fortalecimiento, con trol y difusión de la memoria colectiva e individual y del patrimonio cultural y natural del país, en toda su riqueza y diversidad. Metas 8.3.1 Aumentar al 80% de la población indí gena que habla alguna lengua nativa al 2013. 8.5.1 Aumentar al 30% los bienes patrimonia les con acceso a la ciudadanía al 2013. 83 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia El reconocimiento, promoción y garantía de los derechos es la finalidad primordial del nuevo modelo de Estado constitucional de derechos y justicia. Esta definición marca la diferencia con los modelos anteriores, pues redefine la relación Estado-sociedad-naturaleza. Las personas, los pueblos y las nacionalidades deciden sus desti nos, y la autoridad estatal define los mecanismos de cohesión para que dichas decisiones aporten a la construcción de un proyecto colectivo. La norma constitucional es el instrumento por excelencia para la garantía de derechos. Determina el contenido de la ley, consagra meca nismos de garantía de los derechos, establece los límites al ejercicio de la autoridad y la estructura del poder, y es de directa aplicación por cualquier persona, autoridad o juez. En este contexto, los derechos constitucionales, en particular los del Buen Vivir, son, a la vez, límites del poder y vín culos impuestos a la autoridad pública. Por tanto, para asegurar su ejercicio, someten y limitan a todos los poderes, inclusive al constituyente. Esta garantía se expresa en el ordenamiento jurídico de la facultad de definir y aplicar políticas públi cas, y opera a través de la facultad jurisdiccional, cuando las otras fracasan o violan derechos. No es menos importante el reconocimiento de la existencia de otros sistemas jurídicos, tales como el indígena, el regional, el interregional y el universal. Este enfoque es contrario al mode lo de Estado liberal, en el que existía un sólo sis tema jurídico y los derechos humanos estaban supeditados al reconocimiento legislativo. Asimismo, desde la invocación del Estado a la justicia, se otorga un valor a la finalidad del quehacer estatal, cuyo objetivo fundamental es promover la equidad y evitar la exclusión y la discriminación. De esta manera, la creación y la aplicación del sistema jurídico se encaminan a producir resultados justos. Este objetivo busca además el fortalecimiento del pluralismo jurídico y la institucionalización de los principios de eficiencia, oportunidad, transparencia, honestidad e imparcialidad en el sistema judicial. Sobre todo, contribuye a garan tizar el acceso igualitario a la administración de justicia, en particular de las personas que necesi tan atención prioritaria. A través de él, se enfa tiza igualmente en la erradicación de toda forma de violencia que vulnere los derechos de las per sonas, comunidades, pueblos y nacionalidades. Finalmente, se establece especial atención a los derechos de las personas privadas de la libertad y de sus familias, y se busca garantizarlos y prote gerlos, a través de acción pública orientada a la reforma integral de un sistema de rehabilitación social, que permita generar oportunidades de integración social y económica en este sector. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 83 Políticas 9.1. Aplicar y practicar el pluralismo jurídico, respetando los derechos constitucionales. 9.2. Promover un ordenamiento jurídico acor de al carácter plurinacional del Estado constitucional de derechos y justicia. 9.3. Impulsar una administración de justicia independiente, eficiente, eficaz, oportu na, imparcial, adecuada e integral. 9.4. Erradicar las prácticas de violencia contra las personas, pueblos y nacionalidades. 9.5. Impulsar un sistema de rehabilitación social que posibilite el ejercicio de dere chos y responsabilidades de las personas privadas de la libertad. 9.6. Promover el conocimiento y procesos de formación jurídica para la población. Metas 9.3.1 Alcanzar el 75% de resolución de causas al 2013. 9.3.2 Alcanzar el 60% de eficiencia en la reso lución de causas penales acumuladas al 2013. 9.4.1 Reducir la violencia contra las mujeres: la física en un 8%. la psicológica en un 5%. la sexual en un 2%. 9.4.2 Erradicar la agresión de profesores en escuelas y colegios. 9.5.1 Reducir en un 60% el déficit en la capacidad instalada en los Centros de Rehabilitación Social al 2013. 9.5.2 Erradicar la incidencia de tuberculosis en las cárceles al 2013. 84 Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política La Constitución de 2008 consolida una posi ción de vanguardia para la participación que es, además, un eje transversal. Los avances en materia de participación en el ejercicio de la soberanía popular, se dan no sólo por medio de los órganos del poder público sino, también, a través de los mecanismos de participación directa de las personas, las comunidades, los pueblos y las nacionalidades. La comunidad de personas que puede participar directamente en la vida democrática del país se amplía: tienen derecho al voto jóvenes menores de 18 años, migrantes, extranjeros, militares y policías, y las personas privadas de la libertad sin sentencia. Por primera vez se reconoce la democracia comu nitaria, además de la directa y representativa, de tal suerte que esta última se enriquece desde los diversos modos personales y colectivos de practi carla. Los sujetos de la participación, en el marco constitucional, ya no son únicamente las y los ciudadanos a título personal, sino también las comunidades, pueblos y nacionalidades. De este modo, las personas y colectividades pueden inci dir en la toma de decisiones sobre el bien común: la planificación, presupuestación, gestión, con trol y evaluación de las políticas públicas. Promover la participación ciudadana implica fortalecer el poder democrático de la organiza ción colectiva; es decir, estimular la capacidad de movilización de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, para realizar volun tariamente acciones colectivas y cooperativas de distinto tipo, a fin de que la sociedad civil se sitúe como el eje que orienta el desenvolvi miento del Estado y del mercado. Es deber del gobierno democrático estimular la participación ciudadana y la organización social sin cooptarlas, e institucionalizar mecanismos de participación en el Estado. Para ello se requiere garantizar la generación y el acceso a información precisa y actualizada sobre las con diciones de vida de la población; institucionali zar la obligatoriedad de la rendición de cuentas; y vigilar el cumplimiento de las normativas electorales y de las cuotas que garantizan la pari dad de la representación. Políticas 10.1. Promover la organización colectiva y autónoma de la sociedad civil. 10.2. Fortalecer, generar e innovar formas de control social y rendición de cuentas a las y los mandantes. 10.3. Promover la participación política y elec toral con equidad en los cargos de elec ción popular, de designación y en las instituciones públicas. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 84 10.4. Garantizar el libre acceso a información pública oportuna. 10.5. Promover el desarrollo estadístico y car tográfico, para la generación de informa ción de calidad. 10.6. Promover procesos sostenidos de forma ción ciudadana reconociendo las múlti ples diversidades. Metas 10.2.1 Aumentar al 50% la participación de mayores de 18 años en organizaciones de la sociedad civil al 2013. 10.3.1 Alcanzar el 30% de participación de las mujeres en cargos de elección popular al 2013. 10.3.2 Alcanzar el 15% de participación de jóvenes en cargos de elección popular al 2013. 10.3.3 Aumentar el acceso a participación elec toral de ecuatorianos y ecuatorianas en el exterior a 0,7 al 2013. 10.6.1 Alcanzar el promedio de América Latina en el apoyo a la democracia al 2013. 85 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible La Constitución de 2008 establece que el sistema económico ecuatoriano es social y solidario; ésta no es una caracterización exacta de la realidad actual sino un gran objetivo a alcanzar. Se abre, de este modo, una etapa de transición que deberá par tir de un sistema marcado por la hegemonía capi talista neoliberal, que profundizó la concentración de la riqueza, la pérdida de soberanía, la privatiza ción, la mercantilización extrema, las prácticas especulativas y depredadoras de los seres humanos, de los pueblos y de la naturaleza, para llegar a un sistema económico soberano regido por el Buen Vivir, que supere estas injusticias y desigualdades. La centralidad asignada al Buen Vivir y a la soberanía alimentaria y económica lleva a reu bicar fines y medios del sistema económico. El fin es la reproducción de ciclos de vida, en su sentido integral, y el logro de equilibrios entre producción, trabajo y ambiente, en condiciones de autodeterminación, justicia y articulación internacional soberana. Esto supone cambios en todo el ciclo económico: producción, reproduc ción, distribución y consumo; y determina el tránsito hacia una nueva matriz productiva: de un esquema primario exportador y extractivista a uno que privilegie la producción diversificada y ecoeficiente, así como los servicios basados en los conocimientos y la biodiversidad: ecoturis mo y biomedicina por ejemplo. La transición se hace viable a partir del reco nocimiento y potenciación de las bases que ya existen en nuestra economía: formas o lógicas diversas de producción y reproducción, casi siempre comprometidas con el logro del sus tento material de las personas y las colectivida des. Se trata de formas populares de arraigo local con sentido de cooperación y reciproci dad; formas de cuidado y conservación de sabe res y de los recursos naturales, que han permitido sostener la producción básica y la vida, en medio de los desmedidos afanes de acumulación y enriquecimiento de las élites nacionales y transnacionales. La diversidad económica, como clave de la tran sición, es indisociable de una democratización económica que abarca varias dimensiones: acceso a recursos en condiciones equitativas; revaloriza ción y fortalecimiento de actores, territorios, pro cesos y relaciones económicas –especialmente de aquellos que han afrontado sistemáticamente des ventajas que determinan su empobrecimiento–; y participación directa en la toma de decisiones. La acción del Estado –no sólo como ente regu lador de la economía sino como redistribuidor y protagonista directo de la actividad económica– es una condición indispensable para la justicia económica y el tránsito hacia otro modelo. Se trata de acciones y procesos, tales como la des privatización y el control público de recursos e infraestructura –estratégicos y fundamentales–, como sustento material de la vida y como fuen te de riqueza social; la planificación de la eco ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 85 nomía endógena para el Buen Vivir; la inver sión y las compras públicas, orientadas a crear condiciones productivas y a estimular a sectores y territorios en situación de desventaja; la ampliación y consolidación de empresas y servi cios públicos; y el impulso de una integración regional y económica en condiciones beneficio sas para el país. La nueva matriz productiva establece directa relación con las transformaciones en el terreno de las tecnologías y conocimientos, concebidos como bienes públicos y en perspectiva de diver sidad. Se asocia, también, con un sector finan ciero que articule el sector público, privado y popular solidario, cuyo control y orientación, en calidad de servicio público, es indispensable para encauzar el ahorro nacional hacia la pro ducción en sus diversas formas. Como parte del ciclo económico, y en el marco de una conciencia social y ambiental, se requie ren políticas activas en torno al consumo. Resulta urgente la generalización de patrones de consumo responsables para, de ese modo, fortalecer la sobe ranía alimentaria y la economía endógena. Políticas 11.1. Impulsar una economía endógena para el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda a la garantía de derechos y a la transformación, diver sificación y especialización productiva a partir del fomento a las diversas formas de producción. 11.2. Impulsar la actividad de pequeñas y medianas unidades económicas asociati vas y fomentar la demanda de los bienes y servicios que generan. 11.3. Impulsar las condiciones productivas necesarias para el logro de la soberanía alimentaria. 