China’s No.1 Central Document of 2011 Laying down Decision of the Central Committee of Communist Party of China and the State Council on Accelerating Water Conservancy Reform and Development

2011 年中央一号文件：中共中央 国务 院关于加快水利改革发展的决定 (2010 年 12 月 31 日) 水是生命之源、生产之要、生态之 基。兴水利、除水害，事关人类生存、经 济发展、社会进步，历来是治国安邦的大 事。促进经济长期平稳较快发展和社会和 谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利， 必须下决心加快水利发展，切实增强水利 支撑保障能力，实现水资源可持续利用。 近年来我国频繁发生的严重水旱灾害，造 成重大生命财产损失，暴露出农田水利等 基础设施十分薄弱，必须大力加强水利建 设。现就加快水利改革发展，作出如下决 定。 一、新形势下水利的战略地位 (一)水利面临的新形势。新中国成 立以来，特别是改革开放以来，党和国家 始终高度重视水利工作，领导人民开展了 气壮山河的水利建设，取得了举世瞩目的 巨大成就，为经济社会发展、人民安居乐 业作出了突出贡献。但必须看到，人多水 少、水资源时空分布不均是我国的基本国 情水情。洪涝灾害频繁仍然是中华民族的 心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可 持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后 仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全 的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基 础设施的明显短板。随着工业化、城镇化 深入发展，全球气候变化影响加大，我国 水利面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾 能力要求越来越迫切，强化水资源节约保 护工作越来越繁重，加快扭转农业主要 “靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。2010 年西南地区发生特大干旱、多数省区市遭 受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石 流，再次警示我们加快水利建设刻不容 缓。 (二)新形势下水利的地位和作用。 水利是现代农业建设不可或缺的首要条 件，是经济社会发展不可替代的基础支 撑，是生态环境改善不可分割的保障系 统，具有很强的公益性、基础性、战略 性。加快水利改革发展，不仅事关农业农 村发展，而且事关经济社会发展全局；不 仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安 全，而且关系到经济安全、生态安全、国 家安全。要把水利工作摆上党和国家事业 发展更加突出的位置，着力加快农田水利 建设，推动水利实现跨越式发展。 二、水利改革发展的指导思想、目 标任务和基本原则 (三)指导思想。全面贯彻党的十七 大和十七届三中、四中、五中全会精神， 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为 指导，深入贯彻落实科学发展观，把水利 作为国家基础设施建设的优先领域，把农 田水利作为农村基础设施建设的重点任 务，把严格水资源管理作为加快转变经济 发展方式的战略举措，注重科学治水、依 法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发 展民生水利，不断深化水利改革，加快建 设节水型社会，促进水利可持续发展，努 力走出一条中国特色水利现代化道路。 (四)目标任务。力争通过 5 年到 10 年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后 的局面。