Decreto Nº 34 - Política nacional de gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos

No 25583 REPÚBLICA DE PANAMÁ MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS Decreto Ejecutivo No.34 (de 26 de febrero de 2007) “Por el cual se aprueba la Política Nacional De Gestión Integral De Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios, objetivos y líneas De Acción” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En uso de sus facultades constitucionales y legales, CONSIDERANDO: Que el Artículo 3 de la Ley No. 41 de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá”, establece que corresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas públicas para el desarrollo económico y social del país. Que la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos no Peligrosos y Peligrosos, los antecedentes que han sido considerados para su elaboración, los principios en los cuales ésta se sustenta, sus objetivos y líneas de acción para su posterior implementación, constituyen el marco orientador de las actividades desarrolladas por el sector público y la sociedad civil en su conjunto, para que la gestión ambiental aplique progresivamente la minimización de la contaminación en su origen, y el manejo adecuado y ambientalmente racional de los residuos y desechos, aplicando las mejores prácticas, técnicas, y tecnologías disponibles. Que la presente Política enfrenta el tema de la contaminación industrial desde un enfoque integral preventivo, a través de una estrategia de gestión ambiental y empresarial aplicable tanto a los servicios y productos como a los procesos productivos. El desafío puesto por delante es el de avanzar para concretar al más breve plazo las acciones necesarias que permitan desplegar un conjunto de acciones tendientes a desarrollar una estrategia para la “Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos”; orientada a minimizar su generación y a un manejo ambientalmente racional y al menor costo social posible, adecuado a la realidad panameña, con miras a contribuir a mejorar la calidad ambiental y de vida de las personas, propiciando el desarrollo sostenible. Que el éxito en la aplicación de esta política debe resultar a partir de su puesta en práctica, pero en concordancia con los objetivos de la Política Nacional de Producción más Limpia, ya que ésta se orienta a propiciar la reducción de la contaminación y los residuos en origen, además de incrementar la eficiencia y competitividad de las empresas. Para ello, los proyectos de Producción más Limpia abarcan medidas de uso eficiente de insumos y energía, prevención y control de la contaminación y reducción de residuos, lo que constituye un claro apoyo para el éxito en la disminución de éstos, y un soporte clave para el éxito de la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos y no Peligrosos y Peligrosos. Que en la medida que se propicie la reducción de los residuos generados, las empresas pueden bajar sus costos de tratamiento y manejo de estos residuos, además de optimizar el uso de las materias primas e insumos. Ello es totalmente coherente con los principios y objetivos de la presente política. Que los países que han logrado los mayores avances en la región en materia de manejo ambientalmente adecuado de residuos sólidos urbanos, son justamente aquellos países que, aún sin haber logrado implementar políticas sectoriales, han podido elevar el tema y ponerlo en discusión al momento de analizar las políticas y los planes nacionales en el ámbito de la salud, del medio ambiente y del desarrollo social, como ha sido el caso de Brasil Colombia y Chile. Sin lugar a dudas, la presente Política se contextualiza en un esfuerzo explícito de Panamá por abordar integralmente los temas mencionados, lo que augura avances sostenidos en el plano del manejo ambientalmente racional de los residuos y desechos. Que como consecuencia de lo expuesto anteriormente, en la República de Panamá se encuentran presentes aquellos componentes legales e institucionales básicos que permiten vincular de manera formal y planificada los esfuerzos nacionales de aumento de productividad y calidad, Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 12 precisamente en función de un mejoramiento de su competitividad, se han dado pasos importantes en el diseño de instrumentos y legalización de los mismos para incentivar y estimular la adopción de sistemas de gestión, y el recambio tecnológico favorable al uso de tecnologías más limpias, con un alto impacto en la reducción y minimización de residuos. Que la Política Nacional del Ambiente, en materia de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, pone un claro énfasis en la estimulación y promoción de comportamientos sostenibles y el uso de tecnologías limpias, así como en dar prioridad y favorecer los instrumentos y mecanismos de promoción, estímulos e incentivos, en el proceso de conversión de los sistemas productivos hacia estilos compatibles con los principios, normas y estándares consagrados en la Ley 41 de 1998 o que se deriven de ésta; además, de dar expresa prioridad a mecanismos e instrumentos orientados a la prevención de la contaminación y la restauración ambiental, lo cual involucra tanto al sector público y privado, y enfatiza la necesidad de divulgar información oportuna para promover el cambio de actitud hacia la prevención y restauración. Que los principios, objetivos y lineamientos de esta Política dan cuenta de la adopción y aceptación mayoritaria del sector gubernamental y la sociedad civil en general del marco conceptual y futuras acciones que deberán implementarse para la sustentabilidad ambiental a partir del uso de tecnologías y prácticas de producción más limpias, con miras a prevenir y minimizar la contaminación. Que dichos niveles de consenso surgen a partir del hecho que la Autoridad Nacional del Ambiente ha formulado la presente Política con la activa colaboración y participación del sector público y la sociedad civil relacionada, recogiendo y buscando armonizar adecuadamente desarrollo con sostenibilidad ambiental. DECRETA: ARTÍCULO 1o.: Aprobar la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, los Principios en que se sustenta, el Objetivo General y los Objetivos Específicos a alcanzarse, y Líneas de Acción destinadas a enmarcar las actividades que deberán desarrollarse para su implementación, cuyo texto es del siguiente tenor: I. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA La presente política ha discurrido sobre la base de los siguientes principios o lineamientos fundamentales, a partir de los principios de política previstos en la Ley Nº 41 de 1998, en su aplicación específica al ámbito de la Gestión Integral de residuos no peligrosos y peligrosos, adicionando principios más específicos identificados para este ámbito particular. Estos principios se ven reflejados implícita o explícitamente en los objetivos, líneas de acción y posteriores actividades a ser desplegadas para la aplicación de esta Política: 1) PRINCIPIO DE PREVENCIÓN: Este principio tiene por objeto promover el concepto de incentivar y adoptar mecanismos e instrumentos orientados a anticipar los efectos adversos de las actividades generadoras de residuos no peligrosos y peligrosos, con miras a evitar o disminuir la contaminación ambiental y prevenir efectos negativos en la salud humana. Este principio es aplicable no sólo a los generadores, sino a todas las actividades asociadas a las distintas etapas del ciclo de vida de los productos, (manejo, recolección, transporte, segregación, disposición final y tratamiento). 2) PRINCIPIO DE EQUIDAD. El Estado debe generar y promover condiciones de igualdad que garanticen que toda la población nacional tenga acceso a los servicios de gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos. Asimismo, debe asegurar que su manejo y disposición final no atenten contra la calidad de vida de la población y el ambiente, velando para que todos los actores asuman el pago de los costos de las externalidades negativas generadas. 3) PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA: Todo actor es responsable de promover el cambio de actitud para la prevención de la contaminación. Por lo tanto, se debe promover y garantizar la salud pública y ambiental a través de la gestión integral de Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 13 los Residuos no Peligrosos y Peligrosos, implementando los mecanismos necesarios para que éstos sean manejados, tratados y dispuestos de manera sanitaria y ambientalmente adecuada. 4) PRINCIPIO DEL USO DE LAS MEJORES TÉCNICAS DISPONIBLES, MEJORES PRÁCTICAS AMBIENTALES Y LA MEJOR TECNOLOGÍA DISPONIBLE. Este principio se orienta a estimular y promover comportamientos ambientalmente sostenibles, al uso de las mejores técnicas disponibles, a la aplicación de tecnologías limpias y al desarrollo de mejores prácticas ambientales para la Gestión Integral de Residuos no peligrosos y peligrosos como también para la implementación de Procesos de Producción más limpia. Se orienta en este contexto al fortalecimiento de los procesos innovadores, los que si bien pueden implicar mayores inversiones, se asocian a una mayor rentabilidad y ventajas de competitividad. 5) PRINCIPIO DE VIABILIDAD Y FACTIBILIDAD: La gestión integral sustentable de los residuos no peligrosos y peligrosos debe ser ambientalmente racional, socialmente aceptable y económicamente viable. 6) PRINCIPIO DE LA PARTICIPACIÓN Y RESPONSABILIDAD COMPARTIDA: Tiene por objeto promover mecanismos de participación y responsabilidad compartida que garanticen la confluencia mancomunada de todos los actores de la sociedad civil en la Gestión Integral de Residuos no peligrosos y peligrosos, ya que todos los actores sociales son responsables de su efectivo desarrollo y promover que el costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. El Estado debe propender a crear condiciones adecuadas para la aplicación de este principio. 7) PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA: Todos los actores deben aplicar las medidas de prevención y mitigación ambiental de la contaminación por residuos o desechos, asumiendo sus costos; y reparar el daño ambiental causado cuando éste se produzca. En aplicación de este principio, los fabricantes, importadores y usuarios de productos son responsables por los daños causados al ambiente, y a la salud de la población, por los residuos y desechos generados en sus procesos productivos. El costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. Los costos del manejo de los residuos deben asociarse a la recolección, transporte y disposición final, así como a la cantidad y calidad de los residuos generados. Además son responsables de la implementación de las medidas de mitigación y control de la contaminación, así como también de la reparación y compensación del daño a la salud humana y al ambiente. 8) PRINCIPIO PRECAUTORIO: La falta de certeza científica frente a la sospecha fundada de riesgo de daño grave e irreversible a la salud y/o al ambiente, derivado del manejo, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos no peligrosos y peligrosos, no debe postergar la intervención del actor en la adopción de medidas eficaces que, tiendan a impedir el posible daño a razón de altos costos. 9) PRINCIPIO DE MINIMIZACIÓN O REDUCCIÓN, REUTILIZACIÓN, SEGREGACIÓN Y RECICLAJE. DESDE LA FUENTE. Se refiere a la conveniencia de adoptar medidas y mecanismos orientados a concientizar e incentivar a la población en reducir o minimizar la generación de residuos no peligrosos y peligrosos desde su inicio; a través de actividades tanto dentro del proceso productivo, como en la posterior comercialización. Concientizar a los generadores a realizar actividades productivas tendientes a reducir, reutilizar y reciclar sus residuos a través de: Mejora de los métodos, reemplazo de insumos, nuevo diseño del producto, aumento de la vida del producto; y apoyar e incentivar los mercados de reciclaje y reutilización de residuos, como medio para la valoración y reducción de los niveles de acumulación de éstos. 10) PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA DE LA INFORMACIÓN: El Estado debe garantizar el derecho de la población a la información sobre el potencial de degradación Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 14 ambiental, los efectos a la salud de la población proveniente de un manejo inadecuado de residuos no peligrosos y peligrosos, sobre los beneficios emanados de su adecuada gestión y manejo a lo largo del ciclo de vida, así como de la gestión de las autoridades en esta materia. 11) PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EFICACIA: Tiene por objeto racionalizar y optimizar los recursos en el proceso de gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos, de tal forma que las acciones realizadas por los diferentes actores logren el mayor impacto ambiental positivo, con el menor riesgo a la salud humana y al menor costo social, ambiental y económico posible. 12) PRINCIPIO DE CICLO TOTAL DEL PRODUCTO: Es hacerse responsable desde la fabricación, importación, generación del producto o sustancias peligrosas hasta su disposición final. 13) PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD. La existencia de una alta heterogeneidad de situaciones implica que parte importante de las soluciones deben ser aplicadas de acuerdo a las particularidades territoriales específicas, con instrumentos diferenciados y flexibles que puedan ser operados en forma descentralizada, de manera que se realice una gestión integral adecuada de los residuos no peligrosos y peligrosos. 14) PRINCIPIO DE GRADUALIDAD. Implementar gradualmente los instrumentos que se deriven de la política para la gestión integrada de residuos no peligrosos y peligrosos; en la ejecución de los planes y programas, los cuales requieren ser desarrollados, acorde a las diversas realidades territoriales según su urgencia y capacidad de gestión, y cónsonos con los términos establecidos en la normativa vigente y los tratados y acuerdos nacionales e internacionales. II. OBJETIVO GENERAL. Lograr una gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos de forma ambientalmente racional y sostenible, para asegurar la conservación del ambiente en el territorio nacional y eliminar los efectos negativos sobre el ambiente y la salud de la población, que sea social y que sea económicamente eficiente y viable. II. OBJETIVOS ESPECÍFICOS SEGÚN AMBITO Y LINEAS DE ACCIÓN. Objetivo 1. EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS Y DESECHOS PELIGROSOS Y NO PELIGROSOS: Promover el manejo ambientalmente racional y sostenible de los residuos no peligrosos y peligrosos con un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valorización, la reutilización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejores técnicas disponibles, el desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producción más limpia y el uso de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional. Líneas de Acción 1. Minimizar la generación de residuos no peligrosos y peligrosos a través del desarrollo de programas de reducción, reciclaje y reutilización. 