11.4. Impulsar el desarrollo soberano de los sectores estratégicos en el marco de un aprovechamiento ambiental y social mente responsable de los recursos no renovables. 11.5. Fortalecer y ampliar la cobertura de infraestructura básica y de servicios públicos para extender las capacidades y oportunidades económicas. 11.6. Diversificar los mecanismos para los intercambios económicos, promover esquemas justos de precios y calidad para minimizar las distorsiones de la intermediación, y privilegiar la comple mentariedad y la solidaridad. 11.7. Promover condiciones adecuadas para el comercio interno e internacional, considerando especialmente sus interre laciones con la producción y con las condiciones de vida. 11.8. Identificar, controlar y sancionar las prácticas de competencia desleales, y toda violación a los derechos económi cos y a los bienes públicos y colectivos para fomentar la igualdad de condicio nes y oportunidades en los mercados. 11.9. Promover el acceso a conocimientos y tecnologías y a su generación endógena como bienes públicos. 11.10. Promover cambios en los patrones de consumo, a fin de reducir su componen te importado y suntuario, generalizar hábitos saludables y prácticas solidarias, social y ambientalmente responsables. 11.11. Promover la sostenibilidad ecosistémica de la economía a través la implementa ción de tecnologías y prácticas de pro ducción limpia. 11.12. Propender hacia la sostenibilidad macroeconómica fortaleciendo al sector público en sus funciones económicas de planificación, redistribución, regulación y control. 11.13. Promover el ahorro y la inversión nacio nales, consolidando el sistema financie ro como servicio de orden público, con un adecuado funcionamiento y comple mentariedad entre sector público, priva do y popular solidario. Metas 11.1.1 Reducir a 0,72 la concentración de las exportaciones por producto al 2013. 11.1.2 Obtener un crecimiento de 5% del PIB Industrial no petrolero en el 2013. 11.2.1 Incrementar al 45% la participación de las MIPYMES en los montos de compras públicas al 2013. 11.2.2 Desconcentrar el mercado de comercia lización de alimentos al 2013. 86 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 86 11.3.1 Aumentar a 98% la participación de la producción nacional de alimentos res pecto a la oferta total al 2013. 11.4.1 Incrementar la producción petrolera (estatal y privada) a 500.5 miles de barriles por día al 2013. 11.4.2 Alcanzar una producción de derivados de hidrocarburos de 71 miles de barriles al 2013 y 176 miles de barriles más al 2014. 11.4.3 Incrementar en un 79% la producción minera metálica (oro) en condiciones de sustentabilidad de pequeña minería al 2013. 11.4.4 Sustituir en 8 puntos porcentuales las importaciones de minería no metálica. 11.5.1 Disminuir a 5 días el tiempo de desadua nización al 2013. 11.5.2 Disminuir en un 10% el tiempo pro medio de desplazamiento entre ciuda des al 2013. 11.5.3 Alcanzar el 3,34 en el índice de desarro llo de las tecnologías de información y comunicación, al 2013. 11.5.4 Incrementar a 8,4% la tasa de carga movilizada al 2013. 11.5.5 Incrementar en 6,5% el transporte aéreo de pasajeros al 2013. 11.6.1 Reducir en 0,06 puntos la concentra ción de las exportaciones por exporta dor al 2013. 11.11.1 Alcanzar el 15,1% de participación del turismo en las exportaciones de bienes y servicios no petroleros al 2013. 11.12.1 Reducir a la mitad el porcentaje de comercio de importaciones no registra do al 2013. 11.12.2 Reducir a 1% el porcentaje de comercio de exportaciones no registrado al 2013. 11.12.3 Incrementar al 8,1% la participación de la inversión con respecto al Producto Interno Bruto nominal en el 2013. 11.13.1 Llegar al 3% de la inversión extranjera directa respecto al PIB al 2013. 11.13.2 Triplicar el porcentaje de hogares que destinaron remesas a actividades pro ductivas al 2013. 11.13.3 Aumentar en 69% el volumen de opera ciones de la Banca Pública al 2013. 11.13.4 Aumentar en 110% el volumen de montos de la Banca Pública al 2013. 87 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 7 . O B JE T IV O S N A C IO N A LE S PA R A EL B U EN V IV IR Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir El neoliberalismo, con su programa de debilita miento del Estado condujo a que éste pase a ser la expresión de los intereses de los grupos econó micos, que organizaron las instituciones públicas en función de extraer recursos a la población para transferirlos a las élites privadas, dando lugar a los llamados “Estados predatorios”. La implementación de la nueva estrategia para el Buen Vivir requiere de un profundo proceso de transformación del Estado. Recuperar la sobera nía nacional y lo público, entendido como lo que es de todas y todos, supone un proceso radical de democratización, una de cuyas aristas es precisa mente la democratización del propio Estado. La primera dimensión de la democratización del Estado implica la recuperación y fortalecimiento de sus capacidades de planificación, regulación, control y redistribución, desprivatizarlo y hacer posible que represente efectivamente el interés público. La reforma institucional persigue cons truir un Estado inteligente, dinámico y estratégico, que requiere la consolidación de un servicio civil eficiente, meritocrático y orientado por resultados. La construcción del Estado Plurinacional e Intercultural constituye la segunda dimensión del proceso de democratización. Supone un amplio proceso de reforma institucional que per mita viabilizar las políticas interculturales y de fortalecimiento de las nacionalidades y pueblos del Ecuador para el ejercicio de sus derechos colectivos. Para ello, el reconocimiento de sus territorios ancestrales y de sus formas propias de gobierno, en el marco del proceso de constitu ción de las Circunscripciones Territoriales Indígenas, Afroecuatorianas y de los Pueblos Montubios, constituye un imperativo, ligado a la tercera dimensión del proceso de democratiza ción del Estado: la construcción de un Estado policéntrico, desconcentrado y descentralizado. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 87 Un Estado radicalmente democrático es nece sariamente un Estado cercano a la ciudadanía, que se reconoce en su diversidad territorial y cultural. De ahí la necesidad de impulsar un fuerte proceso de desconcentración del ejecuti vo y de descentralización hacia los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Construir una gestión pública vinculada a la gente y eficiente supone un trabajo articulado entre los distintos niveles de gobierno, de modo que la acción pública se complemente y permita alcanzar colectivamente el Buen Vivir. Para ello, se debe impulsar una organización territorial equi tativa que favorezca la solidaridad y las autono mías responsables y el fortalecimiento de la planificación y su articulación entre los distin tos niveles de gobierno. Este proceso tiene como sujeto, centro y fin de la acción pública al ser humano. De ahí que la cuarta dimensión del proceso de demo cratización del Estado es el impulso a la parti cipación social y ciudadana en todos los niveles de gobierno. El Estado es un actor clave del cambio, como garante del funcionamiento adecuado del merca do y de la corrección de sus tendencias autocen tradas y monopólicas, y como actor privilegiado para la provisión universal de un conjunto de bie nes y servicios públicos destinados a asegurar el cumplimiento de los derechos de las personas. Políticas 12.1. Construir el Estado plurinacional e intercultural para el Buen Vivir. 12.2. Consolidar la nueva organización y rediseño institucional del Estado que recupere las capacidades estatales de rectoría, planificación, regulación, con trol, investigación y participación. 12.3. Consolidar el modelo de gestión estatal articulado que profundice los procesos de descentralización y desconcentración y que promueva el desarrollo territorial equilibrado. 12.4. Fomentar un servicio público eficiente y competente. 12.5. Promover la gestión de servicios públi cos de calidad, oportunos, continuos y de amplia cobertura y fortalecer los mecanismos de regulación. 12.6. Mejorar la gestión de las empresas públicas y fortalecer los mecanismos de regulación. 12.7. Impulsar la planificación descentrali zada y participativa, con enfoque de derechos. Metas 12.1.1 Alcanzar el 12% de indígenas y afroe cuatorianos ocupados en el sector públi co al 2013. 12.3.1 Alcanzar el 82% de viviendas con acceso a agua entubada por red pública al 2013. 12.4.1 Mejorar en un 60% la percepción de las personas respecto a la preparación de los funcionarios públicos al 2013. 12.5.1 Aumentar al menos a 7 la percepción de calidad de los servicios públicos. 12.6.1 Disminuir a 11% las pérdidas de electri cidad en distribución al 2013. 88 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 88 La Estrategia Territorial Nacional está concebi da como el conjunto de criterios y lineamientos que articulan las políticas públicas a las condi ciones y características propias del territorio, que constituyen referentes importantes para la formulación e implementación de políticas sec toriales y territoriales, en concordancia con los objetivos y metas definidas en el Plan y es, adi cionalmente, un instrumento de coordinación entre niveles de gobierno que debe ser comple mentado con procesos de planificación específi cos en cada territorio. El territorio es un sistema complejo y dinámico que se transforma continuamente, desde esta perspectiva, este instrumento debe ser flexible para incorporar de manera permanente y demo crática, las visiones y los aportes que provienen de actores institucionales y ciudadanos que inciden en él. 8.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir El territorio y la geografía son depositarias de la historia económica, política, social de un país o región, siendo la expresión espacial de los diversos modos de acumulación y distribución de riqueza. Desde esta perspectiva, es el territo rio donde se concretizan y plasman las diferen tes políticas, tanto públicas como privadas. La lectura de la ocupación actual del territorio ecuatoriano nos permite entender los procesos de cambio en los planos económicos, cultura les y políticos, es a su vez la geografía la que ha ido condicionando la localización de infraes tructuras, los modos de transporte, los siste mas de producción agrícola y la ubicación industrial. La configuración espacial49 y la construcción de un territorio están relacionadas con la distribu ción geográfica de los objetos que se definen a partir de procesos sociales, históricos y cultura les en función de flujos y formas específicas (Santos M., 1992). Es decir, lo territorial en la actualidad, no debe ser entendido únicamente como lo físico-espa cial, sino como una concreción real de la cultu ra en interacción con la naturaleza, dicho de otra manera “los procesos socio-naturales se proyectan en ámbitos territoriales”. (Coraggio, 2009:13) generando una serie de relaciones dinámicas complejas. En esta perspectiva, el territorio tiene una rela ción directa con el concepto del Buen Vivir planteado en el Plan, pues logra armonizar el concepto de economía endógena e inserción estratégica en el mundo, con la capacidad de acogida territorial, la satisfacción intergenera cional de las necesidades humanas y el respeto a los derechos de la naturaleza. 89 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L 8. Estrategia Territorial Nacional 49 El espacio es indivisible y complejo, por ello es necesario reconocer que cualquier categoría de análisis o de acción impli ca un nivel de abstracción. