Sustainable management plan for pest disasters in China (2014-2020)

农业部办公厅关于印发《全国蝗虫灾害可持续治理规划（2014-2020年）》的通知 北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、 安徽、山东、河南、广东、广西、海南、四川、西藏、陕西、甘 肃、宁夏、新疆、青海省、自治区、直辖市农业（农牧、农村经 济）厅（委、局），新疆生产建设兵团农业局： 蝗虫灾害（以下简称“蝗灾”）是严重影响农牧业生产安全和 农村社会稳定的重大生物灾害。为了推进蝗灾标本兼治、科学防 控，实现可持续治理，我部组织制定了《全国蝗虫灾害可持续治理 规划（2014-2020 年）》，现印发给你们，请结合当地实际情况， 认真组织实施。 农业部办公厅 2014 年 11 月 5日 全国蝗虫灾害可持续治理规划（2014-2020 年） 蝗虫具有暴发性、迁飞性和毁灭性等特点，蝗灾是危害农牧业 生产安全的世界性重大生物灾害。历史上蝗灾频繁发生，与水灾、 旱灾并称为“三大自然灾害”，给人民生活造成过深重灾难。新中 国成立以来，国家投入大量人力物力财力控制蝗灾，有效遏制了蝗 虫连年暴发势头，有力保障了农牧业生产安全，取得了举世瞩目的 成效。但蝗灾的威胁依然存在，仍是影响农牧业生产稳定发展的重 要因素。为推进蝗灾标本兼治、科学防控，实现可持续治理，特制 定《全国蝗虫灾害可持续治理规划（2014-2020年）》。 一、我国蝗灾发生与治理情况 （一）发生情况。目前，我国蝗虫常年发生面积 2.8 亿亩次左 右，分布在 20个省（区、市）的 1100多个县（市、区、旗、团 场）。其中，飞蝗（东亚飞蝗、亚洲飞蝗、西藏飞蝗）常年发生 3000万亩次左右，总体发生平稳，但天津、河北、山西、山东、河 南、四川、新疆等常发区和吉林、黑龙江等偶发高密度蝗群危害仍 时有发生。北方农牧交错区土蝗（除飞蝗以外其它蝗虫种类的统 称，下同）常年发生 7000万亩次左右，河北、山西、内蒙古、新 疆等部分地区时常出现大量土蝗由草滩地向农田迁移，造成集中危 害现象。草原蝗虫常年发生 1.8亿亩次左右，内蒙古、新疆等地区 连续多年大面积发生，危害草原植被。同时，与我国毗邻的哈萨克 斯坦、蒙古、俄罗斯等国家时有蝗虫迁入我国边境地区危害，对农 牧业生产安全乃至社会稳定构成威胁。 （二）治理成效。经过新中国成立以来 60多年治理，初步实 现了“飞蝗不起飞成灾、土蝗不扩散危害、入境蝗虫不二次起飞” 的治理目标。据统计，东亚飞蝗孳生地由近 8000万亩下降到目前 的 2200万亩，发生密度持续控制在较低水平，近 30 年来未出现大 规模起飞危害；草原蝗虫危害面积减少 35.7%，连续 10年未暴发大 规模草原蝗灾。同时，随着植物保护工程实施等，蝗灾治理呈防控 体系不断完善、防控设施设备不断改善、防控能力不断增强、绿色 治蝗技术不断发展、防控信息化水平不断提高的良好势态。此外， 中哈联合治蝗等国际合作也取得积极进展。 （三）存在问题。一是气候变化导致蝗虫发生不确定性增加， 监测任务繁重，防控难度加大；二是过度依赖化学防治现象依然普 遍存在，造成不同程度的环境污染，可持续治理难以为继；三是自 动化监测、大型施药器械等仍然缺乏，不能适应新时期蝗灾治理的 需要；四是智能化监测和无害化治理技术研究进展缓慢，蝗灾可持 续治理科技支撑能力不足；五是蝗灾治理体系尚不健全，尤其是基 层查蝗治蝗技术人员比较缺乏。此外，国际交流合作有待拓展。 二、蝗灾可持续治理意义重大 （一）蝗虫可持续治理是保障农牧业生产安全的现实需要。蝗 虫是迁飞性、暴食性害虫，玉米、小麦、水稻等主要粮食作物以及 草原植被均是其喜食植物，一旦暴发成灾，将给农牧业生产造成巨 大损失，历史上“飞蝗蔽天，禾草皆光”的例子不胜枚举。