2. Establecer programas de producción más limpia de acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo, a través del manejo y aprovechamiento de materia prima con alternativas tecnológicas apropiadas, la aplicación de las mejores técnicas disponibles y el desarrollo de mejores prácticas ambientales, con miras a minimizar la generación de residuos y desechos. 3. Implementar mecanismos y tecnologías ambientalmente adecuadas para el manejo, disposición final y tratamiento de los desechos y residuos peligrosos y no peligrosos, desarrollando mejores prácticas ambientales. Objetivo 2. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL: Fortalecer las capacidades de gestión de los sectores públicos, privados y municipales con competencia, injerencia o intervención en la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos, tanto del nivel central, sectorial y local. Líneas de Acción Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 15 1. Fortalecer las capacidades institucionales y municipales, tanto técnicas, económicas, administrativas y de recursos humanos, para planificar adecuadamente e implementar programas tendientes a mejorar el manejo integral de los residuos no peligrosos y peligrosos, por parte de las autoridades competentes del nivel central, sectorial y municipalidades. 2. Fortalecer los mecanismos de coordinación entre agentes públicos, privados y sociedad civil para la implementación de la gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos. 3. Destinar y gestionar los recursos técnicos y económicos necesarios para fortalecer las capacidades institucionales y privadas para el desarrollo de los diferentes planes y programas, aplicación de incentivos y subsidios en materia de residuos no peligrosos y peligrosos. Objetivo 3. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: Fortalecer la legislación dictando un marco normativo que regule integralmente la gestión de los residuos no peligrosos y peligrosos. Líneas de Acción 1. Fortalecer el marco regulatorio e institucional para la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos y la normativa técnica necesaria y apropiada orientada a este objetivo, considerando los compromisos contraídos en los convenios e instrumentos internacionales. 2. Fortalecer los aspectos punitivos, sancionatorios y de incentivos por el incumplimiento de la normativa legal en materia de residuos no peligrosos y peligrosos y los aspectos de responsabilidad civil por el daño que se ocasione al ambiente y a la salud de las personas. 3. Fortalecer las capacidades y los recursos necesarios para ejercer una adecuada fiscalización, vigilancia, control y sanción de parte de las autoridades competentes en materia de residuos no peligrosos y peligrosos. Objetivo 4. EN EL AMBITO DE LA CAPACITACIÓN E INVESTIGACIÓN: Promover la investigación científica y tecnológica, así como la formación de cuadros científicos y técnicos necesarios para el desarrollo de los programas relativos a la gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos; y fortalecer los Programas de Educación Formal y No formal en esta materia. Líneas de Acción 1. Desarrollar programas de capacitación técnica en la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos. 2. Desarrollar programas y proyectos de investigación relativos a técnicas de tratamiento, reducción, reutilización, reciclaje y disposición final de residuos no peligrosos y peligrosos. 3. Fortalecer los programas existentes de capacitación en las escuelas primarias, secundarias y universidades, sobre el tema de residuos no peligrosos y peligrosos. 4. Fortalecer las acciones y programas de educación no formal a través de talleres, seminarios, charlas ilustrativas, conferencias y aquellas iniciativas de aprender haciendo sobre el tema de residuos no peligrosos y peligrosos. Objetivo 5. EN EL AMBITO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Promover la participación, integración y responsabilidad de todos los sectores ciudadanos en la gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos. Líneas de Acción 1. Integrar, sensibilizar y promover la participación de la comunidad, del sector público y privado en la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligros 2. Responsabilizar a los generadores en la implementación de programas para el tratamiento, reutilización, reducción y / o reciclaje de los residuos no peligrosos y peligrosos generados por sus actividades y sus productos. 3. Involucrar a la comunidad en la evaluación y control de la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos realizada por los generadores. Objetivo 6. EN EL ÁMBITO DE LA INFORMACIÓN AMBIENTAL: Incorporar al o a los sistemas de información ambiental la información relevante para el proceso de decisiones en torno la Gestión Integrada de residuos no peligrosos y peligrosos. Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 16 Línea de Acción 1. Establecer mecanismos que incentiven la generación, intercambio y divulgación de información que sea útil para la planificación, el diseño de programas y el control de las actividades relativas al sector y que aseguren acceso y transferencia de la información recopilada o generada a la ciudadanía. ARTÍCULO 2o.: El presente Decreto entrará en vigencia a partir de su promulgación COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en la ciudad de Panamá, a los veintiséis (26) días del mes de febrero de dos mil siete (2007). Gaceta No 25764 Gaceta Oficial Digital, miercoles 4 de abril de 2007 17 República de Panamá Autoridad Nacional del Ambiente Oficina de Planificación y Política Ambiental Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 2007 ISBN 978-9962-609-44-5 Derechos de propiedad intelectual 2013 Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) República de Panamá Está autorizada la reproducción total o parcial y de cualquier otra forma de esta publicación para fines educativos o sin fines de lucro, sin ningún otro permiso especial del titular de los derechos, bajo la condición que se indique la fuente de que proviene. La ANAM agradecerá que se le remita un ejemplar de cualquier texto cuya fuente haya sido la presente publicación. No está autorizado el empleo de esta publicación para su venta o para otros usos comerciales. Elaborada por: Autoridad Nacional del Ambiente, con la asistencia técnica de Arden & Price Consulting Group. Coordinación general: Roberto De La Cruz Antonio Armas Raúl Pinedo Todas las fotograf ías que aparecen en este documento, salvo que se in- dique lo contrario, han sido tomadas por funcionarios de la ANAM. Diseño gráfico: Editora Novo Art, S.A. Pedro Argudo, diagramación y portada Montserrat de Adames, edición de textos y estilo Impreso en Colombia por Quad Graphic Colombia, quién solo actúa como impresor, para Editora Novo Art, S.A., en Panamá. Reimpresión, 2013 1,000 ejemplares Esta política fue impresa en papel producido a partir del bagazo de la caña de azúcar; en su proceso productivo, se ejerce un control estrecho sobre emisiones sólidas, líquidas y gaseosas, razones por las que se le ha calificado como “Amigo de la Naturaleza”. Índice Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Decreto Ejecutivo 34, que aprueba la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos . . . . . . . . . . . . 7 1. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.2. La experiencia internacional en la gestión de residuos y desechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.3. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.3.1. Residuos domiciliarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.3.2. Rellenos sanitarios y disposición final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.3.3. Desechos y residuos de la industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.3.4. Desechos hospitalarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.3.5. Planes, programas y organización municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.3.6. Inventarios e información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3.7. Disposición final y deterioro sanitario y ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3.8. Recuperación de materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.3.9. Sistema tarifario y aspectos económico-financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.3.10. Aspectos institucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.4. Criterios respecto de la unificación de los proyectos de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2. Plan de acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.1. Estrategia de implantación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.2. Vínculos de los componentes con un modelo de esquema de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.3. Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.4. Habilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.5. Sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.5.1. Sistema de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.5.2. Sistema de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.6. Personal de apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.7. Estilo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.8. Estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.8.1. Plan de adecuación de los instrumentos interinstitucionales de coordinación . . . . . . . . . . . . . . 32 2.8.2. Plan de acción por objetivo específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Glosario de términos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Presentación Atendiendo al cumplimiento de la Ley No. 41 del 1 de julio de 1998, que crea la Autoridad Nacional del Am- biente y la faculta en la función de “formulación de la política nacional del ambiente y el uso de recursos natu- rales, cónsona con los planes de desarrollo del Estado”, se despliega un conjunto de políticas ambientales específicas logradas con la participación de la sociedad civil. A lo largo de su existencia, la ANAM, ha formulado una serie de políticas en el ámbito ambiental que recogen los principios, objetivos y lineamientos sobre los diversos tópicos del quehacer de nuestro entorno. Es por esta razón que ha buscado recopilar un abanico de nueve políticas nacionales en materia ambiental, mismas que se fundamentan en principios que recogen las voluntades sociales y económicas de las grandes mayorías del país, compiladas en los talleres de consulta pública, cuyo objetivo principal se centra en el mejoramiento de la calidad de vida y la preservación de los importantes ecosistemas del país para el bien de las presentes y futuras gene- raciones. Es por ello, que con motivo del proceso iniciado de la implementación del Sistema Interinstitucional del Am- biente (SIA), este número significativo de políticas ambientales, coadyuvará con el objetivo de facilitar la labor de esta importante colectividad de instituciones, para establecer un marco de coordinación interinstitucional que permitirá la armonización de sus planes, programas, proyecto o acciones dentro de los parámetros esta- blecidos en la Ley General de Ambiente. La armonización de estas políticas ambientales relacionadas a recursos hídricos, cambio climático, producción más limpia, supervisión, control y fiscalización, gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos, infor- mación ambiental, descentralización de la gestión ambiental, biodiversidad y forestal, con las políticas secto- riales, propias de las instituciones públicas que conforman el SIA, corresponde a una de las tareas más importantes que enfrenta esta agrupación interinstitucional. Finalmente, con la emisión de estas políticas la Autoridad Nacional del Ambiente espera contribuir con la di- vulgación de estos instrumentos, a los miembros de la sociedad civil, empresa privada, universidades, acadé- micos, ONG, consultores y todo aquel interesado en la gestión ambiental del país. SILVANO VERGARA VÁSQUEZ Administrador General Gaceta Oficial Digital 25,764, de miércoles 4 de abril de 2007. REPÚBLICA DE PANAMÁ MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS DECRETO EJECUTIVO No. 34 (De 26 de febrero de 2007) “Por el cual se aprueba la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios, objetivos y líneas de acción” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En uso de sus facultades constitucionales y legales, CONSIDERANDO: Que el Artículo 3 de la Ley 41 de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá”, establece que co- rresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas públicas para el desarrollo económico y social del país. Que la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, los antecedentes que han sido considerados para su elaboración, los principios en los cuales esta se sustenta, sus objetivos y líneas de ac- ción para su posterior implementación, constituyen el marco orientador de las actividades desarrolladas por el sector público y la sociedad civil en su conjunto, para que la gestión ambiental aplique progresivamente la mi- nimización de la contaminación en su origen, y el manejo adecuado y ambientalmente racional de los residuos y desechos, aplicando las mejores prácticas, técnicas, y tecnologías disponibles. Que la presente política enfrenta el tema de la contaminación industrial desde un enfoque integral preventivo, a través de una estrategia de gestión ambiental y empresarial aplicable tanto a los servicios y productos como a los procesos productivos. El desaf ío puesto por delante es el de avanzar para concretar, al más breve plazo, las ac- ciones necesarias que permitan desplegar un conjunto de acciones tendientes a desarrollar una estrategia para la “gestión integral de residuos no peligrosos y peligro- sos”; orientada a minimizar su generación y a un ma- nejo ambientalmente racional y al menor costo social posible, adecuado a la realidad panameña, con miras a contribuir a mejorar la calidad ambiental y de vida de las personas, propiciando el desarrollo sostenible. Que el éxito en la aplicación de esta política debe re- sultar a partir de su puesta en práctica, pero en con- cordancia con los objetivos de la Política Nacional de Producción más Limpia, ya que esta se orienta a propiciar la reducción de la contaminación y los re- siduos en origen, además de incrementar la eficien- cia y competitividad de las empresas. Para ello, los proyectos de Producción más Limpia abarcan me- didas de uso eficiente de insumos y energía, preven- ción y control de la contaminación y reducción de residuos, lo que constituye un claro apoyo para el éxito en la disminución de estos, y un soporte clave para el éxito de la Política Nacional de Gestión Inte- gral de Residuos no Peligrosos y Peligrosos. Que en la medida que se propicie la reducción de los residuos generados, las empresas pueden bajar sus costos de tratamiento y manejo de estos residuos, además de optimizar el uso de las materias primas e insumos. Ello es totalmente coherente con los prin- cipios y objetivos de la presente política. Que los países que han logrado los mayores avances en la región en materia de manejo ambientalmente adecuado