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 89 El análisis del territorio plantea también la necesidad de trabajar escalas diferenciadas que aluden a diferentes ámbitos de interrelación entre sistemas de objetos y sistemas de acciones. Allí se encuentra una gradación que va desde la relaciones de proximidad que aluden a los ámbi tos de vida cotidiana hasta las relaciones supra nacionales de interrelación entre Estados. En esta perspectiva, la Estrategia Territorial Nacional está planteada a la escala del territorio nacional, establece el posicionamiento del Ecuador con el mundo y busca transformar el territorio ecuatoriano con el objeto de lograr una mejor repartición geográfica entre áreas urbanas y rurales, que permitan el avance equilibrado y sostenible de los asentamientos humanos en el territorio. Además, diseña lineamientos de polí tica pública para la gestión y planificación del territorio ecuatoriano, cuyo objeto es lograr una mejor coordinación de acciones sectoriales y busca un adecuado nivel de complementariedad y retroalimentación entre niveles de gobierno. Para ello, es necesario planificar de manera téc nica, estratégica y participativa. Mediante un proceso continuo, coordinado, concurrente, complementario y subsidiario, siempre enfocado a generar capacidades locales, entendiendo que la coexistencia de varias culturas nos plantea visiones y aproximaciones diferentes para solu cionar problemas similares. Solo esto permitirá una descentralización ordenada y una gestión equitativa, inclusiva y sustentable que favorezca la estabilidad económica, la prevención, la trans parencia, la solidaridad y la corresponsabilidad. 8.2. Configuración del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia La configuración del territorio ecuatoriano tiene su origen en el preincaico: la sierra norte tuvo como centro articulador Quito desde esa época. Tras la llegada de los Incas y el estable cimiento del Kapac Ñan como eje articulador del territorio se conformaron asentamientos, organizados en función de ayllus y llactas con un manejo de diversos pisos ecológicos e intercambios regionales para el abastecimien to de productos. Se conformó un sistema jerar quizado desde el Cuzco hacia Quito pasando por Cuenca y relacionando lo que actualmen te son las capitales provinciales. Los españoles fundan las ciudades sobre estas estructuras incaicas y preincaicas y su sistema de dominación incluyó la apropiación de territorios por parte de colonos y el desplazamiento de poblaciones indígenas configuró la ocupación del territorio en los valles centrales de la sierra, a tra vés del sistema de haciendas y obrajes, mientras que en el sur de la sierra y en la amazonía la ocu pación del territorio giró en torno a los sistemas de explotación minera denominado mitas. En el siglo XVIII se estableció un naciente siste ma fluvial, para el intercambio de productos agrí colas y de comercio regional que conectaba el puerto de Guayaquil con otras poblaciones de la costa, ésto permitió la consolidación de asenta mientos en la cuenca alta y baja del río Guayas. 8.2.1. El modelo territorial republicano Ecuador ha sido un país primario-exportador desde sus inicios como República, siempre sujeto a las variaciones del mercado mundial y dejándo se llevar por las necesidades de consumo de los países industrializados, quedando condicionado su desarrollo a fuentes exógenas a su control. Al interior del país, esto se ha replicado, las gran des urbes también generaron procesos extractivos para con sus entornos, y las clases influyentes consolidaron un modelo que mantenía sus privi legios en desmedro de los derechos de los demás. Las consecuencias han sido ampliamente estu diadas desde lo social, pero las repercusiones se han materializado también en un modelo territo rial excluyente, estratificado e inequitativo. El modelo de acumulación expandió con el tiempo las brechas entre territorios ricos y terri torios pobres. Este proceso se tradujo en infraes tructuras que priorizaron las zonas extractivas orientadas hacia los grandes mercados mundia les antes que las redes internas del país. El esque ma de conectividad, de ese modo, profundizó el 90 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 90 crecimiento desigual de las regiones. Entre los años 1980 y 1990 se agudizó la situación gracias a la agenda neoliberal. Así, se consolidó el bicentralismo de Quito y Guayaquil (Verdesoto, 2001) y, junto con él, un modelo degenerativo de asimetría en los territorios. Hacia finales del siglo XIX, el país ya contaba con 15 provincias, 10 serranas y 5 costeñas, las amazónicas fueron fundadas en el siglo XX, algu nas muy recientemente. Si bien la fundación de muchas de estas provincias no correspondió a una dinámica demográfica, su establecimiento se fundamentó en el modelo de aprovechamiento de la riqueza y en los cacicazgos regionales que se fueron estableciendo. Es hacia la segunda mitad del siglo XX que el ritmo del crecimiento aumenta, entre 1950 y 2001 los ecuatorianos se cuadruplican en número aunque con marcadas diferencias regionales. (León, J., 2009). La red de asentamientos humanos del Ecuador responde a los modelos de desarrollo de su deve nir histórico, en función a las diferentes formas de apropiación de la riqueza, así tenemos claramente marcadas las etapas de la agro-exportación de cacao que desarrolla algunas ciudades interiores de la costa. Posteriormente la época bananera desarrolla los puertos y los accesos a ellos, luego un primer proceso de industrialización consolida la troncal víal de la sierra y finalmente, una etapa de explotación petrolera en la que los oleoductos, las grandes infraestructuras de la industria petro lera y las carreteras vinculadas se instalaron en la zona norte de la Amazonía. El poblamiento de su territorio ha ido evolucionando y conformando una estructura nacional concentrada y poco uni forme, gracias a la influencia de varios factores, siendo los principales los económico-productivos, las infraestructuras, los servicios y las redes viales. 8.2.2. El espacio geográfico ecuatoriano50 La cordillera Andina divide al territorio conti nental del Ecuador en 3 macro-espacios o regiones naturales: Costa, Sierra, Oriente. Esta división es mucho más que un conjunto de indicadores de altura, de suelos, de clima, por que conlleva una distinción particular cultural y social que se ha construido durante siglos. Se trata sobre todo de la yuxtaposición de matrices culturales diferenciadas desde el punto de vista de la composición étnica, de los comporta mientos demográficos, de la evolución de las relaciones sociales, de la génesis de las estructu ras y dinámicas económicas. Esta oposición - yuxtaposición no implica una separación, aunque las cordilleras constituyen un obstáculo apremiante. La movilidad de las poblaciones y el desarrollo de una sociedad nacional inducen transferencias y cambios. La región Costa ocupa una mejor situación en el marco de la economía nacional fruto de dos ciclos agro-exportadores importante, mientras que la región del Oriente tiene la peor situación a pesar de ser generadora de riqueza, a través de la explo tación petrolera, esta condición dada por el cierre oriental, el obstáculo andino y la mala distribu ción de la riqueza generada en la región. Complementariamente a la división geográfica, en el país se han consolidado dos ejes principal mente norte-sur: la franja costera, que incluye ciudades porteñas Guayaquil, Manta, Puerto Bolívar y Esmeraldas; y, la Panamericana con las ciudades Quito, Ibarra, Ambato, Cuenca y otras. Ambos ejes constituidos por nodos de desarrollo (grupos o redes de ciudades) y infraestructura de transporte. En el caso de la franja costanera vin culados a la producción agrícola, sobre todo aquella de exportación y a los puertos de salida. El caso del eje de la Panamericana obedece a una articulación del territorio previa a la conquista española que no se perdió a través del tiempo y constituye el eje vinculante del territorio nacio nal de la serranía y del país con sus vecinos. A lo largo de la historia dos ciudades se han desarrollado con mayor dinámica que el resto 91 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 50 Esta sección está sustentada en varias publicaciones de Jean Paul Deler en las que se difundió una interpretación del funcionamiento territorial del Ecuador. Esta lectura permite clarificar el sistema territorial nacional y avanzar hacia una interpretación de sus elementos estructurales. 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 91 del país – Quito y Guayaquil. Cada una con su identidad propia: Quito, ciudad andina, capital, y centro político, y Guayaquil ciudad tropical, puerto internacional y motor económico. Juntas representan cerca del 30 % de la población. Entre las dos grandes ciudades del país se ha for mado un área con mayores densidades poblaciona les y niveles más altos de conectividad debido a la convergencia entre las zonas de influencia de ambas metrópolis, en conjunto a la zona de impac to del eje de conexión Quito-Guayaquil. Fuera de este centro se reconoce un conjunto de centros urbanos más pequeños, pero a menudo muy pobla dos, los cuales se encuentran en el radio de influencia de Quito, de Guayaquil y, en algunos casos, de las dos. Hacia los extremos, se encuen tran las márgenes selváticas y las zonas fronterizas poco pobladas. Se evidencia una tendencia a la gravitación de los centros urbanos de segundo nivel en torno a los dos polos metropolitanos. 8.2.3. Hacia la reconfiguración del territorio nacional El impulso a una transformación de la estructu ra del territorio nacional requiere que las políti cas públicas se articulen con las condiciones y características propias de los territorios, y pro mover sinergias inter- e intra-regionales y siste mas red que favorezcan el desarrollo endógeno del país. Los territorios deben ser entendidos con funciones específicas y articularse de mane ra complementaria, sin distinciones entre lo urbano y lo rural, sino con políticas que pro muevan la igualdad de oportunidades, aseguran do el acceso equitativo a servicios básicos, salud, educación, nutrición, hábitat digno, entre otros. Se pretende rebasar concepciones planas que propugnan la competencia y no la comple mentariedad, que pretenden hablar de territo rios ganadores, sin comprender que no deberían existir territorios perdedores. La estrategia territorial construye referentes tanto para las políticas sectoriales como para las instancias públicas de todos los niveles mediante criterios y lineamientos específicos concebidos en concordancia con la Constitución y los objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir y así permite encaminar las acciones públicas hacia la con secución de resultados territoriales de impac to. Sin embargo, la planificación requiere de una constante retroalimentación en función de la información nueva que se produce y de los procesos participativos de planificación y gestión territorial. Cabe remarcar que construir un país territorial mente equitativo, seguro, sustentable con una gestión eficaz y un acceso universal y eficiente a servicios sólo será posible a partir de una opti mización de las inversiones acompañada de reformas político-administrativas acordes. Bajo esta perspectiva, la estrategia territorial se plan tea desde siete temáticas: • Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y com plementaria de asentamientos humanos. • Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. • Jerarquizar y hacer eficientes la infraes tructura para la movilidad, la conectivi dad y la energía. • Garantizar la sustentabilidad del patri monio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables. • Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural. • Fomentar la inserción estratégica y sobe rana en el mundo y la integración latino americana. • Consolidar un modelo de gestión descen tralizado y desconcentrado con base en la planificación articulada y la gestión parti cipativa del territorio. 92 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 92 8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos La consolidación de una estructura nacional policéntrica debe ser entendida como la distri bución equilibrada de las actividades humanas en el territorio (CE, 2004). Se trata de la estructuración de una red de ciudades o unida des urbanas de diferente tamaño, complemen tarias entre sí, que comparten una o varias actividades económico-productivas y que deben lograr una cohesión social, económica y territorial siguiendo los principios para el Buen Vivir. Se busca con ello garantizar derechos, integrar servicios con criterios de universalidad y solida ridad; promover actividades y encadenamientos productivos; controlar y moderar el crecimiento urbano en base a las capacidades ambientales del entorno; y fomentar el manejo factible de los desechos y elementos contaminantes; así como la generación de investigación, ciencia y tecnología en función de las necesidades especí ficas de los territorios. 