虽然我 国蝗灾治理取得了显著成效，但蝗虫孳生地难以根除，发生面积依 然居高不下，局部地区飞蝗高密度蝗群、土蝗集中向农田迁移危 害，以及草原蝗虫大面积严重发生等现象仍时有发生，对农牧业生 产稳定发展的威胁依然存在，迫切需要加大治理力度，持续控制蝗 灾。 （二）蝗灾可持续治理是促进生态文明建设的重要举措。十八 大提出“五位一体”，将生态文明建设与经济、政治、社会、文化 建设摆在同等重要位置，走绿色发展、循环发展、低碳发展等可持 续发展之路，建设美丽中国。蝗灾危害不仅威胁农牧业生产安全， 也破坏孳生地植被，致使湖库区、草原等生态环境恶化。同时，长 期依赖化学农药防治，导致面源污染、水源污染等问题日趋呈现， 农业绿色可持续发展难以为续，迫切需要改变传统治蝗方式，大力 推进绿色防控，促进生态文明建设。 （三）蝗灾可持续治理是政府履行社会管理职能的具体体现。 历史上蝗虫暴发成灾，常常引发饥荒，造成社会动荡。现代社会蝗 虫暴发危害，不仅影响农牧业生产稳定发展和农牧民持续增收，还 会对社会稳定造成负面影响。2003 年，大量土蝗迁移进入呼和浩特 等城市，一度引起居民恐慌。同时，西藏飞蝗、亚洲飞蝗多发生在 边境地区或少数民族地区，一旦暴发成灾，将严重影响当地经济社 会稳定发展，乃至影响民族团结，迫切需要推进蝗灾可持续治理。 三、蝗灾治理思路、原则和目标任务 （一）总体思路。坚持“预防为主、综合防治”的方针，树立 “科学植保、公共植保、绿色植保”的理念，依靠科技进步，加大 资金投入，加强监测预警，落实防控责任，大力推进科学防控、绿 色防控，标本兼治、综合治理，实现蝗灾可持续治理，保障国家粮 食安全、农业生产安全和生态安全。 （二）基本原则。一是坚持属地责任和中央补助相结合。蝗灾 治理属中央和地方共同事权，按照“政府主导、属地责任、联防联 控”的工作机制，治理工作由发生地各级政府负责，中央财政给予 必要的补助。二是坚持标本兼治和应急防治相结合。因地制宜进行 蝗区生态改造，优先采用生物防治、天敌保护利用、生态调控等绿 色治蝗技术，减少蝗虫孳生地，降低发生基数。适时组织应急防 治，严防起飞或扩散危害。三是坚持提升能力和创新机制相结合。 农科教紧密结合，协同攻关研究，提高蝗虫可持续治理能力和水 平。同时，通过政府购买服务等形式，扶持病虫害专业化服务组织 开展统防统治。 （三）治理目标。确保“飞蝗不起飞成灾、土蝗不扩散危害、 入境蝗虫不二次迁飞”。力争到 2020年，农区蝗虫达标防治覆盖 率达到 70%以上，牧区达到 60%以上；农区专业化统防统治比例达 到 80%以上，牧区达到 70%以上；农区和牧区生物防治比例均提高 到 60%以上。同时，蝗灾监控信息系统基本建立，监测自动化技术 取得突破，短期预报准确率达 90%以上，防治指挥信息化水平明显 提高，防控体系进一步健全，防控装备明显改善。 （四）防控任务。力争到 2020 年，全国累计实施蝗虫防控面 积 9.5亿亩次，其中生物防治面积 5.4亿亩次、改造蝗区孳生地 500 万亩、航化作业面积 1亿亩次。具体分区防控任务： 飞蝗区：累计实施蝗虫防控面积 10850万亩次，其中生物防治 面积 6290万亩次、改造蝗区孳生地 500万亩、航化作业面积 2000 万亩次。 土蝗区：累计实施蝗虫防控面积 21000万亩次，其中生物防治 面积 10710万亩次、航化作业面积 3000万亩次。 草原蝗虫区：累计实施蝗虫防控面积 63000万亩次，其中生物 防治面积 37170万亩次、航化作业面积 5000 万亩次。 四、分区治理策略和重点措施 按照我国蝗虫发生的种类、生态区域以及治蝗工作的实际需 要，将我国蝗虫发生区域划分为：黄淮海东亚飞蝗发生区、新疆和 东北亚洲飞蝗发生区、川青藏西藏飞蝗发生区、农区土蝗发生区、 草原蝗虫发生区五个区域。 （一）黄淮海东亚飞蝗发生区。主要包括天津、河北、山西、 江苏、安徽、山东、河南、海南、陕西等河滩、沿海和湖库等常发 区，以及辽宁、广东、广西等偶发区。该区域是我国飞蝗发生和危 害重点区域，宜蝗面积约 2400万亩。该区域东亚飞蝗一年发生 2 代（华南 3-4代），分为夏蝗和秋蝗，常年发生面积 2700万亩次 左右，需防治面积 1400万亩次左右。 该区域坚持改治并举、狠治夏蝗、控制秋蝗的防控策略，在加 强监测预警的基础上，以生态改造、生物防治为重点，突出抓好高 密度发生区应急防治。重点采取以下措施： 1．推行蝗区生态改造。因地制宜采取植被改良、水位调节和 生物多样性保护等措施改造蝗区，到 2020年累计改造蝗区孳生地 500 万亩左右。 2．优先采用生物防治技术。在蝗虫中低密度发生区，尤其是 湖库水源区、水源涵养区、自然保护区、绿色农畜产品基地，要优 先采用微孢子虫、绿僵菌等生物防治技术，力争生物防治比例每年 提高 4个百分点，2020 年达到 70%以上。 3．及时开展应急防治。当蝗虫发生密度高于 10 头/平方米 时，采取飞机防治与地面防治相结合，及时开展应急防治，确保达 标区域防治处置率达 100%。 （二）新疆和东北亚洲飞蝗发生区。主要包括新疆等常发区和 吉林、黑龙江等偶发区。该区域自然条件恶劣、植被稀疏，是境外 蝗虫迁飞进入我国的主要区域，亚洲飞蝗一般 1年发生 1 代，常年 发生面积 100万亩左右，需防治面积 50万亩左右。 该区域以监测预警为基础，坚持生物防治与应急化学防治相结 合，加强天敌保护利用。重点加强新疆西北部地区防治，兼顾吉 林、黑龙江等偶发区苇塘湿地的防控，适时监控境外蝗虫入侵危 害。重点采取以下措施： 1．扩大生物防治面积。在蝗虫中低密度发生区、湖库水源 区、水源涵养区、自然保护区和绿色农畜产品基地，以绿僵菌、微 孢子虫、苦参碱等生物防治技术为主。新疆因地制宜发展牧鸡牧鸭 或招引粉红椋鸟防治蝗虫，力争生物防治比例每年提高 3 个百分 点，2020年达到 60%以上。 2．及时开展应急防治。当蝗虫发生密度高于 10 头/平方米 时，及时组织应急防控行动，推广使用大型药械和飞机施药技术， 确保达标区域防治处置率达 70%以上，高密度区域防治处置率达 100%。 3．加强中哈边境联合治理。进一步完善中哈合作治蝗机制， 开展联合监测和蝗情定期交换，组织联合调查和技术交流，积极探 索边境地区蝗灾联防联控有效形式，降低境外迁入危害风险。 （三）川青藏西藏飞蝗发生区。主要包括四川甘孜州、阿坝 州，青海玉树地区，西藏昌都、山南、拉萨、日喀则、阿里等金沙 江、雅鲁藏布江、年楚河河谷地带和狮泉河、象泉河、噶尔河流 域。该区域属于高原草甸，是长江等江河的重要水源地，生态环境 脆弱，人烟稀少，植被覆盖度低，西藏飞蝗一般 1 年发生 1 代，常 年发生 100-150万亩，需防治 50万亩。 该区域坚持生物防治优先，降低发生基数，加强生态环境保 护，增加植被覆盖度，减少蝗虫孳生面积。同时，强化监测预警， 适时开展化学应急防治。重点采取以下措施： 1．优先采用生物防控技术。大力推广微孢子虫、绿僵菌、苦 参碱等生物防治技术，减少环境污染，保护水源地生态环境，力争 生物防治比例每年提高 3 个百分点，2020年达到 70%左右。 2．适当进行生态改良。支持四川甘孜等地农区因地制宜种植 沙棘等植物，增加蝗区植被覆盖度，牧区开展草场改良，加强生态 环境保护，减少蝗虫孳生面积。 3．及时开展应急防治。当蝗虫发生密度高于 15 头/平方米 时，及时组织应急防控行动，推广使用大型药械或飞机施药技术， 确保达标区域防治处置率达 70%以上，高密度区域防治处置率达 100%。 （四）农区土蝗发生区。主要包括北京、河北、山西、内蒙 古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、新疆等北方旱作农区、农牧交错 区，以及华南、长江中下游、洞庭湖和鄱阳湖稻区周边地区。北方 农牧交错区生态环境复杂，草原蝗虫常常迁入危害，蝗虫发生种类 多，主要有黄胫小车蝗、日本黄脊蝗、大垫尖翅蝗、短星翅蝗、笨 蝗、意大利蝗等土蝗优势种，一般 1 年发生 1代；南方农区蝗虫主 要种类有中华稻蝗、竹蝗、蔗蝗、越北腹露蝗等土蝗，大部分 1年 发生 1代，中华稻蝗等少数种类 1 年发生多代。农区土蝗常年发生 面积 7000万亩左右，需防治面积 3000万亩左右。 该区域坚持采用生物防治和化学防治相结合策略，降低蝗虫发 生密度，防止大量蝗虫向农田迁移造成集中危害。重点采取以下措 施： 1．推广生物防治措施。在蝗虫中低密度发生区、绿色农畜产 品基地，采用微孢子虫、绿僵菌、苦参碱等生物防治技术，力争生 物防治比例每年提高 3个百分点，2020 年达到 60%左右。 2．及时开展应急防控。当暴发高密度蝗虫时，及时组织应急 防控，推广使用大型药械或飞机施药技术，确保达标防治处置率达 70%以上，高密度点片防治处置率达 100%。 3．结合其他农作物病虫害防治兼治蝗虫。南方农区土蝗发生 区，一般可结合水稻、玉米、小麦等农作物其他病虫害防控进行兼 治。一旦发生大面积高密度蝗虫时，及时开展应急防治，控制扩散 危害。 （五）草原蝗虫发生区。主要包括河北、山西、内蒙古、辽 宁、吉林、黑龙江、四川、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆 等地区，分为内蒙古高原南部及其周边蝗区、新疆蝗区和青藏高原 蝗区等三大区域，均属于草原生态环境，蝗虫发生种类多，主要有 亚洲小车蝗、意大利蝗、西伯利亚蝗、蚁蝗、痂蝗和雏蝗等，草原 蝗虫一般 1年发生 1 代，常年发生面积 1.8亿亩左右，需防治面积 9000万亩左右。 该区域坚持以生物防治为主，应急化学防治为辅，加强天敌保 护利用，同时加强合理放牧，调节草原植被覆盖度，保护草原生态 环境，减少蝗虫暴发频率。在内蒙古高原南部及其周边蝗区，主要 采用微生物、植物源和化学农药防治以及牧鸡牧鸭等防治方法；在 新疆蝗区，主要采用人工招引粉红椋鸟、牧鸡牧鸭和微生物、植物 源和化学农药防治；在青藏高原蝗区，优先选用植物源农药，或植 物源农药与微生物农药复配剂进行药剂防治。主要采取以下措施： 1．大力推广生物防治。在蝗虫中低密度发生区、自然保护 区、绿色农畜产品基地，大力推广微生物、植物源农药等生物防治 技术，力争生物防治比例每年提高 2 个百分点，2020 年达到 65%以 上。 2．加强天敌保护利用。在新疆等北方草原蝗虫发生区，充分 发挥天敌控害作用，大力推广人工筑巢招引粉红椋鸟治蝗技术，确 保每年控制蝗虫面积 400 万亩左右。同时，因地制宜推广牧鸡牧鸭 治蝗技术，力争防控面积达 800万亩以上。 3．及时开展应急防治。当暴发高密度蝗虫时，及时组织应急 防控行动。在地势开阔，地形高差较小地区采用高原直升飞机喷 施；地势开阔平坦，发生较为集中的区域，采用大型机械防治。确 保达标防治处置率达 60%以上，高密度点片防治处置率达 100%。 五、保障措施 （一）健全防控工作机制。按照《中华人民共和国突发事件应 对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》要求，建立健全县级 以上蝗灾防治指挥机构，完善应急预案，落实“政府主导、属地责 任、联防联控”的工作机制，明确地方各级政府和部门的治蝗职 责。