de residuos sólidos urbanos, son justa- mente aquellos países que, aun sin haber logrado im- plementar políticas sectoriales, han podido elevar el tema y ponerlo en discusión al momento de analizar las políticas y los planes nacionales en el ámbito de la salud, del medio ambiente y del desarrollo social, como ha sido el caso de Brasil, Colombia y Chile. Sin lugar a dudas, la presente política se contextualiza en un esfuerzo explícito de Panamá por abordar in- tegralmente los temas mencionados, lo que augura avances sostenidos en el plano del manejo ambien- talmente racional de los residuos y desechos. Que como consecuencia de lo expuesto anterior- mente, en la República de Panamá se encuentran presentes aquellos componentes legales e institucio- nales básicos que permiten vincular de manera for- mal y planificada los esfuerzos nacionales de aumento de productividad y calidad, precisamente en función de un mejoramiento de su competitivi- dad, se han dado pasos importantes en el diseño de instrumentos y legalización de los mismos para in- centivar y estimular la adopción de sistemas de ges- tión, y el recambio tecnológico favorable al uso de tecnologías más limpias, con un alto impacto en la reducción y minimización de residuos. Que la Política Nacional del Ambiente, en materia de residuos no peligrosos y peligrosos, pone un claro énfasis en la estimulación y promoción de compor- tamientos sostenibles y el uso de tecnologías limpias, así como en dar prioridad y favorecer los instrumen- tos y mecanismos de promoción, estímulos e incen- tivos, en el proceso de conversión de los sistemas productivos hacia estilos compatibles con los prin- cipios, normas y estándares consagrados en la Ley 41 de 1998 o que se deriven de esta. Que además de dar expresa prioridad a mecanismos e instrumentos orientados a la prevención de la con- taminación y la restauración ambiental, lo cual in- volucra tanto al sector público y privado, y enfatiza la necesidad de divulgar información oportuna para promover el cambio de actitud hacia la prevención y restauración. Que los principios, objetivos y lineamientos de la Po- lítica Nacional de Producción más Limpia dan cuenta de la adopción y aceptación mayoritaria del sector gubernamental y la sociedad civil en general, del marco conceptual y futuras acciones que deberán implementarse para la sustentabilidad ambiental a partir del uso de tecnologías y prácticas de produc- ción más limpias, con miras a prevenir y minimizar la contaminación. Que dichos niveles de consenso surgen a partir del hecho que la Autoridad Nacional del Ambiente ha formulado la presente política con la activa colabo- ración y participación del sector público y la socie- Autoridad Nacional del Ambiente 8 dad civil relacionada, recogiendo y buscando armo- nizar adecuadamente desarrollo con sostenibilidad ambiental. DECRETA: ARTÍCULO 1º: Aprobar la Política Nacional de Ges- tión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, los principios en que se sustenta, el objetivo general y los objetivos específicos a alcanzarse, y líneas de acción destinadas a enmarcar las actividades que de- berán desarrollarse para su implementación, cuyo texto es del siguiente tenor: I. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA La presente política ha discurrido sobre la base de los siguientes principios o lineamientos fundamen- tales, a partir de los principios de política previstos en la Ley 41 de 1998, en su aplicación específica al ámbito de la gestión integral de residuos no peligro- sos y peligrosos, adicionando principios más espe- cíficos identificados para este ámbito particular. Estos principios se ven reflejados implícita o explí- citamente en los objetivos, líneas de acción y posterio- res actividades a ser desplegadas para la aplicación de esta política: 1. PRINCIPIO DE PREVENCIÓN: Este principio tiene por objeto promover el concepto de incen- tivar y adoptar mecanismos e instrumentos orien- tados a anticipar los efectos adversos de las actividades generadoras de residuos no peligrosos y peligrosos, con miras a evitar o disminuir la con- taminación ambiental y prevenir efectos negativos en la salud humana. Este principio es aplicable no solo a los generadores, sino a todas las actividades asociadas a las distintas etapas del ciclo de vida de los productos (manejo, recolección, transporte, segregación, disposición final y tratamiento). 2. PRINCIPIO DE EQUIDAD: El Estado debe gene- rar y promover condiciones de igualdad que ga- ranticen que toda la población nacional tenga acceso a los servicios de gestión integral de los re- siduos no peligrosos y peligrosos. Asimismo, debe asegurar que su manejo y disposición final no atenten contra la calidad de vida de la población y el ambiente, velando para que todos los actores asuman el pago de los costos de las externalidades negativas generadas. 3. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA: Todo actor es responsable de promover el cambio de actitud para la prevención de la contaminación. Por lo tanto, se debe promover y garantizar la salud pública y ambiental, a través de la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos, implementando los mecanismos necesarios para que estos sean manejados, tratados y dispuestos de manera sanitaria y ambientalmente adecuada. 4. PRINCIPIO DEL USO DE LAS MEJORES TÉC- NICAS DISPONIBLES, MEJORES PRÁCTICAS AMBIENTALES Y LA MEJOR TECNOLOGÍA DISPONIBLE: Este principio se orienta a estimu- lar y promover comportamientos ambientalmente sostenibles, al uso de las mejores técnicas dispo- nibles, a la aplicación de tecnologías limpias y al desarrollo de mejores prácticas ambientales para la gestión integral de residuos no peligrosos y pe- ligrosos, como también para la implementación de procesos de producción más limpia. Se orienta en este contexto al fortalecimiento de los procesos innovadores, los que si bien pueden implicar ma- yores inversiones, se asocian a una mayor renta- bilidad y ventajas de competitividad. 5. PRINCIPIO DE VIABILIDAD Y FACTIBILIDAD: La gestión integral sustentable de los residuos no peligrosos y peligrosos debe ser ambientalmente racional, socialmente aceptable y económica- mente viable. 6. PRINCIPIO DE LA PARTICIPACIÓN Y RES- PONSABILIDAD COMPARTIDA: Tiene por ob- jeto promover mecanismos de participación y responsabilidad compartida que garanticen la confluencia mancomunada de todos los actores de la sociedad civil en la gestión integral de resi- duos no peligrosos y peligrosos, ya que todos los actores sociales son responsables de su efectivo desarrollo y promover que el costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. El Es- tado debe propender a crear condiciones adecua- das para la aplicación de este principio. 7. PRINCIPIO DE QUIÉN CONTAMINA PAGA: Todos los actores deben aplicar las medidas de prevención y mitigación ambiental de la contami- nación por residuos o desechos, asumiendo sus Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 9 costos; y reparar el daño ambiental causado cuando este se produzca. En aplicación de este principio, los fabricantes, importadores y usua- rios de productos son responsables por los daños causados al ambiente, y a la salud de la pobla- ción, por los residuos y desechos generados en sus procesos productivos. El costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. Los costos del manejo de los residuos deben aso- ciarse a la recolección, transporte y disposición final, así como a la cantidad y calidad de los re- siduos generados. Además, son responsables de la implementación de las medidas de mitigación y control de la contaminación, así como también de la reparación y compensación del daño a la salud humana y al ambiente. 8. PRINCIPIO PRECAUTORIO: La falta de cer- teza científica frente a la sospecha fundada de riesgo de daño grave e irreversible a la salud y/o al ambiente, derivado del manejo, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos no peligrosos y peligrosos, no debe pos- tergar la intervención del actor en la adopción de medidas eficaces que tiendan a impedir el po- sible daño a razón de altos costos. 9. PRINCIPIO DE MINIMIZACIÓN O REDUC- CIÓN, REUTILIZACIÓN, SEGREGACIÓN Y RECICLAJE DESDE LA FUENTE: Se refiere a la conveniencia de adoptar medidas y mecanis- mos orientados a concientizar e incentivar a la población en reducir o minimizar la generación de residuos no peligrosos y peligrosos desde su inicio, a través de actividades tanto dentro del proceso productivo, como en la posterior co- mercialización. Concienciar a los generadores a realizar actividades productivas tendientes a re- ducir, reutilizar y reciclar sus residuos a través de: mejora de los métodos, reemplazo de insu- mos, nuevo diseño del producto, aumento de la vida del producto; y apoyar e incentivar los mer- cados de reciclaje y reutilización de residuos, como medio para la valoración y reducción de los niveles de acumulación de estos. 10. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA DE LA IN- FORMACIÓN: El Estado debe garantizar el de- recho de la población a la información sobre el potencial de degradación ambiental, los efectos a la salud de la población proveniente de un ma- nejo inadecuado de residuos no peligrosos y pe- ligrosos, sobre los beneficios emanados de su adecuada gestión y manejo a lo largo del ciclo de vida, así como de la gestión de las autoridades en esta materia. 11. PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EFICACIA: Tiene por objeto racionalizar y optimizar los re- cursos en el proceso de gestión integral de resi- duos no peligrosos y peligrosos, de tal forma que las acciones realizadas por los diferentes actores logren el mayor impacto ambiental positivo, con el menor riesgo a la salud humana y al menor costo social, ambiental y económico posible. 12. PRINCIPIO DE CICLO TOTAL DEL PRO- DUCTO: Es hacerse responsable desde la fabri- cación, importación y generación del producto o sustancias peligrosas, hasta su disposición final. 13. PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD: La existencia de una alta heterogeneidad de situaciones im- plica que parte importante de las soluciones deben ser aplicadas de acuerdo a las particulari- dades territoriales específicas, con instrumentos diferenciados y flexibles que puedan ser opera- dos en forma descentralizada, de manera que se realice una gestión integral adecuada de los re- siduos no peligrosos y peligrosos. 14. PRINCIPIO DE GRADUALIDAD: Implementar gradualmente los instrumentos que se deriven de la política para la gestión integrada de resi- duos no peligrosos y peligrosos; en la ejecución de los planes y programas, los cuales requieren ser desarrollados, acorde a las diversas realidades territoriales según su urgencia y capacidad de gestión, y cónsonos con los términos estableci- dos en la normativa vigente y los tratados y acuerdos nacionales e internacionales. II. OBJETIVO GENERAL Lograr una gestión integral de los residuos no peli- grosos y peligrosos de forma ambientalmente racio- nal y sostenible, para asegurar la conservación del ambiente en el territorio nacional y eliminar los efec- tos negativos sobre el ambiente y la salud de la po- blación, que sea social y que sea económicamente eficiente y viable. Autoridad Nacional del Ambiente 10 III. OBJETIVOS ESPECÍFICOS SEGÚN ÁMBITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO 1. EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS Y DESECHOS PELIGROSOS Y NO PELIGROSOS: Promover el manejo ambien- talmente racional y sostenible de los residuos no pe- ligrosos y peligrosos con un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valorización, la reuti- lización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejores técnicas disponibles, el desarrollo de mejores prác- ticas ambientales, la producción más limpia y el uso de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional. Líneas de acción: 1. Minimizar la generación de residuos no peligrosos y peligrosos, a través del desarrollo de programas de reducción, reciclaje y reutilización. 2. Establecer programas de producción más limpia de acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo, a través del manejo y aprovechamiento de materia prima con alternativas tecnológicas apropiadas, la aplicación de las mejores técnicas disponibles y el desarrollo de mejores prácticas ambientales, con miras a minimizar la generación de residuos y de- sechos. 3. Implementar mecanismos y tecnologías ambien- talmente adecuadas para el manejo, disposición final y tratamiento de los desechos y residuos pe- ligrosos y no peligrosos, desarrollando mejores prácticas ambientales. OBJETIVO 2. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL: Fortalecer las capacidades de gestión de los sectores públicos, privados y municipales con competencia, injerencia o intervención en la gestión integral de re- siduos no peligrosos y desechos peligrosos, tanto del nivel central, sectorial y local. Líneas de acción: 1. Fortalecer las capacidades institucionales y munici- pales, tanto técnicas, económicas, administrativas y de recursos humanos, para planificar adecuada- mente e implementar programas tendientes a me- jorar el manejo integral de los residuos no peligrosos y peligrosos, por parte de las autoridades competen- tes del nivel central, sectorial y municipalidades. 2. Fortalecer los mecanismos de coordinación entre agentes públicos, privados y sociedad civil, para la implementación de la gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos. 3. Destinar y gestionar los recursos técnicos y eco- nómicos necesarios para fortalecer las capacidades institucionales y privadas para el desarrollo de los diferentes planes y programas, aplicación de in- centivos y subsidios en materia de residuos no pe- ligrosos y peligrosos. OBJETIVO 3. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: For- talecer la legislación dictando un marco normativo que regule integralmente la gestión de los residuos no peligrosos y peligrosos. Líneas de acción: 1. Fortalecer el marco regulatorio e institucional para la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos y la normativa técnica necesaria y apro- piada orientada a este objetivo, considerando los compromisos contraídos en los convenios e ins- trumentos internacionales. 2. Fortalecer los aspectos punitivos, sancionatorios y de incentivos por el incumplimiento de la nor- mativa legal en materia de residuos no peligrosos y peligrosos y los aspectos de responsabilidad civil, por el daño que se ocasione al ambiente y a la salud de las personas. 3. Fortalecer las capacidades y los recursos necesa- rios para ejercer una adecuada fiscalización, vigi- lancia, control y sanción de parte de las autoridades competentes en materia de residuos no peligrosos y peligrosos. OBJETIVO 4. EN EL ÁMBITO DE LA CAPACITA- CIÓN E INVESTIGACIÓN: Promover la investiga- ción científica y tecnológica, así como la formación de cuadros científicos y técnicos necesarios para el desarrollo de los programas relativos a la gestión in- tegral de residuos no peligrosos y peligrosos; y for- talecer los programas de educación formal y no formal en esta materia. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 11 Líneas de acción: 1. Desarrollar programas de capacitación técnica en la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos. 2. Desarrollar programas y proyectos de investiga- ción relativos a técnicas de tratamiento, reduc- ción, reutilización, reciclaje y disposición final de residuos no peligrosos y peligrosos. 3. Fortalecer los programas existentes de capacita- ción en las escuelas primarias, secundarias y uni- versidades, sobre el tema de residuos no peligrosos y peligrosos. 4. Fortalecer las acciones y programas de educación no formal, a través de talleres, seminarios, charlas ilustrativas, conferencias y aquellas iniciativas de aprender haciendo sobre el tema de residuos no peligrosos y peligrosos. OBJETIVO 5. EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPA- CIÓN CIUDADANA: Promover la participación, integración y responsabilidad de todos los sectores ciudadanos en la gestión integral de residuos no pe- ligrosos y peligrosos. Líneas de acción: 1. Integrar, sensibilizar y promover la participación de la comunidad, del sector público y privado en la gestión integral de los residuos no peligrosos y peligrosos. 2. Responsabilizar a los generadores en la implemen- tación de programas para el tratamiento, reutili- zación, reducción y/o reciclaje de los residuos no peligrosos y peligrosos generados por sus activi- dades y sus productos. 3. Involucrar a la comunidad en la evaluación y con- trol de la gestión integral de los residuos no peli- grosos y peligrosos realizada por los generadores. OBJETIVO 6. EN EL ÁMBITO DE LA INFORMA- CIÓN AMBIENTAL: Incorporar al o a los sistemas de información ambiental la información relevante para el proceso de decisiones en torno a la gestión integrada de residuos no peligrosos y peligrosos. Línea de acción: 1. Establecer mecanismos que incentiven la genera- ción, intercambio y divulgación de información que sea útil para la planificación, el diseño de pro- gramas y el control de las actividades relativas al sector y que aseguren acceso y transferencia de la información recopilada o generada a la ciudada- nía. ARTÍCULO 2°: El presente Decreto entrará en vi- gencia a partir de su promulgación. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Dado en la ciudad de Panamá, a los veintiséis (26) días del mes de febrero de dos mil siete (2007). MARTIN TORRIJOS ESPINO Presidente de la República CARLOS A. VALLARINO Ministro de Economía y Finanzas Autoridad Nacional del Ambiente 12 Diagnóstico 1. DiagnósticoDiagnóstico 1.1. Introducción Dentro de los problemas ambientales que priorita- riamente deben ser abordados en el ámbito de la ges- tión ambiental en Panamá, se encuentra el manejo ambientalmente racional de los residuos no peligro- sos y desechos peligrosos, desde una perspectiva in- tegral; esto es, abarcando el ciclo completo de vida de los residuos y desechos. La Estrategia Nacional del Ambiente identificó, en 1999, que el manejo y la disposición de los residuos y desechos sólidos constituye uno de los principales problemas en el marco de las temáticas relacionadas con la calidad ambiental. Los datos del Censo de Población y Vivienda Año 2000 indican que la población panameña observa un incremento en la tasa de crecimiento de alrededor de un 2%; de igual manera, el volumen de los dese- chos generados por la población va en aumento. Los desechos generados en el país alcanzaron aproxima- damente las 1,463.53 tonelada/día, en el año 20011. En lo que respecta a la cobertura de los servicios de recolección de los desechos sólidos no peligrosos (domésticos), se estima que en las áreas urbanas cu- bren el 75%, mientras que en las áreas o comunida- des rurales abarca un 40 al 50%. Sin embargo, para los distritos de Panamá y San Miguelito, la cobertura de la recolección ha mejorado, ubicándose en el orden del 92 al 100%. La problemática de los residuos no peligrosos, a nivel nacional, incluye la recolección, transporte, disposi- ción final y gestión administrativa, como los puntos más importantes a resolver. En muchos casos, los municipios cobran tasas muy bajas por la prestación de los servicios, lo cual ha traído como consecuencia un inadecuado manejo de los residuos sólidos, falta de cobertura en el servicio de aseo, y falta de recur- sos económicos y humanos para enfrentar la aten- ción de este servicio2. En el ámbito de los residuos industriales, la situación no es menos deficitaria. Las empresas generadoras de residuos industriales, y entre estos aquellos cali- ficados como desechos peligrosos, por los factores de riesgo al ambiente y a la salud de la población que les son inherentes, no poseen sistemas de tratamien- tos propios y en la mayoría de los casos se circuns- criben a enterrar los desechos, sin ningún control ambiental. El comportamiento de las empresas en estas áreas es sensible a las normas y estándares, incentivos y desin- centivos. Estos instrumentos de política pública tie- nen, sin lugar a duda, un lugar; como por ejemplo, en la incorporación de materias primas recicladas (propias o externas) en el proceso productivo, o en la estandarización de embalajes para facilitar su reu- tilización. Sin embargo, las empresas responden pri- mordialmente a sus clientes. Para que estos puedan influir, se requiere una adecuada información sobre 1 OPS/OMS, División de Salud y Ambiente. 2001. Análisis sectorial de residuos sólidos de Panamá. 2 APROSAC. 2003. Programa de Manejo Integral de Desechos Sólidos (PROMIDS) en 22 municipalidades de la República de Panamá. Panamá. los impactos ambientales de cada producto a lo largo de su ciclo de vida, expresados de una manera inte- ligible, junto a la aplicación de instrumentos norma- tivos y económicos sobre los productos que la población adquiere y consume. Es por ello que la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), en conjunto con el Ministerio de Salud (MINSA), han acometido el desaf ío de avanzar para concretar al más breve plazo las acciones ne- cesarias para desplegar un conjunto de acciones tendientes a desarrollar una estrategia para la “ges- tión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos”, orientada a minimizar su generación y a un manejo ambientalmente racional y al menor costo social posible, adecuada a la realidad pana- meña, con miras a contribuir a mejorar la calidad ambiental y de vida de las personas, propiciando el desarrollo sostenible. En este contexto, la presente Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peli- grosos constituye un hito clave para orientar las ac- ciones que actualmente están desarrollándose y para las que posteriormente se implementen a partir de su elaboración. Ya desde la promulgación de la Ley 41, en 19983, se reconoce legalmente y desde una perspectiva gene- ral, que es: “Deber del Estado, a través de la autori- dad competente, regular y controlar el manejo diferenciado de los residuos y desechos domésticos, industriales y peligrosos, en todas sus etapas, com- prendiendo; entre estas, las de generación, recolec- ción, transporte, reciclaje y disposición final. Esta disposición faculta al Estado para establecer las tasas por estos servicios”. Considerando este mandato, es que han venido desa- rrollándose algunas acciones relevantes, en el con- texto del proceso de despliegue de la gestión ambiental, con miras al mejoramiento de la calidad ambiental y de vida para la población. Primeramente, cabe destacar la Estrategia Nacional del Ambiente, adoptada mediante Decreto de Gabi- nete 36 de 1999, orientada a fijar un marco único, concertado y coherente de políticas y acciones que permitan abordar adecuada y sistemáticamente los principales problemas ambientales de Panamá. Es importante señalar que la misma se generó dentro de un proceso de concertación y consenso, para lo cual se llevaron a cabo importantes esfuerzos para integrar a todos los actores de la gestión ambiental de manera de incorporar los distintos análisis y po- siciones. El mismo proceso de participación también se aplicó frente al marco de la Ley 41, General de Ambiente, de julio de 1998. En este contexto, la ANAM dio inicio a la ejecución del Programa Ambiental Nacional (PAN-01222) con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, concebido como un programa que finan- cia un porcentaje de las acciones establecidas dentro de la Estrategia Nacional del Ambiente. En el con- texto del Programa Ambiental Nacional, durante el año 2002 se formuló el Plan Estratégico Participativo del Sistema Interinstitucional del Ambiente de Pa- namá (PEP-SIA), uno de cuyos objetivos específicos es precisamente la elaboración de la política para el manejo de residuos y sustancias peligrosas y no pe- ligrosas, promoviendo a la vez, por su relación con este tema, el establecimiento de objetivos, y final- mente la elaboración de la Política de Producción más Limpia en Panamá. Inspección en atención a denuncia por contamina- ción de fuentes hídricas (excretas de cerdos). Autoridad Nacional del Ambiente 14 3 Ley 41 de 1 de julio de 1998, Gaceta Oficial 23,578 de 3 de julio de 1998, “Por lo cual se dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Na- cional del Ambiente”. Igualmente, y en coordinación con ANAM, el Minis- terio de Salud ha venido elaborando diversas normas atingentes a la materia, destacando el anteproyecto de ley sobre el “Marco Regulatorio e Institucional para la Gestión de Desechos Peligrosos”, remitido al Órgano Legislativo para su discusión y consulta respectiva; como asimismo la preparación del borrador de ante- proyecto de ley referido al “Marco Regulatorio e Ins- titucional para la Prestación del Servicio de Manejo de Residuos Sólidos no Peligrosos”. Sobre esta base, y los estudios preparatorios para el diseño de esta política, es que se proponen en los pá- rrafos siguientes los lineamientos conceptuales y ob- jetivos de una Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos. Finalmente, cabe consignar que la elaboración de esta política forma parte de una estrategia más amplia de formulación de políticas ambientales, orientadas en su conjunto a seguir transitando por la senda del de- sarrollo sustentable, conciliando desarrollo econó- mico, equidad social y conservación ambiental. Políticas tales como la de Producción más Limpia, mencionada anteriormente, junto con las políticas de Descentralización de la Gestión Ambiental, Informa- ción Ambiental, Supervisión, Control y Fiscalización Ambiental, constituirán factores claves para la cabal implementación de la presente política. 1.2. La experiencia interna- cional en la gestión de residuos y desechos La preocupación ambiental ha tenido desarrollos y énfasis diferentes en los diversos países; sin embargo, es posible afirmar que por regla general, de todos los componentes del saneamiento ambiental, ha sido el manejo adecuado de los residuos sólidos el que ha sido abordado más tardíamente y que los países in- dustrializados son los que han logrado implementar políticas de residuos sólidos más exitosas, más sos- tenidas en el tiempo y coherentes con el resto de sus políticas ambientales; pero, sin lugar a dudas, asu- miendo, conscientemente, un costo económico im- portante derivado de su implementación. También ha sido común a todos los países la progre- siva incorporación, en las últimas décadas, de los problemas derivados del manejo inadecuado de los residuos sólidos urbanos y del manejo de los dese- chos peligrosos como una cuestión prioritaria den- tro de la problemática sanitario ambiental, debido, fundamentalmente, al crecimiento explosivo de la cantidad de residuos sólidos urbanos a manejar y, en el caso de los residuos peligrosos, al incremento de su cantidad y peligrosidad. La cantidad de residuos sólidos urbanos a manejar ha crecido no solo como consecuencia del crecimiento de la población ur- bana, lo que desde ya plantea un dif ícil desaf ío para muchos países, tomando en cuenta el acelerado pro- ceso de migración rural-urbana que ha experimen- tado en especial América Latina, sino que también se constata un aumento sostenido de la cantidad que genera, en promedio, cada individuo, cosa que es fácil de entender si se considera que la producción de residuos es un fenómeno inherente al desarrollo y que en la medida que se incrementa el nivel de vida de la población se incrementa paralelamente el con- sumo y, en consecuencia, la generación de residuos. Por otra parte, la introducción de nuevos insumos en la actividad productiva ha significado que tanto los residuos sólidos urbanos como los residuos in- dustriales hayan incrementado su peligrosidad y su potencial contaminante. En lo que se refiere a las políticas diseñadas por los países para dar cuenta de los fenómenos antes des- critos, es posible identificar una gran proporción de elementos comunes en sus diferentes formulaciones. Sin embargo, es también preciso reconocer que el énfasis puesto a esos elementos difiere largamente de un país a otro, ya sea en forma explícita en la for- mulación de la política o en los hechos, a medida que dichas políticas se han tratado de implementar. Re- sulta dif ícil. Sin embargo, identificar experiencias in- tegralmente exitosas, ya que la práctica demuestra que usualmente los éxitos y aciertos se dan en deter- minados aspectos de la gestión, quedando otros pos- tergados o en franca carencia. Similarmente, los éxitos o fracasos en estas materias, muchas veces no se distribuyen homogéneamente dentro del territo- rio de un país, pudiendo apreciarse logros importan- Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 15 tes en ciertos estados, provincias o ciudades, simul- táneamente con grandes falencias en otros. En general, en los países de la región de América La- tina no se ha reconocido hasta ahora a los residuos sólidos y a los residuos peligrosos como a un sector, similar, en muchos aspectos, al sector agua potable, lo que ha dificultado, en muchos casos, la implemen- tación de políticas sectoriales nacionales, pese a los esfuerzos hechos en ese sentido por algunos países. El enfoque tradicional en los países latinoamericanos ha sido el de considerar que el manejo de los resi- duos sólidos urbanos era una cuestión de competen- cia exclusivamente municipal; sin embargo, hoy en día está claro que la gestión de los residuos es un problema complejo que requiere enfoques y solucio- nes en la que necesariamente deben participa múl- tiples sectores de la administración y en donde se requiere la intervención y el aporte de variadas dis- ciplinas, en particular cuando, dando un acertado enfoque integral, en la gestión de los residuos sólidos se incluyen los desechos peligrosos. Manejo de desechos hospitalarios. Los países que han logrado los mayores avances en la región, en materia de manejo ambientalmente ade- cuado de residuos sólidos urbanos, son justamente aquellos países que, aun sin haber logrado implemen- tar políticas sectoriales, han podido relevar el tema y ponerlo en discusión al momento de analizar las po- líticas y los planes nacionales en el ámbito de la salud, del medio ambiente y del desarrollo social, como ha sido el caso de