Decreto Nº 82 - Política nacional de descentralización de la gestión ambiental

Digitalizado par la Asamblea Nacional 18 Gaceta Oficial, martes 24 de abril de 2007 MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS DECRETO EJECUTIVO No.82 (de 9 de abril de 2007) "Por el cual se aprueba la Polltica Nacional de .Descenrralizaci6n de la Gestion Ambiental, sus principios, objetivos y ltneas de Acci6nJl EL PRESIDENTE DE LA REPOBLICA En uso de sus Cacultades constitucionales y legales, CONSIDERANDO: Que el articulo 119 y siguientes de la Constitucion Politica de la Republica de Panama establece el deber de propiciar el desarrollo social y econ6mico que prevenga la contaminacion del ambiente, mantenga el equilibria eco16gico y evite la destrucci6n de los ecosistemas, comprometiendo al Estado a reglarnentar, fiscalizar y aplicar oportunamente las rnedidas necesarias para garantizar la utilizaci6n y aprovechamiento racional de la fauna terrestre, fluvial y marina,.asi, como de los bosques, tierras y aguas y establece las bases para regular el usa de los recursos naturales no renovables, con el objeto de prevenir que su explotacion provoque danos sociales, economicos 0 ambientales (Articulo 121). Que las reoientes reformas constitucionales incorporan dentro del Titulo VIII correapondiente a "Regimenes Municipal y Provinciales", Capitulo II.-la tematica referente al proceso de Descentralizaci6n de la Gesti6n Municipal, especificamente en el articulo 233. el eual indica: "La Ley establecera ..c6m.o se descentralizard la Administraci6n PUblica, y el traslado de competencia y La transferencia de recursos para el cu.mplimiento de esta nanna. • Que la Ley 41 de 1998. "General de Ambiente de la Republica de Panama". senala que, dentro de las atribuciones asignadas a ANAM como 18entidad aut6noma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, se encuentra la de IIDirigir, supervisar e implementar la ejecuci6n de las politicas, estrategias y programas ambientales del gobierno, conjuntamente con el Sistema lnterinstitucional del Ambiente y organismos privados". Que el Articulo 3 de 1a Ley 41 de 1998. establece que correspondera al Organa Ejecutivo aprobar la Politica Nacional del Ambiente, como parte de las politicas pliblicas para el desarrollo econ6mico y social del pais. Que la presente politica debe aplicarse coherentemente con la Estrategia Nacional del Ambiente (ENA), elaborada en 1999, la que integra politicas sectoriales, como las contenidas en el Plan de Acci6n Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002 y en el Plan de Desarrollo Urbano de las Areas Metropolitanas del Pacifico y del Atlilntico. Gaeeta Oficial, martes 24 de abril de 2007 Digitalizado par la Asamblea Nacional 19 Que en forma congruente con 1a ENA, se elaboro el Plan Estrate~~ Participative del Sistema Interinstitucional del Ambiente (PEP-;SU\t aprobado en 2002, incorporando todos los aspectos relevantes para orientar las acciones que la Republica de Panama debiera abordar para avanzar hacia el desarrollo eostenible, enfocando esfuerzos en areas claves. Que la Politica Nacional de Descentralizaci6n de la Gesti6n Arnbiental que se propone en este documento, expresa el compromise del Estado hacia las actividades realizadas por parte de los individuos y la comunidad, las iniciativas y actividades productivas y las propias instituciones del Estado de caracter local, por avanzar hacia el establecimiento del desarrollo sostenible, destacando la "equidad", que es uno de sus elementos, como uno de los factorc::s de exito para un desarrollo basado en la sustentabilidad a.mbiental. Ello implica que los beneficios y costos de una mejor calidad del ambiente no pueden radicarse solamente en algunos segmentos de la sociedad, ni menos concentrarse en algunos especios del territorio nacional, en desmedro del resto del pais ysus comunidades. ( { ~ El desarrollo sustentable EmPooe av~zar bacia un desarrollo hornogeneo, para 10 cual debe hacerse un esfuerzo por modernizar la gestion publtca, y dentro de ella, la gesti6n ambierital, a traves de niveles adecuados de descerrtralizacicn y desconcentraci6n de funciones, competencias y.responsabilidades, con miras a radiear los beneficios del desarrollo suetentable en toda la comunidad nacional. Que el exito de la presente polftlca,: se plaernara no solo mediante el despliegue ·~decuado de Iae. herremientae que corrsidera, sino que debera verse 'reflejado' en un mejor y mas claro cumplimiento de las politicas ambientales del Estado 'y de Ia legislaci6n que las apoya y sustenta. juridicamente. Si 1a sociedad se percibe como participe y beneficiaria tangible de una' mejor calidad de vida en base a la coriservacion de los recursos naturales y de una mejor calidad del ambiente en general, ello obedecera, en buena parte, al soporte que esta llamado a brindar Ia presente polltica, La descentralizacion de la gesti6n ambiental permitira la partlcipaci6n local en el proceso de toma de decisiones ambientales, que es uno de sus fines principaIes. Que en virtud de 10 anterior; la presente politica eonstituye una herramienta de apoyo para mejorar los niveles de cumplimiento de la legialacion y politicas ambientales en general, y de alii su caracter "instrumental" mas que sustantivo desde la perspectiva de objetivos de conservaci6n ambiental especificos. Que en los aspectos esenciales a ser resueltos 0 abordados por esta politica, destaca en primer Iugar el centralismo de las competencias ambientales en manos del Organa Ejecutivo, el que arm persiste en nuestro pais. Par 10 mismo, la gesti6n ambiental descentralizada es un proceso que debe desarrollarse por etapae, tendiente a consolidarse a largo plaza. Requiere de una gradual transferencia de competencias a los gobiernos locales; de acuerdo al nivel de fortalecimiento y desarrollo de las capacidades de las entidades publicae locales y municipalidades. Hay pasos dados en la direcci6n correcta y la ANAM cuenta con los instrumentos legales y herramientas para seguir avanzando en esa direcci6n. Digitalizado par la Asamblea Nacional 20 Gaceta Oficial, martes 24 de abril de 2007 . " Que igualmente reaulta esencial, para llevar adelante la pre~. politica, consolidar la desconoentracion de las competen~ atnbientales de la ANAM en sus Administraciones Regionales~ promover la presencia de las unidades ambientales sectoriales en las provincias. Que ciertaa herramientas y estructuras institucionales actualmente reguladas por la Ley 41 facilitarlm este proceso descentralizador. Especlflcamente el Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIAl, que juega un papel importante en la descentralizaci6n de la gestion ambierital, las Unidades Ambientales Sectoriales (UAS) que en cada municipio deberan integrarse al SIA, los Convenios interinstitucionales, y dernas herramientas de gesti6n publica que desde un prisma mas amplio pueden ser utilizadas. Que entre las estructuras institucionales a ser fortalecidaa, para efectos de facilitar la implementaci6n de esta polltica, se encuentran las Comisiones Consultivas. La. forma en que la gesti6n ambiental municipal se 'integrara con las actividades y competencias de las mismas viene dada por la Ley 41 Y -elDecreto Ejecutivo 57 de 2000. En razon rde que altas autoridades de la provincia y del distrito integran dicbas Comieionea, y debido ala ausencia de impedimentos y restricciones legates, dependiendo' de sus necesidades, cada municipiQ'debera establecer ra .forma en que la gestiOn ambiental se Integrara con las Comtstones Consultivas respectivae., ~ , , Que en lonna resumida, el proceso de descentralizaci6n de la gesti6n ambiental debe apuntar bacia algunos aspectos centrales que tiendan a 'senter las bases' y armonizar la gestiOn ambiental con el proceso de desarrollo, tales .como: ', . a) Mejorar la Coordinaci6n e 'Integraci6n de 1a dimensi6n ambiental como contenido esencial de la formulaci6n y puesta en marcha de las politicas de los diferentes sectores de la actividad econ6miea y social. b) Definir los mecanismos descentralizadores con criterio de realidad, dadas las distintas problematicas sociales, culturales y econ6micas de cada nivel local. No existen formulas organizadonales de tipo receta, EI proceso debe considerar, par ejernplo, que los municipios son las instancias mas cercanas a las necesidades de la poblacion. A cada unidad administrativa municipal Ie corresponde corrsiderar en su quebacer administrativo las cuestiones ambientales pero existen una serle de variables independientes (condiciones marco) que habra que tomarse en consideraci6n al momento de descentralizar la gesti6n arnbierrtal, c) Considerar una adecuada Asignaci6n de Recursos pam la Gesti6n Ambiental Descentralizada. Tradicionalmente la gesti6n ambiental publica se ha financiado predominantemente con recursos provenientes de los presupuestos generales de la Nad6n, los cuales son asignados at gasto de manera cerrtralizada, compitiendo can otros en un contexto de ampliaci6n de las agendas publicae de los proses para atender temas sociales y los ajustes macroeeon6micos para enfrentar los deficit fiscales. En la ultima decada se ha buscado diversificar las fuentes de fmanciamiento y alli es donde la Gaceta Oficial, martes 24 de abrU de 2007 Digitalizado par la Asamblea Nacional 21 descentrallzaci6n puede cumplir un rol clave ya que logra mAs facilmente incorporar a 1agesti6n pliblica los esfuerzos de la 8Ocied~ civil para aportar soluciones a problemas ambientales complejos. d) Generar condiciones que faciliten la Autonomia y Oportunidades para las lnnovaciones en la Protecci6n Ambiental. Producto de Ia experiencia, se reconoce que los procesos de descentralizaci6n de la gesti6n ambiental no pueden ser comandados desde el nivel central. Se reconoce la necesidad de sentar las bases para una descentralizaci6n efectiva en funci6n de i) las capacidades existentes, ti) la estructura de funciones / tareas municipales y iii) la situaci6n ambiental concreta. Se deben potenciar instrumentos de gesti6n que incentiven a los niveles locales para que fomenten actividades econ6micas eustentables. En este aerrtido, en terminos generales y de acuerdo a Is realidad concreta de cada municipio, se visualizan potencialidades a nivel local en temas de ordenamiento territorial, la aplicaci6n de instrumentos preventivos y correctives, el seguimiento y control y la participacion y educaci6n ambiental. e) Fomentar 1a.;'Participaci6n Ciudadana. A nive! local es donde la participaclqn .ciudedana puede 'adecuadamente permitir que las politicas publicas sean mils eficaces y eficientes, tanto en au definicion, ejecucion y control.' Sin embargo, se identifican en todos los niveles .de gestion :.difuSuIta.de~- para poner en marcha los mecanismos de participation.' ~EstOs 'pareceri chocar can diversos cbetaculos, como son la;'r~,~istenc1a -de las burocracias publicae a "perder discrecionalidad't. en '1a -toma de decisiones, 1a oposici6n de grupos lde .-jnteres que se ~-sienten~afectados negativamente por la decisi6n particular, y la falta de educacion de la ciudadania en el ejercicio departicipar, ~. ":" , I., Que finalmente, la Politioa Nacional de Descentralizaci6n de la Gesti6n Ambiental, los antecedentes que han sido eonsiderados para su elaboracion, los principios en los cuales esta se sustenta, sus objetivos y lineas de acci6n para su posterior irnplementacion, constituyen e1 marco orientador de las actividades desarrolladas por el sector publico y la sociedad civil en su conjunto, para fortalecer el despliegue de la Oeetion Ambiental en Panama y apoyar el proceeo de aplicacion de las politicas orientadas al desarrollo sustentable, brindando las herramientas necesarias para que dichas politieas se apliquen, efectivamente, a traves del cumplimiento de la legislacion vigente. La Politiea tiene entonces, como objetivo esencial, eontribuir al cumplimiento de los fines de proteeci6n arnbiental previstos en la legislaci6n. Que dichos niveles de consenso surgen a partir del hecho que la Autoridad Nacional del Ambiente ha formulado la presente Politica con la activa colaboraci6n y participaci6n del sector publico y la soeiedad civil relacionada, recogiendo y buscando armonizar adeeuadamente desarrollo can sostenibilidad ambiental. DECRETA: Articulo 1: Aprobar la Politica Nacional de Deseentralizaei6n de la Gesti6n Ambiental, los Principios en que se sustenta, Objetivo General y Especificos que se espera deben ser alcanzados, y Lineas Digitalizado par la Asamblea Nacional 22 Gaceta Oficial, martes 24 de abril de 2007 de Accior- destinadas a enmarcar las actividades que deberan deaar-rollar se para su implem.entaci6n, cuyo texto es del siguientet tenor: 1. PRINCIPIOS DE LA POUTICA La presente politica ha discurrido sobre la base de los principios de politica ambiental previstos en la Ley N° 41 de 1998; en su aplicacion especifica al ambito de la descentralizaci6n de la gesti6n ambiental adicionando principios mas especificos identificados para este Ambito particular tal como se desarrolla a contirruacion: PRINCIPIO DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Este principio pretende estimular la adopci6n de un nuevo paradigma en la administraci6n de la ANAM que promueve el proceso de deecentralizacicn de la gestion ambiental como formula para incidir en la calidad de vida de la poblacion, fundamentada en un desarrollo sostenible, que tiene en cuenta los recursos, las oportunidades y Las potencialidades existentes a nivel local. La. gestion ambiental desde Los gobierrioa locales, enrnarcada' en Los linearnientos de La politica nacional del ambiente,' las directrices del Plan Indicativo General de Orderiamiento 'TerritC?rial.Am-biental (PIOOT), elaborado a traves de una consultoria financiada , con . fondos del Programa Ambiental Nacional en' el ario 2002, e-igualmerite las directrices del SIA, es la base orientadora para la elapOracio~de instrumentos mas eficaces y eficierites de plariificaciori locally 'convierte a las municipalidades en actoras de su propio desarrollo. PRINCIPIO DE TRANS~R~A.LIbAl? : \~} 'I ... -'" Este principio, indica que·.~,~ ~oUtica de Des~entralizaci6n de la Gesti6n Ambiental : es instrumental can respecto a otras politicas publicae y particularinente con respecto a las politicas ambientales, tales como Ia de Recursos Hidricos, Producci6n mas Limpia, Gesti6n Integral de Residuos, Supervision, Control y Fiscalizaci6n e Informacion Ambiental. Las acciones de la PDGA atraviesan las politicas ambientales contribuyendo a lograr sus objetivos de una forma mas eficiente. PRINCIPIO DE GRADUALIDAD Este principio seiiala que e1 proceso de dcecerrtralizacion de la gesti6n ambiental requiere que el traspaso de funciones y atribuciones ambientales, asi como de recursos desde el nivel central a los municipios, comarcas y organismos descentralizados del Estado, se realice en forma gradual, con la finalidad tanto de generar procesos viables como de crear las capacidades necesarias. PRINCIPIO DE PRIORIZACION DE TERRITORIOS Este principia indica que la gradualidad del proceso de descentralieacion de la gestion ambiental debe responder a criterios de priorizaci6n de areas, tomando en euenta tematicas ambientales relevantes, de acuerdo al Plan General Indicativo de Ordenamiento Gaeeta Oticia), martes 24 de abril de 2007 Digitalizado par la Asamblea Nacional 23 Territorial An>.biental (PIG-OT) y sus ventanas de ordenamieil territorial. Rsi como los crit.erios del gobierno central en au progr de Fortalecin>.iento Municipal a cargo del Ministerio de Econonl.i Fin.a;nzaEO- La priorizaciOn perrnite in.tegrar el rrabajo en t.erritori pUotos que ae constituyen en experiencias replicables para otros actores. PRINCIPIO DE FLEXlBILIDAD Eate principia sefiwa que Is. PDOA debe tener flexibilidad para poderse inserta... dentro de la Politica Nacional de Descentralizaci6n, desde el momento en que la misrn.a sea dict:ada por el Oobierno Nacional. 19ualrn.ent.e in.dics. que, en la irnplernentaci6n de la politica, Ie. ANAM debera. adopt:ar un n1odelo flexible de descentralizaci6n de la gestion arnbiental, que propicie la consideracion de las particu1aridades de cada localidad y 1a introducci6n de ajustes oportunoa, segUn el avance gradual de la descentralizacion a inst:ancias locales de gobierno. PRINCIPle.> DE EFICIENCIA Y EFICACIA Eate principio senala que el proceso de deacentra.lizaci6n de Ie. geation an>.biental debe racionali:za.r y optirnizar los recursoS del gobierno central y .los gobi<;:rnos, locales, de tal forma que las aceiones rea.lizadas por las distintas inatitu.ciones logren el rna.yor impacto 'tlr1bientaJ al :rnenor costo social posible., PRlNCIPIOPE GOBERNABILIDAD. Este principio sefiala ,que 1,a ,politi.eEl debe prornover mecanisrnos de busqueda de consenso socio-polit;ico deade los nive1es de gobierno locaL La poblaciOn local tiene derecho a. ser consu1ta.da para incidir en el proceso de toma de decisiones que afectan al medio axnbiente y se debe promover au integrQci6n en prograInas cornunitarios dirigidos a promover e1 bieneat:ar de todos. E1 consenso socio-politico es esencia! para asegurar viabilids.d a los prograrnas de gesti6n arnbienta.l. PRINCIPIO DE EQUIDAD El Eostado por J;Uedio de Ie. PDGA podra incidir J;Uayorrnente en Ie. reducci6n de las disparidades existentes en el pais en materia de desarrollo hurna=o, rnejora=do 19 cobertu.ra, calida.d, eficiencia e impa.cto de los prograrnas sociales que irnplenl.entan politicas an:>bientales. PRINCIPIO DE COHERENCIA La coherencia tiene por objeto que 1a PDGA favorezca el logro de los objetivos generales de la. Politica Naciona! del Arnbiente plasmada. en la Ley 4- L de 1998, creando sinergias positivas con las otras poliUcas axnbient:a.1es. Se trata aden::u'i s de garantizar coherencia con las restantes politicas publicae del Est:ado, en partic~lar con la futura Politica Nacional de Descentraliza.ci6n y de incorporar la dirnension eunbiental en las acciones gubernarnent:a.1es y no gubernan>.entales a nivel nacional. prOVincial, corna.rcal y municipal. PRINCIPIa DE RESP<.->NSABILIDAD SOCIAL Establece que la gesb6n arnbiental es responsabilidad del sec~ publico y priva.do. d€.~ 108 a..gente:s econ6rn.ico5 y de Is pobla.c.i6n. e~"~ general, La. PDGA debe CacilU::ar la. conjuncion de la.s aceiones del sector pUblico, can las del sector privado y de la sociedad civil, par r.n.edio de la con.::st.rLl.ccion. de 1..J.na, n1..Ieva instit1...l.ciona..lida..d a..r.r:tbiental a.. nivel local prornovida por la ANAM PRINCIPIa DE INFORMACION Y SENSIl3ILIZACION In.dica qUle la poUtica. '-acilitars. c~plir con el deber qUle el Est.ado tien.e de garar>.tlzar el derecho del ciUldadar>.o a la in.fbrrn.s.cion Bobre ",,1 estado del ambiente y los eCectos sobre la calidad de vida de los habitan.tes, no sola.rnerLte -a nivel rLQ.ciorLal sino tarnbien a. nivel regioC1.al. provir:lcial" corn-a:rcal y, nl:-unicip.a..l. Los aspectos criticCfs ert que se encuerl:.trQ. eJ a:tr1.bier:l.t:.e y los rrl.eca..n.isrn..o$ q\...1e cOrl.d~ca..ri. a.. Ie.. conBervaci0J:3. 'a..rnbie:r:~taldeben aer parte del con.ocirniento de todo$ los xn.ora.ctores para lograr un..,a :i:n.a..yor ser:l.sibilizaciOY"'1 sobre is. i.:n."1.por't.a...rl.'9ia.. d.e los rec"\Jrsos rJ.atu.r.p.les q~e e.xi.s~ erl. s"U eT1.torr:;l.O 1:erri"torie..l. PRINCIPIO DE PA.RTICIPACION CIUOADANA Indics. qUle Is. politics. de descen,tra.liza.ci6n. de Is. gest:i6n. ambien.tal debera. Comentar el UlSO de -todoa 10& :rn.ecan.isrnos de participaci6n ciudadana reconocidos en-I.... 'legisla..cion vigente para contribuir a ..,Iever la. calidad de nuestra ~e:rnocraciay poten.ciar la goberru...bilidad tanto a nivel local eOIno nacion.a1;- Digitalizado par la Asamblea Nacional 24 Gaceta Oficial, martes 24 de abril de 2007 2. OJ3JETIVOS DE LA POL1TICA Obje'&:ivo Ci-e:rl.eral .u<Con.tribuir a.ctiva.:rn.er'l.t:.e .a. refor.za..r Ie.. iT1.stitu.cion:a.lidad e...rn.bien."t.al erl. el sectc.>T pOblico y privado para.. 1ogra..r 1ft plen.a.. aplicacioT1 d.e 1a... Ley 4- L de 1.998 .. po1:.er:l.cia.."t'":l.clo 1e.. dirr1ensi6~ regio::n..aJ. y local de 19.- gesti6I1 .a...rn..bie~ta.].. la~ capacida..des de coordir:l.ELci6:n. y 't:.~c:n..ica..s de los Tec\...:l.rSOS hL11:"r1a...rl.OS de 10. AN.Al'vI~ e] pe....fecciC)r:a.H..rn..ic!!~to de Ie. ca.,p.El..cidad fi$ca.li2a..dora.. y la plena i~pler:n.erl.t:.aci6n d,el sis't:.e'l:Tlft dt"": i~Corrn..aci6T1 a..rn.bi.enta..l ,... C.Jobjetivos Eapec:~fficosy Lir:t.e.a..s d~ Acci6.n... OBJETrvo 1. EN EL AM:BITO NORMAT'IVC): Fortalecer el rn.arco 1egal i~p'-11s.a.rl.d<> prop~es't.e.s .I."l..or~a.tjva$ existe.t:1t:es con.. XT:dra~ a clefinir cla:ra,.rri..erJ.1:.e las cOITl..pete1.""1.,cias. de loa gobie..-l.~,<>s le>caJ.esl' de aC"1..3.erclo H.. los req"Ll.eri'U"'lien...t:.os. de i.e... gesti6n ar:n.bien'tal d,e~cen.traliz:a..da... Li:n.eas d,e acci6:n. 1 Pa:t~t:icipa.r a..ct:.iva...t:Yl.ente 8.n..t..c las i:rJ.8-t~T1Cia..s pertincntes.. prin,ci.palrY':J.ent.e I.e.. A6R..-nhl(.~a Na..cion.al y ee I C~(.)nsejo de Oa.biru::t:.e,. pa ra. garan..t:.izar q-u..e Lsa. 'terr.l..a..tica., B..lTlbieY':Lt.a.l sea. considerada. e:n. los f"\...t.t.ur'"os proeesos de generaei6n de norrnativas tendientes a adecuar el marfl({ legal a los requerirnientos del proceso nacional de descentralizaci6n\~ 2. Gestionar ante e1 Organo Ejecutivo 1a reglarnentaci6n eOrnpleta de 10.­ Ley No. 41 de 1998 asi orrrrro de 10. Ley 44 de 2002 y otras norrno.tivas relevantes para 10. PDGA. con rniras a Il.erre.r los vacios existentes y a fortalecer los aspectos relacionados can 1a gesti6n aIllbiental descentralizado. OBJETlVO 2 EN EL AMBITO INSTITUCIONAL NACIONAL Y REGIONAL: Consolidar el sistema de apoyo interinstitucional para respaldar 1a gesti6n arnbiental descentralizada. 1. Desconcentrar 10. ANAM. asignando a las trece (13) adrrlinistraciones regionales en cada una de las provincias. incluyendo PanaIlla Este. Metro y Oeste asi como las Cornarcas de Ngobe Bugle y de Kuna Yala las cornpetencias necesarias para que se conviertan en instancias pro:rnotoras de la gesti6n ambiental descentralizada. 2. Fortalecer' el SIA estableciendo rnecan.isInos coordinacion, consu1ta y ejecuci6n de las actividades Plan. Estrati:gico para 10. iYnpl~Inentaci6n de la P~OA. eficaces de previstas en el 3. Promover un consenso sabre un ~Progr~a 21 10cal~, basado en la Agenda 21 de 1992, 1a 'cual recornienda evaluar y rnodificar los proyeetos. las politicas. 'o,rdenanzas y regla.n1entos para cu:rnplir con los objetiv6s de aquella. con 'base en' los progranl.as adoptados localmente. ,El capitulo 28 de la rnisma convoca a los gobiernos locales de,todo el rnundo a "iniciar un dialogo con sus comunidades para preparar planes de la 'A.genda Local 21 -para su irnplern.entaci6n en forrrla gradual y sostenida en-todo el territorio nacional. OBJETIVO 3. EN EL AMBITO INSTITUCIONAL LOCAL: Traspasar a los gobiernos comarcales y distritales, las competencias y recursos necesarios para que estas instancias de gobiernos puedan efectivarnente desernpeiiar las funciones encornendadas por la Ley en tnateria de gesti6n arr1biental 1. Iniciar y /0 cornpletar la preparaci6n de los Planes Provineiales, Comarcales y Distritales de Ordenacion Arnbiental del Territorio en el marco del PIGOT 2. Adoptar para todo el territorio nacional los Planes de Ordenarniento C0rr10 instrurnento basieo para el desarrollo sostenible 3. Co:rnpletar la preparacion de los Planes Estrategicos Ambienta1es para cubrir todas las provincias, <'ornarcas y distritos a nivel nacional. 