到 2020年，基本建成防洪抗旱 减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能 力明显提高，抗旱能力显著增强，“十二 五”期间基本完成重点中小河流(包括大 江大河支流、独流入海河流和内陆河流) 重要河段治理、全面完成小型水库除险加 固和山洪灾害易发区预警预报系统建设； 基本建成水资源合理配置和高效利用体 系，全国年用水总量力争控制在 6700亿 立方米以内，城乡供水保证率显著提高， 城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国 内生产总值和万元工业增加值用水量明显 降低，农田灌溉水有效利用系数提高到 0.55以上，“十二五”期间新增农田有 效灌溉面积 4000万亩；基本建成水资源 保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊 水功能区水质明显改善，城镇供水水源地 水质全面达标，重点区域水土流失得到有 效治理，地下水超采基本遏制；基本建成 有利于水利科学发展的制度体系，最严格 的水资源管理制度基本建立，水利投入稳 定增长机制进一步完善，有利于水资源节 约和合理配置的水价形成机制基本建立， 水利工程良性运行机制基本形成。 (五)基本原则。一要坚持民生优 先。着力解决群众最关心最直接最现实的 水利问题，推动民生水利新发展。二要坚 持统筹兼顾。注重兴利除害结合、防灾减 灾并重、治标治本兼顾，促进流域与区 域、城市与农村、东中西部地区水利协调 发展。三要坚持人水和谐。顺应自然规律 和社会发展规律，合理开发、优化配置、 全面节约、有效保护水资源。四要坚持政 府主导。发挥公共财政对水利发展的保障 作用，形成政府社会协同治水兴水合力。 五要坚持改革创新。加快水利重点领域和 关键环节改革攻坚，破解制约水利发展的 体制机制障碍。 三、突出加强农田水利等薄弱环节 建设 (六)大兴农田水利建设。到 2020 年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续 建配套和节水改造任务。结合全国新增千 亿斤粮食生产能力规划实施，在水土资源 条件具备的地区，新建一批灌区，增加农 田有效灌溉面积。实施大中型灌溉排水泵 站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌 排体系。健全农田水利建设新机制，中央 和省级财政要大幅增加专项补助资金， 市、县两级政府也要切实增加农田水利建 设投入，引导农民自愿投工投劳。加快推 进小型农田水利重点县建设，优先安排产 粮大县，加强灌区末级渠系建设和田间工 程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。 因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘 区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小 水渠等“五小水利”工程建设，重点向革 命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区 倾斜。大力发展节水灌溉，推广渠道防 渗、管道输水、喷灌滴灌等技术，扩大节 水、抗旱设备补贴范围。积极发展旱作农 业，采用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕 作等技术。稳步发展牧区水利，建设节水 高效灌溉饲草料地。 (七)加快中小河流治理和小型水库 除险加固。中小河流治理要优先安排洪 涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象 重要的河流及河段，加固堤岸，清淤疏 浚，使治理河段基本达到国家防洪标准。 巩固大中型病险水库除险加固成果，加快 小型病险水库除险加固步伐，尽快消除水 库安全隐患，恢复防洪库容，增强水资源 调控能力。推进大中型病险水闸除险加 固。山洪地质灾害防治要坚持工程措施和 非工程措施相结合，抓紧完善专群结合的 监测预警体系，加快实施防灾避让和重点 治理。 (八)抓紧解决工程性缺水问题。加 快推进西南等工程性缺水地区重点水源工 程建设，坚持蓄引提与合理开采地下水相 结合，以县域为单元，尽快建设一批中小 型水库、引提水和连通工程，支持农民兴 建小微型水利设施，显著提高雨洪资源利 用和供水保障能力，基本解决缺水城镇、 人口较集中乡村的供水问题。 (九)提高防汛抗旱应急能力。尽快 健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门 协作、反应迅速、协调有序、运转高效的 应急管理机制。加强监测预警能力建设， 加大投入，整合资源，提高雨情汛情旱情 预报水平。建立专业化与社会化相结合的 应急抢险救援队伍，着力推进县乡两级防 汛抗旱服务组织建设，健全应急抢险物资 储备体系，完善应急预案。建设一批规模 合理、标准适度的抗旱应急水源工程，建 立应对特大干旱和突发水安全事件的水源 储备制度。加强人工增雨(雪)作业示范区 建设，科学开发利用空中云水资源。 (十)继续推进农村饮水安全建设。 