Chile, Brasil y Colombia. Por otra parte, el asumir que la gestión de residuos só- lidos urbanos es un componente esencial del sanea- miento básico que determina, en gran medida, el estado de salud de la población y en especial de sus sectores más desposeídos, conlleva la necesidad de asumir también que la provisión de estos servicios re- quiere de la intervención del Estado y que tal provisión tiene un costo económico que es necesario asumir, ha- ciéndolo recaer sobre los usuarios que tengan capaci- dad de pago y buscando alternativas de subvención para aquellos sectores de la población que no disponen de los recursos suficientes para solventar su costo. Por otra parte, la antigua percepción según la cual, al dar disposición final a los residuos sólidos urbanos se estaba enterrando una fuente de riquezas, ya se ha re- velado como carente de toda base y hoy en día está meridianamente claro que la recuperación y reciclaje de materiales de entre los residuos sólidos urbanos, si se quiere hacer sin poner en riesgo la salud de los re- cuperadores y salvaguardando la calidad ambiental, re- quiere asumir los costos a ello asociados. No obstante, al encontrarse los países latinoameri- canos en etapas diversas respecto de la gestión de los residuos peligrosos generados en sus territorios, se encuentran también en un momento privilegiado para adoptar anticipadamente políticas tendientes a asegurar una gestión ambientalmente adecuada de tales residuos e implementar programas que apun- ten a prevenir la ocurrencia de las situaciones adver- sas de daño ambiental y de riesgo para la salud de la población, como las que han debido enfrentar a pos- teriori la mayoría de los países industrializados. Finalmente, la experiencia internacional en materia de desechos peligrosos demuestra que la única posibili- dad de éxito al abordar el problema que plantea su ma- nejo ambientalmente adecuado, se da mediante la aplicación de un enfoque de gestión, que apunte a la minimización, al rehúso y reciclaje, lo cual requiere del establecimiento de políticas de mediano y largo plazo coherentes con ese enfoque y de la implementación de instrumentos legales, económicos y políticos que hagan recaer efectivamente sobre el generador la res- ponsabilidad sobre los costos asociados al manejo de sus residuos y a los daños que ellos causen. Autoridad Nacional del Ambiente 16 1.3. Situación actual 1.3.1. Residuos domiciliarios Según estudios realizados por el Ministerio de Salud, los residuos domésticos generados en las viviendas ubicadas en las áreas urbanas están compuestos en su mayoría por restos orgánicos, plásticos, papel, césped y madera. En atención a lo anterior, se estima que la tasa de generación ponderada de aquéllos es de 0.59 kg/persona/día, cifra que es derivada de los valores más altos obtenidos del estudio: “Plan de Ma- nejo de los Desechos Sólidos para el Municipio de Panamá”, realizado por la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA), en el istrito de Pa- namá del 2001 al 2003. En gran medida, la cantidad de residuos sólidos ge- nerada la determina la condición socioeconómica de las familias. En términos de la composición de residuos, los sec- tores de menores ingresos económicos (bajos y po- pulares) generan desechos con menor contenido de materiales eventualmente reciclables, en contraste con los sectores residenciales de niveles económicos altos, cuyos desechos poseen una proporción mayor de papel, cartón, plástico, metales y, en general, ma- teriales de embalaje. Con relación a los distritos de Panamá, San Migue- lito y Arraiján, el “Plan de Manejo de los Desechos Sólidos para las Municipalidades” realizado por la firma consultora JOBEFRA-SANIPLAN, señala que para el año 2002 la generación de desechos domés- ticos ascendió a 978.1 toneladas/día. Para la muni- cipalidad de Panamá, el mismo estudio define que los desechos están compuestos en un 25% de papel y cartón, 17% de plásticos, 6% de vidrio, 4% de me- tales, 46% de desechos alimenticios y de jardín, y otros en un 2%. Con relación a los vertederos, estos en general están ubicados en zonas de alto riesgo (a orillas de man- glares, playas, ríos, quebradas) generando un im- pacto negativo, tanto para el ambiente como para la salud de la población. Otra consecuencia de lo ante- rior es la contaminación de los suelos y, en muchos casos, de las aguas superficiales y subterráneas. Acumulación de residuos peligrosos. En atención a lo indicado, se debe impulsar, cuando los costos de transporte lo permitan, la construcción de rellenos sanitarios que atiendan a más de una lo- calidad urbana, ya que sería demasiado oneroso cons- truir rellenos en todos los municipios. Por otra parte, la promoción del reciclaje puede ser una actividad pa- ralela, que puede ser complementada con la instala- ción de sistemas para la captación y aprovechamiento del biogás que generen los rellenos sanitarios. En general, las autoridades municipales no perciben que el buen manejo de los residuos sólidos tiene di- recta relación con el estado de salud de la población, con las condiciones ambientales imperantes local- mente y con la calidad de vida de las comunidades, apareciendo la privatización de los servicios más como una forma de liberarse de una gravosa obligación, que como una forma de asegurar una mejoría en la calidad de los servicios otorgados y de incrementar la eficien- cia en su operación. Igualmente, en términos genera- les, las autoridades municipales no reconocen la gestión de los residuos sólidos urbanos como un sis- tema o sector que merece un desarrollo institucional basado en la administración municipal, por esencia descentralizada, pero dotado de una necesaria estruc- turación que asegure la coherencia de los objetivos planteados a nivel local con los objetivos sanitarios, ambientales y socioeconómicos nacionales. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 17 Respecto de la privatización de los servicios de aseo urbano, se aprecia a este respecto una carencia im- portante de directrices que permitan uniformar los procedimientos utilizados para ponerla en práctica y que aseguren, además, que tal privatización efec- tivamente conduzca a que la población disponga de servicios eficaces, oportunos y eficientes. Particular atención deberá prestarse, en lo sucesivo, a aspectos tales como la claridad respecto de los re- querimientos técnicos con que debe prestarse el ser- vicio privatizado, la transparencia del proceso de traspaso o concesión, la precisión del contenido de las cláusulas contractuales, los procedimientos de control por parte del municipio y de las autoridades sanitarias y ambientales del cumplimiento de nor- mas y reglamentos y la forma de prestación de los servicios en áreas marginales. Recolección de derrame. 1.3.2. Rellenos sanitarios y disposición final De los 75 municipios del país, 31 requieren de ser- vicios de manejo de residuos sólidos, según el “Aná- lisis Sectorial de los Residuos Sólidos en Panamá”, en octubre del año 2001. De estos 31 municipios, tres de ellos realizan una disposición final con algún grado de control, aplicando parcialmente las técnicas de un relleno sanitario, uno de estos es el relleno sa- nitario de Cerro Patacón, en la provincia de Panamá, y los dos restantes son rellenos de localidades ubica- das en la provincia de Chiriquí (Boquete y David). Actualmente, se encuentran en proyecto los estudios y la elaboración de los diseños para la construcción de gran cantidad de rellenos sanitarios en el país, con el apoyo de agencias de cooperación internacional, entre los cuales pueden mencionarse: Provincia de Colón: Relleno sanitario mancomu- nado para los municipios de Portobelo y Santa Isa- bel, distrito de Colón (AGUASEO). Este proyecto ya fue ejecutado y se encuentra en su segunda fase. Provincia de Chiriquí: Relleno sanitario para el mu- nicipio de Río Sereno, obra ejecutada por el muni- cipio de Renacimiento, con el apoyo financiero de la ANAM, a través del FOIAMBI, por B/.75,000 (que representa el 80% de la obra) por ejecutar en 12 meses. Esta obra se inició en el mes de noviem- bre 2003. Provincia de Darién: Relleno sanitario para la co- munidad de Santa Fe, financiado por el Programa de Desarrollo Sostenible del Darién. Comarca Guna Yala: Relleno sanitario para la co- munidad de Gardi Sugdub. Provincia de Herrera: Relleno sanitario para el mu- nicipio de Santa María. Provincia de Bocas del Toro: Relleno sanitario para la comunidad de Isla de Bocas. Financiado por el Pro- grama de Desarrollo Sostenible de Bocas del Toro. El vertedero de Cerro Patacón es el único sitio, par- cialmente controlado, disponible para la disposición final de los desechos municipales de los distritos de Panamá y San Miguelito (desechos domésticos, co- merciales, institucionales de mercados y barridos de calles); en el resto del país, con excepción de Boquete y David, los desechos municipales se disponen en basurales a cielo abierto y mediante otras prácticas no adecuadas. La problemática que hoy se expresa en el vertedero de Cerro Patacón, es consecuencia, en buena me- dida, del manejo que tradicionalmente le han dado a los desechos sólidos las municipalidades de Pa- namá y San Miguelito, ya que, como se consigna en los antecedentes disponibles, no existían planes bá- sicos para el manejo de los desechos sólidos, hasta la realización del “Estudio sobre el Plan de Manejo de los Desechos Sólidos para la Municipalidad de Pa- namá”, realizado por JICA de 2001 al 2003. Autoridad Nacional del Ambiente 18 Inspección para tratamiento de derrame. El manejo que se realiza actualmente, corresponde a la recolección diaria de los desechos mixtos del área urbana y su depósito en forma bastante precaria en el vertedero, recibiendo este diariamente 1,200 toneladas de desechos, de los cuales 734.1 t/día co- rresponden a desechos municipales, siendo el resto desechos industriales y hospitalarios, lo que eviden- cia la necesidad de implementar planes integrales para el manejo de los desechos urbanos y de promo- ver una gestión integral de los desechos peligrosos, a través de soluciones que tiendan al aprovecha- miento de materiales considerados antes sin valor. Cabe destacar que en diferentes municipios del país se han formulado “Planes para el Manejo de los Dese- chos Sólidos” desde el enfoque de gestión integral señalado. De hecho, durante 1999 el Ministerio de Economía y Finanzas, otrora Ministerio de Planifi- cación y Política Económica, contrató los servicios de consultoría para la realización del estudio “Diag- nóstico, Plan Maestro, Caracterización de Activos y Evaluación de Alternativas de Participación del Sec- tor Privado en el Manejo de Desechos Sólidos para el Área Metropolitana de Panamá, San Miguelito, Colón, Arraiján, Capira, La Chorrera y San Carlos”. Entre otros resultados, estos municipios cuentan, por lo mismo, con planes maestros para el manejo de desechos sólidos elaborados, aun cuando no se han ejecutado. Ello constituye un avance, ya que dado que los planes integrales para estos siete mu- nicipios existen, solamente hay que actualizarlos y ponerlos en práctica. Actualmente los desechos industriales, peligrosos y no peligrosos, los comerciales y los desechos de es- tablecimientos de salud, son llevados al vertedero de Cerro Patacón, en el cual no se efectúa mayor fisca- lización sobre las características de los desechos que son entregados por los vehículos y la basura domés- tica es mezclada con los desechos peligrosos. Las propuestas de leyes marco, una para manejo in- tegral desechos y sustancias potencialmente peligro- sas y la otra para el manejo de residuos sólidos no peligrosos, en actual elaboración, persiguen entre otros objetivos, precisamente dar solución a los pro- blemas indicados. Asimismo, entre otras iniciativas, se está en proceso de dar en concesión administra- tiva el manejo de los desechos peligrosos proceden- tes de establecimientos de salud, así como de medicamentos vencidos y otros desechos peligrosos. Igualmente, han sido aprobadas dos importantes normas: la norma para rellenos sanitarios de seguri- dad y las normas para rellenos sanitarios de 300 to- neladas métricas o más para residuos sólidos no peligrosos. Lo anterior evidencia un avance en la gestión inte- gral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos que debe ser tenido en cuenta, dado que son inicia- tivas que se enmarcan bajo los conceptos fundamen- tales que esta política pretende instaurar y desplegar. 1.3.3. Desechos y residuos de la industria El manejo de los desechos peligrosos en Panamá, no se rige por criterios de una gestión ambientalmente segura y limpia. Existen reducidas empresas o insta- laciones dedicadas a la disposición final o trata- miento y no se cuenta con una estructura pública lo suficientemente capacitada con los recursos finan- cieros y técnicos necesarios para la gestión de tales residuos. Las empresas generadoras no poseen sistemas de tratamientos propios y en la mayoría de los casos se limitan a enterrarlos, sin ningún control ambiental. La práctica más generalizada corresponde a aquella ya descrita para el caso del vertedero de Cerro Pata- Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 19 cón, situado en la ciudad de Panamá, que consiste en el depósito conjunto de los desechos de tipo do- méstico con los desechos peligrosos, creándose si- tuaciones de franco riesgo sanitario y contribuyendo a la degradación del ambiente. Esta práctica de disponer indiscriminadamente tanto los desechos peligrosos como los residuos no peligrosos en vertederos, en la mayoría de los casos mal ubicados, cercanos a manglares, ríos, quebradas y/o poblados, crea situaciones de riesgo sanitario y de deterioro ambiental que pueden poner en peligro el desarrollo de actividades económicas locales y, muy especialmente, el de la industria del turismo. Frente a esta situación, se hace prioritario el desarro- llo de un catastro de la generación de desechos peli- grosos a nivel nacional y la implementación de un sistema de seguimiento de sus movimientos hasta su tratamiento y disposición final. Asimismo, se hace también prioritario dar suficiente jerarquía y forta- leza a la estructura del Ministerio de Salud, de tal manera que pueda fortalecer el ejercicio de sus fun- ciones, en el ámbito de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos. Otro aspecto relevante que se ha identificado, es el vertimiento directo de desechos peligrosos líquidos y de lodos al sistema de alcantarillado y a los cauces de los ríos que atraviesan el distrito de Panamá, lo que agrava la contaminación de la bahía de Panamá y el ambiente en general. El transporte de desechos peligrosos, así como el de insumos y productos peligrosos, es un tema que se debe considerar, dado su carácter de actividad de alto riesgo para la salud y la seguridad de las personas y para el ambiente, abordaje que debe incluir la formu- lación de planes de contingencia y mitigación para hacer frente a la ocurrencia de situaciones de emer- gencia. Cabe señalar que actualmente el transporte de desechos peligrosos es ejercido por varias empresas y transportistas autónomos de materiales en