4. Adoptar un rnodelo flexible de gesti6n arnbiental que contemple las particularidades de los gobiernos locales, la creaci6n de mancomunidades en los casos pertinentes y el fortalecirniento de las Unidades A:rnbientales. Gaceta Oflcial, martes 24 de abril de 2007 Digitalizado par la Asamblea Nacional 25 5. Apoyar a los MuniciPios. en las actividades previstas por el Mi'.' para la ejecucion del Programa de Desarrollo Muriicrpal y Apoyo a .~ desceritralizacion, con el fin de garantizar el Iogro de una efecti . gestion ambiental descentralizada. OBJETIVO 4. EN EL AMBITO DE LA INVESTIGACION Y CAPACITACION: Prornover la formaci6n de cuadros cientificos y tecriicoa necesarios para el desarrollo de los programas pertinerites a la gesti6n ambiental descentralizada. I. Desarrollar programas de capacitacion tecnica continua en gesti6n arnbierrtal descentralizada dirigida principalmente a los municipios can el fin de impulsar la creacion de cuadros profesionales que respondan a los retos de Ia PDGA. 2. Desarrollar lineas de investigaci6n, programas y proyectos para incorporar la participaci6n de la comunidad acadernica y empirica de la localidad en la soluci6n de los problemas ambientales a nivellocal. OBJETIVO S.",EN "EL AMBITO DE; COOPERACION TECNICA INTERNACI0N;\LiPropiciar, en conjunto con e1 MEF, el apoyo de la cooperaci6n tecnica y fmanciera internacional para diseriar, poner en marcha y~jecutar prograrnas .dei.apoyc a la gesti6n ambiental descentralizada. ." ,'., ., , . ~ r ~ 1. Gestionat,'en conjunt9,c9.ij~t,M~Fy el Ministerio de Relaciones Exteriorea, 1\l~ Program~··'~.P9'y,*S!~r:.pOt; Organism.os. Internacionales que proporcione rc:r,<;:ll1;l~()s, tec~tCQs ,y financieros para la implementaci6n de la :,FbpA.: , ~, \~~' " :".~ '~~\:~~~~,.. '";"o' 2. Impulsar la integracioii:,de,01l¢cich1;e,s deasistencia tecriica bilateral y de Organismos Ambiell;ta;l~s.: ;Iht~pnacionales para promover Is implementacion de la PDGA y del "Programa 21 Local.n 3. Incorporar a lasONG·s.na9ionales einternacionales en los programas de implementaci6n de la PDGA. OBJETIVO 6. EN EL AMBITO DE LA INFORMACION AMBIENTAL: Incorporar al sistema de informacion ambiental la informaci6n relevante para el proceso de torna de decisiones en materia de gesti6n ambiental descentralizada. 1. Poner en funcionamiento un sistema de indicadores para dar seguimiento a la implementacion de la PDGA y evaluar su impacto a nivel1ocal. 2. Formular y poner en marcha el mecanisme operativo para que las instancias regionales, provinciales, comarcales y distritales generen la informacion que sera capturada y procesada a traves del sistema de indicadores de seguimiento. 3. Fomentar el intercambio de informacion y experiencias entre las autoridades locales con miras a aumentar los niveles de cooperaci6n y coordinaci6n. 4. Consolidar acciones que permitan desarrollar una base de datos Digitalizado par la Asamblea Nacional 26 Gaceta Oficial, martes 24 de abril de 2007 sobre los problemas ambientales a nivellocal. OBJETIVO 7. EN EL AMBITO DE LA PARTICIPACI6N CIUDADAN~ Promover la participacion, integracion y responsabilidad de todos los sectcres ciudadanos en la gesti6n ambiental descentralizada. 1. Difundir ampliamente a nivel nacional la PDGA y el Plan Estrategico para su implementacion. 2. Comprometer a los actores institucionales y sociales con presencia en las provincias, comarcas y distritos para que participen en actividades concretas que apoyen la implementacion de la PDGA. 3. Involucrar a toda 1a comunidad en la evaluacion y control de los planes ambientales a nivellocal, 4. Promover la eduoacion ambiental tanto formal como no-formal, tal como es seiialado en la Ley No. 10 del 24 de junio de 1992 de Educacion Ambiental, la Ley No. 1 de 1994 0 Ley Forestal de la Republica y la'Ley ,tj,o. Q4 de 1995 0 Ley de Vida Silvestre, en sus respectivosapertados pertinentes, asi como tambien la participaci6n ciudadana' en todas las actividades que promuevanlas comunidades en pro del desarrollo sostenible, ' COMONIQUESE Y COMPLASE ~.JC'~~ MARTIN TORRIJOS ESPwt) Presidente de la Republica CARL • VALLARINO R. Ministro de Economia y Finanzas República de Panamá Autoridad Nacional del Ambiente Oficina de Planificación y Política Ambiental Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 2007 ISBN 978-9962-609-42-1 Derechos de propiedad intelectual, 2013 Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) República de Panamá Está autorizada la reproducción total o parcial y de cualquier otra forma de esta publicación para fines educativos o sin fines de lucro, sin ningún otro permiso especial del titular de los derechos, bajo la condición que se indique la fuente de que proviene. La ANAM agradecerá que se le remita un ejemplar de cualquier texto cuya fuente haya sido la presente publicación. No está autorizado el empleo de esta publicación para su venta o para otros usos comerciales. Elaborada por: Autoridad Nacional del Ambiente, con la asistencia técnica de Arden & Price Consulting Group. Coordinación general: Roberto De La Cruz Antonio Armas Raúl Pinedo Todas las fotograf ías que aparecen en este documento, salvo que se in- dique lo contrario, han sido tomadas por funcionarios de la ANAM. Diseño gráfico: Editora Novo Art, S.A. Lorena De León, diagramación Pedro A. Argudo, portada Montserrat de Adames, edición de textos y estilo Impreso en Colombia por Quad Graphic Colombia, quién solo actúa como impresor, para Editora Novo Art, S.A., en Panamá. Reimpresión, 2013 1,000 ejemplares Esta política fue impresa en papel producido a partir del bagazo de la caña de azúcar; en su proceso productivo, se ejerce un control estrecho sobre emisiones sólidas, líquidas y gaseosas, razones por las que se le ha calificado como “Amigo de la Naturaleza”. Índice Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Decreto Ejecutivo 82, que aprueba la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.2. La experiencia internacional en descentralización de la gestión ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.3. Condiciones para la descentralización de la gestión ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3.1. Coordinación e integración en la gestión ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3.2. Institucionalidad ambiental descentralizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3.3. Asignación de recursos para la gestión ambiental descentralizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.3.4. Autonomía y oportunidades para las innovaciones en la protección ambiental . . . . . . . . . . . . . 23 1.3.5. Fomento de la participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.4. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 1.4.1. Aspectos socioeconómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 1.4.2. Estado del ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.4.3. Estado de situación en materia de descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.4. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4.5. Competencias ambientales en la descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.4.6. Participación ciudadana y transparencia en la gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2. Plan de acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.1. Cronograma de implementación de la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental, según fase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.2. Plan de acción por objetivo específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Presentación Atendiendo al cumplimiento de la Ley No. 41 del 1 de julio de 1998, que crea la Autoridad Nacional del Am- biente y la faculta en la función de “formulación de la política nacional del ambiente y el uso de recursos natu- rales, cónsona con los planes de desarrollo del Estado”, se despliega un conjunto de políticas ambientales específicas logradas con la participación de la sociedad civil. A lo largo de su existencia, la ANAM, ha formulado una serie de políticas en el ámbito ambiental que recogen los principios, objetivos y lineamientos sobre los diversos tópicos del quehacer de nuestro entorno. Es por esta razón que ha buscado recopilar un abanico de nueve políticas nacionales en materia ambiental, mismas que se fundamentan en principios que recogen las voluntades sociales y económicas de las grandes mayorías del país, compiladas en los talleres de consulta pública, cuyo objetivo principal se centra en el mejoramiento de la calidad de vida y la preservación de los importantes ecosistemas del país para el bien de las presentes y futuras gene- raciones. Es por ello, que con motivo del proceso iniciado de la implementación del Sistema Interinstitucional del Am- biente (SIA), este número significativo de políticas ambientales, coadyuvará con el objetivo de facilitar la labor de esta importante colectividad de instituciones, para establecer un marco de coordinación interinstitucional que permitirá la armonización de sus planes, programas, proyecto o acciones dentro de los parámetros esta- blecidos en la Ley General de Ambiente. La armonización de estas políticas ambientales relacionadas a recursos hídricos, cambio climático, producción más limpia, supervisión, control y fiscalización, gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos, infor- mación ambiental, descentralización de la gestión ambiental, biodiversidad y forestal, con las políticas secto- riales, propias de las instituciones públicas que conforman el SIA, corresponde a una de las tareas más importantes que enfrenta esta agrupación interinstitucional. Finalmente, con la emisión de estas políticas la Autoridad Nacional del Ambiente espera contribuir con la di- vulgación de estos instrumentos, a los miembros de la sociedad civil, empresa privada, universidades, acadé- micos, ONG, consultores y todo aquel interesado en la gestión ambiental del país. SILVANO VERGARA VÁSQUEZ Administrador General Autoridad Nacional del Ambiente 6 Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 7 Gaceta Oficial Digital 25,777, de martes 24 de abril de 2007. REPÚBLICA DE PANAMÁ MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS Decreto Ejecutivo No. 82 (De 9 de abril de 2007) “Por el cual se aprueba la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental, sus principios, objetivos y líneas de acción” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En uso de sus facultades constitucionales y legales, CONSIDERANDO: Que el artículo 119 y siguientes de la Constitución Política de la República de Panamá establece el deber de propiciar el desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas, comprometiendo al Estado a reglamentar, fiscalizar y aplicar oportunamente las medidas necesarias para garantizar la utilización y aprovechamiento racional de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de los bosques, tierras y aguas y establece las bases para regular el uso de los recursos naturales no renovables, con el objeto de prevenir que su explotación provoque daños sociales, económicos o ambientales (artículo 121). Que las recientes reformas constitucionales incorporan dentro del Título VIII correspondiente a “Regímenes Municipal y Provinciales”, Capítulo II, la temática referente al proceso de Descentralización de la Gestión Mu- nicipal, específicamente en el artículo 233, el cual indica: “La Ley establecerá cómo se descentralizará la Adminis- tración Pública y el traslado de competencia y la transferencia de recursos para el cumplimiento de esta norma.” Que la Ley 41 de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá”, señala que, dentro de las atribuciones asignadas a ANAM como la entidad autónoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, se encuentra la de “Dirigir, supervisar e implementar la ejecución de las políticas, estrategias y programas am- bientales del gobierno, conjuntamente con el Sistema Interinstitucional del Ambiente y organismos privados”. Autoridad Nacional del Ambiente 8 Que el Artículo 3 de la Ley 41 de 1998, establece que corresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas pú- blicas para el desarrollo económico y social del país. Que la presente política debe aplicarse coherente- mente con la Estrategia Nacional del Ambiente (ENA), elaborada en 1999, la que integra políticas sectoriales, como las contenidas en el Plan de Acción Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible 1998-2002 y en el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico. Que en forma congruente con la ENA, se elaboró el Plan Estratégico Participativo del Sistema Interins- titucional del Ambiente (PEP-SIA) aprobado en 2002, incorporando todos los aspectos relevantes para orientar las acciones que la República de Pa- namá debiera abordar para avanzar hacia el desarro- llo sostenible, enfocando esfuerzos en áreas claves. Que la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental que se propone en este docu- mento, expresa el compromiso del Estado hacia las actividades realizadas por parte de los individuos y la comunidad, las iniciativas y actividades productivas y las propias instituciones del Estado de carácter local, por avanzar hacia el establecimiento del desarrollo sostenible, destacando la “equidad”, que es uno de sus elementos, como uno de los factores de éxito para un desarrollo basado en la sustentabilidad ambiental. Ello implica que los beneficios y costos de una mejor cali- dad del ambiente no pueden radicarse solamente en algunos segmentos de la sociedad, ni menos concen- trarse en algunos espacios del territorio nacional, en desmedro del resto del país y sus comunidades. El desarrollo sustentable supone avanzar hacia un desarrollo homogéneo, para lo cual debe hacerse un esfuerzo por modernizar la gestión pública, y dentro de ella, la gestión ambiental, a través de niveles ade- cuados de descentralización y desconcentración de funciones, competencias y responsabilidades, con miras a radicar los beneficios del desarrollo susten- table en toda la comunidad nacional. Que el éxito de la presente política, se plasmará no solo mediante el despliegue adecuado de las herra- mientas que considera, sino que deberá verse refle- jado en un mejor y más claro cumplimiento de las políticas ambientales del Estado y de la legislación que las apoya y sustenta jurídicamente. Si la sociedad se percibe como partícipe y beneficiaria tangible de una mejor calidad de vida en base a la conservación de los recursos naturales y de una mejor calidad del ambiente en general, ello obedecerá, en buena parte, al soporte que está llamado a brindar la presente po- lítica. La descentralización de la gestión ambiental permitirá la participación local en el proceso de toma de decisiones ambientales, que es uno de sus fines principales. Que en virtud de lo anterior, la presente política constituye una herramienta de apoyo para mejorar los niveles de cumplimiento de la legislación y polí- ticas ambientales en general, y de allí su carácter “ins- trumental” más que sustantivo desde la perspectiva de objetivos de conservación ambiental específicos. Que en los aspectos esenciales a ser resueltos o abordados por esta política, destaca en primer lugar el centralismo de las competencias ambien- tales en manos del Órgano Ejecutivo, el que aún persiste en nuestro país. Por lo mismo, la gestión ambiental descentralizada es un proceso que debe desarrollarse por etapas, tendiente a consolidarse a largo plazo. Requiere de una gradual transferencia de competencias a los gobiernos locales, de acuerdo al nivel de fortalecimiento y desarrollo de las capacidades de las entidades públicas locales y municipalidades. Hay pasos dados en la dirección correcta y la ANAM cuenta con los instrumentos legales y herramientas para seguir avanzando en esa dirección. Que igualmente resulta esencial, para llevar adelante la presente política, consolidar la desconcentración de las competencias ambientales de la ANAM en sus Administraciones Regionales y promover la presen- cia de las unidades ambientales sectoriales en las provincias. Que ciertas herramientas y estructuras instituciona- les actualmente reguladas por la Ley 41 facilitarán este proceso descentralizador. Específicamente el Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIA), que juega un papel importante en la descentralización de Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 9 la gestión ambiental, las unidades ambientales sec- toriales (UAS) que en cada municipio deberán inte- grarse al SIA, los convenios interinstitucionales, y demás herramientas de gestión pública que desde un prisma más amplio pueden ser utilizadas. Que entre las estructuras institucionales a ser forta- lecidas, para efectos de facilitar la implementación de esta política, se encuentran las comisiones con- sultivas. La forma en que la gestión ambiental munici- pal se integrará con las actividades y competencias de las mismas viene dada por la Ley 41 y el Decreto Ejecu- tivo 57 de 2000. En razón de que altas autoridades de la provincia y del distrito integran dichas comisiones, y debido a la ausencia de impedimentos y restriccio- nes legales, dependiendo de sus necesidades, cada municipio deberá establecer la forma en que la ges- tión ambiental se integrará con las comisiones con- sultivas respectivas. Que en forma resumida, el proceso de descentrali- zación de la gestión ambiental debe apuntar hacia algunos aspectos centrales que tiendan a sentar las bases y armonizar la gestión ambiental con el pro- ceso de desarrollo, tales como: a) Mejorar la coordinación e integración de la di- mensión ambiental como contenido esencial de la formulación y puesta en marcha de las políticas de los diferentes sectores de la actividad econó- mica y social. b) Definir los mecanismos descentralizadores con criterio de realidad, dadas las distintas problemá- ticas sociales, culturales y económicas de cada nivel local. No existen fórmulas organizacionales de tipo receta. El proceso debe considerar, por ejemplo, que los municipios son las instancias más cercanas a las necesidades de la población. A cada unidad administrativa municipal le co- rresponde considerar en su quehacer administra- tivo las cuestiones ambientales pero existen una serie de variables independientes (condiciones marco) que habrá que tomarse en consideración al mo- mento de descentralizar la gestión ambiental. c) Considerar una adecuada asignación de recursos para la gestión ambiental descentralizada. Tradi- cionalmente la gestión ambiental pública se ha financiado predominantemente con recursos provenientes de los presupuestos generales de la nación, los cuales son asignados al gasto de ma- nera centralizada, compitiendo con otros en un contexto de ampliación de las agendas públicas de los países para atender temas sociales y los ajustes macroeconómicos para enfrentar los dé- ficit fiscales. En la última década se ha buscado diversificar las fuentes de financiamiento y allí es donde la descentralización puede cumplir un rol clave ya que logra más fácilmente incorporar a la gestión pública los esfuerzos de la sociedad civil para aportar soluciones a problemas ambientales complejos. d) Generar condiciones que faciliten la autonomía y oportunidades para las innovaciones en la pro- tección ambiental. Producto de la experiencia, se reconoce que los procesos de descentralización de la gestión ambiental no pueden ser comandados desde el nivel central. Se reconoce la necesidad de sentar las bases para una descentralización efectiva en función de i) las capacidades existentes; ii) la es- tructura de funciones/tareas municipales; y iii) la situación ambiental concreta. Se deben potenciar instrumentos de gestión que incentiven a los ni- veles locales para que fomenten actividades eco- nómicas sustentables. En este sentido, en términos generales y de acuerdo a la realidad concreta de cada municipio, se visualizan potencialidades a nivel local en temas de ordenamiento territorial, la aplicación de instrumentos preventivos y co- rrectivos, el seguimiento y control y la participa- ción y educación ambiental. e) Fomentar la participación ciudadana. A nivel local es donde la participación ciudadana puede adecuadamente permitir que las políticas públi- cas sean más eficaces y eficientes, tanto en su de- finición, ejecución y control. Sin embargo, se identifican en todos los niveles de gestión dificul- tades para poner en marcha los mecanismos de participación. Estos parecen chocar con diversos obstáculos, como son la resistencia de las buro- cracias públicas a “perder discrecionalidad” en la toma de decisiones, la oposición de grupos de in- terés que se sienten afectados negativamente por la decisión particular, y la falta de educación de la ciudadanía en el ejercicio de participar. Que finalmente, la Política Nacional de Descentra- lización de la Gestión Ambiental, los antecedentes que han sido considerados para su elaboración, los principios en los cuales esta se sustenta, sus objetivos y líneas de acción para su posterior implementación, constituyen el marco orientador de las actividades desarrolladas por el sector público y la sociedad civil en su conjunto, para fortalecer el despliegue de la gestión ambiental en Panamá y apoyar el proceso de aplicación de las políticas orientadas al desarrollo sustentable, brindando las herramientas necesarias para que dichas políticas se apliquen, efectivamente, a través del cumplimiento de la legislación vigente. La política tiene entonces, como objetivo esencial, contribuir al cumplimiento de los fines de protec- ción ambiental previstos en la legislación. Que dichos niveles de consenso surgen a partir del hecho que la Autoridad Nacional del Ambiente ha formulado la presente política con la activa colabo- ración y participación del sector público y la socie- dad civil relacionada, recogiendo y buscando armonizar adecuadamente desarrollo con sostenibi- lidad ambiental. DECRETA: ARTÍCULO 1º: Aprobar la Política Nacional de Des- centralización de la Gestión Ambiental, los princi- pios en que se sustenta, objetivo general y específicos que se espera deben ser alcanzados, y líneas de ac- ción destinadas a enmarcar las actividades que de- berán desarrollarse para su implementación, cuyo texto es del siguiente tenor: I. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA La presente política ha discurrido sobre la base de los principios de política ambiental previstos en la Ley 41 de 1998; en su aplicación específica al ámbito de la descentralización de la gestión ambiental adi- cionando principios más específicos identificados para este ámbito particular tal como se desarrolla a continuación: 1. PRINCIPIO DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL: Este principio pretende estimular la adopción de un nuevo paradigma en la administración de la ANAM que promueve el proceso de descentrali- zación de la gestión ambiental como fórmula para incidir en la calidad de vida de la población, fun- damentada en un desarrollo sostenible, que tiene en cuenta los recursos, las oportunidades y las po- tencialidades existentes a nivel local. La gestión ambiental desde los gobiernos locales, enmarcada en los lineamientos de la Política Nacional del Ambiente, las directrices del Plan Indicativo Ge- neral de Ordenamiento Territorial Ambiental (PIGOT), elaborado a través de una consultoría financiada con fondos del Programa Ambiental Nacional en el año 2002, e igualmente las direc- trices del SIA, es la base orientadora para la ela- boración de instrumentos más eficaces y eficientes de planificación local y convierte a las municipalida- des en actoras de su propio desarrollo. 