到 2013年解决规划内农村饮水安全问 题，“十二五”期间基本解决新增农村饮 水不安全人口的饮水问题。积极推进集中 供水工程建设，提高农村自来水普及率。 有条件的地方延伸集中供水管网，发展城 乡一体化供水。加强农村饮水安全工程运 行管理，落实管护主体，加强水源保护和 水质监测，确保工程长期发挥效益。制定 支持农村饮水安全工程建设的用地政策， 确保土地供应，对建设、运行给予税收优 惠，供水用电执行居民生活或农业排灌用 电价格。 四、全面加快水利基础设施建设 (十一)继续实施大江大河治理。进 一步治理淮河，搞好黄河下游治理和长江 中下游河势控制，继续推进主要江河河道 整治和堤防建设，加强太湖、洞庭湖、鄱 阳湖综合治理，全面加快蓄滞洪区建设， 合理安排居民迁建。搞好黄河下游滩区安 全建设。“十二五”期间抓紧建设一批流 域防洪控制性水利枢纽工程，不断提高调 蓄洪水能力。加强城市防洪排涝工程建 设，提高城市排涝标准。推进海堤建设和 跨界河流整治。 (十二)加强水资源配置工程建设。 完善优化水资源战略配置格局，在保护生 态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和 河湖水系连通工程，提高水资源调控水平 和供水保障能力。加快推进南水北调东中 线一期工程及配套工程建设，确保工程质 量，适时开展南水北调西线工程前期研 究。积极推进一批跨流域、区域调水工程 建设。着力解决西北等地区资源性缺水问 题。大力推进污水处理回用，积极开展海 水淡化和综合利用，高度重视雨水、微咸 水利用。 (十三)搞好水土保持和水生态保 护。实施国家水土保持重点工程，采取 小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整 治、造林绿化、生态修复等措施，有效防 治水土流失。进一步加强长江上中游、黄 河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区 等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土 流失防治。继续推进生态脆弱河流和地区 水生态修复，加快污染严重江河湖泊水环 境治理。加强重要生态保护区、水源涵养 区、江河源头区、湿地的保护。实施农村 河道综合整治，大力开展生态清洁型小流 域建设。强化生产建设项目水土保持监督 管理。建立健全水土保持、建设项目占用 水利设施和水域等补偿制度。 (十四)合理开发水能资源。在保护 生态和农民利益前提下，加快水能资源开 发利用。统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发 电、航运等功能，科学制定规划，积极发 展水电，加强水能资源管理，规范开发许 可，强化水电安全监管。大力发展农村水 电，积极开展水电新农村电气化县建设和 小水电代燃料生态保护工程建设，搞好农 村水电配套电网改造工程建设。 (十五)强化水文气象和水利科技支 撑。加强水文气象基础设施建设，扩大 覆盖范围，优化站网布局，着力增强重点 地区、重要城市、地下水超采区水文测报 能力，加快应急机动监测能力建设，实现 资料共享，全面提高服务水平。健全水利 科技创新体系，强化基础条件平台建设， 加强基础研究和技术研发，力争在水利重 点领域、关键环节和核心技术上实现新突 破，获得一批具有重大实用价值的研究成 果，加大技术引进和推广应用力度。提高 水利技术装备水平。建立健全水利行业技 术标准。推进水利信息化建设，全面实施 “金水工程”，加快建设国家防汛抗旱指 挥系统和水资源管理信息系统，提高水资 源调控、水利管理和工程运行的信息化水 平，以水利信息化带动水利现代化。加强 水利国际交流与合作。 五、建立水利投入稳定增长机制 (十六)加大公共财政对水利的投 入。多渠道筹集资金，力争今后 10 年全 社会水利年平均投入比 2010年高出一 倍。发挥政府在水利建设中的主导作用， 将水利作为公共财政投入的重点领域。各 级财政对水利投入的总量和增幅要有明显 提高。进一步提高水利建设资金在国家固 定资产投资中的比重。大幅度增加中央和 地方财政专项水利资金。从土地出让收益 中提取 10%用于农田水利建设，充分发挥 新增建设用地土地有偿使用费等土地整治 资金的综合效益。进一步完善水利建设基 金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道， 增加收入规模。完善水资源有偿使用制 度，合理调整水资源费征收标准，扩大征 收范围，严格征收、使用和管理。有重点 防洪任务和水资源严重短缺的城市要从城 市建设维护税中划出一定比例用于城市防 洪排涝和水源工程建设。切实加强水利投 资项目和资金监督管理。 (十七)加强对水利建设的金融支 持。综合运用财政和货币政策，引导金 融机构增加水利信贷资金。