general, en donde no existe especialización de las empresas, ca- pacitación del conductor ni una licencia para trans- porte de este tipo de materiales, todo lo cual también es necesario para el desarrollo de un sistema de ma- nifiesto o registro de este tipo de carga. En el área metropolitana existe un alto número de en- tidades que transportan materiales peligrosos ajustán- dose a la normativa vigente. Sin embargo, coexiste un porcentaje de transportistas que funcionan fuera del sistema, sin contar con las autorizaciones pertinentes y sin que se adopten las medidas adecuadas de segu- ridad. Esta situación se presenta en todo el país. Gestión de derrame. Asimismo, la ausencia de un programa de educación ambiental específico y la aplicación inadecuada de las normativas y directrices se conjugan para que el alma- cenamiento de los desechos peligrosos no reúna las condiciones mínimas necesarias, ya que no existen en el mercado nacional almacenes seguros y licenciados para uso colectivo en esta actividad. El país no lleva a cabo acciones sistematizadas o planeadas para el con- trol de los desechos y residuos peligrosos industriales, y no existe una política ambiental de estímulo a la ges- tión de los desechos por los generadores, que incenti- ven el reciclaje de materiales recuperados y/o el aprovechamiento energético de los residuos, entre otras formas de administrar los desechos. El sector privado tampoco tiene claridad sobre la le- gislación y la normativa que se le aplica al manejo de los residuos generados por las actividades producti- vas y, en consecuencia, tampoco tiene asumidas las responsabilidades que le respectan como generador, si bien identifica a MINSA y ANAM como las prin- cipales instituciones con las cuales debe relacionarse en lo referente al manejo de los residuos sólidos que Autoridad Nacional del Ambiente 20 genera. Igualmente, considera que la gestión que estas instituciones realizan es insuficiente y no está correctamente orientada, identificando como la mayor carencia existente en la materia, la falta de una política nacional de residuos y desechos sólidos. Un aspecto conveniente de destacar es la aparente desvinculación con que el sector privado percibe la implementación de iniciativas de gestión de ambien- tal íntimamente relacionadas entre sí, como lo son la creación de una bolsa de residuos o la aplicación de programas de producción más limpia, lo cual pro- bablemente es consecuencia de una insuficiente co- ordinación entre las instituciones nacionales que tienen responsabilidades respecto de este tipo de ini- ciativas, situación que debe ser encarada adecuada- mente por las autoridades ambientales y sanitarias 1.3.4. Desechos hospitalarios Según antecedentes de la Sección de Desechos Peli- grosos del Ministerio de Salud, en la región metro- politana de Panamá y San Miguelito los desechos hospitalarios son recolectados en vehículos que no cuentan con las condiciones mínimas establecidas en el Decreto Ejecutivo 111, de 23 de junio de 1999, siendo llevados estos desechos al vertedero de Cerro Patacón, en donde no reciben un manejo adecuado. En el resto del país, los desechos hospitalarios son recolectados por el servicio de aseo municipal y se mezclan con los residuos sólidos no peligrosos (do- mésticos) provenientes de los hospitales, clínicas y/o centros de salud y posteriormente depositados en vertederos a cielo abierto, sin ningún tipo de trata- miento. En algunos casos, estos residuos son incine- rados en instalaciones precarias, para luego llevar las cenizas al vertedero municipal. 1.3.5. Planes, programas y organización municipal Un porcentaje importante de municipios carece de planes o programas respecto del manejo de los resi- duos sólidos de su competencia, diluyéndose en la práctica su responsabilidad al concesionar el servi- cio. Esta ausencia de planificación y programación, más allá de la concesión de los servicios, es cohe- rente con el hecho que un alto porcentaje de muni- cipios carece de una unidad administrativa que se ocupe del medio ambiente. Existe asimismo una clara y marcada carencia de recursos humanos a nivel municipal y de capacitación de los recursos hu- manos involucrados en el manejo de los residuos só- lidos urbanos, tanto a nivel municipal como a nivel de las empresas concesionarias, aspecto clave para fortalecer la gestión ambiental descentralizada, en especial en el ámbito de los residuos y desechos. De acuerdo a lo señalado, la capacitación técnica de los recursos humanos involucrados en el manejo y la fiscalización, con relación a los residuos sólidos urbanos y desechos peligrosos, se revela como una necesidad que deberá abordarse a gran escala y con prioridad si se quiere avanzar en el efectivo mejora- miento de las condiciones actuales, diseñando planes de corto y mediano plazo destinados a crear opor- tunidades de capacitación dirigidas tanto al sector municipal, como al sector privado, que desarrolla ac- tividades en estas materias. En lo referente a los recursos humanos de las insti- tuciones rectoras, la situación parece ser distinta, según se trate del nivel central o de los niveles loca- les. A nivel central, se dispone de recursos humanos técnicamente capacitados, que no existen a nivel local: por lo que la función fiscalizadora se ve fran- camente resentida y, en algunos casos, casi inexis- tente, dado que a nivel local el personal es escaso, requiere ser capacitado y no dispone de recursos su- ficientes para el desarrollo de sus labores. En conclusión, existe la clara necesidad de fortalecer a los municipios o gobiernos locales en cuanto a su estructura, recursos económicos y humanos, que le permitan atender el papel que deben de tener en este tema. Aun cuando a nivel de las instituciones recto- ras existen dotaciones funcionarias capacitadas, igualmente cabe consignar la necesidad de fortalecer sus capacidades para dictar políticas planes y pro- gramas, que mejoren los niveles de soporte que en tal calidad deben brindar a la gestión integral de re- siduos no peligrosos y desechos peligrosos, desple- gada por otros agentes públicos y privados, especial- mente los municipios. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 21 El fortalecimiento de las capacidades locales, inserto en una estrategia destinada a estos efectos, no puede formularse aisladamente en el ámbito de la gestión de residuos, sino que en el contexto de la Política de Descentralización de la Gestión Ambiental que está impulsando ANAM; como asimismo de otras polí- ticas y estrategias, especialmente la referida a pro- ducción más limpia. 1.3.6. Inventarios e información En términos generales, los municipios conocen la cantidad de residuos sólidos urbanos generados en las localidades de su jurisdicción, a través de la informa- ción proporcionada por las empresas concesionarias, ya que son ellas las que estiman las cantidades reco- lectadas y transportadas hasta los sitios de disposición final. Sin embargo, en lo referente a los residuos peli- grosos y a los residuos hospitalarios, las autoridades municipales no disponen de información sobre su ge- neración, ni conocen de la existencia de inventarios al respecto. Este es uno de los aspectos que deberá ser abordado por la política, previendo, para los recursos humanos involucrados en las labores de planificación y de manejo de residuos, su capacitación en metodo- logías de generación y de proceso de información, ya que la única manera de estar en condiciones de dimen- sionar las necesidades de recursos humanos y mate- riales para abordar el manejo de estos residuos y de poder planificar las necesidades futuras, es sobre la base de información fidedigna y confiable. Un punto importante a destacar en este tema, es la falta de conocimiento por parte de los municipios, de directrices respecto de la forma de abordar el ma- nejo de los residuos hospitalarios, lo que se traduce en enfoques diversos y, en la mayoría de los casos, en un desentendimiento del problema; haciendo descansar su resolución en las empresas concesio- narias, sin que exista, de parte de los municipios, una mayor preocupación mayor respecto de cómo ese manejo se está realizando o de si ello se realiza con- forme a alguna directriz emanada de otra autoridad. La ciudad de Panamá escapa a la descripción ante- rior, ya que allí se está aplicando progresivamente el Decreto 111/99, que prescribe la segregación y la re- colección diferenciada. 1.3.7. Disposición final y deterioro sanitario y ambiental La disposición final sanitaria y ambientalmente ade- cuada de los residuos es un área deficitaria en las dis- tintas circunscripciones municipales. Sobre el particular, 11 municipios (73%) señalan disponer los residuos a cielo abierto; y 3 (20%) señalan hacerlo en vertederos en los que se supone habría algún grado mayor de control de las condiciones sanitario am- bientales4. Lo anterior permite suponer la existencia de pobla- ción expuesta directa e indirectamente a factores capaces de poner en riesgos su salud; en particular, en el caso de aquellas personas que se dedican a las labores de recuperación de materiales de entre los desechos. También es posible colegir la existencia de impactos negativos sobre el medio ambiente, ex- presados en contaminación de suelos; contamina- ción de masas y cursos de agua, superficial y subterránea; contaminación del aire y deterioro del paisaje. Esto último es particularmente importante en aquellas zonas que, por su ubicación y confor- mación geográfica, tengan un potencial turístico que explotar. Un aspecto relevante tiene relación con la presencia y proliferación de vectores de interés sanitario en los vertederos a cielo abierto y en sus zonas aledañas, lo que indudablemente representa un riesgo para la salud tanto del personal que desarrolla actividades en el propio vertedero, como para la población que habita en zonas cercanas, aspecto que debe ser abor- dado en las estrategias que se deriven de la imple- mentación de la presente política. 1.3.8. Recuperación de materiales En lo referente a la recuperación de materiales reci- clables de entre los desechos, en términos generales no existen, a nivel municipal, programas en desarro- llo al respecto, aunque siete municipios planean im- plementar programas de reciclaje. Esto es relevante, Autoridad Nacional del Ambiente 22 4 Encuesta desarrollada por el consorcio Arden & Price – CH2-Mhill a 19 municipios. por cuanto, por una parte, se percibe la recuperación de materiales como una posible fuente de recursos o ingresos y, por otra parte, la experiencia interna- cional señala que tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo, el reciclaje en des- tino de residuos sólidos urbanos resulta caro si se respetan las mínimas condiciones de higiene y segu- ridad para los recuperadores. Este es un punto res- pecto del cual corresponderá poner especial atención al momento de implementar la presente política. 1.3.9. Sistema tarifario y aspectos económico-financieros En lo que concierne a la aplicación de un cobro al usuario por el servicio de aseo urbano, en general los municipios aplican dicho cobro, ya sea respecto de un servicio privatizado, o proporcionado por la propia municipalidad. Sin embargo, uno de los pro- blemas que deben ser resueltos por la presente po- lítica es la falta de pago por parte de los usuarios. Este es otro aspecto importante a abordar, ya que conforme a la experiencia de los países latinoame- ricanos en materia de servicios de saneamiento esenciales, es probable que haya que introducir consideraciones especiales para aquella fracción de la población que definitivamente no tiene capaci- dad de pago. Las alternativas para enfrentar este problema son variadas y van desde el estableci- miento de subsidios cruzados hasta la entrega, por parte de entidades estatales, de subsidios directos al operador de los servicios. Sin embargo, lo que no parece adecuado, es que aquellos usuarios que efec- tivamente carezcan de capacidad de pago queden fuera de los beneficios de un servicio tan determi- nante en su estado de salud y bienestar. Los municipios cuentan con modelos de sistemas ta- rifarios que contemplan el pago diferenciado por los servicios de aseo urbano; lo que significa un claro avance en el abordaje del problema, que representa la existencia de estratos socioeconómicos con dife- rentes capacidades de pago. Sin embargo, se debe cuidar que estos sistemas diferenciados puedan en- mascarar distorsiones al momento de aplicar las ta- rifas. 1.3.10. Aspectos institucionales y legales En general, es posible afirmar que el actual marco legal y reglamentario aplicable a la gestión de dese- chos se encuentra disperso y carece de una sistema- tización que facilite su efectiva aplicación. Se trata de normas generales y técnicas, que regulan el tema de los residuos sólidos de manera independiente y diferenciada, sin integrar sus contenidos, provo- cando en algunos casos, confusión y dualidades entre las entidades relacionadas con la temática. Igualmente, la normativa establece diversas compe- tencias administrativas, generando instancias de co- ordinación interinstitucional, pero sin entrar a esclarecer la forma en que dicha coordinación se operativizará; salvo respecto de la normativa para el manejo de los desechos peligrosos hospitalarios, ma- teria en la cual existe una legislación específica, que fue aprobada a través del Decreto Ejecutivo 111, de 23 de junio de 1999. El resto de las normas no presenta de forma clara las etapas, métodos y sistemas de manejo que se deben implementar desde la producción misma de los de- sechos en las distintas fuentes, hasta su efectiva dis- posición y rehúso para aquellos casos en que la materia lo permita, ni menos establece instrumentos específicos para una adecuada gestión integral de re- siduos y desechos. La gestión de residuos no peligrosos y desechos pe- ligrosos se realiza, en términos generales, de forma sectorial bajo un principio de coordinación interins- titucional, en virtud del cual el Ministerio de Salud es la autoridad competente (Código Sanitario y Ley 41 de 1998, artículo 58) que debe coordinar con la ANAM medidas técnicas y administrativas, a fin de que las alteraciones ambientales no afecten la salud humana, como asimismo los municipios, en sus res- pectivas áreas de jurisdicción administrativa. En la legislación vigente, se han identificado algunas ins- tancias específicas de operativización de dicha co- ordinación, a saber: Red Nacional de Residuos Sólidos (organismo mul- tisectorial público-privado, conformado por el Mi- Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 23 nisterio de Salud, Ministerio de Gobierno y Justicia, Ministerio de Educación, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Vivienda, Instituto de Acueductos y Alcantarillado, Autoridad Nacional del Ambiente, Ministerio de Comercio e Industrias, Universidad Tecnológica de Panamá, Universidad de Panamá, un representante de las universidades privadas, uno de las asociaciones de municipios, uno de las ONG interesadas, y uno de los gremios empresariales). Esta red se estableció a través del Decreto Ejecutivo 197 de 1996, del