2. PRINCIPIO DE TRANSVERSALIDAD: Este prin- cipio indica que la PNDGA es instrumental con respecto a otras políticas públicas y particular- mente con respecto a las políticas ambientales, tales como la de Recursos Hídricos; Producción más Limpia; Gestión Integral de Residuos No Pe- ligrosos y Peligrosos; Supervisión, Control y Fis- calización Ambiental e Información Ambiental. Las acciones de la PNDGA atraviesan las políticas ambientales contribuyendo a lograr sus objetivos de una forma más eficiente. 3. PRINCIPIO DE GRADUALIDAD: Este principio señala que el proceso de descentralización de la gestión ambiental requiere que el traspaso de fun- ciones y atribuciones ambientales, así como de re- cursos desde el nivel central a los municipios, comarcas y organismos descentralizados del Es- tado, se realice en forma gradual, con la finalidad tanto de generar procesos viables como de crear las capacidades necesarias. 4. PRINCIPIO DE PRIORIZACIÓN DE TERRITO- RIOS: Este principio indica que la gradualidad del proceso de descentralización de la gestión am- biental debe responder a criterios de priorización de áreas, tomando en cuenta temáticas ambienta- les relevantes, de acuerdo al Plan General Indica- tivo de Ordenamiento Territorial Ambiental (PIGOT) y sus ventanas de ordenamiento territo- rial, así como los criterios del gobierno central en su programa de fortalecimiento municipal a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas. La priori- zación permite integrar el trabajo en territorios pi- lotos que se constituyen en experiencias replicables para otros actores. Autoridad Nacional del Ambiente 10 Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 11 5. PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD: Este principio se- ñala que la PNDGA debe tener flexibilidad para poderse insertar dentro de la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental, desde el momento en que la misma sea dictada por el gobierno nacional. Igualmente indica que, en la implementación de la política, la ANAM deberá adoptar un modelo flexible de descentralización de la gestión ambiental, que propicie la conside- ración de las particularidades de cada localidad y la introducción de ajustes oportunos, según el avance gradual de la descentralización a instancias locales de gobierno. 6. PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EFICACIA: Este principio señala que el proceso de descentraliza- ción de la gestión ambiental debe racionalizar y optimizar los recursos del gobierno central y los gobiernos locales, de tal forma que las acciones realizadas por las distintas instituciones logren el mayor impacto ambiental al menor costo social posible. 7. PRINCIPIO DE GOBERNABILIDAD: Este princi- pio señala que la política debe promover meca- nismos de búsqueda de consenso sociopolítico desde los niveles de gobierno local. La población local tiene derecho a ser consultada para incidir en el proceso de toma de decisiones que afectan al medio ambiente y se debe promover su integra- ción en programas comunitarios dirigidos a pro- mover el bienestar de todos. El consenso sociopolítico es esencial para asegurar viabilidad a los programas de gestión ambiental. 8. PRINCIPIO DE EQUIDAD: El Estado por medio de la PNDGA podrá incidir mayormente en la re- ducción de las disparidades existentes en el país en materia de desarrollo humano, mejorando la cobertura, calidad, eficiencia e impacto de los pro- gramas sociales que implementan políticas am- bientales. 9. PRINCIPIO DE COHERENCIA: La coherencia tiene por objeto que la PNDGA favorezca el logro de los objetivos generales de la Política Nacional del Ambiente plasmada en la Ley 41, creando si- nergias positivas con las otras políticas ambienta- les. Se trata además de garantizar coherencia con las restantes políticas públicas del Estado, en par- ticular con la futura Política Nacional de Descen- tralización de la Gestión Ambiental y de incor- porar la dimensión ambiental en las acciones gu- bernamentales y no gubernamentales a nivel nacional, provincial, comarcal y municipal. 10. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD SOCIAL: Establece que la gestión ambiental es responsa- bilidad del sector público y privado, de los agen- tes económicos y de la población en general. La PNDGA debe facilitar la conjunción de las ac- ciones del sector público, con las del sector pri- vado y de la sociedad civil, por medio de la construcción de una nueva institucionalidad am- biental a nivel local promovida por la ANAM. 11. PRINCIPIO DE INFORMACIÓN Y SENSIBILIZA- CIÓN: Indica que la política facilitará cumplir con el deber que el Estado tiene de garantizar el derecho del ciudadano a la información sobre el ambiente y los efectos sobre la calidad de vida de los habitantes, no solamente a nivel nacional sino también a nivel regional, provincial, comarcal y municipal. Los as- pectos críticos en que se encuentra el ambiente y los mecanismos que conduzcan a la conservación ambiental deben ser parte del conocimiento de todos los moradores para lograr una mayor sensi- bilización sobre la importancia de los recursos na- turales que existan en su entorno territorial. 12. PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Indica que la política de descentralización de la gestión ambiental deberá fomentar el uso de todos los mecanismos de participación ciuda- dana reconocidos en la legislación vigente para contribuir a elevar la calidad de nuestra demo- cracia y potenciar la gobernabilidad tanto a nivel local como nacional. II. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA 1. Objetivo general Contribuir activamente a reforzar la institucionali- dad ambiental en el sector público y privado para lo- grar la plena aplicación de la Ley 41, potenciando la dimensión regional y local de la gestión ambiental, las capacidades de coordinación y técnicas de los re- cursos humanos de la ANAM, el perfeccionamiento de la capacidad fiscalizadora y la plena implementa- ción del sistema de información ambiental. 2. Objetivos específicos y líneas de acción OBJETIVO 1. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: Forta- lecer el marco legal impulsando propuestas norma- tivas existentes con miras a definir claramente las competencias de los gobiernos locales, de acuerdo a los requerimientos de la gestión ambiental descen- tralizada. Líneas de acción: 1. Participar activamente ante las instancias perti- nentes, principalmente la Asamblea Nacional y el Consejo de Gabinete, para garantizar que la temá- tica ambiental sea considerada en los futuros pro- cesos de generación de normativas tendientes a adecuar el marco legal a los requerimientos del proceso nacional de descentralización. 2. Gestionar ante el Órgano Ejecutivo la reglamen- tación completa de la Ley 41 de 1998, así como de la Ley 44 de 2002 y otras normativas relevantes para la PNDGA, con miras a llenar los vacíos exis- tentes y a fortalecer los aspectos relacionados con la gestión ambiental descentralizada. OBJETIVO 2. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL NACIONAL Y REGIONAL: Consolidar el sistema de apoyo interinstitucional para respaldar la gestión ambiental descentralizada. Líneas de acción: 1. Desconcentrar la ANAM, asignando a las trece (13) administraciones regionales en cada una de las provincias, incluyendo Panamá Este, Metro y Oeste así como las comarcas Ngäbe-Buglé y Guna Yala las competencias necesarias para que se con- viertan en instancias promotoras de la gestión ambiental descentralizada. 2. Fortalecer el SIA estableciendo mecanismos efi- caces de coordinación, consulta y ejecución de las actividades previstas en el plan estratégico para la implementación de la PNDGA. 3. Promover un consenso sobre un “Programa 21 Local”, basado en la Agenda 21 de 1992, la cual re- comienda evaluar y modificar los proyectos, las políticas, ordenanzas y reglamentos para cumplir con los objetivos de aquella, con base en los pro- gramas adoptados localmente. El Capítulo 28 de la misma convoca a los gobiernos locales de todo el mundo a iniciar un diálogo con sus comunida- des para preparar planes de la Agenda Local 21 para su implementación en forma gradual y sos- tenida en todo el territorio nacional. OBJETIVO 3. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL LOCAL: Traspasar a los gobiernos comarcales y distritales, las competencias y recursos necesarios para que estas instancias de gobiernos puedan efectivamente desempeñar las funciones encomendadas por la Ley en materia de gestión ambiental. Líneas de acción: 1. Iniciar y/o completar la preparación de los Planes Provinciales, Comarcales y Distritales de Ordena- ción Ambiental del Territorio en el marco del PIGOT. 2. Adoptar para todo el territorio nacional los planes de ordenamiento como instrumento básico para el desarrollo sostenible. 3. Completar la preparación de los planes estratégi- cos ambientales para cubrir todas las provincias, comarcas y distritos a nivel nacional. 4. Adoptar un modelo flexible de gestión ambiental que contemple las particularidades de los gobier- nos locales, la creación de mancomunidades en los casos pertinentes y el fortalecimiento de las unidades ambientales. 5. Apoyar a los municipios en las actividades previs- tas por el MEF para la ejecución del Programa de Desarrollo Municipal y apoyo a la descentraliza- ción, con el fin de garantizar el logro de una efec- tiva gestión ambiental descentralizada. OBJETIVO 4. EN EL ÁMBITO DE LA INVESTIGA- CIÓN Y CAPACITACIÓN: Promover la formación de cuadros científicos y técnicos necesarios para el desarrollo de los programas pertinentes a la gestión ambiental descentralizada. Líneas de acción: 1. Desarrollar programas de capacitación técnica continúa en gestión ambiental descentralizada di- rigida principalmente a los municipios con el fin de impulsar la creación de cuadros profesionales que respondan a los retos de la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental. 2. Desarrollar líneas de investigación, programas y proyectos para incorporar la participación de la co- Autoridad Nacional del Ambiente 12 munidad académica y empírica de la localidad en la solución de los problemas ambientales a nivel local. OBJETIVO 5. EN EL ÁMBITO DE COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL: Propiciar, en con- junto con el MEF, el apoyo de la cooperación técnica y financiera internacional para diseñar, poner en marcha y ejecutar programas de apoyo a la gestión ambiental descentralizada. Líneas de acción: 1. Gestionar, en conjunto con el MEF y el Ministerio de Relaciones Exteriores, un programa apoyado por organismos internacionales que proporcione recursos técnicos y financieros para la implemen- tación de la PNDGA. 2. Impulsar la integración de acciones de asistencia técnica bilateral y de organismos ambientales in- ternacionales en pro de la implementación de la PNDGA y del “Programa 21 Local”. 3. Incorporar a las ONG nacionales e internacionales en los programas de implementación de la PNDGA. OBJETIVO 6. EN EL ÁMBITO DE LA INFORMA- CIÓN AMBIENTAL: Incorporar al sistema de infor- mación ambiental la información relevante para el proceso de toma de decisiones en materia de gestión ambiental descentralizada. Líneas de acción: 1. Poner en funcionamiento un sistema de indicado- res para dar seguimiento a la implementación de la PNDGA y evaluar su impacto a nivel local. 2. Formular y poner en marcha el mecanismo ope- rativo para que las instancias regionales, provin- ciales, comarcales y distritales generen la infor- mación que será capturada y procesada a través del sistema de indicadores de seguimiento. 3. Fomentar el intercambio de información y expe- riencias entre las autoridades locales con miras a aumentar los niveles de cooperación y coordinación. 4. Consolidar acciones que permitan desarrollar una base de datos sobre los problemas ambientales a nivel local. OBJETIVO 7. EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPA- CIÓN CIUDADANA: Promover la participación, in- tegración y responsabilidad de todos los sectores ciudadanos en la gestión ambiental descentralizada. Líneas de acción: 1. Difundir ampliamente a nivel nacional la PNDGA y el plan estratégico para su implementación. 2. Comprometer a los actores institucionales y so- ciales con presencia en las provincias, comarcas y distritos para que participen en actividades con- cretas que apoyen la implementación de la PNDGA. 3. Involucrar a toda la comunidad en la evaluación y control de los planes ambientales a nivel local. 4. Promover la educación ambiental tanto formal como no-formal, tal como es señalado en la Ley 10 del 24 de junio de 1992 de Educación Ambiental, la Ley 1 de 1994 o Ley Forestal de la República y la Ley 24 de 1995 o Ley de Vida Silvestre, en sus respectivos apartados pertinentes, así como tam- bién la participación ciudadana en todas las acti- vidades que promuevan las comunidades en pro del desarrollo sostenible. 5. Fortalecer las comisiones consultivas para que puedan desempeñar efectivamente las funciones para las cuales fueron creadas. ARTÍCULO 2°: El presente Decreto entrará en vigen- cia a partir de su promulgación. Dado en la ciudad de Panamá a los nueve (9) días del mes de abril de dos mil siete (2007). COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN TORRIJOS ESPINO Presidente de la República CARLOS VALLARINO Ministro de Economía y Finanzas Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 13 1.1. Introducción La gestión ambiental es una dimensión esencial del desarrollo sostenible. El aspecto ambiental emerge en el contexto de la globalización como una dimensión re orientadora del desarrollo, que califica el crecimiento econó- mico al remitirse a los fundamentos mismos de la producción y el consumo. De esta manera, el des- arrollo sostenible se apoya en el reconocimiento de la función que cumplen el medio ambiente y los recursos naturales como base de la sustentación material, ecosistémica, ambiental y energética de los procesos económicos. Sunkel, 1996 La noción de desarrollo sostenible surge a partir de 1987 con la publicación de “Nuestro futuro común”1 y sobre todo a partir de la Conferencia de las Nacio- nes Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en 19922, cuando se define como: “Aquel que satisface las necesidades de las generaciones presentes en forma igualitaria, sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Durante este evento, los líderes del mundo adopta- ron la Agenda 21 como plan de acción para el de- sarrollo sustentable en el siglo 21. La implementación de gran parte de los acuerdos de la Agenda 21 de- pende de los gobiernos locales3. El consenso logrado en la Cumbre dio lugar a un sinnúmero de iniciativas globales, regionales y nacionales. La Cumbre Ecoló- gica Centroamericana estableció su propia agenda, como una alternativa a los acuerdos de Río 92. En ella se define: Desarrollo sostenible es un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento económico con equidad social y la transformación de los mé- todos de producción y de los patrones de consumo y que se sustenta en el equilibrio ecológico y el so- porte vital de la región. Este proceso implica el res- peto a la diversidad étnica y cultural, regional, nacional y local, así como el fortalecimiento y la plena participación ciudadana, en convivencia pa- cífica y en armonía con la naturaleza, sin compro- meter y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras4. La propia liberalización del comercio juega un papel clave dentro de las políticas de desarrollo sostenible, hecho recogido en el preámbulo del Acuerdo de OMC. A nivel continental, la Cumbre de las Améri- 1 También conocido como el Informe Brundtland. 2 También conocida como la Cumbre para la Tierra. 3 La Agenda 21 recomienda evaluar y modificar los proyectos, las políticas, or- denanzas y reglamentos para cumplir con los objetivos de la Agenda 21, con base en los programas adoptados localmente. Su Capítulo 28 convoca a los gobiernos locales de todo el mundo a iniciar un diálogo con sus comunidades para preparar planes de Agenda Local 21. 4 Alianza para el desarrollo sostenible de Centroamérica. Cumbre Ecológica Cen- troamericana, 1994. Revista Integración Latinoamericana. p. 46 Autoridad Nacional del Ambiente 16 cas, en la Declaración de Principios y Plan de Acción de Santa Cruz, de diciembre de 95, así lo reconoce: “…la importante necesidad de los países de mejorar el acceso a los mercados, manteniendo políticas am- bientales eficaces y adecuadas5. La protección del medio ambiente requiere recursos y el comercio puede contribuir a aumentar el rendimiento econó- mico y, por este medio, a conservar los recursos y conservar la calidad medioambiental”6. La protección del ambiente es una prioridad que em- pieza a ser parte de las crecientes demandas de la po- blación, porque se interrelaciona directamente con su condición de vida. El deterioro ambiental afecta el bienestar y la calidad de vida de la población, li- mita sus posibilidades de desarrollo y compromete gravemente el de las generaciones futuras. Ello se re- fleja, en particular, en los temas que afectan cotidia- namente la vida del ciudadano, como son los casos de los residuos sólidos, las aguas servidas, la conta- minación atmosférica, la deforestación y degrada- ción de suelos, entre otros. La gestión ambiental y la descentralización son temas intrínsecamente relacionados, al tener ambos como ámbito de acción el territorio. La descentrali- zación es un proceso relevante en la gestión ambien- tal, dado que acerca las decisiones a la gente, incentiva la participación ciudadana en los procesos efectivos de manejo de situaciones ambientales, y mejora las decisiones respecto de la calidad de vida de la población. Gran parte de los países de la región latinoamericana adelantan procesos de descentralización que han sido motivados por la necesidad de fortalecer la de- mocracia, la gobernabilidad y la eficiencia de la ad- ministración pública. En este sentido, la descentralización consiste en el traspaso de competencias del poder central hacia el gobierno local, para la gestión autónoma de sus in- tereses. Este proceso busca brindar atención opor- tuna y cercana a la ciudadanía demandante de servicios, mediante la sensibilización, la consulta y la comunicación más directa entre la ciudadanía y las autoridades tomadoras de decisiones. De esta manera, el Estado se acerca al ciudadano, respon- diendo a las prioridades reales de la población en función de las necesidades y situaciones específicas de cada territorio. En Panamá, la descentralización es un tema de abor- daje reciente, pero se advierte que estamos en los umbrales del proceso. El gobierno central, a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), ha puesto en marcha un programa tendiente a fortale- cer las instancias locales, básicamente los munici- pios, al considerar este reforzamiento una de las condiciones fundamentales para garantizar el éxito del proceso de descentralización. Consultoría modelo de Gestión Ambiental Descentralizado para los municipios de Ocú, David, Panamá y la comarca Ngäbe-Buglé. 5 Los estudios desarrollados en la región, en su mayoría muy recientes, realzan la importancia de analizar en detalle la interrelación entre políticas comerciales y efectos ambientales, ya que solo así se pueden elaborar las políticas y los marcos regulatorios adecuados para fomentar los impactos positivos y mitigar o prevenir los impactos negativos. 6 CIPMA-GETS-CINPE, Hernán Blanco, Mónica Araya y Carlos Murillo Editores. 2003. ALCA y medio ambiente: Ideas desde Latinoamérica. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 17 La descentralización de la gestión ambiental debe por consiguiente enmarcarse dentro del proceso más amplio de reforma del Estado, el cual requiere de la toma de importantes decisiones al más alto nivel po- lítico de la Nación. Deberá incorporar con más fuerza la dimensión ambiental al proceso de desarro- llo local, con miras a mejorar las condiciones am- bientales específicas que confrontan los habitantes de cada distrito del país. Este objetivo fue previsto en la Ley 41 de 1998 que, al crear la ANAM, le otorgó facultades legales para conducir un proceso de descentralización de la gestión ambiental con miras a trasladar competencias específicas en mate- ria ambiental a las autoridades provinciales, comar- cales y distritales a nivel nacional. El mismo se inició con el establecimiento y reglamentación de los me- canismos previstos en la ley para proceder a la des- centralización, tales como las unidades ambientales sectoriales (UAS), las comisiones consultivas y el Sis- tema Interinstitucional del Ambiente (SIA). Este úl- timo se encuentra en proceso de reglamentación. Uno de los elementos clave que se busca aprovechar es la autoridad del gobierno local, la cual es mucho más débil en la provincia que en el municipio. En Pa- namá, la instancia municipal es de gobierno autó- nomo, elegido popularmente, mientras que la instancia provincial es de coordinación y represen- tación del gobierno central. De allí que se considere al municipio como el receptor de las competencias a transferir, lo que infiere que al descentralizar es ne- cesario fortalecer el ente local desarrollando sus ca- pacidades administrativas. Si bien la ANAM tiene un mandato explícito de transferir funciones a las autoridades locales, la tarea es compleja por las limitantes que confronta el avance de este proceso, en ausencia de una Política Nacional de Descentralización de la Gestión Am- biental y ante las debilidades financieras que con- frontan la mayoría de los municipios del país. Entre otros retos a los que se enfrenta la ANAM, con miras a llevar adelante la descentralización de la gestión ambiental, se puede mencionar: la desconcentración de las funciones ambientales dentro del propio go- bierno central, incluyendo la propia ANAM; y la sen- sibilización de las autoridades locales, así como la población en general en asuntos ambientales. No obstante, las experiencias positivas en gestión des- centralizada obtenidas en el marco del Programa Ambiental Nacional (PAN) en tres municipios, una provincia y una comarca, han evidenciado la perti- nencia de ir en esa dirección7. Las políticas públicas deben ser entendidas como orientaciones de Estado, que establecen las bases para enmarcar el comportamiento de todos los agen- tes públicos y privados en una determinada materia o sector. Así, la Política Nacional de Descentraliza- ción de la Gestión Ambiental (PNDGA) debe enten- derse como la base que orientará el proceso que la ANAM ha iniciado con miras a la descentralización de la gestión ambiental hacia los gobiernos locales, particularmente hacia los municipios. La PNDGA se ha diseñado8 a partir del análisis del contexto general y la magnitud de los problemas y desaf íos que debe enfrentar la ANAM para descentralizar la gestión ambiental, pero sobre la base de acuerdos sólidos que permitan avanzar en la dirección expresada en la política9. Finalmente, cabe consignar que la formulación de esta política forma parte de una estrategia más am- plia de adopción de un conjunto de políticas ambien- tales, orientadas a seguir transitando por la senda del desarrollo sustentable, conciliando desarrollo eco- nómico, equidad social y conservación ambiental. Políticas tales como la de Producción Más Limpia, Recursos Hídricos y Gestión Integral de los Des- echos No Peligrosos y Peligrosos, las denominadas políticas sectoriales, ganarán en eficiencia y eficacia al poder contar en su implementación con una ges- 7 Programa Ambiental Nacional (PAN). 2003. Evaluación de medio término. Informe final. 