93 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Mapa 8.1: Expresión gráfica de la Estrategia Territorial Nacional51 Fuente: SENPLADES, 2009 Elaboración: SENPLADES 51 Los mapas que se presentan a todo lo largo de la Estrategia Territorial Nacional son indicativos, se ha utilizado una visualización gráfica en base a coremas para la representación del territorio nacional, serán la planificación sectorial y los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial que formularán cartografía más precisa de cada aspecto de su competencia. 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 93 La rápida urbanización del país en las últimas décadas ha creado un sistema urbano denso con asentamientos en red (grupos o nodos urbanos) que comprenden los diferentes poblados, ciuda des contiguas y áreas conglomeradas que mues tran una serie de desequilibrios territoriales. Por otro lado, existen zonas con limitaciones deri vadas de sus características geográficas, áreas periféricas con serios problemas de accesibilidad y territorios dispersos rurales; todos ellos con fuertes problemas de precarización y pobreza. Superando la lectura tradicional de la bipola ridad Quito-Guayaquil y de una serie de “ciu dades intermedias” más pequeñas en términos de peso poblacional, la distribución demográ fica del país evidencia la existencia de grupos de ciudades contiguas o áreas conglomeradas donde se dan fuertes relaciones sociales, cultu rales y económicas que permiten identificar un Ecuador menos polarizado con una tenden cia clara y natural a conformarse de manera policéntrica. En virtud de estas características del territorio nacional, a partir de las categorías de rango de tamaño y proximidad, se identifican cuatro categorías de grupos urbanos a fin de mejorar la distribución de servicios e impulsar las sinergias. La generación de esta tipología no excluye la posibilidad de servicios adicionales para cada grupo urbano, sin embargo delimita también una base sobre la cual deben garantizarse los ser vicios y la infraestructura. 94 Mapa 8.2: Análisis de asentamientos humanos que incorpora relaciones poblacionales y funcionales Nota: Estos grupos urbanos se han denominado: • de sustento, con 20.000 a 50.000 habitantes que se perfilan como centros de acopio y comercio zonal • de vinculación regional, con 200.000 a 500.000 habitantes, que se estructuran como centros de intercambio regio nal y un nivel de industrialización de primer orden • de estructuración nacional, con 500.000 a 1´000.000 habitantes, que se perfilan como centros de investigación, transferencia de tecnología y procesamiento industrial más avanzado, a la vez que una mayor diversificación pro ductiva • de articulación internacional con 2´000.000 a 3´000.000 habitantes que por su escala estructuran un conjunto de ser vicios financieros, administrativos y de intercambios comerciales nacionales e internacionales. Fuente: INEC, 2001. Proyección de población, 2009. Elaboración: SENPLADES - Dirección de Planificación Territorial/Subsecretaría de Planificación. Si bien es cierto que esta conformación no parte de la división político-administrativa, es un ejercicio imprescindible para generar propuestas mancomunadas que transformen el esquema territorial actual. Esta visión sin duda, exige una colaboración voluntaria de las autoridades loca les para fomentar la capacidad de todo el grupo urbano en beneficio de todas las partes. ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 94 8.3.1. Garantía de derechos y prestación de servicios básicos El sistema de asentamientos humanos policéntri co, articulado y complementario apoya al mejora miento de la cobertura de servicios básicos a fin de impulsar el acceso universal de la población a los mismos. En este ámbito tenemos dos niveles: • La ampliación progresiva de servicios que atienden a la garantía de derechos, tales como, salud, educación y protección social. Además, se requiere identificar áreas que, dada la brecha histórica y la exclusión de ciertos grupos poblacionales, demandan una atención intensiva o itinerante para restaurar y promover el acceso a derechos. • La dotación y mejoramiento de servicios básicos tales como agua potable, alcanta rillado -con su respectivo sistema de tra tamiento de aguas- y manejo de los resi duos sólidos. La planificación de los grupos urbanos debe bus car articular funciones entre ellos, complemen tar proyectos y gestionar infraestructuras y equipamientos especializados para lograr una mejora en las capacidades de sus territorios. Por otra parte, los gobiernos autónomos descentrali zados deberán prever reservas de suelo para equipamientos de salud, educación y áreas ver des recreativas de acuerdo a las necesidades existentes en su territorio. Cada tipo de red de asentamientos humanos o grupo urbano tiene requerimientos particulares que le permiten potenciar sus funciones en el contexto nacional. El cuadro que se muestra a continuación resume las articulaciones necesa rias a reforzar para cada tipo de grupo urbano. 95 Cuadro 8.1: Funciones según tipología de grupos urbanos Fuente: SENPLADES, 2009 Elaboración: SENPLADES 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 95 8.3.2. Productividad, diversificación productiva y generación de valor agregado de los territorios La productividad territorial requiere de siner gias entre los diferentes sistemas productivos, tanto rurales como urbanos, para que en cada uno de ellos se perfilen estrategias que pro muevan la economía endógena. Es importante relevar el concepto de productividad sistémi ca por encima del de competitividad, pues se pretende el funcionamiento de sistemas tipo red que tiendan a perfeccionarse en el sentido de servir mejor a un modelo de desarrollo que privilegie las articulaciones y complementa riedades para el mejoramiento de las condicio nes de vida. A la competitividad se la piensa desde las posibilidades de integración a distin tos niveles, tal como demandan los procesos de globalización. Para superar la dicotomía entre lo urbano rural, en la que la producción agrícola entra en el sistema nacional e internacional, sin que exista una relación de consumo hacia los nodos urbanos más cercanos, y en la que los centros urbanos ofrecen servicios y productos que tienen poca relación con la producción local, es necesario la conformación o fortaleci miento de la estructura policéntrica, desde una perspectiva de cadena de valor y generación de empleo. Esto implica fortalecer los nodos de sustento (agro)-productivo, correspondientes a los ámbitos básicos del desarrollo rural; vincu lar éstos a la productividad sistémica en un enfoque diversificado en varias escalas corres pondientes con las diferentes tipologías de gru pos urbanos establecidas, donde: el grupo de vinculación regional se especialice en procedi mientos primarios -industrias o manufacturas de primer orden, procedimientos de uno o dos productos primarios; los de estructuración nacio nal se enfoquen hacia procedimientos avanza dos -industrias especializadas donde confluyen varios productos primarios; y los de articulación internacional se orienten en procedimientos especializados -industria de (alta) tecnología, especialización científica. Otra entrada de especialización productiva, con un alto poten cial redistributivo, es el turismo. 8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria El Buen Vivir en los territorios rurales se susten ta en recuperar la producción nacional de ali mentos, principalmente campesina, para garantizar la reproducción social de la población rural y articular el desarrollo rural equitativo al desarrollo nacional. Para llevar el desarrollo endógeno a los territorios rurales se debe avanzar hacia un modelo de agro-producción sobre la base de la asociatividad, mediante la identifica ción de unidades de producción agrícola óptimas para cada caso que permitan eficiencia económi ca de la producción agropecuaria incluyendo generación de empleo, ingresos y riqueza (valor agregado neto) (Brassel, 2008: 11). Para que este modelo pueda prosperar se requie re de un contexto de soporte básico al desarro llo y el buen vivir en los territorios rurales que tiene que ver con: la democratización de los medios de producción, la promoción de cadenas cortas, la diversificación de la producción; la asociatividad; la disponibilidad de infraestruc tura de movilidad adecuados, entre otros. Por otra parte, es necesario mejorar los servicios básicos de los asentamientos rurales y crear incentivos hacia actividades comerciales y del sector terciario en las poblaciones rurales. Cada territorio rural de cada provincia requiere de un análisis específico de sus potencialidades pro ductivas y de las condiciones estructurales en las cuales se ha desenvuelto la población rural, incluyendo las especificidades en cuanto a capa cidades humanas, incentivos y apoyos. 8.4.1. El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural Se requiere un contexto de soporte rural que integre los conceptos de cadena corta y diversi ficación de la producción, en base a: • Un ámbito espacial con una producción suficientemente diversificada para tener un nivel básico de complementariedad y amplitud de la oferta producida, tanto 96 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 96 para consumo humano como para proce samiento artesanal. • Un contexto de priorización a la produc ción autóctona en base a la biodiversidad del medio, potenciando la diversifica ción de la producción, como parte del reconocimiento a los diversos saberes y conocimientos. • Una oferta de micro servicios, cerca de los espacios de producción o dentro del mismo contexto espacial de sustento para que los ingresos económicos tengan un destino interior, y produzcan una base más amplia de consumo local. • Una base mínima de asociatividad que permita que las y los productores tengan un apoyo organizacional que defienda sus intereses frente a los procesos de procesa miento, comercialización y distribución de sus productos. 8.4.2. La diversificación de la producción agroalimentaria: soberana, sana, eficiente La producción primaria o rural deberá conside rar tres principales mercados, en el siguiente orden: el consumo interno que permita garanti zar la soberanía alimentaria, la producción para la industria nacional con miras a encadena miento productivos, generación de empleo y valor agregado a la producción; y, la exporta ción considerando la inserción inteligente y soberana en el mundo mediante la ubicación de mercados alternativos de productos y destinos. Diversificar la producción es un eje importante para asegurar las cadenas cortas y el retorno de los flujos de riqueza a los espacios rurales. Además diversifica las fuentes de ingresos, haciendo la economía local menos dependiente de flujos de mercados locales, nacionales e internacionales. Al mismo tiempo introduce conceptos de eficiencia que van más allá de la producción agrícola misma, incorporando todo el ciclo hasta el consumo porque reduce costos e impactos de transacciones y de transporte. Finalmente, contribuye a un desarrollo susten table porque un espacio de producción diversi ficada ocupa menos fertilizantes o pesticidas, y puede controlar sus cultivos en base a prácticas agro-ecológicas. Adicionalmente, desde los territorios rurales se generan las condiciones de base para la sobera nía alimentaria, la misma que se sustenta en el reconocimiento del derecho a la alimentación suficiente, sana, nutritiva y culturalmente apro piada, para lo cual es necesario incidir tanto en las condiciones de producción, como de distri bución y consumo de alimentos. En términos de planificación territorial, la zoni ficación del uso del suelo agrícola debe realizar se en función de la aptitud de los mismos, considerando vocaciones productivas existentes y deberá velarse por el cumplimiento en el uso establecido. También se deberán incorporar mecanismos para la democratización de los medios de producción (tierras, agua, créditos y mercados) así como gestionar sistemas de alma cenamiento, de riego y de movilidad adecuados. El mejoramiento de la productividad rural requiere también de apoyo técnico y capacita ción así como de investigación agropecuaria. 