Ministerio de Salud. Acuerdo de coordinación MIDA/MINSA sobre plaguicidas, establecido a través del Decreto Ejecu- tivo 19, que reglamenta el artículo 70 de la Ley 47 de 1996. Programa conjunto MINSA/ANAM, para la no im- portación, distribución o uso de residuos peligrosos en Panamá. Seguimiento del programa PLAGSALUD al inte- rior del Ministerio de Salud. Los instrumentos para la gestión de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos incluyen la elaboración de normas5 y la supervisión, fiscalización y control ambiental, a tra- vés de competencias sancionadoras e inspecciones principalmente6. En términos generales, la normativa vigente enfatiza los aspectos de fiscalización y control; sin desarrollar, por ejemplo, mecanismos orientados a desincentivar la producción de desechos, tanto a nivel de los ho- gares, como de los sectores públicos y privado. En este mismo sentido, se observa una falta de disposi- ciones orientadas a fomentar una efectiva recupera- ción de materiales desde sus fuentes de producción, fomentando el reciclaje y la reutilización de materia- les. Igualmente, no existen fortalezas normativas en el plano de las sanciones como, asimismo en el esta- blecimiento de tarifas relativas al manejo de los dese- chos y regulaciones respecto de otros instrumentos económicos, salvo en lo concerniente a la facultad del Estado de fijar tasas por los distintos servicios asociados a la gestión de residuos, reconocida en la Ley 41, Ley General de Ambiente, de julio de 1998, en forma expresa, y lo dispuesto en la Ley 106 de 8 de octubre de 1973 y la Ley 52 de 12 de diciembre de 1984 que la modifica, la que en su artículo 17, nu- meral 8, permite establecer impuestos, contribucio- nes, derechos y tasas, de conformidad con las leyes, para atender a los gastos de la administración, ser- vicios e inversiones. En concordancia con lo anterior, y como instru- mento esencial para la posterior aplicación de esta política, el anteproyecto de ley que ha preparado el Ministerio de Salud en materia de desechos peligro- sos y sustancias potencialmente peligrosas, pugna por una gestión integral de los desechos, optando por un esquema similar al de la más modernas leyes ambientales; por ejemplo, el de la Ley General de Ambiente, que define de manera explícita los instru- mentos de gestión con que cuenta la autoridad para realizar el manejo de los desechos, incluyendo entre estos los siguientes: La autorización, permiso y fiscalización de las ac- tividades económicas contaminantes. El inventario de desechos peligrosos y sustancias potencialmente peligrosas. El sistema de manifiesto y rastreo de desechos pe- ligrosos. Los planes para la gestión de los desechos indus- triales. El sistema de información para la gestión de dese- chos peligrosos. Los programas, incluyendo sus metas, y los infor- mes ambientales. La educación ambiental. Programas de producción más limpias. Las auditorías ambientales. La certificación ambiental. La medición y la evaluación de los impactos am- bientales. Los programas adecuación y manejo ambiental. Los incentivos que estimulen las prácticas de pre- vención de la contaminación y la minimización de los desechos peligrosos generados. Las penas y sanciones. En los últimos tres años, se ha logrado la elaboración del Decreto Ejecutivo 116, de 18 de mayo de 2001, que aprueba el manual nacional para el manejo de los Autoridad Nacional del Ambiente 24 5 Ley 41 de 1998, artículos 32 y 36. 6 Ley 41 de 1998, artículo 40. desechos internacionales no peligrosos en los puertos aéreos, marítimos y terrestres; y la Ley 30, de 12 julio de 2000, que promueve la limpieza de los lugares pú- blicos y dicta otras disposiciones. El Ministerio de Salud adelanta acciones para la aprobación de cinco normas sanitarias sobre residuos sólidos: Norma para rellenos sanitarios con capacidad mayor o igual a 300 toneladas métricas por día, para residuos sólidos no peligrosos. Norma sanitaria para la ubicación, construcción y operación de estaciones de transferencia, plantas de recuperación y tratamiento, bodegas, centros de acopio y plantas de reciclaje y reutilización de resi- duos sólidos. Normas sanitarias, requisitos y procedimientos para la aprobación de proyectos y la ubicación, construcción y operación de rellenos sanitarios de seguridad y se dictan otras disposiciones. Se en- cuentra en revisión de estilo, para posteriormente ser enviado para la firma de la Presidencia. Normas sanitarias para la obtención del permiso de construcción y sanitario de operación. Norma sanitaria para la vigilancia de los sistemas de incineración y consideración. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 25 Cuadro 1. Instituciones competentes y disposiciones asociadas Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. Instituciones Marco legal relevante • Decreto de Gabinete 1 de 1969. • Código Sanitario de Panamá, 1947, artículo 5. • Decreto Ejecutivo 1194 (Protección Radiológica). • Resoluciones 276 y 334, ambas de 1998. • Ley 41 de 1998, artículo 59. • Ley 41 de 1998. • Resolución AG -0070-2002, sobre la elaboración de las propuestas de normas de calidad am- biental sobre desechos peligrosos y la conformación del Comité Técnico de Normas sobre De- sechos Peligrosos. • Constitución Nacional, artículo 230. • Código Sanitario de Panamá, 1947, artículos 88 y 96. • Ley 41 de 1999, por medio de la cual se municipaliza el servicio de aseo urbano, artículos 36 y 60. • Decreto Ejecutivo 58 de 2000, por el cual se reglamenta el procedimiento para la elaboración de normas de calidad ambiental, artículo 42. • Ley 106 de 1973, modificada por el Decreto Ley 21 de 1986, artículo 17, numeral 14; y por la Ley 52 de 12 de diciembre de 1984. • Ley 105 de 1973, en concordancia con los artículos 224 y 225 de la Constitución. • Decreto 7 de 1998, competencias en materia de prevención de la contaminación del medio marino. • Ley 23 de 1997. • Ley 47 de 1996, sobre control de plaguicidas y fertilizantes: registro, aplicación, actividad y ser- vicios. • Ley 77 de 2001, sobre la entidad responsable de la gestión del tratamiento de las aguas resi- duales. Ministerio de Salud (MINSA) Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) Municipios • Concejos Municipales • Juntas Comunales • Autoridad Marítima de Panamá • Ministerio de Comercio e Industrias (Dirección General de Normas y Tecnología Industrial) • Ministerio de Desarrollo Agropecuario • Instituto de Acueducto y Alcantarillados Nacionales (IDAAN) NIVEL CENTRAL NIVEL LOCAL OTROS ORGANISMOS RELACIONADOS La actual sectorialización de la gestión ambiental, en el ámbito de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos, desde la perspectiva institucional, puede graficarse en el cuadro 1, que identifica a los princi- pales organismos con competencias sobre la materia y sus respectivas fuentes normativas: 1.4. Criterio respecto de la unificación de los proyectos de ley Una observación importante es el hecho de que frente a una propuesta de política “integral” de ges- tión de residuos no peligrosos y desechos peligrosos, nos encontramos ante propuestas normativas sepa- radas, lo cual necesariamente no se corresponde con el sentido de integralidad de la política. En este sentido, se sugiere a la autoridad competente valorar la ventaja de fusionar ambos documentos en una sola ley general de residuos y desechos; lo cual implicaría, además de la ventaja normativa, una ven- taja de orden práctico al facilitar la aprobación por la Asamblea Legislativa, por tratarse de un solo es- fuerzo de cabildeo legislativo. Adicionalmente, la técnica legislativa comparada indica que la tendencia es la de generar estatutos jurídicos lo más completos posibles, para contribuir a la racionalización y dis- minución del número de leyes ambientales. Por ejemplo, existen a nivel internacional preceden- tes de leyes marco regulatorias de los residuos en forma integral, siendo uno de los ejemplos más re- cientes la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos de México, de octubre de 2003. En atención a lo anterior, sugerimos que el es- fuerzo de fusionar ambos proyectos de ley tome Autoridad Nacional del Ambiente 26 Quema de llantas en el vertedero de Santiago, Veraguas. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 27 Cuadro 2. Propuesta esquemática de fusión de proyectos de ley sobre gestión de desechos peligrosos y no peligrosos Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. TÍTULOS CAPÍTULOS • Capítulo Único: Objeto y ámbito de aplicación de la Ley. • Capítulo Único: Atribuciones de las instancias de gobierno y coordinación interinstitucional. • Capítulo Único: Fines, criterios y bases generales. • Capítulo I: Programas para la prevención y gestión integral de los residuos. • Capítulo II: Planes de manejo y contingencia. • Capítulo III: Participación ciudadana. • Capítulo IV: Derecho a la información. • Capítulo I: Disposiciones generales. • Capítulo II: Generación de residuos peligrosos. • Capítulo III: De las autorizaciones. • Capítulo IV: Manejo integral de los residuos peligrosos. • Capítulo V: Responsabilidad acerca de la contaminación y remediación de sitios. • Capítulo VI: La prestación de servicios en materia de residuos peligrosos. • Capítulo VII: Importación y exportación de residuos peligrosos. • Capítulo Único: Disposiciones generales. • Capítulo I: Visitas de inspección. • Capítulo II: Medidas de seguridad. • Capítulo III: Infracciones y sanciones administrativas. • Capítulo IV: Recursos y acción pública. Título Primero Disposiciones generales. Título Segundo Distribución de competencias y coordinación. Título Tercero Clasificación de los residuos. Título Cuarto Instrumentos de la política de prevención y gestión integral de los residuos. Título Quinto Manejo integral de residuos peligrosos. Título Sexto De la prevención y manejo integral de residuos sólidos urbanos y de manejo especial. Título Séptimo Medidas de control y de seguridad, infracciones y sanciones. Disposiciones transitorias como insumo referencial las disposiciones de la mencionada ley mexicana; la cual, en sus contenidos, se encuentra muy alineada con la política propuesta para Panamá, producto de la presente consultoría. A continuación, se presenta de forma esquematizada la forma en que sugerimos se plantee el proyecto de ley fusionado, obviamente como una propuesta pre- liminar y que se orienta a lograr más bien una uni- formidad de criterio en torno a esta “fusión de proyectos”, siguiendo los criterios estructurales de contenido de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos de México citada. 2.1. Estrategia de implantación La estrategia de implantación de la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos no Peligrosos y Pe- ligrosos busca integrar los cuatro componentes de la estrategia en un todo sinergético, tal y como lo re- presenta el siguiente esquema, sugiriendo una se- cuencia para la realización de las tareas específicas requeridas para su ejecución. Esta cronología de ac- tividades no responde al ordenamiento secuencial de un componente, a continuación de la culminación de otro; sino, más bien a la vinculación de las activi- dades y tareas específicas que se realizan continua- mente en un espiral creciente de resultados, orientados a la consecución de indicadores cada vez más positivos (proceso de implementación). De tal manera, que estos cuatro componentes se irán re- troalimentando de los resultados generados, para es- tablecer mecanismos de ajuste y, a su vez, sugerir nuevas metas a alcanzar. A su vez, en esta estrategia se integra el plan de ade- cuación y estructura propuesto en la Actividad C2.2: Desarrollo de instrumentos interinstitucionales, con los otros tres componentes de la misma. De forma similar, se contempla el proceso de elaboración de la estrategia de promoción y difusión. 2.2. Vínculos de los compo- nentes con un modelo de esquema de negocio Para la implantación de toda política, se requiere de un cambio organizacional que considere la interac- ción de varios y distintos factores. La figura 2 mues- tra el esquema referencial7 considerado para el análisis y propuesta de implantación. En el centro del esquema se presentan las metas que desean alcanzarse, en este caso con la ejecución de la política. Pero, a su vez, queda claro que la formu- Instrumentos legales Mecanismos de difusión y promoción Instrumentos interinstitucionales Instrumentos económicos y financieros Estrategia de implantación Figura 1. Estructura del plan de acción de la política Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. 7 Mintzberg, Henry y James B. Quinn. 1991. El proceso estratégico. Conceptos, contextos y casos. lación de una estrategia de implantación no garan- tiza la consecución de las metas esperadas, ya que depende de otros factores esenciales. Los componentes presentados en esta sección cu- bren cinco de los seis factores detallados en el es- quema; quedando el estilo gerencial como el único factor faltante, pero vital para el logro de las metas. A continuación profundizamos en cada uno de ellos. 2.3. Estructura Las secciones anteriores presentan las estructuras su- geridas para los instrumentos interinstitucionales y para los mecanismos de difusión y promoción de la política. No obstante, consideramos apropiado recal- car la diferenciación propuesta en los niveles de toma de decisiones, tal y como lo muestra la figura 3. En el nivel estratégico, ubicamos al Ministerio de Salud (MINSA) y a la Autoridad Nacional del Am- biente (ANAM). Su rol es el de establecer los linea- mientos y visión a largo plazo en este tema de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos. Es por ello que sus decisiones tienen un alcance de alrede- dor de los dos a cinco años; fijando políticas, leyes, estructuras y demás recursos. En el nivel táctico de toma de decisiones, con un orden más regional y con un alcance de corto plazo (de un mes a un año), están los Comités Consultivos Regio- nales. De manera tal que faciliten la ejecución de las tareas y actividades de la política; y, a su vez, empujen la consecución de los objetivos específicos en su región. Finalmente, en un nivel operativo están los grupos de proyectos regionales (GPR). Sus acciones están orientadas a la ejecución de la mayoría de las activi- dades y tareas de la política. 2.4. Habilidades El logro de las metas requiere que se mantengan ciertas habilidades a lo largo de la implantación y eje- cución de la política. Estas habilidades son comunes en todos los niveles y son: Toma de decisiones. Conocimientos técnicos de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. Comunicación efectiva. Trabajo en equipo. Proactivos. Lo que varía de nivel a nivel, es la importancia de cada una de las habilidades para el éxito. A manera de referencia, en el Nivel Operativo debe contarse con un dominio profundo en la materia de residuos no peligrosos y desechos peligrosos (conocimiento técnico), no tanto así a Nivel Estratégico. Autoridad Nacional del Ambiente 30 Estructura Estrategia Sistemas Metas Personal de apoyo Habilidades Estilo Figura 2. Estrategia de implantación Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. En este diagrama mostramos tres niveles de toma de decisiones que asociamos a elementos de las estructuras existentes y propuestas MINSA ANAM Nivel estratégico CCR Nivel táctico GPR Nivel operativo Figura 3. Nivel de toma de decisiones Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. 