有条件的地方 根据不同水利工程的建设特点和项目性 质，确定财政贴息的规模、期限和贴息 率。在风险可控的前提下，支持农业发展 银行积极开展水利建设中长期政策性贷款 业务。鼓励国家开发银行、农业银行、农 村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机 构进一步增加农田水利建设的信贷资金。 支持符合条件的水利企业上市和发行债 券，探索发展大型水利设备设施的融资租 赁业务，积极开展水利项目收益权质押贷 款等多种形式融资。鼓励和支持发展洪水 保险。提高水利利用外资的规模和质量。 (十八)广泛吸引社会资金投资水 利。鼓励符合条件的地方政府融资平台 公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利 投融资渠道，吸引社会资金参与水利建 设。鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，在统 一规划基础上，按照多筹多补、多干多补 原则，加大一事一议财政奖补力度，充分 调动农民兴修农田水利的积极性。结合增 值税改革和立法进程，完善农村水电增值 税政策。完善水利工程耕地占用税政策。 积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融 资。 六、实行最严格的水资源管理制度 (十九)建立用水总量控制制度。确 立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主 要江河水量分配方案，建立取用水总量控 制指标体系。加强相关规划和项目建设布 局水资源论证工作，国民经济和社会发展 规划以及城市总体规划的编制、重大建设 项目的布局，要与当地水资源条件和防洪 要求相适应。严格执行建设项目水资源论 证制度，对擅自开工建设或投产的一律责 令停止。严格取水许可审批管理，对取用 水总量已达到或超过控制指标的地区，暂 停审批建设项目新增取水；对取用水总量 接近控制指标的地区，限制审批新增取 水。严格地下水管理和保护，尽快核定并 公布禁采和限采范围，逐步削减地下水超 采量，实现采补平衡。强化水资源统一调 度，协调好生活、生产、生态环境用水， 完善水资源调度方案、应急调度预案和调 度计划。建立和完善国家水权制度，充分 运用市场机制优化配置水资源。 (二十)建立用水效率控制制度。确 立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪 费，把节水工作贯穿于经济社会发展和群 众生产生活全过程。加快制定区域、行业 和用水产品的用水效率指标体系，加强用 水定额和计划管理。对取用水达到一定规 模的用水户实行重点监控。严格限制水资 源不足地区建设高耗水型工业项目。落实 建设项目节水设施与主体工程同时设计、 同时施工、同时投产制度。加快实施节水 技术改造，全面加强企业节水管理，建设 节水示范工程，普及农业高效节水技术。 抓紧制定节水强制性标准，尽快淘汰不符 合节水标准的用水工艺、设备和产品。 (二十一)建立水功能区限制纳污制 度。确立水功能区限制纳污红线，从严 核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污 总量。各级政府要把限制排污总量作为水 污染防治和污染减排工作的重要依据，明 确责任，落实措施。对排污量已超出水功 能区限制排污总量的地区，限制审批新增 取水和入河排污口。建立水功能区水质达 标评价体系，完善监测预警监督管理制 度。加强水源地保护，依法划定饮用水水 源保护区，强化饮用水水源应急管理。建 立水生态补偿机制。 (二十二)建立水资源管理责任和考 核制度。县级以上地方政府主要负责人 对本行政区域水资源管理和保护工作负总 责。严格实施水资源管理考核制度，水行 政主管部门会同有关部门，对各地区水资 源开发利用、节约保护主要指标的落实情 况进行考核，考核结果交由干部主管部 门，作为地方政府相关领导干部综合考核 评价的重要依据。加强水量水质监测能力 建设，为强化监督考核提供技术支撑。 七、不断创新水利发展体制机制 （二十三）完善水资源管理体制。 强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、 水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝 等实行统筹规划、协调实施，促进水资源 优化配置。完善流域管理与区域管理相结 合的水资源管理制度，建立事权清晰、分 工明确、行为规范、运转协调的水资源管 理工作机制。进一步完善水资源保护和水 污染防治协调机制。 （二十四）加快水利工程建设和管 理体制改革。区分水利工程性质，分类 推进改革，健全良性运行机制。