8 El marco conceptual de la Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental que aquí se propone, ha sido elaborado de acuerdo a la información generada por la Consultoría para la elaboración de siete políticas ambientales a cargo del consorcio Arden & Price Consulting/CH2MHILL. Igualmente, el pro- ceso lógico hacia el marco conceptual se ha visto enriquecido por los aportes obtenidos de otros seminarios-talleres que paralelamente se han ido desarro- llando dentro del plan de trabajo. 9 ANAM. 2002. Plan Estratégico Participativo del Sistema Interinstitucional del Ambiente en Panamá (PEP-SIA). Autoridad Nacional del Ambiente 18 tión ambiental descentralizada. Igualmente, las otras dos políticas transversales, la de Información Am- biental y la Supervisión, Control y Fiscalización Am- biental al ser implementadas crearán, en conjunto con la PNDGA, sinergias positivas que contribuirán a fortalecer la gestión ambiental en pro de la calidad de vida de la población panameña. 1.2. La experiencia internacional en descentralización de la gestión ambiental En la actualidad, la mayoría de los países latinoame- ricanos, la centralización es una forma de adminis- tración del Estado que está en crisis. Las nuevas tendencias señalan que las políticas públicas deben combinarse con los esfuerzos que puedan realizar los diversos actores de la sociedad civil y del sector privado. Muchas son las razones que fundamentan la necesi- dad de reformar y modernizar el Estado. La admi- nistración centralizada es10: Políticamente poco representativa, distante y au- toritaria. Económicamente ineficiente. Socialmente injusta, porque no contribuye dismi- nuir inequidades. Culturalmente homogeneizadora. Territorialmente desacertada, porque agudiza los desequilibrios regionales, urbanos y rurales; am- bientalmente negativa, porque produce altos niveles de contaminación y ruptura de la sosteni- bilidad. Para modernizar el Estado, se debe hablar de esque- mas básicos de descentralización, a fin de articular y fortalecer la relación Estado-sociedad civil. Así, el proceso de descentralización representa una fórmula para el fortalecimiento de la democracia, para garan- tizar la gobernabilidad y aumentar la eficiencia y efi- cacia de la administración pública. La estrategia es construir acuerdos sociales, con una nueva relación entre el Estado y los ciudadanos, donde se haga causa común para enfrentar los problemas que afec- tan y deterioran la calidad de vida de la población. Utilizando las capacidades público-privadas y pro- yectando las ventajas comparativas de cada nivel te- rritorial y sector de la sociedad, el nivel local de gobierno se va consolidando como la experiencia de- mocrática más importante y de mayor credibilidad entre los ciudadanos11. En los países de nuestra región, donde la pobreza mayoritaria va estructuralmente unida a la escasez, el desarrollo sostenible debe comprender como pro- pósito fundamental: la satisfacción de las necesida- des esenciales de la población, en especial de los sectores menos favorecidos. No habrá desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe mientras Capacitación en la descentralización ambiental. 10 CEPAL. 2000. Equidad, desarrollo y ciudadanía. Segunda edición. 11 Así lo demuestra el estudio de casos exitosos en países de la región, de acuerdo al Diagnóstico del estado del arte de la gestión ambiental, documento preparado por la Consultoría como parte de las actividades preparatorias para la definición del marco de la PNDGA. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 19 casi la mitad de la población viva en niveles de po- breza12. Desde esta perspectiva, la viabilidad ecoló- gica de nuestro desarrollo debe otorgar prioridad clara al desarrollo humano. De allí que nuestro de- sarrollo debe contemplar prioridades esenciales para que sea sostenible: La satisfacción de necesidades esenciales como la alimentación, salud, educación y el hábitat (vivienda, agua y alcantarillado, disposición de residuos). La profundización de una verdadera democracia participativa. El ordenamiento territorial nacional. Los gobiernos locales representan los derechos y los intereses de sus vecinos, y tienen como misión la promoción del bienestar de todos, mediante la pla- nificación y promoción del desarrollo local integral, así como la prestación directa o la regulación de la prestación de los servicios públicos locales. Este compromiso debe ser asumido desde una perspec- tiva de desarrollo sostenible. En esta perspectiva, co- rresponde a estas instancias de gobierno dar expresión local a las políticas ambientales naciona- les, ubicar la gestión ambiental de una manera co- herente y armoniosa y convocar a los actores sociales de la comunidad para enfrentar los problemas am- bientales de manera eficiente y eficaz. En este sentido, la descentralización consiste en el traspaso de competencias ambientales del poder central hacia el gobierno local, para la gestión autó- noma de sus intereses. “Se refiere a tres procesos bá- sicos13: La desconcentración administrativa que hace re- ferencia a la transferencia de funciones o compe- tencias ambientales de niveles superiores a niveles inferiores de la misma institución, al mismo tiempo que se mantiene el control central de los presupuestos y de las políticas. La descentralización fiscal que hace referencia a la cesión por parte de las instancias superiores a otras de menor rango de la facultad de influir sobre los presupuestos y las decisiones financieras. El traspaso que hace referencia a la transferencia de recursos y autoridad política a autoridades de nivel inferior que son en gran medida indepen- dientes de los niveles superiores del gobierno. Esos modelos favorecen, entre otros, la reducción del ámbito de decisiones que se toman a nivel del go- bierno central y su ubicación en niveles subnacio- nales y municipales. Gran parte de los países de América Latina y el Ca- ribe han iniciado procesos de descentralización, con diferentes grados de avance y objetivos, los que apuntan a fortalecer la democracia y la gobernabili- dad. La descentralización de la gestión ambiental en la región se debe entender en el marco más amplio del proceso de descentralización del Estado, que se ha dado en las dos últimas décadas. Por ejemplo, en algunos países se encuentran reformas municipales con base constitucional o en leyes orgánicas que rigen los gobiernos locales. Se identifican diversas expresiones de la descentralización en los procesos de gestión ambiental en los países de la región, entre ellos: Descentralización en los Estados, regiones, pro- vincias para definir, coordinar y poner en marcha políticas, planes, programas, y regulaciones para la protección y mejoramiento ambiental. Las com- petencias ambientales se inscriben, por lo general, 12 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y PNUD, Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe. Nuestra Propia Agenda, 1990. 13 Ibídem. Capacitación en preparación de abono orgánico en La Pintada (Coclé). Autoridad Nacional del Ambiente 20 en el contexto de los planes y políticas generales de desarrollo que puede incluir concepciones, tales como las de desarrollo sostenible, desarrollo inte- gral, etc.14. Descentralización en los municipios de diversas competencias ambientales, tales como la definición de las regulaciones y los planes de acción ambiental local, el control de la contaminación, saneamiento, ordenamiento territorial especialmente en el área urbana, transporte y tránsito, urbanización, áreas verdes y de recreación, aseo y manejo de residuos sólidos, entre otros. Esta forma de descentraliza- ción conlleva, naturalmente, la atribución a los mu- nicipios de la competencia para el manejo a nivel local de los instrumentos de gestión, en particular: ordenamiento territorial, evaluación de impacto am- biental de proyectos de inversión, instrumentos eco- nómicos (tasas de uso, exenciones tributarias, etc.) sistemas de información para el seguimiento de la si- tuación ambiental en el ámbito jurisdiccional, etc. La relevancia que ha venido alcanzando el tema muni- cipal en la mayoría de los países de América Latina, principalmente desde la década de los 80, pone en dis- cusión cómo se han puesto en marcha los procesos de descentralización. Esto es válido no solo a partir del rol del Estado en el nivel local, sino en particular por la calidad de la gestión pública municipal. Debe re- conocerse que no existe un solo camino, sino que se muestran diferentes estrategias y estilos de gestión que un gobierno municipal puede escoger para en- frentar los nuevos desaf íos de la gestión ambiental. Esta afirmación es particularmente válida dado que existen más de trece mil gobiernos locales en Amé- rica Latina y el Caribe que varían mucho en su dimensión, estilo de desarrollo y condiciones am- bientales relevantes. La incorporación de la dimensión ambiental dentro de las acciones de un municipio implica conocer el marco legal que lo sustenta, sus atribuciones y fun- ciones, las líneas de coordinación y la capacidad ins- talada para realizar sus actividades. Normalmente, hay una apreciable diferencia entre lo que se señala como responsabilidades del municipio y lo que este realmente dispone como capacidad de ejecución. Las limitaciones financieras, de recursos humanos, de sistemas y equipos disponibles hacen que la ma- yoría de los municipios del país ni siquiera puedan llevar a cabo las funciones que la ley vigente les en- comienda. Lo anterior implica que para hacer efectiva y efi- ciente la descentralización de la gestión ambiental, es necesario no solamente normar las facultades al respecto, sino modernizar las estructuras municipa- les existentes. Algunos países muestran experiencias de descentra- lización de la gestión ambiental más desarrolladas. En Colombia, se puede citar la eficacia lograda en la re- gión del Valle del Cauca, mediante la participación conjunta de un grupo de municipios. Es importante mencionar que en ese país se han creado corporacio- nes autónomas regionales, las cuales se encuentran desarrollando diferentes modelos de gestión ambien- tal municipal que le permita ejercer sus funciones de autoridad ambiental a nivel local. En 1992 se creó la Vigilancia y rescate de especies en áreas urbanas. 14 Como ejemplo de gestión ambiental regional se puede citar, en Colombia, la Corporación Autónoma del Valle del Cauca, creada a imagen y semejanza de la Autoridad del Valle de Tennessee, con el fin de llevar a cabo labores de de- sarrollo integrado de la cuenca hidrográfica del río Cauca en su parte alta. En términos generales, este tipo de corporaciones evolucionaron paulatinamente, de ser corporaciones de desarrollo regional con funciones de provisión de in- fraestructura y algunas competencias medioambientales, hasta convertirse fundamentalmente en autoridades ambientales. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 21 Corporación Autónoma Regional de Antioquia (CORANTIOQUIA), con jurisdicción sobre un terri- torio con más de tres millones de habitantes distribui- dos en 80 municipios. En 1998, se crearon siete oficinas regionales, en las cuales se delegaron todas las funciones de la autoridad ambiental. El equipo hu- mano de las regionales tiene el compromiso de visitar semanalmente a los municipios, para ejercer sus fun- ciones de autoridad ambiental y asesoría a las admi- nistraciones municipales u orientar los proyectos de inversión. En un corto lapso de tiempo, las oficinas regionales han adquirido, en muchos casos, una gran visibilidad en la vida de las localidades, llegando a re- conocerse por la ciudadanía como uno de los princi- pales representantes del Estado colombiano15. En Honduras16, la experiencia de gestión y manejo de la cuenca del río Higuito, por parte de la Municipali- dad de Santa Rosa de Copán, representa una expe- riencia exitosa de intervención en el medio ambiente desde la óptica de lo local. La acción del alcalde de dicho municipio logró sensibilizar la opinión pública y, a través de la educación, movilizar la participación organizada de la ciudadanía local, obteniendo una co- operación global en la solución de problemas ambien- tales complejos. En los últimos años, Honduras ha dado pasos significativos en el proceso de descentra- lización, particularmente en el fortalecimiento de los municipios y la participación ciudadana. Estos logros han sido posibles gracias a condiciones particulares, como un movimiento intermunicipal sólido y belige- rante, la formulación de un marco jurídico relativa- mente avanzado con relación al resto de la región, la realización de experiencias exitosas de participación ciudadana y de cooperación por parte de los organis- mos internacionales. Respecto de las funciones ambientales que corres- ponden a los municipios, se ha detectado que las le- gislaciones nacionales de los países latinoamericanos adolecen de algunas imperfecciones respecto a los contenidos y alcances que comprende la función ambiental del municipio. Respecto de las competen- cias municipales, más específicamente, estas oscilan entre la inexistencia y la definición de amplias facul- tades, muchas veces faltas de precisión y contenido, lo que hace dif ícil su aplicación y cumplimiento. Las competencias ambientales municipales incluyen aquellas iniciativas que son privativas del municipio y las atribuciones que se caracterizan por ser com- partidas con una o más autoridades de la adminis- tración pública. Entre las funciones ambientales a nivel local, identifi- cadas en la región, se encuentran las de tipo general, aquellas vinculadas a elementos de planificación, y las que se vinculan a elementos ambientales específicos17. Funciones de tipo general Se vincula el tema ambiental a otras temáticas de desarrollo, en aspectos como: Fomento y promoción del desarrollo sostenible. Respeto a la población local, formal e informal, me- diante la participación en la toma de decisiones. El mantenimiento de los ecosistemas y la preser- vación de la diversidad genética y biótica. Reducción de los efectos ambientales negativos, en particular el control de la contaminación. La mayor prevención y mitigación de los efectos de fenómenos naturales extremos sobre la población. Funciones de planificación La gestión ambiental a nivel de un municipio es la base orientadora para la elaboración de los instru- mentos de planificación local tales como planes de desarrollo, planes reguladores y presupuestos muni- cipales y en general, los planes nacionales y regiona- les de ordenación del territorio y de ordenación urbanística. También sirve como marco para coor- dinar actividades ambientales entre sectores, lugares y actores en diferentes momentos en el tiempo, vin- 15 Gabaldón, A. 2000. Estudio de casos: Gestión ambiental en América Latina y el Caribe. Washington DC: División del Medio Ambiente del BID. Sin publicar. 16 El proyecto “Manejo de la subcuenca del Río Higuito”, desde los espacios lo- cales, tuvo como objetivo promover acciones coordinadas y participativas de protección, restauración y uso racional de los recursos naturales de la sub- cuenca, tendientes a mejorar la calidad de vida de los habitantes que conviven en su área de influencia. Fue propuesto por el alcalde de Santa Rosa de Copán en su campaña electoral, quién resultó posteriormente reelecto dos veces. 17 Gabaldón, A. Ob. cit. Autoridad Nacional del Ambiente 22 culados a un contexto territorial específico. Entre ellas destacan: Las competencias de planificación urbana con la definición de los usos del suelo acorde con su des- tino natural y los intereses de la comunidad y la planificación del tipo de desarrollo que la comuni- dad desea. Las competencias relacionadas con la salud pública. La competencia para aplicar disposiciones relati- vas al equipamiento comunitario, urbanización, transporte y tránsito público. La de educación y desarrollo de actividades de in- terés común en el ámbito local. La competencia para dictar disposiciones de ca- rácter general dentro de la comuna. La competencia para involucrarse en instrumentos de gestión (licencias, normas, EIA, etc.). Funciones ambientales específicas La legislación municipal, en muchos países, otorga mandatos expresos en: Acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales. Protección del ambiente y cooperación con el sa- neamiento ambiental. Aseo urbano y domiciliario. 1.3. Condiciones para la descentralización de la gestión ambiental Los procesos de descentralización de la gestión am- biental deben apuntar hacia algunos aspectos cen- trales, que tiendan a sentar las bases y armonizar la gestión ambiental, tales como: 1.3.1. Coordinación e integración en la gestión ambiental La concepción de desarrollo sustentable exige que la dimensión ambiental se incorpore como parte inte- gral de la formulación y puesta en marcha de las po- líticas de los diferentes sectores de la actividad económica y social. La integración requiere coordi- nación a diferentes niveles: i) interinstitucional, entre instituciones que tienen competencias concretas ambientales; ii) al interior de las entidades con los niveles subnacionales; iii) formulación y puesta en marcha de políticas intersectoriales en sectores crí- ticos como el económico, energético, industrial, agropecuario, minero, salud y educación; iv) entre sector público y sector privado; y v) entre el sector público, las ONG ambientales y las organizaciones comunitarias de base. 1.3.2. Institucionalidad ambiental descentralizada No existen fórmulas organizacionales de tipo receta. La gestión ambiental en los países de la región se ori- ginó más como una iniciativa gubernamental, que como una respuesta a las fuerzas sociales, si se com- para con la historia de los países desarrollados. Se vi- sualiza así actualmente en la región, un esfuerzo del Estado por delegar funciones a los niveles locales de gobierno, en especial a los municipios, instancias más cercanas a las necesidades de la población. Impulso de utilización de paneles solares como energía alternativa. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 23 A cada unidad administrativa municipal le corres- ponde considerar en su quehacer administrativo las cuestiones ambientales, pero existen una serie de va- riables independientes (condiciones marco) que habrá que tomarse en consideración al momento de descentralizar la gestión ambiental, a saber: i) el ta- maño del municipio; ii) la capacidad administrativa; iii) la estructura de funciones/tareas municipales; iv) la problemática ambiental concreta; y v) el grado de conciencia ambiental de los actores locales y de la ciudadanía local. 1.3.3. Asignación de recursos para la gestión ambiental descentralizada Tradicionalmente, la gestión ambiental pública se ha financiado predominantemente con recursos prove- nientes de los presupuestos generales de la nación, los cuales son asignados al gasto de manera centra- lizada, compitiendo con otros en un contexto de am- pliación de las agendas públicas de los países para atender temas sociales y los ajustes macroeconómi- cos para enfrentar los déficits fiscales. En la última década, se ha buscado diversificar las fuentes de fi- nanciamiento y allí es donde la descentralización puede cumplir un rol clave, ya que logra más fácil- mente incorporar a la gestión pública los esfuerzos de la sociedad civil para aportar soluciones a proble- mas ambientales complejos. 1.3.4. Autonomía y oportunidades para las innovaciones en la protección ambiental Producto de la experiencia, se reconoce que los pro- cesos de descentralización de la gestión ambiental no pueden ser comandados desde el nivel central. Se reconoce la necesidad de sentar las bases para una descentralización efectiva en función de: i) las capa- cidades existentes; ii) la estructura de funciones/ta- reas municipales; y iii) la situación ambiental concreta. Se deben potenciar instrumentos de ges- tión que incentiven a los niveles locales para que fo- menten actividades económicas sustentables. En este sentido, en términos generales y de acuerdo a la realidad concreta de cada municipio, se visualizan potencialidades a nivel local en temas de ordena- miento territorial, la aplicación de instrumentos pre- ventivos y correctivos, el seguimiento y control, y la participación y educación ambiental. 1.3.5. Fomento de la participación ciudadana A nivel local es donde la participación ciudadana puede adecuadamente permitir que las políticas pú- blicas sean más eficaces y eficientes, tanto en su de- finición, ejecución y control. Sin embargo, se identifican en todos los niveles de gestión dificulta- des para poner en marcha los mecanismos de parti- cipación. Estos parecen chocar con diversos obstáculos, como son la resistencia de las burocra- cias públicas a “perder discrecionalidad” en la toma de decisiones, la oposición de grupos de interés que se sienten afectados negativamente por la decisión particular, y la falta de educación de la ciudadanía en el ejercicio de participar. Reforestación en Panamá Este, por funcionarios de la ANAM. Autoridad Nacional del Ambiente 24 1.4. Situación actual La República de Panamá ocupa un territorio de 75,517 km2 y está dividida en 9 provincias, 75 distri- tos o municipios, 5 comarcas indígenas y 620 corre- gimientos. El censo de población del año 2000 registró 2,839,177 habitantes en el territorio nacional, lo cual representa una densidad de 37.4 personas por km2. Según las proyecciones demográficas, Panamá su- peró la cifra de tres millones de habitantes en el 2001, de los cuales el 62.6% habita en áreas urbanas y el 37.4% en zonas rurales. Los indicadores demo- gráficos asociados a la población muestran que la misma tiene más expectativa de vida y se encuentra al inicio del proceso de transición demográfica, el cual originará un achatamiento de la base de la pirá- mide de población. 1.4.1. Aspectos socioeconómicos La estructura de la economía panameña refleja la vo- cación de servicios que tiene el país y su función de zona de tránsito, desde la época colonial, lo que ha originado una mezcla heterogénea de grupos huma- nos. Dos tercios del Producto Interno Bruto del país se origina en el sector servicios, impulsado por las actividades modernas que gravitan entorno al canal interoceánico, lo cual crea más y mejores oportuni- dades de empleo e ingreso en las dos principales áreas urbanas metropolitanas del país –Panamá y Colón– en ambos extremos del Canal. En el año 2000, solamente las provincias de Panamá y Colón concentraron el 56.1% de la población na- cional. Las presiones demográficas y la migración hacia estas áreas, evidencia la búsqueda permanente de mejores condiciones de vida por parte de la po- blación que reside en el resto del país. De allí que el Informe Nacional de Desarrollo Humano –INDH Panamá 2002– señale que: “En el Panamá de hoy co- existen, casi sin rozarse, dos países: el país de los no pobres y el país de los pobres”. A pesar del nivel re- lativamente alto del Producto Interno Bruto per cá- pita en Panamá (B/.3,90618 en el año 2003), la po- breza general de ingreso alcanza el 45% de la población, de las cuales 26.5% viven en condiciones de pobreza extrema19. Los promedios nacionales de nivel de bienestar enmascaran importantes diferencias entre las provincias, distritos y grupos humanos del país. La pobreza en Panamá es un problema estructural y complejo cuyas causas podrían remontarse al fenó- meno de concentración-exclusión existente en el país desde el tiempo de las colonias, generado, según Omar Jaén, por un desarrollo desequilibrado de la economía de servicios y la tenencia del suelo urbano como base de poder. La dualidad ha sido una carac- terística que introduce distorsiones en la economía panameña. Los enclaves modernos tales como la Zona Libre de Colón, el Centro Bancario Internacio- nal y el Área del Canal de Panamá con sus puertos terminales, utilizan alta tecnología en contraste con la producción artesanal mayoritaria. A la dualidad se han unido otras distorsiones deri- vadas del proteccionismo del Estado, las cuales han motivado la necesidad de adoptar desde los años 90 un programa de reformas económicas, cuya ejecu- ción ha sido marcada por avances y retrocesos. De allí que en Panamá existen todavía numerosos grupos humanos en estado de vulnerabilidad. En el IDNH Panamá 2002, se destaca que están viviendo en condiciones de gran vulnerabilidad los campesi- nos y obreros agrícolas en áreas rurales; los pobres urbanos, incluyendo a la población afropanameña y los pobres indígenas. Las provincias que presentan los mayores grados de profundidad e intensidad de la pobreza son Darién, Veraguas y Coclé. La revisión comparada del índice de desarrollo hu- mano de Panamá (IDHP) entre los años 1990 y 2000, ha puesto de manifiesto en el indicador sintético20 de Nivel Decente de Vida: 19 Estimaciones del INDH Panamá 2002, a partir del Censo 2000 y basadas en la línea de pobreza oficial. 