8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energía y conectividad Las infraestructuras de movilidad, energía y conectividad deben ser jerarquizadas de modo que generen corredores adecuados para los intercam bios y flujos de acuerdo a cada tipo de territorio, esto permite una selectividad estratégica de la inversión para consolidarla como apoyo a la transformación de largo plazo que el país requiere, y a su vez reducir los eventuales impactos negati vos y la generación de riesgos sobre el territorio. 8.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaces horizontales El término movilidad está enfocado a conside rar todos los elementos necesarios para satis facer las necesidades de las personas de 97 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 97 desplazarse libremente, de comunicarse con otros puntos del territorio, de acceder a los ser vicios básicos y sociales y a la necesidad de movilización de las áreas de producción y de comercialización. En la actualidad se habla de movilidad sustentable como la satisfacción en tiempo y costos razonables de los desplazamien tos requeridos minimizando los efectos negati vos en el entorno y mejorando la calidad de vida. La movilidad sustentable en el Ecuador requiere de un mayor y más eficiente flujo inter no y externo de bienes y personas. Para lograr este objetivo se requiere un enfoque de movili dad intermodal y multimodal. La gestión de la movilidad supone ante todo el análisis de la situación actual del transporte de mercancías y pasajeros basado en la demanda y el destino, así como una serie de herramientas destinadas a apoyar y fomentar un cambio de actitud y de comportamiento de los componen tes de la movilidad que conduzca a modos de transporte sostenibles. Adicionalmente a esto, es importante contemplar el factor de riesgos en cuanto a la infraestructura para la movili dad, ya que el Ecuador es un territorio que pre senta una alta concentración de amenazas ambientales que generan vulnerabilidad de la población y frecuentes restricciones a los flujos de bienes y personas. La red vial del Ecuador es amplia en cobertura; sin embargo, la falta de jerarquización hace que el mapa vial sea fragmentado e ineficiente. La Panamericana, el corredor central del país, que lo conecta con Colombia y con Perú es poco homogénea con diferentes jerarquías a lo largo de su extensión. La velocidad promedio de su recorrido es de 60 km/h. Es necesaria una estan darización de sus características básicas, inclu yendo la velocidad de diseño, el tipo de acceso directo, los tipos de cruces, etc. En un segundo nivel, se considera una serie de enlaces horizontales o corredores longitudina les. Ellos vinculan a los nodos de estructura ción nacional, además de conectarse con el eje vertebral. Las vías de este nivel aportan al desa rrollo industrial y a la promoción de encadena mientos productivos, sumando al modelo de desarrollo endógeno. Un tercer nivel, finalmente, completa la red vial del país. Este nivel forma circuitos cortos en el sistema jerárquico de corredores, comple mentando al segundo y primer nivel. De ese modo se genera un sistema nacional articulado y jerarquizado. Para obtener una visión integral del sistema vial es necesario entender las otras infraestructuras fundamentales que la componen: puertos y aero puertos y además, puentes y terminales terrestres. A esto debe añadirse el fragmentado transporte ferroviario, relegado al olvido por muchos años, que requiere una rehabilitación integral como medio de transporte de pasajeros y como medio para impulsar el desarrollo turístico. En el sector del transporte aéreo es necesario una clara jerarquización aeroportuaria, una mejora en la calidad del servicio y mejorar el cumplimiento de normativas en cuanto a segu ridad aérea. El manejo adecuado de estas infra estructuras es clave para el desarrollo del turismo, tanto interno como externo. Finalmente cabe remarcar que una adecuada categorización de estas infraestructuras nacionales requiere una articulación con las competencias de los gobiernos autónomos descentralizados en cuanto a gestión del suelo para garantizar la dispo nibilidad de equipamientos y servicios comple mentarios. Desde el ámbito local se debe avanzar en la elaboración de normativas para el adecuado uso del espacio público, privilegiando el transpor te público y los sistemas alternativos de movilidad no motorizados. 8.5.2. Generación, transmisión y distribución de energía El desarrollo del sector energético es estratégico para el Ecuador. En esta perspectiva el desarrollo del sector deberá garantizar el abastecimiento energético a partir de una apuesta a la genera ción hidroeléctrica que permita reducir de manera progresiva la generación termoeléctrica y un fortalecimiento de la red de transmisión y sub-transmisión, adaptándola a las actuales y futuras condiciones de oferta y demanda de elec tricidad. Esto deberá complementarse con la 98 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 98 inserción paulatina del país en el manejo de otros recursos renovables: energía solar, eólica, geotérmica, de biomasa, mareomotriz; estable ciendo la generación de energía eléctrica de fuentes renovables como las principales alterna tivas sostenibles en el largo plazo. Todas estas intervenciones deberán mantener el equilibrio ecológico de las fuentes para lo cual deberán respetarse exigentes normativas ambientales. Todo ello estará acompañado por políticas de distribución equitativa de la energía, pues es un insumo imprescindible para la indus tria nacional y el desarrollo productivo del país. Desde el ámbito local, se debe gestionar la mejora y ampliación del alumbrado público de las localidades así como también la elaboración de normativas específicas para los cascos urba nos históricos en cuanto al manejo de las redes de energía y conectividad. Se deberá priorizar la extensión de las redes eléctricas y de conectivi dad para zonas rurales. 8.5.3. Conectividad y telecomunicaciones El sector de las telecomunicaciones se ha desa rrollado de manera asimétrica en los últimos años en el Ecuador, por una parte se evidencia un per manente crecimiento en la oferta y demanda de telefonía móvil y por otra, un estancamiento en la oferta de telefonía fija. La tendencia en el mer cado mundial demuestra que la telefonía fija todavía puede seguir desarrollándose a partir del uso de nuevas tecnologías y ofrecer nuevos servi cios, bajo el concepto de convergencia de servi cios, tales como Triple Play (televisión, telefonía e Internet), banda ancha, etc. Por otro lado el acceso a Internet muestra un desequilibrio que privilegia los centros poblados principales. 99 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Mapa 8.3: Corredores jerárquicos de infraestructura de movilidad, conectividad y energía Fuente: Energía eléctrica (Plan de expansión del sector eléctrico-MEER y Transelectric 2008), Conectividad-fibra óptica (Corp. Nac. Telecomunicaciones, Fondo Solidaridad, 2009), Vialidad (MTOP, 2008), Puertos (Dig. Mer, 2005; IGM, 2003), Aeropuertos (DAC, 2003). Elaboración: SENPLADES 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 99 A nivel nacional se identifica la necesidad de extensión de la red de telefonía fija y el acceso a Internet en el territorio nacional, desarrollan do nuevas infraestructuras en zonas urbano marginales y rurales del país, que permitan democratizar el acceso en escuelas públicas, centros comunitarios y oficinas públicas en todos los niveles de gobierno. 8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables El Ecuador es un país multidiverso en paisajes, relieves y recursos naturales. El patrimonio natural ecuatoriano es un recurso estratégico de importancia nacional para el Buen Vivir, que debe ser utilizado de manera racional y respon sable garantizando los derechos de la naturaleza, como lo establece la Constitución. El paisaje natural ecuatoriano, formado por áreas natura les, agropecuarias y urbanas debe ser entendido como un solo territorio con diferentes usos y vocaciones, conformado por recursos renova bles y no renovables, cada uno con sus particu laridades específicas y una serie de presiones y conflictos que deben encontrar soluciones inte grales en cada intervención. 8.6.1. Biodiversidad El Ecuador es uno de los 17 países megadiversos del mundo, es el lugar con mayor concentración de especies, albergando entre un 5 y 10% de la biodiversidad del planeta. En la actualidad, más de la mitad de la superficie nacional tiene cobertura natural.52 El país cuenta con el Archipiélago de Galápagos, el cual es un labo ratorio viviente de la evolución de las especies, y con la Amazonía, la cual es una reserva natu ral mundial, con un patrimonio natural y ecoló gico sin comparación a nivel mundial en términos de biodiversidad. Sin embargo, la con servación y la valorización e inserción activa de esta riqueza no se ha visto reflejada en su verda dera magnitud. A pesar de la existencia de ciertas áreas que actualmente gozan de categorías de conserva ción, al ser parte del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE), es deber del Estado conservar “todas” las áreas naturales (terrestres y marinas) que aún existen en el territorio nacional, y no únicamente las que se encuentran delimitadas por el PANE, ya que de los procesos ecológicos de las áreas naturales depende el equilibrio de la naturaleza, tanto de la vida humana como del resto de seres vivos. La naturaleza posee un valor directo e indirecto en las actividades de la sociedad, la bio-diversi dad debe ser entendida como fuente importante de ciencia, tecnología y actividad económica derivada, garantía de la soberanía y seguridad alimentaria, fuente del turismo nacional e inter nacional o fuente de oxígeno, en el caso de los bosques, con una potencial importancia en el mercado de bonos de carbono, a nivel mundial. La gestión de la biodiversidad terrestre y marina requiere del involucramiento activo de las comunidades en la gestión sostenible de las áreas naturales y sus zonas de amortiguamiento. Además, es importante fomentar la recupera ción de suelos degradados, fomentar la refores tación y el manejo sostenible de la tierra. Ello implica también un riguroso control para limi tar el crecimiento de la frontera agrícola en base a una identificación de usos del suelo en fun ción de vocaciones y capacidades productivas. 100 52 "Las áreas de cobertura de vegetación natural constituyen el 52% del territorio ecuatoriano de los cuales un 17% están conformados por el “Patrimonio de áreas naturales del Estado” (PANE) conformado por el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y bloques protectores. Adicionalmente a ello, se suman las áreas de protección marina 1.164 km2 y 47.098,58 km2 de protección del Archipiélago de Galápagos” (MCPNC, 2009). ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 100 8.6.2. Gestión de cuencas hidrográficas y recursos hídricos El agua es un derecho fundamental del ser humano, es deber del Estado garantizar su ade cuado uso y distribución, priorizando el consu mo humano a otros usos, entre los que se encuentran el riego, la soberanía alimentaria y otras actividades productivas para lo cual es necesario un adecuado control de la contamina ción de todas fuentes hídricas. En cuanto a disponibilidad de recursos hídricos, el Ecuador es un país privilegiado. Sin embargo, la distribución de la escorrentía en el interior del territorio es irregular lo que provoca zonas con gran déficit, el cual se agrava en el caso de gran des concentraciones urbanas y la escasa concien cia ciudadana sobre su adecuado manejo y preservación. La estrategia territorial busca lograr el manejo integrado y sustentable del agua en cada una de sus cuencas hidrográficas tanto para consumo humano como para riego y gene ración de energía. Además, implementar solu ciones para minimizar los impactos de las descargas de desechos líquidos y contaminantes sobre cauces naturales. Ha existido una disminución en el porcenta je de energía generada por fuentes hídricas, 101 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Mapa 8.4: Valorización de cobertura natural terrestre y marina Fuente: Vegetación remanente por ecosistema continental (PROMSA 2002, Ecociencia 1999). Identificación de vacíos y prioridades de conservación para la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental (EcoCiencia, TNC, CI, MAE, 2006). Elaboración: SENPLADES 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 101 en 1994 representaba el 58%, y se redujo al 42% en el año 2006, debido a la falta de inversión en este sector y el incremento de utilización de termoeléctricas, lo que ha dado lugar a situaciones periódicas de raciona miento eléctrico del país. En este contexto, el Estado tiene como uno de sus más impor tantes proyectos el cambio de la matriz ener gética, en el que se pretende aumentar la generación de energía por fuentes hidroeléc tricas y de otras fuentes de energía renova bles. Se deberá promover el uso responsable y técnico del agua con fines de hidro-genera ción energética. Para complementar una visión de gestión inte gral, será necesario adicionalmente consolidar la cultura del buen uso del recurso agua en la sociedad y prevenir los riesgos ocasionados por inundaciones y sequías. Para que todo esto sea posible, es imprescindible una gestión interins titucional adecuada que permita mejorar este estratégico recurso. Finalmente, se debe tomar en cuenta la organización social requerida para la administración y gestión con enfoque de cuenca hidrográfica, considerando así, la diver sidad de usos y usuarios en base a la prelación constitucional y bajo el precepto fundamental de la accesibilidad universal al agua. 102 Mapa 8.5: Cuencas hidrográficas y sus caudales hídricos Fuente: SENAGUA 2009 Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 102 8.6.3. Recursos naturales no renovables Un quinto de la superficie del territorio ecuato riano posee importantes recursos naturales no renovables: reservas petroleras, yacimientos minerales metálicos y no metálicos. Su explota ción – con todas las precauciones que se pue dan implementar – tiene impacto ambiental, sin embargo es fundamental en el funciona miento de la sociedad y como fuente de divisas para el país. En este contexto, el Estado ecuatoriano reco noce la importancia sustancial de estas activi dades para la economía del país y considera que deberán darse exigiendo el estricto cumpli miento de normas ambientales y reglamentos. Por su parte, se ha comprometido a que los pri meros beneficiarios de estas actividades pro ductivas extractivas sean las comunidades aledañas a los proyectos. Así también, es nece sario implementar acciones para la restaura ción, rehabilitación y remediación ambiental sobre las áreas extractivas existentes. Considerando además la participación de las comunidades locales en las diferentes etapas de conceptualización y ejecución de los proyectos, todas las obras estructurales del Estado deberán ser debatidas con la comunidad a través de mecanismos como la consulta previa y otras formas de participación social. 8.6.4 Gestión integral y reducción de riesgos “En el Ecuador varios factores propician la con cretización de amenazas, tales como abundantes precipitaciones de elevada intensidad, vertien tes empinadas y de gran extensión, formaciones geológicas sensibles a la erosión, planicies flu viales con débil pendiente (cuenca del Guayas), zonas de subducción de la placa de Nazca con la placa Sudamericana (una de las más activas del mundo) que origina terremotos, erupciones vol cánicas de tipo explosivo, etc.” (Trujillo, D´Ercole, 2003: 111). Sobre esta serie de manifestaciones naturales se asientan poblaciones, infraestructuras y servi cios que no necesariamente han considerado su exposición frente a una amenaza generando un alto nivel de vulnerabilidad del territorio y que enfrentan al país a la ocurrencia de desastres de diferente magnitud. Muchos de estos desastres serían prevenibles si se adoptan medidas como un adecuado ordenamiento territorial, la plani ficación de la inversión, una cultura de preven ción, el fortalecimiento de las capacidades de los diferentes actores y un enfoque que privile gie la mitigación de los riesgos ya existentes. Sin embargo, las emergencias existen en mayor o menor magnitud siempre, entonces el país debe trabajar en respuestas eficientes frente a desastres de diferente magnitud porque solo el adecuado manejo de una emergencia logrará una rápida recuperación sin repercusiones sociales y económicas importantes para el país. Cabe remarcar la importancia de incorporar de manera transversal la variable riesgos en la pla nificación y ejecución de toda obra pública a fin de reducir la vulnerabilidad de la población y las infraestructuras. 103 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 103 8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural La construcción del Estado Plurinacional e Intercultural plantea la unidad en la diversidad, donde la sociedad ecuatoriana reconozca la existencia de las nacionalidades indígenas y de los pueblos afroecuatorianos y montubios como sujetos políticos con derechos propios. Una de las finalidades del Estado Plurinacional es garantizar la vigencia de los derechos a diferen tes formas de libertad de conformidad a los nue vos sujetos incluidos en el pacto social, de tal manera que ninguno adquiera preeminencia por sobre otros (Chuji, 2008: 11). En este sentido, son desafíos importantes para el país: reconocer la importancia de territorios cul turalmente diversos, de pueblos y nacionalidades y su paulatina conformación como circunscrip ciones territoriales indígenas de acuerdo a la Constitución, donde se deberán respetar prácticas culturales ancestrales en un contexto de mutuo respeto; revalorizar el patrimonio edificado, pro teger los sitios arqueológicos y las prácticas cultu rales locales, fomentar el conocimiento de la diversidad cultural en la población, incentivar el turismo nacional e internacional respetando y protegiendo los territorios; y reconocer que es necesario iniciar procesos de cogestión territorial integral con agendas programáticas claras desde los diferentes sectores y niveles de gobierno. 8.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador El Ecuador está conformado por 14 nacionalida des y 18 pueblos indígenas, afroecuatorianos y 104 Mapa 8.6: Cobertura natural y zonas de presión antrópica Fuente: Mapa de multiamenazas (DINAREN-MAG, INFOPLAN, INAMHI, IGM, IG/EPN, IRD, CEC, 2000). Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 104 montubios. En su territorio se hablan 12 lenguas que requieren reconocerse, conocerse y poten ciarse como parte de la identidad ecuatoriana y el patrimonio histórico cultural del país. Con la estrategia se propone un modelo territo rial que reconozca los derechos de los pueblos y nacionalidades para que sus prácticas de vida, conocimientos y cosmovisiones puedan ser compartidas y valoradas. Fomentar el conoci miento de la diversidad cultural del Ecuador es un elemento básico para el desenvolvimiento de pueblos y nacionalidades, así como la defini ción de las circunscripciones territoriales y la formulación de sus planes de vida, que se inte grarán de manera progresiva a este Plan. 105 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Mapa 8.7: Mayor presencia de pueblos y nacionalidades y lenguas ancestrales Fuente: SIISE 4.5, Lenguas: INEC, 2001. Elaboración: SENPLADES 8.7.2 Patrimonio cultural y turismo El patrimonio cultural tangible e intangible ecuatoriano está conformado por sus lenguas y formas de expresión; edificaciones, espacios y conjuntos urbanos; documentos, objetos y colec ciones; creaciones artísticas, científicas y tecno lógicas. Todos estos elementos generan un bagaje cultural ecuatoriano muy rico. Sin embargo, la ausencia de una reflexión sostenida y profunda sobre la cultura y sus relaciones con las demás instancias de la vida social (economía, desarrollo social, política, manejo ambiental, educación, salud, etc.), generan una paulatina pérdida mate rial e inmaterial de la base cultural en sí misma. Frente a esto es urgente el reordenamiento del 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 105 sector cultural de carácter público con el fin de reforzar la creación de un nuevo sistema de valores expresado en el reconocimiento de las diversas identidades, en las cuales nos podamos reconocer todas las personas y potenciar las ricas tradiciones heredadas del pasado. Desde el enfoque territorial será necesario que las políticas públicas culturales se estructuren de manera equitativa en el territorio, equilibrando la inversión hacia los sectores y las prácticas menos conocidas y privilegiadas. La riqueza cultural y el patrimonio natural de gran biodiversidad, hacen del Ecuador un desti no turístico privilegiado. No obstante, muchos de los territorios con vocación turística son zonas con pobreza y bajo nivel de cobertura de servicios cuyos habitantes han sido relegados de los beneficios de la actividad turística. Frente a ello, es necesario retomar una vez más el con cepto de economía endógena enfocando la acti vidad turística sostenible, como opción para las poblaciones locales y canalizando sus beneficios en mejoras a su calidad de vida. Finalmente, no podemos perder de vista el pai saje construido del Ecuador formado por pobla dos y ciudades; arquitecturas de distintas épocas y orígenes. Entre ellos cabe destacar las 22 ciu dades consideradas patrimonio cultural de la nación, dos de ellas, Quito y Cuenca, ostentan el título de Patrimonio Cultural de la Humanidad. Es necesario implementar políticas que incentiven la conservación, restauración y mantenimiento de este patrimonio. 106 Mapa 8.8: Las ciudades patrimoniales, rutas turísticas y diversidad cultural Fuente: Rutas turísticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual, MCPNC, MINTUR, 2009. Elaboración: SENPLADES ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/2/09 4:40 PM Page 106 Entre los elementos a considerar en los procesos de planificación territorial cabe remarcar la importancia de incorporar temas tales como la valoración, recuperación y fomento de prácticas ancestrales (agrícolas, de salud, de técnicas constructivas); el apoyo a la educación intercul tural bilingüe; la protección de sitios arqueoló gicos y las prácticas culturales locales. 8.7.3. Fortalecimiento del tejido social Para que se logren producir efectos de una econo mía endógena se requiere de la acción conjunta de los individuos y grupos de forma articulada, en un escenario de negociación permanente entre los diversos actores que forman parte de la socie dad. Son los actores de la sociedad civil quienes deben emprender en acciones de veeduría y con trol social a las instituciones públicas. Fortalecer el tejido social, implica garantizar la participación de la ciudadanía propiciando la generación de espacios de encuentro entre los diversos actores, para que compartan visiones, estrategias, objetivos y experiencias, con la fina lidad de democratizar las relaciones entre el Estado y la sociedad en todos los niveles de gobierno, de tal manera que la sociedad se invo lucre activamente en todas las fases de la gestión pública, generando confianza, diálogo y apropia ción de las propuestas locales y nacionales. 8.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo y la integración latinoamericana América del Sur está viviendo una serie de transformaciones que hacen de ella, en la actua lidad, un escenario privilegiado de construcción histórica. La elección democrática de coalicio nes políticas de corte progresista de izquierda, sumada a la intensa actividad e involucramien to de la sociedad en los procesos de cambio, ha trastocado la economía del poder. La actualidad está marcada por una disputa geo política que deja atrás los balances tradicionales de poder y que abre lugar a un horizonte multi polar, ya no uno que gira en torno a potencias (neo) coloniales. Ecuador se presenta como un actor de vanguardia en este cambio para lo cual perfila una nueva inserción del país en la región y en el mundo: estratégica y soberana. Estratégica, porque se piensa a las relaciones internacionales y a la política exterior del país conforme a los mejores intereses de la población en su conjunto, no a los de élites o facciones dominantes. Soberana, considerando que la soberanía radica en el pueblo. Tras los años del neoliberalismo en los que se instrumentó al Estado al servicio de intereses particulares y cor porativos y en durante los cuales se perdieron las capacidades de regulación y planificación, actualmente se proclama la recuperación de la soberanía como un ejercicio democrático de poder popular. 