建立健全蝗灾防控值班、信息报送和蝗灾治理考核制度，对治 蝗工作做出突出贡献的单位和个人，给予必要的表彰和奖励，因工 作失职或防控不力，造成重大经济损失的依法依规给予相应处分。 （二）稳定增加资金投入。蝗灾治理属中央和地方共同事权， 各级政府应将蝗灾治理所需经费纳入财政预算，并随经济增长逐步 加大支持力度，确保蝗情监测、防控组织、生态改造、应急防控等 相关工作正常开展。中央财政重点支持蝗情监测、应急防治物资储 备，以及必要的航化作业、大型植保机械等治蝗基础设施设备建 设。地方财政重点支持蝗区生态改造和应急防治等，应出台扶持政 策，鼓励农民在蝗虫孳生区域垦荒种植或改良草场，逐步缩小蝗虫 孳生面积。 （三）构建监测防控体系。充实监测队伍，确保农区每万亩蝗 区有 1名查蝗员、农牧交错区每 5 万亩蝗区有 1名查蝗员、牧区每 10 万亩蝗区有 1名测报员。提供经费保障，保持基层测报队伍稳 定。在主要蝗区建立一批蝗灾应急防控专业化队伍，做好防控培训 和演练，增强突发蝗灾应对能力。加强治蝗人员技术培训，对县级 以上植保公共服务机构的治蝗管理和技术人员，每 5 年轮训一次。 强化对查蝗员、测报员以及蝗虫专业化统防统治从业人员的培训， 切实提高服务能力和新技术普及率。 （四）加强防控设施建设。结合实施农业基本建设项目，建立 全国农区、牧区蝗灾防控指挥调度中心，提高蝗灾应急防控指挥能 力。加强蝗情监测田间站点建设，配备自动化程度高的野外监测调 查设备和交通工具等。在重点蝗灾发生省（区、市）建设区域性蝗 虫应急防治中心，河北、内蒙古、山东、河南、新疆等蝗虫重发省 （区）支持配备施药飞机以及大中型防控设施设备；其他省份以配 备大中型防控设施设备为主，确保应急防控处置率达 100%。加强对 现有治蝗和农用机场的管理和应用，完善飞机作业保障设施，支持 配置农用飞机或无人植保机，增强蝗灾应急防控能力。 （五）提升预警与指挥信息化水平。建立覆盖农区、牧区的全 国蝗灾监测预警与防控指挥信息系统，与农业应急管理指挥决策系 统相衔接，建立蝗灾信息数据库，提高防控指挥信息化水平。加强 蝗灾防控标准的制定，提高防控技术规范性。积极配备蝗区勘测与 蝗虫调查设备，组织开展农区和牧区蝗区数字化勘测。开展蝗虫物 联网监测技术应用试点和远程监控技术探索，提高蝗情自动化监测 水平。 （六）组织开展防控技术攻关。继续强化对蝗虫研究项目的支 持，建设农区和牧区蝗虫研究重点实验室，支持蝗虫研究野外试验 站建设，加强蝗情监测预警与蝗灾可持续控制关键技术研发。支持 建立治蝗生物农药产业化研究和中试基地，加强对生物农药的生产 工艺、制剂加工和包装、储藏、运输以及田间应用技术等研究，完 善配套技术。加强蝗虫资源开发利用研究，开展蝗虫加工工艺和营 养物质提取等技术攻关。 （七）加强国际合作与交流。加强中哈治蝗双边合作，建立与 蒙古、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦等邻国的治蝗合作机制。探索通过联 合国粮农组织信托基金在周边邻国建立蝗虫监测站，加强对境外迁 入蝗虫监测。加强与联合国粮农组织等国际组织以及澳大利亚、美 国等发达国家的治蝗合作，通过人才交流、合作研究和技术引进等 方式，加大对先进治蝗技术的学习与引进。加强对非洲国家的治蝗 技术培训和治蝗援助，协助提高其蝗灾防控技术水平，推动我国先 进治蝗技术与产品出口和推广应用。 （八）推进防控机制创新。坚持“政府支持、企业参与、市场 运作”的原则，积极探索适应市场经济条件下的蝗虫防控机制。在 具备条件的蝗区大力开展防控机制创新试点，积极探索政府购买蝗 虫防治的服务方式。大力扶持蝗虫防控专业化服务组织，鼓励各类 植保专业化服务组织参与蝗虫防治，优先支持推广全承包防治等服 务模式。在新疆等草原蝗区，积极培育牧鸡牧鸭治蝗合作社和服务 公司，以购买服务的方式，推广牧鸡牧鸭治蝗技术。