20 Es una dimensión compleja que contempla, a su vez, tres indicadores sepa- rados: ingreso, condiciones laborales y condiciones de la vivienda.18 En balboas de 1996, según datos de la Contraloría General de la República. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 25 Luego siguen las provincias de Los Santos (0.581), Chiriquí (0.559) y Herrera (0.549). Destacan por su crecimiento en el IDHP, en el pe- ríodo 1990-2000, las provincias de Veraguas (33.1%), Herrera (29.3%) y Darién (28.7%), esta úl- tima con índice de 0.311. El promedio nacional rural del índice se ubica en 0.339, con un incremento más rápido del 17.4% vs. 10.1% de incremento registrado por el promedio urbano, durante el período indicado. Llama la atención el caso de Bocas del Toro, pro- vincia en la que se registró un descenso del 7% en el índice (de 0.531 en 1990 a 0.494 en el 2000). La comarca Ngäbe-Buglé registró el nivel más bajo en el país, con un índice de 0.037, a pesar del in- cremento de 7% registrado en la década. La radiograf ía de la pobreza que presenta el Informe Nacional de Desarrollo Humano revela que la exis- tencia de profundas disparidades se reproduce tam- bién a lo interno de cada provincia, destacándose a nivel nacional los mayores porcentajes de pobreza en distritos comarcales21. Esta situación se ha man- tenido a pesar de tener el país un nivel de gasto social total y en servicios sociales básicos relativamente alto, lo cual significa que la ejecución del gasto pre- senta problemas de cobertura, calidad, equidad efi- ciencia e impacto. La realidad pone de manifiesto la necesidad de adop- tar un nuevo paradigma en la administración del Es- tado, que permita elaborar políticas que promuevan mayores logros en las dimensiones territoriales más rezagadas. La pertinencia de la adopción de un es- quema de administración pública descentralizada en nuestro país, adquiere entonces mayor peso. Los programas sociales a cargo del sector público, al tomar en cuenta las condiciones propias de cada dis- trito, podrán así otorgar prioridad especial a los dis- tritos más pobres del país. 1.4.2. Estado del ambiente Los problemas ambientales no ocurren espontáne- amente, son provocados por las acciones humanas inadecuadas y mal localizadas sobre el territorio, in- cidiendo en la sobrevivencia de la especie humana y la integridad de los ecosistemas. La superficie de Panamá es clasificada desde el punto de vista de la tenencia de la tierra22 en cuatro áreas: áreas urbanas, áreas rurales, áreas protegidas y territorios indígenas. Algunas condiciones territoriales que deben te- nerse en cuenta para la gestión ambiental son: Solo el 35% de la tierra está titulada. Se observa un uso no sostenible del recurso tierra y la degrada- ción de los recursos naturales. Un alto porcentaje de las tierras urbanas no están tituladas y deben ser catastradas y tituladas. Los gobiernos locales no cuentan con una base catastral para promover el desarrollo local y consolidar el proceso de des- centralización. El 30% del territorio nacional corresponde a áreas protegidas23, dentro de las cuales existen poblados que generan presiones ambientales. En las áreas de influencia se dan ocupaciones del territorio que amenazan las áreas protegidas. 21 La población indígena representa un grupo muy significativo dentro de la población panameña total y representa el 10% de la población total del país. La pobreza indígena es catalogada de “abismal” por el Banco Mundial, y de “masiva” por el gobierno nacional. 22 El gobierno nacional ejecuta, desde el año 2000, el Programa Nacional de Ad- ministración de Tierra (PRONAT) para atender esta problemática. En la región occidental de la Cuenca del Canal, el PRONAT trabaja conjuntamente con la Autoridad del Canal de Panamá y adicionalmente, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial, busca el ordenamiento territorial de los predios urbanos en las provincias de Chiriquí, Colón, Coclé, Los Santos, Herrera y Bocas del Toro. También está trabajando en el desarrollo de la capacidad local de los municipios para el manejo del catastro urbano. 23 De acuerdo al PRONAT, existen 25 áreas protegidas en las que se van a de- sarrollar proyectos. Reforestación en Panamá Este, por funcionarios del ANAM. El 21% del territorio nacional corresponde a áreas indígenas. Allí se deben consolidar los límites24, a través de proyectos de demarcación y señalización, cuya ausencia provoca conflictos entre indígenas y colonos. Por otra parte, el proceso de descentralización de la gestión ambiental debe lograr abordar con mayor efi- ciencia y hacerse cargo de algunos de los principales problemas ambientales en nuestro país, tales como: La erosión potencial de los suelos del país tiende a aumentar, debido al comportamiento actual y la tenencia del uso del suelo25. El uso y manejo in- apropiado provoca en casi todas las regiones una acelerada pérdida y degradación de los suelos. Existe un círculo vicioso pobreza-presión de uso sobre los recursos naturales-degradación. La au- sencia de legislación específica en materia de ma- nejo y conservación de suelos agrava el problema. Hay efectos ambientales como la contaminación de los suelos, por uso indiscriminado de pesticidas en polvo y líquidos. En las áreas revertidas aledañas al Canal, de alto valor catastral y comercial, hay contaminación por material bélico. El manejo de los residuos peligrosos en Panamá no atiende cri- terios de una gestión ambientalmente segura y lim- pia, problema que debe abordarse integralmente por la correspondiente política. Manejo inapropiado de residuos peligrosos y no pe- ligrosos. De los 75 municipios del país, 31 requie- ren de servicios de manejo de residuos sólidos26. En general, las autoridades municipales no perci- ben que el buen manejo de los residuos sólidos tiene directa relación con el estado de salud de la población, con las condiciones ambientales locales y con la calidad de vida de las comunidades. El ma- nejo de los desechos peligrosos en Panamá no se rige por criterios de una gestión ambientalmente segura y limpia, y no se llevan a cabo acciones sis- tematizadas o planeadas para el control de los de- sechos y residuos peligrosos industriales. Disminuye la superficie de cobertura boscosa. En Panamá, al igual que en muchos otros países del mundo, los bosques son amenazados por las prác- ticas y usos inadecuados de la tierra, que resultan de la creciente presión de la actividad humana. En 1992, la superficie de cobertura boscosa cubría el 49.3% de la superficie total del país y en el 2000 esta superficie bajó a 45%27. La expansión de la frontera agrícola ha sido identificada como la prin- cipal causa de la deforestación en Panamá y las áreas geográficas donde ocurre el proceso de de- forestación con mayor intensidad son: Darién, Pa- namá Este, Bocas del Toro, Coclé, Colón y el área del corredor transístmico. La contaminación del agua. Se origina por la des- carga de efluentes líquidos a cuerpos y masas de aguas superficiales, subterráneas y a sistemas de recolección de aguas residuales. El Plan de De sarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico indica que 34 puntos de descarga envían aguas servidas directamente a la bahía de Panamá28, de los cuales el 62% combina aguas negras y aguas pluviales. En la ciudad de Colón, también el sistema de alcantarillado sani- tario descarga al mar en la bahía de Manzanillo. En el resto del país, también se están incremen- tando las descargas de aguas residuales en los cuerpos de aguas cercanos a las ciudades. Contaminación en zonas marino costeras. Una de las mayores causas son los derrames de hidrocar- buros pero, también, diferentes proyectos de in- fraestructura están disminuyendo los ecosistemas marino-costeros, como los manglares, humedales y arrecifes coralinos. Por otro lado, la extracción de arena en las playas. En la mayoría de las regio- nes, no existe un sistema adecuado de recolección de basura, lo cual trae como consecuencia la im- provisación de vertederos en las zonas costeras, ya que mucho de estos desechos son arrojados direc- tamente al mar. Este hecho está causando un grave impacto a los ecosistemas. 26 24 El programa PRONAT ejecuta la demarcación de aproximadamente 600 kilómetros de territorios indígenas y brinda asistencia para la resolución de conflictos. 25 El MIDA realiza esfuerzos en la transferencia de buenas prácticas agrícolas y pecuarias para evitar la degradación de los recursos naturales. 26 Según el Análisis Sectorial de los Residuos Sólidos en Panamá de octubre de 2001. Ver Propuesta de Política Nacional sobre Gestión Integral de Residuos y Desechos Sólidos Peligrosos y no Peligrosos. Mayo 2004. 27 Los datos preliminares del proyecto “Sistema de Información Forestal OIMT/ANAM 2001-2003”, indican que entre 1992 y 2000 se deforestaron en promedio 47,158 hectáreas anuales. 28 La contaminación de la bahía de Panamá es un ejemplo crítico de contami- nación. El Canal de Panamá contribuye con un 20% a la misma derramando un promedio de 200 toneladas de petróleo anual (Informe del PNUMA, 2000). 1.4.3. Estado de situación en materia de descentralización Panamá aún no cuenta con una política nacional de descentralización. El tema es de abordaje reciente en el ámbito político nacional. A pesar de los escasos logros29 que se han obtenido luego del compromiso político-electoral de 1999, cuando las alianzas esta- blecidas frente a ese proceso suscribieron el Pacto por la Descentralización, hay evidencias claras que el país se encuentra en los umbrales del proceso de descentralización. En este sentido, las recientes reformas constitucio- nales30 incorporan dentro del Título VIII correspon- diente a “Regímenes Municipal y Provinciales”, Capítulo II, la temática referente al proceso de des- centralización de la gestión municipal, específica- mente en el artículo 233, que expresa lo siguiente: Al municipio, como entidad fundamental de la divi- sión político-administrativa del Estado, con gobierno propio, democrático y autónomo, le corresponde prestar los servicios públicos y construir las obras públicas que determine la Ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciuda- dana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y la Ley. El Órgano Ejecutivo garantizará el cumplimiento de estos fines, dentro del proceso de descentrali- zación de la competencia y función pública que el Estado panameño promoverá y realizará en base a los principios de autonomía, subsidiaridad, equi- dad, igualdad, sostenibilidad y eficiencia, y consi- derando la territorialidad, población y necesidades básicas de las municipalidades. La Ley establecerá cómo se descentralizará la Ad- ministración Pública y el traslado de competencia y transferencia de recursos para el cumplimiento de esta norma. El gobierno, a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), está próximo a poner en marcha el programa “Desarrollo Municipal y Apoyo a la Des- centralización”, financiado por el Banco Interameri- cano de Desarrollo (BID), con un período de ejecución previsto de cinco años. El mismo contem- pla, en uno de sus componentes, el apoyo al gobierno en la definición de la Política Nacional de Desarrollo Local y Descentralización (PNDLD) mediante: …un proceso gradual de definición de una política nacional, que vaya desde el tratamiento de los temas que constituyen los pilares de desarrollo local en Panamá, hasta la adopción e implantación de una política que promueva el desarrollo local y que contenga las reformas al régimen jurídico ins- titucional necesarias31. El programa del MEF propone realizar acciones pa- ralelas al nivel local y del gobierno central para que, de manera gradual y fiscalmente responsable, se ge- neren las condiciones que permitan a los gobiernos Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 27 29 De acuerdo a la especialista Ada L. Vergara V. de la consultora BCEOM, en el 2001 se plantea una propuesta de reforma del régimen municipal, el an- teproyecto de Ley 60, que consagraba algunos principios y objetivos de la de- scentralización, intento que en parte dimanó del compromiso avalado por las alianzas electorales en 1999 que suscribieron el Pacto por la Descentralización y el Desarrollo Local. A la fecha, esta iniciativa sigue manteniéndose a nivel de propuesta. 30 Acto Legislativo 1, “que reforma la Constitución Política de la República de Panamá de 1972, reformada por los Actos Reformatorios de 1978, por el Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos 1 de 1993 y 2 de 1994”, pub- licado en la Gaceta Oficial 25,176 de 15 de noviembre de 2004. 31 Ministerio de Economía y Finanzas, Reglamento Operativo del Programa 1522/OC-PN (Borrador-mayo 2004) Capacitación en Río Oeste en etiquetado de abono orgánico. municipales convertirse en entidades fundamentales del desarrollo local32. Varios diagnósticos coinciden en determinar que hay evidente falta de visión mu- nicipal a nivel nacional y que no todos los funciona- rios de gobierno local están sensibilizados sobre el tema ambiental. El diagnóstico realizado por la consultora BCEOM, demuestra que hay que superar obstáculos tales como: Dificultades relacionadas con la gestión financiera. Muy pocos municipios en Panamá cuentan con in- fraestructuras adecuadas, tales como: sistemas de administración tributaria, catastro de contribuyen- tes actualizado, sistemas informáticos, etc. El modelo organizacional municipal se presenta fragmentado y desarticulado. Hay bajo nivel de co- ordinación entre las instancias de gobierno y la ad- ministración municipal. El recurso humano no siempre está capacitado para las funciones que debe ejercer. Si bien en 1994 se estableció, mediante la Ley 9 de 30 de junio, la carrera administrativa, la misma no ha sido com- pletamente implementada y no obliga a los muni- cipios a regirse bajo un sistema de méritos y oportunidades de los recursos humanos. Siendo optativo para los municipios incorporase o no al sistema, a la fecha ningún municipio ha solicitado su incorporación a la carrera administrativa. Los mecanismos de financiamiento de proyectos de desarrollo local no se encuentran incorporados a los instrumentos de gestión municipal. Importan- tes recursos se destinan cada año a financiamiento de proyectos locales a través del FIS-PROINLO, FIS-Cabildos Abiertos, MEF-Obras Comunitarias, y hasta el 2001 las partidas circuitales. Estos fondos no se articulan en el contexto de un plan de des- arrollo municipal. Para facilitar el proceso de descentralización de la gestión ambiental, es necesario conocer el estado en que se encuentra la estructura legal-institucional vi- gente, con el fin de introducir los cambios necesa- rios. A continuación el marco legal vigente dentro del cual se debe enmarcar la PNDGA. 1.4.4. Marco legal La Constitución Política establece claros principios, como los consagrados en su Título III, sobre “Dere- chos y Deberes Individuales y Sociales”; Capítulo 7 “Sobre Régimen Ecológico”, y específicamente el ar- tículo 114, que señala que: Es deber fundamental del Estado garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de con- taminación, en donde el aire, el agua y los alimen- tos satisfagan los requerimientos del desarrollo adecuado de la vida humana. En ese sentido, el Estado debe ser interpretado como todas las autoridades que tengan responsabilidad en la gestión ambiental; todas, sin excepción. Por tanto, este principio encuentra su más reciente y efectiva materialización, a través, de las disposiciones conte- nidas en la Ley 41 de 1998 que creó la ANAM. Otras disposiciones consagradas en los artículos 115, 116 y 117 constitucionales, respectivamente, establecen el mandato de que: El Estado y todos los habitantes del territorio na- cional tienen el deber de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas. El Estado reglamentará, fiscalizará y aplicará opor- tunamente las medidas necesarias para garantizar que la utilización y el aprovechamiento de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de los bosques, tierras y aguas, se lleven a cabo racionalmente, de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia. La Ley reglamentará el aprovechamiento de los re- cursos naturales renovables, a fin de evitar que del mismo se deriven perjuicios sociales, económicos y ambientales. Tales disposiciones con rango constitucional son de carácter genérico, en cuanto no atribuyen a una en- tidad en particular el desarrollo de este mandato; por el contrario, abren el compás para que cualquier re- presentación del Estado, conforme la ley que de- sarrolle el punto, pueda atribuirse su desarrollo. Pese Autoridad Nacional del Ambiente 28 32 Ibídem. a que el fenómeno ambiental implica articulación de intereses, expectativas y conflictos, aún persiste el concepto de que la gestión ambiental está principal- mente vinculada al Estado y a su facultad para inter- venir en la solución de la problemática ambiental. Este es un error, cada vez más superado, aunque per- sistente. Los instrumentos legales relevantes para una des- centralización ambiental efectiva, se presentan a continuación por orden cronológico: Constitución Política de la República. De 1972 re- formada en 1978 y 1983. Establece, a través de nor- mas dispersas, los fundamentos para desarrollar políticas estatales y municipales, no solo de des- centralización administrativa, política y jurisdic- cional, sino, además, de gestión ambiental. La Ley 105 de 8 de octubre 1973. Organiza las jun- tas comunales en su liderazgo de gestión de orga- nización comunitaria. Ley 106 de 8 de octubre 1973. Desarrolla los pre- ceptos constitucionales sobre régimen municipal. La Ley 106 de 8 de octubre 1973. Desarrolla los pre- ceptos constitucionales sobre régimen municipal33. La Ley 2 de 2 de junio 1987. Desarrolla el precepto constitucional sobre la figura del gobernador. La Ley 1 de 3 de febrero de 1994. Establece la le- gislación forestal, abriendo la posibilidad para las comarcas indígenas de emitir concesiones de apro- vechamiento forestal en conjunto con ANAM, así como la posibilidad de transferir temporalmente a autoridades locales la emisión de los permisos de rozas y quemas. La Ley 24 de 7 de junio de 1995. Establece la legis- lación de vida silvestre en la República de Panamá, abriendo la posibilidad de la emisión de permisos para actividades que inciden en la vida silvestre por parte de las autoridades indígenas, en conjunto con ANAM. La Ley 41 de 1 de julio de 1998. Crea la Autoridad Nacional del Ambiente y establece el régimen jurí- dico de ambiente y recursos naturales (Ley Marco). Resolución de Gabinete 36 de 31 de mayo de 1999. Aprueba la Estrategia Nacional del Ambiente y, por ende, la Política Ambiental de Panamá con vi- sión al 2020. Decreto Ejecutivo 207 de 7 de septiembre de 2000. Establece la nueva estructura organizacional y fun- ciones adoptada por la ANAM. La Ley 44 de 5 de agosto de 2002. Establece el régi- men administrativo especial para el manejo, protec- ción y conservación de las cuencas hidrográficas de la República de Panamá, excepción hecha de la cuenca hidrográfica del Canal de Panamá, creando los comités de cuencas. Adicionalmente, es relevante para la descentralización de la gestión ambiental, todo el régimen especial que crea las comarcas indígenas en la República de Panamá (5 leyes y 4 cartas orgánicas34), las cuales otorgan res- ponsabilidades ambientales específicas a diferentes ni- veles de las autoridades comarcales, sobre todo, a nivel del Congreso General, organismo máximo. La normativa más vanguardista, y de hecho la norma especial sobre la materia ambiental, es la Ley 41. Sin lugar a dudas es el marco legal vigente que más avanza hacia un proceso o desarrollo de la descen- tralización administrativa de la gestión ambiental en nuestro país. Dicho instrumento constituye el fun- damento legal para que la ANAM pueda impulsar la descentralización de la gestión ambiental, transfi- riendo competencias a los gobiernos locales. La Ley 44 es un régimen especial creado con el pro- pósito de descentralizar las responsabilidades de ges- tión ambiental relativas a las cuencas hidrográficas, Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 29 33 Con respecto al régimen municipal, en las reformas a la Constitución aprobadas se contempla: i) la eliminación de un vicealcalde; ii) establecer los criterios para la descentralización; iii) derogar el artículo 239 que establece la escogencia del Tesorero por el Consejo Municipal; iv) eliminar la mención de los corregidores en la Constitución. De aprobarse los cambios, mediante dos asambleas sucesivas, la Ley 106 deberá reformarse para reflejar el nuevo con- tenido del artículo 230 de la Constitución, que actualmente se propone sea: “Los municipios tienen la función de promover el desarrollo de la comunidad, y la realización del bienestar social, sustentados en los principios de la descentralización del Estado panameño y para ello recibirán la colaboración del gobierno nacional. La Ley señalará las partes de las rentas que los mu- nicipios recibirán al respecto sea como transferencia globales o mediante con- venios de transferencia sectorial. También podrán hacerse convenios de transferencias para preparar al municipio a asumir las responsabilidades y competencias que se le deleguen”. 