8.8.1. Integración Latinoamericana Desde los territorios, los procesos de integración significan reabrir debates que se pensaban zanja dos en torno a temas de nacionalidad, democra cia, representación, entre otros. La construcción de nuevos espacios de gobernanza y eventual gobernabilidad regional se traducen en fórmulas críticas de pensamiento que rebasan al Estado nación. De ese modo, Ecuador apuesta por una integración armónica con Suramérica en el marco del pensamiento Sur-Sur para subvertir el orden de dominación actual. Es ésta la apuesta más sensata para recalibrar la economía geopolíti ca del poder. Ecuador debe participar en estos pro cesos activamente y con capacidad de liderazgo, como ya lo hizo para nombrar a un connacional como primer secretario de UNASUR y posicio nar a Quito de manera que pueda ser su sede. Los sueños de integración comienzan a cuajar en una institucionalidad temprana delineada por la UNASUR y deben acompañarse con la cons trucción de una identidad suramericana y una ciudadanía correspondiente. Para ello, Ecuador debe entender sus territorios más allá del parro quialismo nacional. Debe contemplarlos a la luz de una integración mayor con los países de América Latina y del Caribe. Iniciativas como la 107 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 107 Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) desempeñan un rol creativo-crítico en los que Ecuador puede constituirse como un pivote regional. Así, la planificación territorial enfrenta nuevos retos: ver a las diferentes zonas del país primero como territorios en sí mismos con sus propias complejidades y potencialidades, luego como parte de un todo nacional en el que prima el interés del país; después como parte de una región andina en la que se debe pensar en los temas binacionales y en las fronteras como espa cios de interlocución pacífica; y finalmente como parte de un sistema macro que debe robustecer a América del Sur en su conjunto y no a ciertas zonas en desmedro de otras, recor dando además los nexos del país con América Central y el Caribe. 8.8.2. Inserción en el mundo El Ecuador aspira a desempeñar un papel de lide razgo, más allá de América Latina, en el mundo con sus capacidades propias. Ecuador ha demostra do ese liderazgo a través de fórmulas innovadoras que sitúan al país en la vanguardia de la agenda ambiental mundial. En concreto, la Estrategia Yasuní-ITT –estrategia integral que, apoyada en esquemas de cobro justo por la deuda ecológica, apunta hacia un profundo cambio en la visión de las interrelaciones entre sociedad y ambiente. A esta iniciativa se deben sumar otras más en las que Ecuador puede presentar al mundo nuevas concepciones que alteren los paradigmas previa mente establecidos y contribuyan a vincularse con Europa, África, Asia y Oceanía, para poten ciar los objetivos del Buen Vivir que como socie dad nos hemos planteado y para contribuir a la solidaridad internacional. 108 Mapa 8.9: Países prioritarios para diversificación de relaciones internacionales Fuente: SENPLADES, 2009 Elaboración: SENPLADES Ecuador ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 108 8.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación y gestión territorial La inequidad se expresa en el territorio. Las bre chas en cuanto a calidad de vida y la satisfacción de necesidades básicas se han agravado según las diversas formas de expresión territorial que adop ta la economía y la asignación de recursos, parti cularmente conflictiva cuando no existe coordinación entre el nivel central y los gobier nos autónomos descentralizados. (Barrera, 2006). La política de descentralización implementada en el Ecuador durante las décadas previas no ha tenido éxito por falta de institucionalidad, carencia de un marco legal adecuado, resisten cia de las instituciones a ceder funciones, roles y limitadas capacidades de los gobiernos locales de asumir nuevas competencias. Mientras la gestión territorial comprende básica mente los modos de implementar una política pública en un territorio específico; la descentra lización alude a la eficiencia y eficacia en la apli cación de la política pública, a los actores tanto públicos como privados que llevan adelante este proceso y como éstos se organizan para alcanzar su fin, a la planificación territorial, a los recursos necesarios, a la ejecución, seguimiento y evalua ción de los programas y proyectos enmarcados en la planificación establecida. 8.9.1. Descentralización y desconcentración53 Proponer un nuevo modelo de descentraliza ción implica pensar un Estado diferente, que profundice el sistema democrático con un enfo que territorial y espacial. La descentralización se plantea en el país como un reto integral y mul tidimensional que desafía la estructura y prácti ca de la gestión pública, la misma que debe propender a una gestión que se corresponda con las diferencias y potencialidades geográficas, la búsqueda de economías de escala, una adecuada correspondencia fiscal, pero sobre todo, una verdadera respuesta a las necesidades de la población, en donde toda la población sea agen te activo del proceso. Para consolidar el modelo de gestión descentraliza do y desconcentrado se requiere del fortalecimien to de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD), la articulación entre los objetivos de desa rrollo nacional identificados en el Plan y los que persiguen los GAD. En este contexto, es funda mental el respaldo político a la formulación, apli cación y concreción de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como la implementa ción de espacios para la participación y la delibera ción para la construcción del poder ciudadano. 8.9.2 Capacidades de gestión y planificación territorial Si bien la mayoría de gobiernos autónomos des centralizados ha desarrollado diversos instru mentos de planificación, éstos no han logrado aplicarse efectivamente en la gestión de sus territorios por distintas causas: esos instrumentos no presentan la calidad suficiente en su enfoque o contenidos dada la escasa información oportu na y desagregada; no previeron mecanismos de gestión, control y seguimiento; no contaron con el respaldo político interno; no guardaban sindé resis con las políticas territoriales del gobierno central y fundamentalmente porque no conta ron con la apropiación de los actores públicos y privados en sus respectivos ámbitos. En este contexto el Plan se posiciona como ins trumento orientador del presupuesto, la inver sión pública, el endeudamiento y como instrumento de las políticas públicas que permi tirá coordinar la acción estatal de los distintos niveles de gobierno, particularmente en lo que respecta a la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, así como a la planifi cación como garantía de derechos y como ele mento articulador entre territorios. 109 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 53 Basado en el texto: “En búsqueda de salidas a la crisis ética, política y de pensamiento” de Falconí y Muñoz, 2007. 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 109 Asimismo, es necesario ubicar a la planificación del desarrollo y ordenamiento territorial en el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. En relación a los procedimientos de planificación, actualmente en el país se están construyendo herramientas e instrumentos que interactúan en el estableci miento de las prioridades del desarrollo territo rial, la producción y acceso a información para la toma de decisiones, la asignación de recursos, la gestión de las políticas públicas y la evalua ción de resultados en cada uno de los niveles de organización territorial del país. La estrecha relación que existe entre el ordena miento territorial y la planificación del desarro llo lleva a la conclusión de que un proceso, que determine productos integrados, que regule la inversión pública y el ordenamiento territorial, sobre la base de una gestión cohesionada y una participación ciudadana directa, resultará más eficiente y eficaz. Es por ello que la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial constituyen parte de un mismo proceso continuo y cíclico, que pudiera tener diversas fases o ciclos de planifica ción y a una gestión del territorio con procesos permanentes de monitoreo, ajuste y evaluación, cuyo objetivo busca orientar las intervenciones para mejorar la calidad de vida de la población y definir políticas, programas y proyectos que sea de aplicación en el territorio. Figura 8.1: Proceso continuo y cíclico de planificación 8.10.Orientaciones para la planificación territorial El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 es un marco de referencia para la planificación territorial. La Estrategia Territorial Nacional debe interpretarse como el conjunto de linea mientos y directrices generales para la planifica ción de todos los niveles de gobierno que, en función de los avances en la planificación y sin menoscabo de su autonomía y competencias, deberán ser delimitados con el fin de lograr resultados favorables y sostenibles para la ges tión en sus territorios. 8.10.1. Las Agendas Zonales La reforma política iniciada en el 2007 busca articular y desconcentrar la acción pública estatal como una forma efectiva y eficiente para acortar distancias entre gobernados gobernantes y mejorar la compleja articulación entre los diferentes niveles administrativos de gobierno. En tal virtud, se han impulsado pro cesos de desconcentración administrativa del gobierno central con la creación de siete zonas de planificación. La planificación zonal imple menta herramientas para la coordinación secto rial que orientan el presupuesto, la priorización de la inversión pública, la cooperación interna cional y, en general, de la acción estatal descon centrada. La construcción de un nuevo modelo de Estado con énfasis en las estructuras zonales descon centradas comprende cuatro grandes desafíos que tienen que ver con: 1) la territorialización de la política pública para atender necesidades específicas de los distintos territorios, 2) el establecimiento de criterios de ordenación del territorio a partir de funciones y roles específi cos, 3) el fomento de dinámicas zonales que aporten a la concreción del Plan Nacional para el Buen Vivir y la estrategia de acumulación y redistribución en el largo plazo; y, 4) propiciar una nueva estructura administrativa que articu le la gestión de las intervenciones públicas en los territorios zonales. 110 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 110 La definición de la Estrategia Territorial Nacional y la formulación de las agendas zonales de planifi cación han utilizado la misma metodología, en ambos casos en tres etapas: 1) el diagnóstico terri torial que concluye con la identificación del modelo territorial actual, sus potencialidades y problemas, 2) la definición del sistema territorial futuro, que permita analizar las alternativas y estructurar un modelo territorial propuesto; y, 3) la gestión que identifica programas y proyectos espe cíficos por zona de planificación. 8.10.2. La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial Así, el Plan Nacional para el Buen Vivir define políticas y estrategias que deben ser tomadas como directrices generales para los gobiernos autónomos descentralizados de acuerdo a la pre cisión de las competencias y funciones de cada nivel. Los contenidos antes expuestos abren a su vez un proceso de reflexión y deliberación par ticipativa en donde los planes de los diversos niveles de gobierno se irán articulando como instrumentos complementarios de este Plan y servirán también como elemento para la actua lización y convalidación del mismo, de la Estrategia Territorial y de las Agendas Zonales. Por otra parte, el Plan y la Estrategia Territorial incluyen intervenciones que son competencia directa del Estado central que tienen una ubica ción dentro del territorio de los gobiernos autó nomos descentralizados. La presencia de una obra de carácter estratégico a nivel nacional, debe ser tomada en consideración en los planes de cada territorio, lo que implica, que dentro de 111 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR Mapa 8.10: Mapa de las zonas de planificación Elaboración: SENPLADES 8 . ES T R A T EG IA T ER R IT O R IA L N A C IO N A L ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 111 los procesos de planificación territorial se deben considerar una serie de intervenciones relacio nadas con la implantación del proyecto nacio nal y por otra se deberá compatibilizar el uso y ocupación del suelo para dar posibilidad a la concreción de obras de relevancia nacional. Las directrices específicas para la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial pro piciarán la articulación entre niveles de gobierno y deben ser acompañados del desarrollo de la información estadística y cartográfica que posi bilite el proceso de planificación. A ello se suma la necesidad de fortalecer las capacidades insti tucionales y humanas de gobiernos autónomos descentralizados a fin de que el ciclo de la plani ficación trascienda el momento de formulación de planes para hacer efectiva la gestión territo rial y la consolidación del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. 