深化国有 水利工程管理体制改革，落实好公益性、 准公益性水管单位基本支出和维修养护经 费。中央财政对中西部地区、贫困地区公 益性工程维修养护经费给予补助。妥善解 决水管单位分流人员社会保障问题。深化 小型水利工程产权制度改革，明确所有权 和使用权，落实管护主体和责任，对公益 性小型水利工程管护经费给予补助，探索 社会化和专业化的多种水利工程管理模 式。对非经营性政府投资项目，加快推行 代建制。充分发挥市场机制在水利工程建 设和运行中的作用，引导经营性水利工程 积极走向市场，完善法人治理结构，实现 自主经营、自负盈亏。 （二十五）健全基层水利服务体 系。建立健全职能明确、布局合理、队 伍精干、服务到位的基层水利服务体系， 全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小 流域为单元，健全基层水利服务机构，强 化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建 设、水利科技推广等公益性职能，按规定 核定人员编制，经费纳入县级财政预算。 大力发展农民用水合作组织。 （二十六）积极推进水价改革。充 分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公 平，大力促进节约用水和产业结构调整。 工业和服务业用水要逐步实行超额累进加 价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水 价差价。合理调整城市居民生活用水价 格，稳步推行阶梯式水价制度。按照促进 节约用水、降低农民水费支出、保障灌排 工程良性运行的原则，推进农业水价综合 改革，农业灌排工程运行管理费用由财政 适当补助，探索实行农民定额内用水享受 优惠水价、超定额用水累进加价的办法。 八、切实加强对水利工作的领导 （二十七）落实各级党委和政府责 任。各级党委和政府要站在全局和战略 高度，切实加强水利工作，及时研究解决 水利改革发展中的突出问题。实行防汛抗 旱、饮水安全保障、水资源管理、水库安 全管理行政首长负责制。各地要结合实 际，认真落实水利改革发展各项措施，确 保取得实效。各级水行政主管部门要切实 增强责任意识，认真履行职责，抓好水利 改革发展各项任务的实施工作。各有关部 门和单位要按照职能分工，尽快制定完善 各项配套措施和办法，形成推动水利改革 发展合力。把加强农田水利建设作为农村 基层开展创先争优活动的重要内容，充分 发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和广 大党员的先锋模范作用，带领广大农民群 众加快改善农村生产生活条件。 （二十八）推进依法治水。建立健 全水法规体系，抓紧完善水资源配置、节 约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保 持、流域管理等领域的法律法规。全面推 进水利综合执法，严格执行水资源论证、 取水许可、水工程建设规划同意书、洪水 影响评价、水土保持方案等制度。加强河 湖管理，严禁建设项目非法侵占河湖水 域。加强国家防汛抗旱督察工作制度化建 设。健全预防为主、预防与调处相结合的 水事纠纷调处机制，完善应急预案。深化 水行政许可审批制度改革。科学编制水利 规划，完善全国、流域、区域水利规划体 系，加快重点建设项目前期工作，强化水 利规划对涉水活动的管理和约束作用。做 好水库移民安置工作，落实后期扶持政 策。 （二十九）加强水利队伍建设。适 应水利改革发展新要求，全面提升水利系 统干部职工队伍素质，切实增强水利勘测 设计、建设管理和依法行政能力。支持大 专院校、中等职业学校水利类专业建设。 大力引进、培养、选拔各类管理人才、专 业技术人才、高技能人才，完善人才评 价、流动、激励机制。鼓励广大科技人员 服务于水利改革发展第一线，加大基层水 利职工在职教育和继续培训力度，解决基 层水利职工生产生活中的实际困难。广大 水利干部职工要弘扬“献身、负责、求 实”的水利行业精神，更加贴近民生，更 多服务基层，更好服务经济社会发展全 局。 （三十）动员全社会力量关心支持 水利工作。加大力度宣传国情水情，提 高全民水患意识、节水意识、水资源保护 意识，广泛动员全社会力量参与水利建 设。把水情教育纳入国民素质教育体系和 中小学教育课程体系，作为各级领导干部 和公务员教育培训的重要内容。把水利纳 入公益性宣传范围，为水利又好又快发展 营造良好舆论氛围。对在加快水利改革发 展中取得显著成绩的单位和个人，各级政 府要按照国家有关规定给予表彰奖励。 加快水利改革发展，使命光荣，任务 艰巨，责任重大。我们要紧密团结在以胡 锦涛同志为总书记的党中央周围，与时俱 进，开拓进取，扎实工作，奋力开创水利 工作新局面！