34 Ley 2 de 1938, modificada por la Ley 99 de 1998, la Ley 10 de 1997, la Ley 24 de 1996, la Ley 22 de 1984, y Ley 34 de 2000. en cumplimiento del mandato dado por el artículo 83 de la Ley 41. Adicional al Artículo 83 de la Ley 41, la Ley 44 de 2002 responde al mandato del artículo 22 de la Ley General de Ambiente. Las normas de régimen provincial, municipal y de corregimiento, se encuentran actualmente dispersas. La propuesta de reforma existente es el anteproyecto de Ley 60. Se puede señalar que si bien el mismo no contiene una sección exclusivamente dedicada al tema ambiental, sí contiene varias disposiciones ge- nerales que inciden en la materia y en particular en lo que se refiere a la descentralización de la gestión ambiental35. Se trata de una iniciativa legislativa que pretende constituirse en un instrumento legal, que fortalezca el accionar de los gobiernos locales en el ámbito administrativo, pero que en realidad se limita a ser una sistematización legal; es decir, que agrupa en un solo cuerpo normativo las disposiciones que actualmente forman parte del régimen local (la Constitución y las Leyes 105 y 106, que nunca han sido reglamentadas). El análisis realizado, nos lleva a señalar que el esce- nario más probable es que el país no cuente pronto con el nuevo régimen jurídico en materia de descen- tralización, razón por la cual la Política de Descen- tralización de la Gestión Ambiental deberá considerar lineamientos que permitan a la ANAM trabajar en pro de la descentralización dentro del contexto del marco legal existente. La institución puede desarrollar una política de descentralización dentro del actual marco legal vigente ya que, desde un punto de vista jurídico, las normativas existentes y las propuestas en materia de descentralización constituyen base legal más que suficiente para ade- lantar el proceso. No obstante, para acelerar la implementación de la política habrá que salvar una serie de limitantes36 que limita el marco legal existente, obstaculizando un proceso fluido de descentralización. Por otro lado, la ANAM deberá seguir fomentando la cultura am- biental para que sea cada vez mayor el grado de sen- sibilización de las autoridades locales en los asuntos ambientales. Para viabilizar las acciones tendientes a la descentralización de la gestión ambiental se cuenta con una herramienta especialmente poderosa representada por el convenio de delegación, que puede abarcar todo tipo de competencias que se ejerzan a nivel nacional. 1.4.5. Competencias ambientales en la descentralización La profundización del proceso de descentralización de la gestión ambiental, que la ANAM ya inició con fundamento en las facultades que la Ley 41 le otorgó, tiene como objetivo trasladar competencias especí- ficas en materia ambiental que actualmente se en- cuentran centralizadas. Para ello es necesario identificar las competencias específicas que la Ley y los reglamentos asignan a cada instancia. Este análi- sis no se limitó a identificar las competencias exis- tentes en normas legales vigentes, sino que también incluyó las propuestas normativas existentes. Para obtener un panorama claro de todas las instancias con competencias en materia de descentralización de la gestión ambiental, el análisis incluyó todos los niveles, desde el nivel nacional hasta los gobiernos locales, a saber: Nivel Nacional, Nivel Regional, Nivel Provincial y Nivel Municipal. Autoridad Nacional del Ambiente 30 35 El legislador no quiso dejar lugar a dudas sobre las facultades que los munici- pios tienen para obtener beneficios de ciertas actividades y explotaciones di- rectamente relacionadas a la materia ambiental (ejemplos: mineras, madereras, de arena y similares.). 36 Al respecto, se puede mencionar: i) gobernabilidad en lo que atañe a la figura del Tesorero Municipal nombrado actualmente por el Consejo Municipal; ii) ne- cesidad de transferencia de recursos financieros a los niveles de gobierno local; y iii) necesidad de contar con fortalecimiento de los gobiernos locales. Programa de capacitación de reciclado. 1.4.5.1. Nivel Nacional Órgano Ejecutivo (Nivel Político) Aprobar, promover y velar por la Política Nacional del Ambiente, con la asesoría del Consejo Nacio- nal del Ambiente. Esta política es entendida como un conjunto de estrategias, medidas y acciones, entre las cuales se encuentra la política de descentra- lización de la gestión ambiental37. Celebrar convenios específicos con los gobiernos lo- cales, mediante el régimen de delegación para que ejecuten competencias no transferidas por Ley38. Contraloría General de la República (Nivel Operativo) Realizar auditorías ambientales en aquellas activi- dades, obras o proyectos que se ejecuten con fon- dos públicos y bienes del Estado39. Instituciones Públicas Sectoriales (Nivel Operativo) Conformar el Sistema Nacional del Ambiente (SIA), y establecer mecanismos de coordinación, consulta, y ejecución entre sí, con el fin de armo- nizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia y responder con coherencia y eficien- cia, a los objetivos de la Ley y a los lineamientos de la Política Nacional del Ambiente40. Adjudicar, por medio de contrato, a los munici- pios, gobiernos provinciales, patronatos, fundacio- nes y empresas privadas, el manejo y disposición de las sustancias potencialmente peligrosas, de acuerdo con estudios previos41. Coadyuvar a la ANAM a definir, en las materias de sus competencias, los índices de contenidos de los Estudios de Impacto Ambiental para el respec- tivo sector42. Autoridad Nacional del Ambiente (Nivel Operativo) Promover la transferencia a las autoridades locales de las funciones relativas a los recursos naturales y el ambiente dentro de sus territorios, y apoyar técnicamente a las municipalidades en la gestión ambiental local43. Crear y coordinar una red de unidades ambientales sectoriales, como órganos de consulta, análisis, y coordinación intersectorial para la evaluación de los estudios de impacto ambiental44. Impulsar el ordenamiento territorial en forma pro- gresiva por las autoridades competentes45. Establecer el sistema de indicadores y métodos que utilizará para identificar a las UAS y a las Admi- nistraciones Regionales que se encuentren debida- mente creadas, equipadas y capacitadas para ejercer funciones de evaluación de estudios de im- pacto ambiental46. Dirigir los procesos de elaboración de normas de ca- lidad ambiental, con la participación de las autorida- des competentes y la comunidad organizada47. Refrendar las normas de calidad ambiental dicta- das por las autoridades municipales48. Facultar a las UAS y a las Direcciones Regionales para realizar el proceso de evaluación de los estu- dios de impacto ambiental, de acuerdo a lo que es- tablece el reglamento al respecto49. Certificar a personas naturales o jurídicas que pue- dan realizar inspecciones y auditorías ambientales50. Coordinar con las autoridades competentes, la for- mulación y ejecución de programas de segui- miento de la calidad ambiental, con el propósito de vigilar el cumplimiento de las normas estable- cidas al respecto51. Adjudicar concesiones de administración y conce- siones de servicios sobre las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), a los municipios, gobiernos provinciales, patronatos, fundaciones y empresas privadas, de acuerdo con estudios técnicos previos52. 31 37 Ley 41 de 1998, artículo 3. 38 Anteproyecto 60, artículo 4. 39 Ley 41 de 1998, artículo 42. 40 Ley 41 de 1998, artículo 16. 41 Ley 41 de 1998, artículo 60. El procedimiento para contratos y demás activi- dades debe ser regulado por reglamento. 42 Decreto Ejecutivo 59 de 2000, artículo 21. 43 Ley 41 de 1998, artículo 7, numeral 12. 44 Ley 41 de 1998, artículo 17. 45 Ley 41 de 1998, artículo 22. 46 Decreto Ejecutivo 59 de 2000, artículo 37. 47 Ley 41 de 1998, artículo 32. 48 Ley 41 de 1998, artículo 36. Las normas deberán respetar la Constitución y los contratos con la nación. 49 Decreto Ejecutivo 59 de 2000, artículo 6, literal m, y artículo 37. 50 Ley 41 de 1998, artículo 41. 51 Ley 41 de 1998, artículo 43. 52 Ley 41 de 1998, artículo 66. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental Organizar cada uno de los comités de cuencas hi- drográficas, con el objetivo de descentralizar las responsabilidades de gestión ambiental y el manejo sostenible de los recursos de las cuencas hidrográ- ficas del país53. Coordinar con las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas, todo lo relativo al ambiente y a los recursos naturales existentes en sus áreas54. Consejo Nacional del Ambiente (Nivel Consultivo) Promover y apoyar a la ANAM en la coordinación del SIA para garantizar la ejecución de la Política Na- cional del Ambiente para el desarrollo sostenible55. Comisión Consultiva Nacional (Nivel Consultivo) Servir como órgano de consulta de la ANAM para la toma de decisiones de trascendencia nacional e intersectorial, y emitir recomendaciones al Con- sejo Nacional del Ambiente56. 1.4.5.2. Nivel Regional Comités de Cuencas Hidrográficas (Nivel Operativo) Promover la coordinación y cooperación entre los organismos públicos y privados y la sociedad civil relacionados con las cuencas hidrográficas. Coordinar la elaboración e implementación del Plan de Ordenamiento Territorial de la Cuenca Hi- drográfica y el Plan de Manejo, Desarrollo, Protec- ción y Conservación de la Cuenca Hidrográfica. Proponer la creación de subcomités técnicos para atender los estudios de casos. Adoptar los mecanismos necesarios para evitar, re- ducir o solucionar conflictos entre usuarios del re- curso hídrico. Recomendar la elaboración de normas jurídicas y técnicas, directamente relacionadas con las cuen- cas hidrográficas. Captar recursos para gestión ambiental, social y económica. Diseñar mecanismos y promover la participación comunitaria. Acudir a las comisiones consultivas provinciales, comarcales y nacionales, cuando así lo requiera. Elaborar su reglamento interno57. Autoridades Comarcales (Nivel Operativo) Imponer el cumplimiento obligatorio de las nor- mas de calidad ambiental58. Contribuir a la protección y conservación de los recursos naturales que se aprovechen o extraigan, de acuerdo a los parámetros que establezca la ANAM, conforme a la legislación vigente59. Comisiones Comarcales (Nivel Consultivo) Analizar los temas ambientales que afecten a la co- marca respectiva y formular observaciones, reco- mendaciones y propuestas al Administrador Regional del Ambiente60. 1.4.5.3. Nivel Provincial Gobernador de Provincia (Nivel Político) Coadyuvar con las autoridades pertinentes en la conservación y preservación de los bosques nacio- nales, las reservas forestales establecidas por ley, la fauna silvestre, y demás recursos naturales ubi- cados en el territorio de la provincia61. Autoridad Nacional del Ambiente 32 53 Ley 41 de 1998, artículo 83 y Ley 44 de 2002, artículo 8. 54 Ley 41 de 1998, artículo 96. 55 Ley 41 de 1998, artículo 14, numeral 2. 56 Decreto Ejecutivo 57 de 2000, artículo 5. Taller de consulta gestión ambiental descentralizada para los municipios. 57 Ley 44 de 2002, artículo 9, numerales 1 al 9. 58 Ley 41 de 1998, artículo 34. 59 Ley 41 de 1998, artículo 63. 60 Decreto Ejecutivo 57 de 2000, artículo 28. Administraciones Regionales de ANAM (Nivel Operativo) Presidir los Comités de Cuencas Hidrográficas62. Evaluar estudios de impacto ambiental cuando hayan sido autorizadas por la dirección nacional respectiva de la ANAM63. Coordinar el procedimiento de refrendo de la norma municipal de calidad ambiental, en las eta- pas de evaluación del impacto de la regulación y la consulta ciudadana, circunscrita al distrito respec- tivo64. Supervisar, controlar y fiscalizar el cumplimiento del plan de manejo ambiental, sobre la base del programa de seguimiento, vigilancia y control, es- tablecido en este plan65. Comisiones Consultivas (Nivel Consultivo) Analizar los temas ambientales que afecten a la provincia respectiva, y formular observaciones, re- comendaciones y propuestas al Administrador Re- gional del Ambiente66. 1.4.5.4. Nivel Municipal Alcalde del Distrito (Nivel Político) Ejercer la autoridad municipal en materia de orde- nación del territorio y urbanística67. Solicitar el apoyo técnico de ANAM en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Ambiental68. Someter el proyecto de Plan de Ordenamiento Te- rritorial Ambiental Municipal a la aprobación de- finitiva del Concejo Municipal69. Controlar la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial Ambiental Municipal70. Autoridades Municipales (Nivel Operativo) Imponer el cumplimiento obligatorio de las nor- mas de calidad ambiental71. Dictar normas de calidad ambiental, dentro del marco de las disposiciones de la Ley 41 de 1998, de la Constitución Política y de los contratos con la nación72. Contribuir a la protección y conservación de los recursos naturales que se aprovechen o extraigan, de acuerdo a los parámetros que establezca la ANAM, conforme a la legislación vigente73. Establecer y explotar obras y servicios públicos74. Defender y fomentar la riqueza forestal y estable- cer por sí o en cooperación con el gobierno nacional, granjas o campos de experimentación agrícola75. Gravar actividades de explotación de recursos na- turales o prestación de servicios públicos relacio- nados con recursos naturales76. Establecer asociaciones municipales para unificar su régimen económico, estableciendo un tesoro y una administración común77. Coordinar la política para el desarrollo urbano y rural del distrito para el control, uso, y aprovecha- miento de sus recursos. Proteger, defender y promover la conservación de los recursos naturales, energéticos, mineros y ma- rinos que estén dentro del territorio municipal y participar de los beneficios producto de la explo- tación privada o estatal regulada de los mismos. Establecer, aprobar y ejecutar la política para el desarrollo sostenible, mediante los instrumentos técnicos aprobados por el Órgano Ejecutivo. Promover la capacitación comunitaria en asuntos ambientales por intermedio de las entidades pú- blicas, privadas y ONG78. Preparar programas y capacitaciones para la pro- tección del ecosistema y del medio ambiente79. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 33 61 Ley 2 de 1987, artículo 4, numeral 28. 62 Ley 44 de 2002, artículo 8. 63 Decreto ejecutivo 59 de 2000, artículo 6, literal m. 64 Decreto Ejecutivo 58 de 2000, artículo 42. 65 Decreto Ejecutivo 59 de 2000, artículo 61. 66 Decreto Ejecutivo 57 de 2000, artículo 18. 67 Propuesta de Reglamento de Ordenamiento Territorial Ambiental, artículo 29. 68 Propuesta de Reglamento de Ordenamiento Territorial Ambiental, artículo 52. 69 Propuesta de Reglamento de Ordenamiento Territorial Ambiental, artículo 55. 70 Propuesta de Reglamento de Ordenamiento Territorial Ambiental, artículo 59. 71 Ley 41 de 1998, artículo 34. 72 Ley 41 de 1998, artículos 36 y del Decreto Ejecutivo 58 de 2000, artículo 41. 73 Ley 41 de 1998, artículo 63. 74 Ley 106 de 1973, artículo 4 y artículo 17, numerales 5, 11, 12, y 15. 75 Ley 106 de 1975, artículo 18, numeral 1. 76 Ley 106 de 1975, artículo 72, numerales 5, 8 y 9. 77 Ley 106 de 1975, artículo 140. 78 Anteproyecto de Ley 60, artículo 40, numerales 2 al 4 y 17 y artículo 45, numeral 19. 79 Anteproyecto de Ley 60, artículo 176, numeral 7. Desarrollar programas de defensa del medio am- biente y el ecosistema del área80. Someter el proyecto de plan de Ordenamiento Te- rritorial Ambiental Municipal al proceso de infor- mación y consultas públicas81. Aprobar definitivamente el plan de Ordenamiento Territorial Ambiental Municipal82. Comisiones Consultivas Distritales (Nivel Consultivo) Analizar los temas ambientales que afecten al dis- trito respectivo, y formular observaciones, reco- mendaciones y propuestas al Administrador Regional del Ambiente83. El análisis ha puesto de manifiesto que a la luz de la normativa vigente los municipios poseen muchas competencias ambientales. Sin embargo, la realidad se aleja de lo que refleja la norma en la medida en que las instancias de gobierno local no puedan des- empeñar las funciones asignadas por problemas de organización y solvencia financiera. Mientras, el gobierno central, a través de la ANAM, se hace cargo de las competencias en todo el terri- torio nacional. Por ello, es necesario que, antes de transferir funciones al nivel local, la ANAM fomente que cada municipio receptor cuente con personal adecuado, recursos económicos suficientes, capaci- dad de coordinación institucional y sobre todo con una clara visión municipal sensibilizada ante el tema ambiental. Dentro del contexto descrito, la ANAM tiene el mandato de seguir profundizando las acciones de descentralización de la gestión ambiental para así continuar la transferencia de competencias en forma gradual y responsable. En el taller con UAS, munici- pios y gobernaciones84, desarrollado como parte de las actividades preparatoria para el diseño de la po- lítica, los participantes identificaron las siguientes prioridades en materia de transferencia de compe- tencias ambientales a los gobiernos locales: Permisos de poda y tala en el área urbana. Administración de programas de recursos hídricos y el desarrollo de cuencas. Administración de áreas protegidas bajo la figura del comanejo. Formulación de los POT. Fiscalización y control del uso adecuado de los re- cursos naturales. Resoluciones y/acuerdos para la protección, uso, conservación y explotación sustentable de los re- cursos naturales. En síntesis: El centralismo de las competencias ambientales en manos del Ejecutivo aún persiste en nuestro país. La gestión ambiental descentralizada es un pro- ceso que debe desarrollarse por etapas, tendiente a consolidarse a largo plazo. Requiere de una gra- dual transferencia de competencias a los gobiernos locales, de acuerdo al nivel de fortalecimiento y desarrollo de las capacidades de la municipalidad. No obstante, hay pasos dados en la dirección co- rrecta y la ANAM cuenta con los instrumentos le- Autoridad Nacional del Ambiente 34 80 Anteproyecto de Ley 60, artículo 179, numeral 8. 81 Propuesta de Reglamento de Ordenamiento Territorial Ambiental, artículo 54. 82 Propuesta de Reglamento de Ordenamiento Territorial Ambiental, artículo 55. 83 Decreto Ejecutivo 57 de 2000, artículo 39. 84 Este taller se llevó a cabo el 30 de marzo de 2004, con el objetivo de inter- cambiar opiniones hacia la identificación de las competencias a transferir a los gobiernos locales dentro de un proceso gradual. Capacitación de voluntarios del Programa Globe. gales y herramientas para seguir avanzando en esa dirección. Como paso importante, es necesario consolidar la desconcentración de las competencias ambientales de la ANAM en las Administraciones Regionales y promover la presencia de las unidades ambien- tales sectoriales en las provincias. Herramientas útiles constituyen el SIA85, que juega un papel importante en la descentralización de la gestión ambiental, las UAS que en cada municipio deberán integrarse al SIA, los convenios interins- titucionales, la consulta a los asesores legales y demás disciplinas que convergen en el sector. Las comisiones consultivas deben ser fortalecidas. La forma en que la gestión ambiental municipal se integrará con las actividades y competencias de las mismas viene dada por la Ley 41 y el Decreto Eje- cutivo 57 de 2000. En razón de que altas autorida- des de la provincia y del distrito integran dichas comisiones, y dada la ausencia de impedimentos y restricciones legales, dependiendo de sus necesi- dades, cada municipio deberá establecer la forma en que la gestión ambiental se integrará con las co- misiones consultivas respectivas. 1.4.6. Participación ciudadana y transparencia en la gestión La legislación vigente reconoce como mecanismos de participación ciudadana formal directa en el ám- bito municipal a la iniciativa, el referéndum, el ple- biscito y la revocatoria de mandato. Además la comunidad se articula a través de organizaciones re- presentativas que tienen el propósito de contribuir al bienestar colectivo, ya sea en forma espontánea, como por efecto de leyes que crean y regulan tales organizaciones. La participación comunitaria es transversal en el desarrollo de todas las políticas pú- blicas y sectoriales. Estructuras de participación so- cial han sido creadas por leyes en los sectores salud, educación, ambiente y desastres naturales. En estos casos, la participación social es directa y tiene efec- tos vinculantes con las instituciones del sector. En lo que respecta a la transparencia, se puede indi- car que la Ley 6 de 22 de enero de 2002 ha sido un gran avance sustituyendo el “secretismo estatal” por la “transparencia de la gestión pública” y se refuerza el principio de participación ciudadana en la medida que las instituciones del Estado deben permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública, siempre que sus dere- chos e intereses puedan verse afectados. En ese sentido, la participación ciudadana es una he- rramienta propia del tema ambiental, al ser este de competencia de todos, aún más cuando la propia Constitución Nacional establece obligaciones a todos los ciudadanos del territorio nacional como protecto- res del ambiente. En este ámbito, se ha institucionali- zado la participación ciudadana a través de una gama de instrumentos legales que contemplan distintos me- canismos, entre los cuales resalta la creación de las co- misiones consultivas y los comités de cuenca. La ANAM desde sus inicios ha fomentado el uso de la participación ciudadana como herramienta para el logro de consensos, dando origen con ello la gestación de normas y políticas ambientales. La institución lleva a cabo el proceso de elaboración y propuesta de normas de calidad ambiental y límites máximos permisibles Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 35 85 El SIA no se encuentra aún en carácter plenamente operativo, pues está en proceso de ser reglamentado. Comisiones para la descentralización de la gestión ambiental. con la participación de las autoridades competentes y de la comunidad organizada en general, participando igualmente las comisiones consultivas. Los procesos de evaluación ambiental cuentan con los mecanismos ade- cuados de participación de la sociedad civil, de manera que los ciudadanos puedan hacerse sentir y saber que sus opiniones serán consideradas en la evaluación, en los temas que tienen un gran impacto sobre el ambiente. No obstante, falta una mayor conciencia ciudadana sobre la importancia de mantener una participación activa en el quehacer nacional, principalmente con res- pecto al tema ambiental. Se observa en este sentido, como parte de encuestas realizadas dentro del proceso para la definición de la política de descentralización ambiental, lo referente a las comisiones consultivas, donde sus representantes manifiestan que no se reúnen con regularidad debido a la falta de poder de convoca- toria así como del desinterés de sus miembros a pesar de haber sido escogidos como representantes de la so- ciedad civil86. La educación ambiental es el instrumento que crea con- ciencia ciudadana sobre el tema ambiental y la ANAM, a través de la Dirección Nacional de Fomento de la Cul- tura Ambiental, impulsa programas de sensibilización ciudadana y de incorporación transversal en el pensum académico de todos los niveles del sistema educativo. La PNDGA demanda en este sentido redoblar el es- fuerzo de educación ambiental generar sensibilización al tema ambiental el logro de más altos niveles de con- ciencia ciudadana en todo el territorio nacional. Autoridad Nacional del Ambiente 36 86 Primer informe de la PNDGA, Anexo D1. Línea de tiempo (en años) 0 1 2 3 4 5 10 Fase piloto Fase de expansión Fase de consolidación Definir con el futuro Instituto Panameño de Fomento Municipal Autónomo una agenda de trabajo para seguir trasfiriendo fundaciones ambientales a los gobiernos locales. Poner en vigencia la PDGA. Desconcentrar la ANAM. Adoptar modelo flexible para la gestión ambiental descentralizada. Validar modelo de gestión ambiental descentralizada en los gobiernos locales seleccionados. Extender la aplicación del nuevo modelo a los principales municipios en todas las provincias del territorio nacional y comarcas. 2.1. Cronograma de implementación de la Política de Descentralización de la Gestión Ambiental según su fase Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. Autoridad Nacional del Ambiente 38 OBJETIVO ESPECÍFICO 1. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: Fortalecer el marco legal impulsando las propuestas de normativas existentes, con miras a definir claramente las competencias de los gobiernos locales, de acuerdo a los requerimientos que exija la gestión ambiental descentralizada. 