112 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 112 La estrategia endógena para el Buen Vivir busca desarrollar capacidades y oportunidades para la sociedad a partir de la creación de valor para satisfacer sus propias necesidades expresadas en la demanda interna. Esto posibilita construir un círculo virtuoso en el que la economía permite la reproducción de la vida, satisface las necesi dades humanas, respeta los derechos de la natu raleza, aumenta el valor agregado en la producción, especializa y desarrolla capacida des, reduce la participación del extractivismo rentista y despliega el potencial de la demanda doméstica sin dejar de aprovechar las ventajas que ofrece el comercio exterior, a través de deci siones públicas estratégicas de inserción sobera na del Ecuador en el mundo. La inversión pública es uno de los principales instrumentos de esta estrategia, porque permite el ahorro, la movilización y acumulación de capital hacia los enclaves que potencian las cadenas productivas y alcanzar así rendimientos crecientes en la producción. Asimismo, desempeña un papel fundamental para la consecución de dos condiciones críticas para que se pueda dar una economía endógena como la planteada: i) el cumplimiento de con diciones previas en cuanto a capacidades y oportunidades; y ii), la movilización y acumula ción de capital en los sectores generadores de valor de la producción. Para lograr estas condiciones es importante definir orientaciones para la planificación de la inversión pública, en general, y para su progra mación en el mediano y largo plazo. 9.1. Satisfacción de las necesidades básicas para la generación de capacidades y oportunidades La primera condición se refiere a la necesidad de formar una masa crítica de ciudadanas y ciu dadanos con capacidades y oportunidades, que, al servicio de la sociedad, posibiliten alcanzar el Buen Vivir. La inversión pública es la que permite asegurar la provisión de servicios públi cos esenciales para el cumplimiento de estas condiciones previas encaminadas a propiciar las capacidades humanas como son: nutrición, educación, salud preventiva, vivienda e infra estructura de saneamiento básico, protección y seguridad social. El criterio de condiciones previas en cuanto a las oportunidades tiene que ver con ampliar las condiciones de acceso necesarias para que las capacidades desarrolladas se empleen en la práctica, a través de generación de empleo, acceso a crédito productivo, fortalecimiento de iniciativas asociativas, cooperativas y soli darias especialmente aquellas impulsadas por mujeres, construcción de infraestructura públi ca para la producción, protección a las formas de trabajo autónomo, de auto sustento y de cuidado humano. 113 9. C R IT ER IO S PA R A LA PL A N IF IC A C IÓ N Y PR IO R IZ A C IÓ N D E LA IN V ER SI Ó N PÚ B LI C A 9. Criterios para la Planificación y Priorización de la Inversión Pública ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 113 9.2. Acumulación de capital en sectores productivos generadores de valor El segundo criterio, acumular sistemáticamente capital en los sectores productivos generadores de valor, es una acción que debe ser realizada por el gobierno, pues, dada la estructura econó mica del país, los sectores relativos al esquema primario-extractivista presentan en el corto plazo mayores retornos para la inversión, lo que tiende a concentrar el capital en estos sectores y trunca la posibilidad de desarrollar otros secto res generadores de mayor valor agregado. El criterio de acumulación de capital en los sec tores generadores de valor, se cumple en toda inversión encaminada a reducir la estructura de costos de estos sectores, aumentar su rentabilidad y fortalecer la productividad sistémica del país. Tres categorías se pueden agrupar en las inversio nes que permiten este tipo de acumulación: (1) Infraestructura de soporte para la producti vidad sistémica: generación, distribución y con sumo eficiente de energía eléctrica y producción de bioenergía; telecomunicaciones, vialidad, transporte y logística, plataformas de I+D, centros estratégicos de investigación aso ciados a parques industriales y tecnológicos. (2) especialización de la capacidad instalada: investigación, ciencia y tecnología para generar innovación, capacitación industrial especializa da, educación técnica y superior de cuarto nivel, transferencia de tecnología. (3) fomento a las industrias nacientes que apunten a: • satisfacer las necesidades básicas: alimen tos, textil y de calzado, construcción (con énfasis en vivienda social), farmacéutica de genéricos, • fortalecer la soberanía alimentaria, ener gética y tecnológica y reducir la vulnerabi lidad y dependencia del país: bioquímica para garantizar la soberanía del agro ecua toriano; petroquímica que garantice sobe ranía energética; hardware y software; metalmecánica, • servicios turísticos comunitarios y servi cios ambientales. La lógica de priorizar la inversión que cumple estos criterios se fundamenta en avanzar hacia el cambio en el modo de acumulación. Sin embargo, los criterios son útiles también para establecer una prelación en el tiempo, dado que el cumplimiento de las condiciones previas es un paso necesario para que la acumulación de capital tenga los efectos deseados. Además resulta necesario afinar la inversión prioritaria que cumple estos criterios sobre la base de una medida que sopese también las nece sidades de corto plazo como la generación inme diata de empleo, la satisfacción de necesidades básicas con base en la equidad regional, el apor te a la productividad sistémica en el territorio y a una economía social, solidaria y sostenible. 9.3. Metodología de priorización de la inversión pública La metodología propuesta incluye la generación de un Índice de Prioridad de la Inversión (IPI), que permite obtener un criterio sobre qué pro yecto de inversión es más susceptible de asigna ción de recursos en una coyuntura específica dada, considerando cuatro criterios principales: • Generación de empleo. • Equidad regional (NBI). • Productividad sistémica. • Sostenibilidad ecosistémica. Para cada proyecto de inversión se establece el sector económico al que pertenece y se estima su potencial de empleo a generar. La equidad territorial se mide valorando positi vamente a aquellos proyectos localizados en áreas de mayor pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI); además, se considera el impacto en las regiones sobre las que incidirá el proyecto en su fase de operación. La productividad sistémica considera los incre mentos de capital, el impacto territorial del 114 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 114 proyecto, el aporte a la autosuficiencia nacional y local, la interrelación insumo-producto, el aporte a la sustitución de importaciones y a los sectores estratégicos. La sostenibilidad ecosistémica, es un criterio que promueve y privilegia el uso sostenible de los recursos naturales, las prácticas favorables a la producción responsable con el ambiente y la limitación de las externalidades de la producción a la capacidad de resiliencia del ecosistema. Finalmente, tanto los criterios generales de condiciones previas y acumulación de capital, como el índice específico de prioridad de la inversión pública permiten cumplir con una política fundamental de la inversión pública, que debe ser afinada en momentos de crisis eco nómica y restricción fiscal, que apunta a la optimización del uso de recursos, el avance tec nológico y la generación de ingresos o ahorros futuros para el país. 115 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR 9. C R IT ER IO S PA R A LA PL A N IF IC A C IÓ N Y PR IO R IZ A C IÓ N D E LA IN V ER SI Ó N PÚ B LI C A ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 115 10. Bibliografía54 Achion, P., Williamson J. Growth, Inequality and Globalization, Theory, History and Policy. Cambridge, Cambridge University Press, 1998. Acosta, A. “La trampa de la dolarización”, en Dolarización: Informe Urgente. Quito, Abya-Yala, 2000. 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Siglas AGD Agencia de Garantía de Depósitos ALBA Alianza Bolivariana para las Américas BCE Banco Central del Ecuador CEC Código Ecuatoriano de Construcción CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIADI Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones CISMIL Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (SENPLADES-FLACSO PNUD) CODENPE Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador CONAM Consejo Nacional de Modernización CONAMU Consejo Nacional de las Mujeres CONELEC Consejo Nacional de Electricidad COPs Contaminantes Orgánicos Persistentes DAC Dirección de Aviación Civil DINAREN Dirección Nacional de Recursos Naturales Renovables DPT Dirección de Planificación Territorial ECV Encuesta de Condiciones de Vida ENDEMAIN Encuesta Demográfica de Salud Materna e Infantil ENEMDUR Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo Urbano y Rural EPN Escuela Politécnica Nacional ETN Estrategia Territorial Nacional EUT Encuesta sobre el Uso del Tiempo FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador FMI Fondo Monetario Internacional FOB Free on board (libre a bordo) G-20 Grupo de los 20 (países industrializados y emergentes) GAD Gobierno Autónomo Descentralizado IGM Instituto Geográfico Militar IG/EPN Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INFOPLAN Sistema de Información para la Planificación IRD Siglas en francés de: Instituto de Investigación para el Desarrollo ISI Industrialización por Sustitución de Importaciones ITT Iniciativa Yasuní (Ishpingo-Tambococha-Tiputini) LOREYTF Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal MAE Ministerio del Ambiente MCPNC Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural MEER Ministerio de Electricidad y Energía Renovable 119 EL P R O C ES O D E C O N ST R U C C IÓ N D EL P LA N N A C IO N A L PA R A EL B U EN V IV IR ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 119 MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social MINTUR Ministerio de Turismo MIPYMES Micro, pequeñas y medianas empresas MPD Movimiento Popular Democrático MSP Ministerio de Salud Pública MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas NBI Necesidades Básicas Insatisfechas OCP Oleoducto de Crudos Pesados ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OELAC Organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo PAI Plan Anual de Inversiones PEA Población Económicamente Activa PETROECUADOR Empresa Estatal Petróleos del Ecuador PIB Producto interno bruto PLANDETUR Plan Nacional de Turismo PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir PND Plan Nacional de Desarrollo PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual PROMSA Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios SELBEN Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de Programas Sociales del Ecuador SENAGUA Secretaría Nacional del Agua SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SIGAGRO Sistema de Información Geográfica para el Sector Agropecuario SIISE Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador SISPAE Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas SPPP Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas SSI Sustitución Selectiva de Importaciones TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales UNASUR Unión de Naciones Suramericanas UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNICEF Siglas en Inglés de: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UPA Unidad de Producción Agrícola 120 ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:21 PM Page 120