2.2. Plan de acción por objetivo específico LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Participar activamente ante las instancias pertinentes, princi- palmente la Asamblea Legisla- tiva y el Consejo de Gabinete, para garantizar que la temática ambiental sea considerada en los futuros procesos de gene- ración de normativas tendien- tes a adecuar el marco legal a los requerimientos del proceso nacional de descentralización. 1. Propiciar la aprobación, por parte del Ejecutivo, del Decreto de Gabinete mediante el cual se adopta la Política Nacional de Descentralización de la Ges- tión Ambiental. 2. Formalizar con el MEF el me- canismo de participación de la ANAM dentro de las activida- des previstas para la implemen- tación del Programa de Desarrollo Municipal y Apoyo a la Descentralización, en fase de ejecución a cargo de la Direc- ción de Planificación Regional del MEF, bajo el Contrato de Préstamo 1522/OC-PN del BID. 3. Participar activamente en las instancias consultivas del pro- grama para apoyar al MEF en las actividades previstas bajo el Componente 2 del programa, particularmente en los subcom- ponentes: 1. Elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Local y Descentralización (PNDLD); y 2. Apoyo al proceso de con- certación de la Política de Desarrollo Local y Descentraliza- ción, garantizando así la incorpo- ración de la variable ambiental. 4. En conjunto con el Ministerio de Gobierno y Justicia, solicitar a la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa someter nuevamente a consideración y aprobar el Anteproyecto de Ley 60 que unifica las normas lega- les que regulan los gobiernos locales y provinciales. La ANAM participará activamente en las sesiones de trabajo, con el fin de garantizar que el tema am- biental se inserte claramente en la Ley para: “Ubicar la gestión ambiental de una manera cohe- rente, armoniosa y complemen- taria, con la promoción del desarrollo económico y del des- arrollo social con equidad”. • Decreto Ejecutivo aprobando la política y publicado en Gaceta Oficial. • Convenio firmado entre las par- tes. • Temática ambiental incorporada en el Programa de Fortaleci- miento Municipal. • Temática ambiental incorporada en el Anteproyecto de Ley 60. • Lograr la aprobación del DE en el 2005, con índice de cumpli- miento de 100% al 2005. • Lograr la firma del convenio en el 2005, con índice de cumpli- miento de 100% al 2005. • Variable ambiental incorporada en el Programa de Fortaleci- miento Municipal del MEF al 2009. • Lograr la incorporación cohe- rente de la temática ambiental en el Anteproyecto de Ley 60 en el 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2005. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 39 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 1 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 2. Gestionar ante el Órgano Eje- cutivo la reglamentación com- pleta de las Leyes Marco 41 y 44 con miras a llenar los vacíos existentes y a fortalecer los as- pectos que inciden en la ges- tión ambiental descentralizada. 5. Promover la aprobación de un reglamento del artículo 22 de la Ley General de Ambiente, que ordene la planificación, coordina- ción, ejecución y control del pro- ceso de ordenación del territorio nacional en el marco del PIGOT, ubique claramente las compe- tencias pertinentes y promueva la participación ciudadana. 1. Preparar los borradores de los reglamentos faltantes para que ANAM disponga de los instru- mentos jurídicos que faciliten la implementación de las Leyes Marco 41 y 44. 2. Llevar a consulta los borrado- res ante los actores relevantes según materia, incluyendo la ins- titucionalidad a nivel local y el Comité del Programa de Forta- lecimiento municipal del MEF. 3. Elevar los borradores de regla- mento a consideración del Consejo de Gabinete, por con- ducto del MEF, para obtener su aprobación mediante Decreto de Gabinete. • Artículo 22 de Ley 41 reglamen- tado y publicado en Gaceta Ofi- cial. • Borrador de reglamento de la Ley 44 elaborado. • Borradores de reglamento de la Ley 41 elaborados. • Consultas públicas realizadas. • Reglamentos aprobados y publi- cados en Gaceta Oficial. • Lograr la reglamentación del ar- tículo 22 de la Ley 41 al 2005, con índice de cumplimiento del 100% en el 2005. • Lograr la aprobación del reglamento de la Ley 44 al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la elabora- ción de al menos tres de los re- glamentos que faciliten la implementación de la Ley Marco 41 al 2009, con índice de cum- plimiento de 100% en el 2009. • Lograr la ejecución de las con- sultas públicas de al menos tres de los reglamentos que faciliten la implementación de la Ley Marco 41 al 2009, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr la aprobación de al menos tres de los reglamentos que faciliten la implementación de la Ley Marco 41 al 2009, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. OBJETIVO ESPECÍFICO 2. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: Consolidar el sistema de apoyo interinstitucional a nivel nacional y regional para respaldar la gestión ambiental descentralizada. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Desconcentrar la ANAM asig- nando a las trece Administra- ciones Regionales en cada una de las provincias, inclu- yendo Panamá Este, Metro y Oeste, así como las comarcas de Ngäbe-Buglé y Guna Yala, las competencias necesarias para que se conviertan en ins- tancias promotoras de la ges- tión ambiental descentralizada. 1. Adoptar mediante Resolución de la Administración General de la ANAM el Plan de Imple- mentación de la PNDGA y divul- gar ampliamente los objetivos y metas institucionales a nivel central y regional.bación me- diante Decreto de Gabinete. 2. Asignar a las instancias en ANAM la responsabilidad de ejecutar el plan de acción para la implemen- tación, seguimiento y control de la PNDGA. • Resolución administrativa apro- bada. • Plan de comunicación adop- tado. • Responsabilidades asignadas a nivel metropolitano y a las regio- nales provinciales de la ANAM. • Lograr la aprobación la resolu- ción administrativa y la divulga- ción de la PNDGA al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la asignación de responsabilidades, con ín- dice de cumplimiento de 100% en 2006. Autoridad Nacional del Ambiente 40 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 2 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Presentar y sustentar ante el MEF el plan de acción de la PNDGA, con miras a garantizar las condiciones presupuestarias necesarias para implementar los cambios requeridos en la estruc- tura de la ANAM y poner en mar- cha el proceso gradual de transferencia de responsabilida- des y recursos hacia las admi- nistraciones regionales y los gobiernos locales. 4. Diseñar e implementar un pro- grama de fortalecimiento de las administraciones regionales con miras a desconcentrar la ANAM, delegando competencias y asig- nando recursos a nivel regional. 5. Transferir competencias y re- cursos a las administraciones regionales en forma gradual, de acuerdo al plan de acción para la implementación, segui- miento y control de la PNDGA. • Plan de acción presentado y sustentado ante el MEF. • Programa de fortalecimiento ela- borado. • Número y tipo de competencias transferidas. • Cantidad de recursos asignados a las regionales. • Plan de acción elaborado. • Lograr avanzar en la consecu- ción de recursos a ser incorpo- rados en el presupuesto 2006, con miras a implementar el plan de acción de la PNDGA en el 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la ejecución de las actividades del programa de fortalecimiento, priorizando las Regionales de ANAM de Chiriquí, Herrera, Coclé, Metro- politana y comarca Ngäbe- Buglé al 2006, con índice de cumplimiento de 100% en 2006. • Lograr avanzar en la ejecución de las actividades del programa de fortalecimiento de las Regio- nales de ANAM, donde existan municipios incorporados en el Programa MEF de Desarrollo Municipal iniciando en el 2007, con índice de cumplimiento de 100% en 2008. • Lograr avanzar en la transferen- cia de funciones y recursos prio- rizando las Regionales de ANAM de Chiriquí, Herrera, Coclé, Metropolitana y comarca Ngäbe-Buglé al 2006, con ín- dice de cumplimiento de 100% en 2006. • Lograr avanzar en la transferen- cia de funciones y recursos a las Regionales de ANAM donde existan municipios incorporados en el Programa MEF de De- sarrollo Municipal iniciando en el 2007, con índice de cumpli- miento de 100% en 2008. • Lograr avanzar en la ejecución de las actividades del plan de acción, que permitan institucio- nalizar una gestión ambiental descentralizada en cada ámbito territorial del Programa MEF de Desarrollo Municipal al 2009. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 41 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 2 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 2. Fortalecer el SIA estableciendo mecanismos eficaces de coor- dinación, consulta y ejecución de las actividades previstas en el plan estratégico para la im- plementación de la PNDGA. 3. Promover un consenso sobre un “Programa 21 Local” para su implementación en forma gradual y sostenida en todo el territorio nacional. 1. Lograr acuerdos y compromisos entre ANAM y cada institución del SIA, con el objeto de estable- cer mecanismos eficaces de co- ordinación, consulta y ejecución de las actividades previstas en el plan de acción de la PNDGA. 2. Implementar procedimientos para el seguimiento a los com- promisos acordados con el SIA, para adoptar acciones correcti- vas pertinentes y garantizar el cumplimiento del plan de acción de la PNDGA. 1. En cooperación con AMUPA, desarrollar talleres a nivel nacio- nal para transferir a los gobier- nos locales el conocimiento sobre el Proyecto de Descentra- lización de la Gestión Ambiental de ANAM, incorporando los acuerdos de la Agenda Local 21 y su avance en Panamá. 2. Preparar un documento que re- coja los aportes obtenidos du- rante el proceso de transferencia y contenga directrices en materia de gestión ambiental, para que los gobiernos locales puedan se- guir implementando las reco- mendaciones de la Agenda 21 en lo referente a dicha materia. 3. Dotar a las Administraciones Regionales de los recursos ne- cesarios para que puedan apo- yar en forma efectiva el diálogo y las actividades que cada au- toridad local llevará adelante para cumplir con los objetivos de la Agenda 21, en lo que co- rresponde a los servicios am- bientales, de manera que respondan a las políticas am- bientales adoptadas por la ANAM. •Talleres anuales ejecutados. • Firma de convenio como instru- mento vinculante entre las par- tes (ANAM e instituciones del SIA). • Procedimientos implementados. • Talleres anuales ejecutados. • Memorias anuales. • Cantidad de recursos asignados a las Regionales. • Realizar talleres de capacitación e información para transferir co- nocimiento relacionado con los objetivos y alcances de la PNDGA. • Lograr avanzar en las firma de convenios con las instituciones que conforman el SIA, para for- malizar los compromisos para el seguimiento y control del plan de acción de la política al 2006. • Lograr avanzar en la implemen- tación de procedimientos al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la transferen- cia de conocimiento sobre el proyecto de descentralización de la gestión ambiental, incorpo- rando los avances relacionados con la Agenda Local 21 en Pa- namá al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Elaborar memorias anuales que recojan las lecciones aprendi- das del proceso de transferen- cia de funciones ambientales al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. • Logra avanzar en la transferen- cia de recursos priorizando las Regionales de ANAM de Chiri- quí, Herrera, Coclé, Metropoli- tana y comarca Ngäbe-Buglé al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en 2006. • Logra avanzar en la transferen- cia de recursos a las Regionales de ANAM donde existan munici- pios incorporados en el Pro- grama MEF de Desarrollo Municipal iniciando en el 2007, con índice de cumplimiento de 100% en 2008. Autoridad Nacional del Ambiente 42 OBJETIVO ESPECÍFICO 3. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL LOCAL: Traspasar a los gobiernos comarcales y distritales, las competencias y recursos necesarios para que estas ins- tancias de gobiernos puedan efectivamente desempeñar las funciones encomendadas por la Ley en materia de gestión ambiental. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Iniciar y/o completar la prepa- ración de los planes provincia- les, comarcales y distritales de ordenación ambiental del terri- torio en el marco del PIGOT. 2. Adoptar para todo el territorio nacional los planes de ordena- miento ambiental territorial como instrumento básico para el desarrollo sostenible 1. Planificar el proceso que per- mitirá completar la preparación de los planes provinciales, co- marcales y distritales de orde- nación ambiental del territorio en el marco del PIGOT, me- diante la definición clara de un orden de prioridad en la cober- tura, acorde con el programa de transferencia de recursos del gobierno central hacia los go- biernos locales. 2. Instruir gradualmente, de acuerdo a prioridades defini- das, a los representantes de la ANAM en las provincias y co- marcas para que coordinen la elaboración de los proyectos de los planes provinciales y co- marcales de ordenación del te- rritorio y dotarlos de los recursos técnicos correspon- dientes para el desempeño de estas funciones. 3. Definir un plan para apoyar a los municipios a los fines de la elaboración de los planes de or- denamiento ambiental del terri- torio municipal (POTAM) y los planes de gestión ambiental municipal (PGAM) en el marco de los planes estratégicos par- ticipativos. 1. Promover la adopción por parte de las autoridades locales competentes de los planes de ordenamiento ambiental terri- torial, contribuyendo activa- mente a generar consensos en los proceso de consulta pública necesarios. 2. Incorporar paulatinamente en el sistema de indicadores de seguimiento los parámetros necesarios para monitorear la implementación de dichos pla- nes. • Planes de ordenamiento am- biental territorial elaborados. • Programas de entrenamiento elaborado. • Plan de acción definido e imple- mentado. • Planes de ordenamiento territo- rial definidos y adoptados. • Indicadores de seguimiento de- finidos e incorporados al SINIA. • Lograr avanzar en la elabora- ción de los planes de ordena- miento territorial acorde con el programa de Fortalecimiento Municipal del MEF al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en el desarrollo de capacidades técnicas en las provincias y comarcas para la gestión de proyectos a desarro- llar en el marco de los POT al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la definición e implementación del plan al 2005, priorizando los municipios que participan el Programa de Fortalecimiento Municipal del MEF, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la definición implementación de POT al 2005, priorizando los municipios que participan el Programa de Forta- lecimiento Municipal del MEF, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la definición de indicadores de seguimiento al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2007. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 43 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 3 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Completar la preparación de los planes estratégicos ambientales para cubrir todas las provincias, comarcas y distritos a nivel na- cional. 4. Adoptar un modelo flexible de gestión ambiental que contem- ple las particularidades de los gobiernos locales, la creación de mancomunidades en los casos pertinentes y el fortalecimiento de las unidades ambientales. 5. Apoyar a los municipios en las actividades previstas por el MEF para la ejecución del Programa de Desarrollo Municipal y Apoyo a la Descentralización, con el fin de garantizar el logro de una efectiva gestión ambiental des- centralizada. 1. La Dirección de Planificación de la ANAM contratará la pre- paración de planes estratégicos ambientales para fortalecer la gestión ambiental descentrali- zada en la provincia de Coclé, la comarca Ngäbe-Buglé y los municipios de Panamá, David y Ocú. 2. Realizar en cada gobierno local participante en el plan piloto, una serie de talleres para retro- alimentar el proceso de planifi- cación estratégica indicado. 3. Extender el proceso de planifi- cación estratégica a nivel local en forma paulatina, incorpo- rando las lecciones aprendidas, hasta cubrir todos los gobiernos locales en el territorio nacional. 1. Poner en marcha el proceso de descentralización de la gestión ambiental, implantando un mo- delo flexible para la descentrali- zación de la gestión ambiental en los municipios seleccionados de Ocú, David, Panamá y los de la comarca Ngäbe-Buglé. 2. Validar el modelo por medio de la ejecución del plan piloto, evaluando su capacidad de for- talecer las capacidades locales en el ámbito ambiental y los de recursos naturales, en el con- texto del desarrollo humano sostenible. 3. Expandir gradualmente la apli- cación del nuevo modelo de gestión ambiental hasta cubrir todos los gobiernos locales, in- corporando paulatinamente los correctivos necesarios, de acuerdo al avance del proceso de validación. 1. Definir con el MEF una agenda de trabajo a mediano plazo para que la ANAM desconcen- trada participe en el Programa de Desarrollo Municipal y Apoyo a la Descentralización, apoyando técnicamente en materia de gestión ambiental a los municipios participantes. • Términos de referencia elabora- dos. • Contratación de servicios de consultoría. • Talleres anuales ejecutados. • Gobierno local fortalecido y con documento de evaluación am- biental municipal estratégica. • Modelo de descentralización de la gestión ambiental elaborado. • Modelo de descentralización de la gestión ambiental implemen- tado y funcionando. • Modelo de descentralización de la gestión ambiental implemen- tado y funcionando. • Agenda de trabajo elaborada. • Lograr avanzar en la contrata- ción de los servicios de consul- toría para la preparación de planes ambientales estratégicos al 2005 priorizando los munici- pios que participan el Programa de Fortalecimiento Municipal del MEF con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. • Realizar al menos 15 talleres para transferir conocimiento y retroalimentar el proceso de pla- nificación ambiental estratégica al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en el fortaleci- miento municipal y los docu- mentos de evaluación ambiental estratégica municipal al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzare en la imple- mentación de un modelo flexible de gestión ambiental descentra- lizada al 2005, con índice de cumplimiento de 100% al 2007, en los municipios de Ocú, David, Panamá y los de la co- marca Ngäbe-Buglé. • Lograr avanzare en la imple- mentación de un modelo flexible de gestión ambiental descentra- lizada al 2005, con índice de cumplimiento de 100% al 2007, en los municipios de Ocú, David, Panamá y los de la co- marca Ngäbe-Buglé. • Lograr avanzare en la imple- mentación de un modelo flexible de gestión ambiental descentra- lizada al 2007, con índice de cumplimiento de 100% al 2009, en los municipios de Ocú, David, Panamá y los de la co- marca Ngäbe-Buglé. • Lograr avanzar en la elabora- ción de los planes de ordena- miento territorial acorde con el programa de Fortalecimiento Municipal del MEF al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. Autoridad Nacional del Ambiente 44 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 3 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 2. Dotar a la ANAM desconcen- trada de los recursos necesa- rios para cumplir con la agenda de trabajo acordada con el MEF y garantizar la incorpora- ción de la variable ambiental en los planes de modernización de los gobiernos municipales participantes en el programa. 3. La ANAM participará activamente a nivel distrital, particularmente en actividades tendientes a: i) mejorar la gestión de los servi- cios ambientales de los munici- pios; ii) fortalecer la capacidad de planificación de uso del terri- torio; iii) fortalecer la capacidad de evaluar proyectos de inver- sión desde la perspectivas am- biental; y iv) fortalecer la capa- cidad de diseño e implantación de campañas de educación am- biental a nivel local. • Recursos técnicos, físicos y fi- nancieros considerados en el presupuesto. • Municipio fortalecido y con capa- cidad técnica. • Lograr avanzar en el desarrollo de capacidades técnicas en las provincias y comarcas para la gestión de proyectos a desarro- llar en el marco de los POT al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en el fortaleci- miento y creación de capacidad técnicas y de gestión ambiental en al menos 15 municipios, iniciando por aquellos que parti- cipan el Programa de Fortaleci- miento Municipal del MEF al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. OBJETIVO ESPECÍFICO 4. EN EL ÁMBITO DE LA INVESTIGACIÓN Y CAPACITACIÓN: Promover la formación de cuadros científicos y técnicos necesarios para el desarrollo de los programas perti- nentes a la gestión ambiental descentralizada. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Desarrollar programas de ca- pacitación técnica continúa en gestión ambiental descentrali- zada dirigida principalmente a los municipios, con el fin de im- pulsar la creación de cuadros profesionales que respondan a los retos de la PNDGA. • Programa elaborado y funcio- nando. • Número de personas capacita- das. • Actividades del programa de ca- pacitación ejecutadas con miras a lograr la formación y desarrollo de capacidades técnicas en ges- tión ambiental descentralizada al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. 1. Diseñar un programa a cargo de la Dirección Nacional de Fo- mento de la Cultura Ambiental y Patrimonio Natural que apoye la implementación de la PNDGA, mediante la integra- ción de esfuerzos y recursos de la ANAM, de otras institucio- nes públicas del gobierno cen- tral y los gobiernos locales, las ONG, la cooperación técnica internacional y organismos para el fomento municipal en general, con el fin de desarro- llar acciones de capacitación técnica en gestión ambiental descentralizada en forma sis- temática y acorde al grado de avance en la implementación de la política. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 45 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 4 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 2. Desarrollar líneas de investiga- ción, programas y proyectos para incorporar la participación de la comunidad académica y empírica de la localidad en la solución de los problemas am- bientales a nivel local. 2. Desarrollar programas de capa- citación técnica en gestión am- biental descentralizada para los funcionarios de ANAM, diseña- dos para facilitar el proceso de desconcentración de la ANAM. 3. Desarrollar programas de capa- citación técnica en gestión am- biental descentralizada, según las necesidades del plan piloto que incluirá funcionarios de las unidades ambientales de los gobiernos locales selecciona- dos. 4. Extender paulatinamente los programas de capacitación téc- nica en gestión ambiental des- centralizada para funcionarios de otras unidades ambientales, en el marco de acuerdos de co- operación con sedes regionales de instituciones académicas se- leccionadas. 5. Desarrollar programas de capa- citación técnica en gestión am- biental descentralizada para fortalecer el programa de volun- tarios y voluntarias ambientales con miras a sumar las activida- des que realizan al esfuerzo de implementación de la PNDGA a nivel nacional. 1. Preparar y adoptar el Regla- mento del Fondo de Investiga- ciones Ambientales (artículo 52 de Ley 41). 2. Crear un convenio ANAM-SE- NACYT para la administración del fondo de investigaciones am- bientales (artículo 52, Ley 41). 3. Organizar comités regionales y municipales en instituciones aca- démicas seleccionadas para priorizar líneas de investigación en apoyo a la problemática am- biental específica del territorio e institucionalizar programas per- manentes de capacitación en gestión ambiental con cober- tura nacional. • Programa de capacitación ela- borado. • Número de personas capacita- das. • Programa de capacitación ela- borado. • Número de personas capacita- das. • Programa de capacitación ela- borado. • Número de personas capacita- das. • Programa de capacitación ela- borado. • Número de personas capacita- das. • Artículo 52 de Ley 41 reglamen- tado y publicado en Gaceta Ofi- cial. • Convenio firmado entre las par- tes. • Número de comités organizados y funcionando. • Lograr avanzar en la elabora- ción e implementación de pro- gramas al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la elabora- ción e implementación de pro- gramas al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la elabora- ción e implementación de pro- gramas al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la elabora- ción e implementación de pro- gramas al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la reglamen- tación del artículo 52 de la Ley 41 al 2005, con índice de cum- plimiento del 100% en el 2006. • Lograr avanzar en la firma de un convenio marco de administra- ción del fondo de investigacio- nes ambientales al 2005, con índice de cumplimiento del 100% en el 2006. • Lograr la conformación de un comité de trabajo por provincia al 2005, con índice de cumpli- miento 100% 2005. Autoridad Nacional del Ambiente 46 OBJETIVO ESPECÍFICO 5. EN EL ÁMBITO DE COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL: Propiciar, en conjunto con el MEF, el apoyo de la cooperación técnica y financiera internacional para diseñar, poner en marcha y ejecutar programas de apoyo a la gestión ambiental descentralizada. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Gestionar, en conjunto con el MEF y el MINREX, un Pro- grama apoyado por Organis- mos Internacionales que proporcione recursos técnicos y financieros para la implemen- tación de la PNDGA. 2. Impulsar la integración de ac- ciones de asistencia técnica bilateral y de Organismos Am- bientales Internacionales en pro de la implementación de la PNDGA y del “Programa 21 Local”. 1. La ANAM pondrá en marcha el proceso para el diseño y nego- ciación del nuevo préstamo que financie un programa na- cional en apoyo a la gestión ambiental descentralizada. 2. Tramitar solicitud formal, a tra- vés del MEF y el MINREX, de la cooperación técnica para re- alizar los estudios de base para la preparación del docu- mento de proyecto que susten- tará la solicitud de un préstamo ante una institución financiera internacional. 3. Elaborar los documentos re- queridos para tramitar la nueva operación financiera para la segunda fase del PAN. 4. Apoyar al MEF en el proceso de negociación para el cierre del contrato de préstamo. 1. Recopilar información sistema- tizada sobre las acciones de asistencia técnica que se desarrollan en la región para consolidar el “Programa 21” y estudiar fórmulas para comple- mentar y potenciar la agenda de implementación de la Polí- tica Nacional de Descentraliza- ción de la Gestión Ambiental. 2. Con el objeto de impulsar la im- plementación de la PNDGA, y cumplir al mismo tiempo con los objetivos de la “Agenda 21 Local”, la ANAM desconcen- trada presentará a las autorida- des locales iniciativas tendientes a complementar y fortalecer la asistencia técnica recibida e impulsará nuevos proyectos de asistencia técnica de acuerdo a los requerimientos de la des- centralización de la gestión ambiental. • Proceso definido e implementado. • Estudios base elaborados. • Documentos elaborados. • Préstamo contratado. • Recursos de información incor- porados al SINIA. • Recursos técnicos, físicos y fi- nancieros gestionados. • Definir un proceso a seguir para el diseño y negociación de un préstamo de apoyo a la gestión ambiental descentralizada al 2005. • Lograr avanzar en la realización de los estudios base al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la prepara- ción de la documentación nece- saria para tramitar el financiamiento de la segunda fase del PAN al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2005. • Lograr la firma del contrato de préstamo al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la recopila- ción de información que identifi- que acciones de asistencia técnica tendiente a consolidar el “Programa 21 Local” en Panamá al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la gestión de recursos de asistencia técnica para implementar un “Programa 21 Local” en al menos 15 muni- cipios del país al 2005, con ín- dice de cumplimiento de 100% en el 2009. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 47 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 5 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Incorporar a las ONG nacionales e internacionales en los progra- mas de implementación de la PNDGA. 1. Proponer a ONG nacionales con reconocida trayectoria en el ámbito ambiental, líneas de colaboración en materia de gestión ambiental descentrali- zada para recibir proyectos concretos que puedan crear si- nergias positivas en la imple- mentación de la PNDGA. 2. Contactar a ONG internaciona- les que tengan experiencia en materia de gestión ambiental descentralizada con el fin de obtener apoyo y respaldo para la implementación de la PNDGA. • Líneas de colaboración imple- mentadas. • Número de ONG contactadas. • Lograr avanzar en la definición e implementación de un con- junto de líneas de colaboración al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% al 2007. • Lograr avanzar en la gestión de acercamientos con ONG inter- nacionales al 2009. OBJETIVO ESPECÍFICO 6. EN EL ÁMBITO DE LA INFORMACIÓN AMBIENTAL: Incorporar al sistema de información ambiental la información relevante para el proceso de toma de decisiones en materia de gestión ambiental descentralizada. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Poner en funcionamiento un sistema de indicadores para dar seguimiento a la implemen- tación de la PNDGA y evaluar su impacto a nivel local. 2. Formular y poner en marcha el mecanismo operativo para que las instancias regionales, pro- vinciales, comarcales y distrita- les generen la información que será capturada y procesada a través del sistema de indicado- res de seguimiento. 1. Consolidar la implementación de un sistema de indicadores de seguimiento que dé cuenta de los avances del proceso de descentralización de la gestión ambiental, al cual puedan ac- ceder a nivel nacional, regional y comarcal, las dependencias de la ANAM, los municipios y las entidades involucradas en el proceso. 1. Diseñar propuesta de meca- nismo operativo para incorpo- rar a los gobiernos locales en la generación de la información para el seguimiento de la PNDGA. 2. Firmar convenio interinstitucio- nal con el futuro Instituto Pana- meño de Fomento Municipal para garantizar el funciona- miento del mecanismo opera- tivo acordado. • Sistema de indicadores definido e incorporados al SINIA. • Mecanismos operativos estable- cidos. • Convenio firmado. • Lograr avanzar en la definición e implementación de indicado- res al 2005, con índice de cum- plimiento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la definición de un mecanismo operativo para incorporar al menos a 15 municipios en la generación de información para el seguimiento de la PNDGA al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la firma de un convenio al 2005, con índice de cumplimiento del 100% en el 2006. Autoridad Nacional del Ambiente 48 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 6 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Fomentar el intercambio de in- formación y experiencias entre las autoridades locales con miras a aumentar los niveles de cooperación y coordinación. 3. La ANAM desconcentrada pondrá en marcha el meca- nismo operativo a nivel del Plan Piloto en los gobiernos lo- cales seleccionados. 4. Evaluar con las entidades com- petentes, el mecanismo opera- tivo y extenderlo paulatinamente en otros gobiernos locales de acuerdo al Plan Institucional. 1. Divulgar a través de la red de información ambiental los pla- nes estratégicos, planes anua- les, los proyectos de los gobiernos locales y actividades de coordinación para la gestión ambiental descentralizada. 2. Promover encuentros a nivel regional entre las autoridades locales, a través de talleres, con miras a difundir experien- cias exitosas de cooperación y acordar actividades de coordi- nación para la gestión ambien- tal descentralizada. 3. En cooperación con institucio- nes académicas y ONG elabo- rar casos nacionales de experiencias exitosas en mate- ria de cooperación entre auto- ridades locales, con miras a incorporar el material didáctico en los cursos de gestión am- biental y en cursos de capaci- tación institucional. • Mecanismo operativo implemen- tado. • Mecanismo operativo evaluado y perfeccionado. • Documentos de planes y pro- yectos con acceso vía Internet. • Talleres realizados. • Estudio de casos elaborados e incorporados como material de apoyo en cursos y talleres. • Lograr avanzar en la implemen- tación de un mecanismo opera- tivo para incorporar al menos a 15 municipios en la generación de información para el segui- miento de la PNDGA al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Aplicación de un mecanismo operativo para que las entida- des participantes del proceso de descentralización de la gestión ambiental generen la informa- ción que será capturada y pro- cesada a través del sistema de indicadores de seguimiento al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% 2009. • Lograr avanzar en la incorpora- ción a la página web de la ANAM los planes, programas y proyectos orientados a fortale- cer la gestión ambiental descen- tralizada al 2005 con índice de cumplimiento de 100% en el 2009. • Lograr avanzar en la ejecución de al menos ocho talleres de in- tercambio de experiencias al 2009. • Incorporar las experiencias na- cionales como estudios de casos en los cursos de gestión ambiental descentralizada y en los cursos de capacitación insti- tucional al 2009. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 49 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 6 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 4. Consolidar acciones que per- mitan desarrollar una base de datos sobre los problemas am- bientales a nivel local. 1. Definir los problemas ambien- tales que serán incluidos en la base de datos. 2. Crear el procedimiento por medio del cual se va a recopi- lar los datos. 3. Evaluar el procedimiento de re- copilación de datos. 4. Capacitar a los funcionarios para la captura de la informa- ción relevante. 5. Revisar periódicamente las va- riables que conforman la base de datos para mantenerla ac- tualizada. • Atributo (problemas ambientales identificados). • Procedimiento elaborado y en ejecución. • Procedimiento evaluado. • Programa de capacitación interno. • Actualización anual de la base de datos. • Haber definido las variables que constituirán la base de datos. • Cumplir con el 100% de la acti- vidad en el 2007. • Haber validado el procedimiento establecido para el 2006. • Haber cumplido con la capacita- ción de los funcionarios en el 2007 con índice de cumpli- miento de 100%. •Base de datos actualizada. OBJETIVO ESPECÍFICO 7. EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Promover la participación, integración y responsabilidad de todos los sectores ciudadanos en la gestión am- biental descentralizada. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Difundir ampliamente a nivel nacional la PNDGA y el plan estratégico para su implemen- tación. 2. Comprometer a los actores so- ciales y de las instituciones so- ciales con presencia en las provincias, comarcas y distritos para que participen en activida- des concretas que apoyen la implementación de la PNDGA. 1. Diseñar el programa de difu- sión de la PNDGA, en el marco de la Política Nacional de Des- centralización de la Gestión Ambiental, utilizar la red de in- formación ambiental para pre- sentar a la sociedad civil el modelo de gestión ambiental descentralizada y el plan estra- tégico para la implementación de la política. 2. Ejecutar el programa asig- nando funciones de coordina- ción a las Administraciones Regionales de ANAM. 1. Identificar actividades concre- tas que ameritan la participa- ción de los actores sociales y/o instituciones sociales con pre- sencia local, en conjunto con los gobiernos locales seleccio- nados para integrar el proyecto piloto contemplado dentro del programa ambiental nacional para la descentralización de la gestión ambiental. • Programa de difusión elaborado. • Programa de difusión implemen- tado y evaluado. • Actividades identificadas y par- ticipación representativa de los actores sociales. • Lograr avanzar en la elabora- ción de un programa de difusión de la PNDGA al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2005. • Ejecutar las actividades del pro- grama de difusión al 2005, con Índice de cumplimiento de 100% en el 2006. • Lograr avances en la integración del proyecto piloto con la partici- pación de actores relevantes al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2009. Autoridad Nacional del Ambiente 50 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 7 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Involucrar a toda la comunidad en la evaluación y control de los planes ambientales a nivel local. 4. Promover la educación am- biental tal como es señalado por la Ley 10 de Educación Ambiental, así como también la participación ciudadana en todas las actividades que pro- muevan las comunidades pro del desarrollo sostenible. 2. La ANAM desconcentrada acordará con los gobiernos lo- cales un programa conjunto para comprometer la participa- ción de los actores sociales a nivel local en pro de la gestión ambiental descentralizada. 3. Extender la experiencia ga- nada en conjunto con los go- biernos locales del plan piloto para ir comprometiendo a los actores sociales de otras ins- tancias locales de forma pau- latina al cierre de convenios adicionales para la ejecución de la futura segunda etapa del programa ambiental nacional. 1. Incluir en los proyectos pilotos de voluntarios ambientales de la ANAM programas específi- cos para lograr la colaboración del adulto mayor con la ANAM desconcentrada en la evalua- ción y control de los planes ambientales a nivel local. 2. Extender la colaboración de vo- luntarios ambientales hasta que por lo menos un grupo de voluntarios por cada regional desarrolle, entre otros, un plan de acción de apoyo en la eva- luación y control de los planes ambientales a nivel local. 1. Desarrollar programas de sen- sibilización ambiental que in- corporen al futuro Instituto Panameño de Fomento Muni- cipal, tendientes a promover la educación y la movilización ciudadana en pro del desarro- llo integral de los municipios, con el fin de garantizar la inclu- sión de la variable ambiental en sus programas. • Programa implementado. • Convenio firmado. • Programas implementados. • Plan de acción elaborado. • Programas implementados. • Lograr avanzar en la elabora- ción e implementación del pro- grama al 2005, con índice de cumplimiento de 100% al 2007. • Lograr avanzar en la firma de un convenio al 2005, con índice de cumplimiento del 100% en el 2006. • Lograr avanzar en la elabora- ción e implementación de pro- gramas al 2005, con índice de cumplimiento de 100% al 2009. • Actividades del plan de acción ejecutadas al 2009. • Lograr avanzar en la elabora- ción e implementación de pro- gramas al 2005, con índice de cumplimiento de 100% al 2009. Política Nacional de Descentralización de la Gestión Ambiental 51 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 7 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 5. Fortalecer las comisiones con- sultivas para que puedan des- empeñar efectivamente las funciones para las cuales fue- ron creadas. 2. Revisar los programas de la Di- rección Nacional de Fomento Ambiental para fortalecer la di- mensión local del esfuerzo de educación ambiental y la cohe- rencia con el plan estratégico para la implantación de la PNDGA. 1. Modificar el Decreto Ejecutivo 57 de 16 de marzo de 2000, con el fin de eliminar vacíos y/o eventuales incongruencias con el espíritu y letra de los Capí- tulo IV y V de la Ley 41 de 1 de julio de 1998, General de Am- biente. 2. Asegurar la creación de las co- misiones consultivas del am- biente hasta cubrir todas las provincias, distritos y comarcas del país. 3. Diseñar un programa de infor- mación y educación dirigido a fortalecer las comisiones con- sultivas provinciales, comarca- les y distritales del ambiente para que cumplan eficiente- mente con su rol de meca- nismo de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones que afec- tan el medio ambiente y se conviertan en instancia de apoyo para los efectos de im- plantación de la PNDGA. • Programas revisados y actuali- zados. • Decreto revisado y aprobado. • Comisiones consultivas creadas y en funcionamiento. • Programa elaborado. • Lograr avanzar en la revisión y actualización de los programas existentes en la ANAM, para in- corporar la dimensión local de la gestión ambiental al 2005, con índice de cumplimiento de 100% en el 2006. • Lograr avanzar en la revisión y aprobación de un nuevo decreto al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la creación de las comisiones consultivas del ambiente en todo el país al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2005. • Lograr avanzar en la ejecución de las actividades del programa al 2005, con índice de cumpli- miento de 100% en el 2007. Autoridad Nacional del Ambiente ANAM Autoridad Nacional del Ambiente BID Banco Interamericano de Desarrollo EIA Estudio de Impacto Ambiental ENA Estrategia Nacional del Ambiente FIS Fondo de Inversión Social INDH Índice Nacional de Desarrollo Humano MEF Ministerio de Economía y Finanzas OMC Organización Mundial del Comercio ONG Organización No Gubernamental PNDGA Política de Descentralización de la Gestión Ambiental PEP-SIA Plan Estratégico Participativo del Sistema Interinstitucional del Ambiente PIGOT Plan Indicativo General de Ordenamiento Territorial PNDLD Política Nacional de Desarrollo Local y Descentralización POT Plan de Ordenamiento Territorial PROINLO Programa de Inversión Local SIA Sistema Interinstitucional del Ambiente UAS Unidades Ambientales Sectoriales Libros y publicaciones ANAM. 2002. Plan Estratégico Participativo del Sistema Interinstitucional del Ambiente en Panamá (PEP- SIA). Panamá. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y PNUD, Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe. 1990. Nuestra propia agenda. CEPAL. 2000. Equidad, desarrollo y ciudadanía. Segunda edición. CIPMA-GETS-CINPE, Hernán Blanco, Mónica Araya y Carlos Murillo Editores. 2003. ALCA y medio am- biente: Ideas desde Latinoamérica. Espinoza, G., X. Abogabir y O. Salazar. 1998. Instrumentos de gestión ambiental y participación ciudadana. Santiago de Chile: Casa de la Paz. Koollen, R.M. 1995. La reforma de la administración pública para la gestión ambiental. En Desarrollo sostenible y reforma del Estado en América Latina y el Caribe. México: CM y PNUMA. PNUD. 2002. Informe Nacional de Desarrollo Humano. Primera edición. Panamá. Asenjo, R., G. Espinoza y F. Valenzuela. 2002. Perfil ejecutivo para el diálogo regional de medio ambiente: Su- bregión Cono Sur. Banco Interamericano de Desarrollo. PNUMA. Informe anual del año 2000. PROGRAMA 21. 1992. Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. La Conferencia de las Na- ciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Agenda 21). Revista Integración Latinoamericana. 1994. Alianza para el desarrollo sostenible de Centroamérica. Cumbre Ecológica centroamericana. Documentos sin publicar Alvarenga y Lago. 2000. Estudio de caso: Gestión Ambiental en América Latina y el Caribe, el caso de Brasil. Banco Interamericano de Desarrollo, División del Medio Ambiente, Washington, D.C. Autoridad Nacional del Ambiente 56 Espinoza, G. 2004. Reflexiones sobre la descentralización de la gestión ambiental en América Latina y el Caribe: Aportes conceptuales y situacionales para su despliegue y fortalecimiento. Documento de discusión. Gabaldón, A. 2000. Estudio de caso: Gestión ambiental en América Latina y el Caribe, el caso de Venezuela. Banco Interamericano de Desarrollo, División del Medio Ambiente, Washington, D.C. Ministerio de Economía y Finanzas. 2004. Reglamento Operativo del Programa 1522/OC-PN (borrador). Rodríguez-Becerra, M. 2000. Estudio de caso: Gestión ambiental en América Latina y el Caribe, el caso de Co- lombia. Banco Interamericano de Desarrollo, División del Medio Ambiente, Washington, D.C. Rodríguez-Becerra, M. 2000. ¿Existe una institucionalidad para el desarrollo sostenible en la América Latina y el Caribe? En: Visión de la CAF en el Nuevo Milenio. Caracas: CAF. Estudios y consultorías Arden & Price. 2004. Propuesta de Política Nacional sobre Gestión Integral de Residuos y Desechos Sólidos Peligrosos y no Peligrosos. BCEOM. 2004. Consultoría para la caracterización de la problemática ambiental, elaboración de planes estra- tégicos, diseño de los modelos de gestión descentralizada, propuesta de la estructura orgánica, plan indicativo de ordenamiento territorial ambiental para la comarca Ngäbe-Buglé, y desarrollo de capacitaciones y entre- namiento de tres municipios y la comarca. Documentos de avance a julio de 2004. Caura-Agriconsulting. 2003. Consultoría para la elaboración de un Plan Indicativo General de Ordenamiento Territorial Ambiental. OIMT/ANAM. 2001-2003. Sistema de Información Forestal. Datos preliminares del Proyecto. Leyes y decretos Informe de la Comisión de Revisión y Corrección de Estilo relativo al Acto Legislativo 1, que conforma la Constitución Política de la República de Panamá de 1972, reformada por los Actos Reformatorios de 1978, por el Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos 1 de 1993 y 2 de 1994. Julio, 2004. Ley 44 de 2000, por la cual se establece el régimen administrativo especial para el manejo, protección y con- servación de cuencas hidrográficas de la República de Panamá. Ley 41 de 1998, por la cual se establece la Ley General de Ambiente de la República de Panamá. Ley 2 de 1987, por la cual se desarrolla el precepto constitucional sobre la figura del gobernador. Ley 106 de 1973, que desarrolla los preceptos constitucionales sobre régimen municipal. Ley 2 de 1938, modificada por la Ley 99 de 1998, la Ley 10 de 1997, la Ley 24 de 1996, la Ley 22 de 1984, y Ley 34 de 2000. Decreto Ejecutivo 59 de 2000, por el cual se reglamenta el Capítulo II del Título IV de la Ley 41 de 1 de julio de 1998 (evaluación de impacto ambiental). Anteproyecto de Ley 60, por el cual se aprueba el régimen orgánico de las provincias. POLÍTICA NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL 2007.pdf Índice Presentación Decreto Ejecutivo No. 82 Diagnóstico Plan de Acción Glosario de Siglas Referencias Bibliográficas