2.5. Sistemas Para el logro de las metas, se requiere de diversos sis- temas que apoyen la realización de los procesos. Den- tro de los principales sistemas a incorporar estarían el de comunicación, el de información, de capacita- ción, el de toma de decisiones, entre otros. Estos están interrelacionados con los demás elementos del es- quema de negocios presentado anteriormente. Para efectos de esta política, solo mencionaremos los sis- temas de comunicación y de información, ya que exis- ten políticas específicas orientadas a presentar recomendaciones en las otras áreas. 2.5.1. Sistema de comunicación La comunicación efectiva es un requisito básico para el logro de las metas, esta se realiza tanto a lo interno como a lo externo. Para el logro de una comunica- ción efectiva, a lo externo se crearon los “mecanis- mos de promoción y difusión” de la política. Mientras que para garantizar una comunicación efectiva a lo interno se presentaron “mecanismos de coordinación interinstitucional”. Los pasos a seguir para una comunicación externa fueron esquematizados tal y como lo indica la figura 4. En ella, se presenta la secuencia de actividades que deben realizarse, iniciando con una clara identifica- ción del público a quien va dirigido el mensaje, hasta la evaluación de su efectividad. Para la comunicación a lo interno, se diseñaron me- canismos de coordinación interinstitucional, los cua- les sugirieron modificaciones a la estructura existente; al igual que cambios estructurales orien- tados a facilitar el flujo de la información, como tam- bién el de apoyar en su recolección. 2.5.2. Sistema de información El sistema de información está muy relacionado con el de comunicación. Es por ello que, tanto en los “me- canismos de coordinación interinstitucional” y los “mecanismos de difusión y promoción”, se presentan sistemas para la recolección de la información, análisis de la misma y la toma de decisiones correspondiente. 2.6. Personal de apoyo Toda la estructura debe estar orientada al logro de las metas, a través de la implantación efectiva de la política. Esta es una política de Estado, y no de go- bierno, por lo que es un proyecto a largo plazo, que requiere de un administrador con las capacidades, habilidades y responsabilidades correspondientes. Es por ello que se sugiere en los “mecanismos de coor- dinación interinstitucional” una figura formada por miembros del Nivel Estratégico (ANAM y MINSA). 2.7. Estilo El estilo gerencial define la cultura y clima organiza- cional, el cual es determinado por las acciones de la alta administración. Debido a la reciente transición de gobierno, debe procurarse una pronta y clara identi- ficación con las políticas, de manera tal que los niveles operativos cuenten con comunicación efectiva. 2.8. Estrategia La estrategia presenta la secuencia en la cual sugeri- mos la implementación de la política para el logro de las metas. Esta la hemos dividido en tres etapas, de manera análoga, como se presenta en el “Plan de adecuación de los instrumentos interinstitucionales de coordinación”. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 31 Figura 4. Proceso de elaboración de la estrategia de promoción y difusión Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. Identificación del público meta Fijación de objetivos Canal de comunicación Evaluación de la comunicación Autoridad Nacional del Ambiente 32 2.8.1. Plan de adecuación de los instrumentos interinstitucionales de coordinación Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental. ÁREA COMPONENTE ETAPA I II III Aprobación ejecutiva y le- gislativa. Recursos humanos. Equipos y herramientas. Gestión administrativa Instrumentos legales. Instrumentos económicos y financieros. Instrumentos interinstitu- cionales de coordinación. Mecanismo de difusión y promoción. Instrumentos interinstitu- cionales de coordinación. Mecanismo de difusión y promoción. Instrumentos interinstitu- cionales de coordinación Mecanismo de difusión y promoción Consecución de aproba- ción ejecutiva. Designación de enlace de ANAM y de los represen- tantes de cada institución en los GPR. Selección y capacitación del personal en mecanis- mos de comunicación. Capacitación de los CCR en mecanismos y técnicas de difusión y promoción. Equipos de comunicación básicos. Informes manuales. Adecuación de página de Internet de ANAM y MINSA con vínculos. Presentar in- formación de DyRPNP. Estructura matricial orienta- da a proyectos. Supervisión directa descentralizada. Vi- sitas de inspección y coor- dinación. Ajustes al sistema. Selección y designación del coordinador del pro- yecto de implantación de política. Consecución de aproba- ción ejecutiva. Desarrollo de descripcio- nes de puestos que con- templen el manejo de DyRPNP. Capacitación de los GPR en mecanismos y técnicas de difusión y promoción. GPR con equipo informá- tico, envío de información vía Internet. Administración basada en indicadores de gestión. Mejoras al sistema. Estan- darización de resultados. Establecer vínculos con ONG, Gremios y Universi- dades para el desarrollo de mecanismos de comu- nicación conjuntos. Consecución de aproba- ción legislativa. Consecución de aproba- ción legislativa. Plan de contingencia de- sarrollado y en ejecución, para garantizar la conti- nuidad del recurso hu- mano capacitado en los distintos GPR. GPR con equipos con software de gestión enla- zado con ANAM. Estandarización de proce- sos. Medición de efectividad de mecanismos de difu- sión y promoción. Ajustes a mecanismos de promoción y difusión. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 33 2.8.2. Plan de acción por objetivo específico OBJETIVO ESPECÍFICO 1. EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS Y DESECHOS PELIGROSOS Y NO PELIGROSOS: Promover el manejo ambientalmente racional y sostenible de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos con un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valorización, la reutilización, la segregación, el re- ciclaje, y el uso de mejores técnicas disponibles el desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producción más limpia y el uso de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Minimizar la generación de residuos no peligrosos y desechos peligrosos, a tra- vés del desarrollo de pro- gramas de reducción, reciclaje y reutilización. 1. Impulsar programas dirigi- dos al reciclaje y aprove- chamiento de residuos, como compostaje y lombri- cultura. 2. Elaborar diagnósticos, cuan- do no los haya, o actualizar los existentes, sobre las can- tidades de residuos y dese- chos generados, tanto a nivel municipal como industrial. 3 Desarrollar programas sobre tecnologías y procesos de producción más limpia, para minimizar la generación de residuos y desechos. 4. Establecer la viabilidad y di- señar, de acuerdo a ello, los mecanismos que permitan implementar una bolsa de residuos. 5. Establecer la normativa para implementar progra- mas dirigidos a la reutiliza- ción, minimización y aprove- chamiento de residuos a nivel nacional. 6. Desarrollar programas pi- loto de minimización y reu- tilización de residuos en municipios. 7. Crear incentivos relaciona- dos a la minimización, reu- tilización, reciclaje y aprove- chamiento de residuos. • Número de programas de re- ciclaje y aprovechamiento funcionando. • Número de municipios con diagnósticos actualizados de los residuos y desechos ge- nerados. • Número de programas desa- rrollados para minimizar la generación de residuos y desechos. • Fecha o días transcurridos para la realización de estu- dios de viabilidad. • Normativa para implementar programas dirigidos a la reu- tilización, minimización y aprovechamiento realizadas. • Número de municipios con programas pilotos de minimi- zación y reutilización de resi- duos. • Fecha o días transcurridos para la creación de incentivos. • Fecha o días transcurridos para la aprobación de incentivos. • Que cada GPR tenga, por lo menos, un programa en fun- cionamiento al cabo del pri- mer año, y tres para el se- gundo. • Quince principales munici- pios con diagnósticos reali- zados o actualizados al cabo del segundo año. • Un programa en operación en cada uno de los cinco principales municipios al final del segundo año. • Desarrollo de estudio de via- bilidad de bolsa de residuos al cabo del primer año. • De ser viable, generación de indicadores al cabo del se- gundo año. • Normativa realizada al cabo del tercer semestre. • Cinco municipios con pro- grama piloto al cabo del se- gundo año. • Incentivos creados al cabo del primer año. • Incentivos aprobados al cabo del segundo año. Autoridad Nacional del Ambiente 34 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 1 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 2. Establecer programas de producción más limpia, de acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo, a través del manejo y aprove- chamiento de materia prima con alternativas tecnológi- cas apropiadas, la aplica- ción de las mejores técnicas disponibles y el desarrollo de mejores prácticas am- bientales, con miras a mini- mizar la generación de residuos y desechos. 1. Promover e incentivar la participación de la empresa privada en el aprovecha- miento de biogás; con miras al desarrollo de tecnología para la utilización de bio- masa (residuos y desechos, animales y otros), para ge- neración de biogás y de energía; por ejemplo, para la cocción de alimentos, promoviendo especialmente su aplicación en las comu- nidades rurales. 2. Crear incentivos para el desarrollo de programas de minimización de residuos en origen y mediante el me- joramiento en la eficiencia de los procesos. 3. Desarrollar programas de investigación para la pro- ducción más limpia y mejo- res técnicas disponibles. 4. Fortalecer la implementa- ción de programas de pro- ducción más limpia y mejores técnicas disponi- bles en las empresas, para efectos de minimizar la ge- neración de residuos. 5. Divulgar los beneficios de los programas de produc- ción más limpia y mejores técnicas disponibles. 6. Promover la creación de leyes que incentiven el aprovechamiento de las energías renovables. • Número de industrias y de unidades de actividad econó- mica que utilizan biogás como fuente de energía en alguno de sus procesos. • Fecha o días transcurridos para la creación de incenti- vos. • Número de programas de in- vestigación en ejecución. • Número de programas de in- vestigación realizados. • Recursos asignados a los programas de producción más limpia. • Número de programas de producción más implementa- dos. • Número de empresas partici- pantes en eventos de divul- gación de los programas de producción más limpia. • Número de leyes que incen- tiven el aprovechamiento de energías renovables en vi- gencia. • Articular con la Política Na- cional de Producción más Limpia. • Incentivos desarrollados al cabo del tercer trimestre. • Cinco programas de investi- gación en ejecución al cabo del primer año y 10 al cabo del segundo. • Cinco programas de investi- gación ejecutados al cabo del segundo año. • Diez por ciento de las empre- sas de los cinco principales sectores al cabo del primer año. • Diez por ciento de las empre- sas de los cinco principales sectores al cabo del primer año. • Se han establecido las vigen- tes al cabo del tercer año. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 35 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 1 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Implementar mecanismos y tecnologías ambientalmente adecuadas para el manejo, disposición final y trata- miento de los desechos y residuos peligrosos y no pe- ligrosos, desarrollando me- jores prácticas ambientales. 1. Realizar diagnósticos de la situación actual del manejo de los residuos, en los mu- nicipios que todavía no los tienen. 2. Priorizar los problemas con relación a la gestión integral de los residuos no peligro- sos y desechos peligrosos. 3. Levantar información de los sitios que son aptos para la ubicación de los rellenos sanitarios para residuos no peligrosos y desechos peli- grosos y el estatus de los terrenos (municipales o pri- vados). 4. Elaborar programas y pro- yectos específicos en mate- ria de gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 5. Promover e incentivar el desarrollo de mercados para los residuos reciclables. 6. Promover el consumo de productos reciclables y fo- mentar la formulación e ins- trumentación de planes de manejo para el acopio y envío a reciclado. 7. Establecer mecanismos de aprovechamiento de gas que se genera en los relle- nos sanitarios, para la gene- ración de energía eléctrica. 8. Apoyar la creación de pro- gramas de investigación para el desarrollo de tecno- logías ambientalmente ade- cuadas para el manejo, disposición final y trata- miento, de los desechos y residuos peligrosos y no pe- ligrosos. • Número de diagnósticos rea- lizados. • Informe de prioridades elabo- rados. • Número de municipios con sitios definidos. • Número de programas y pro- yectos elaborados. • Número de mercados esta- blecidos para diferentes resi- duos reciclables. • Número de planes de ma- nejo formulados y en opera- ción. • Mecanismo de aprovecha- miento de gas elaborado. • Número de programas de in- vestigación ejecutados y en ejecución. • Diagnósticos realizados al cabo del cuarto año. • Un informe realizado en el primer mes de cada año. • Cinco principales municipios con sitos definidos al cabo del primer año, 10 al cabo del segundo, y todos al cabo del quinto. • Al menos dos programas desde el segundo año. • Poder comprador establecido para los 15 principales muni- cipios al cabo del tercer año. • Cinco planes al cabo del quinto año. • Un plan piloto en operación para el final del segundo año y dos unidades en operación al final del quinto año. • Tres programas en ejecución al cabo del tercer año. Autoridad Nacional del Ambiente 36 OBJETIVO ESPECÍFICO 2. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL: Fortalecer las capacidades de gestión de los sectores público, privado y municipales, con competencia, injerencia o intervención en la gestión integral de los residuos peligrosos y los desechos peligrosos, tanto del nivel central, sectorial y local. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Fortalecer las capacidades institucionales y municipa- les, tanto técnicas, econó- micas, administrativas y de recursos humanos, para planificar adecuadamente e implementar programas tendientes a mejorar el ma- nejo integral de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos, por parte de las autoridades competentes del nivel central, sectorial y municipalidades. 2. Fortalecer los mecanismos de coordinación entre agen- tes públicos, privados y so- ciedad civil, para la implementación de la ges- tión integral de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 1. Consecución de recursos económicos y recurso hu- mano capacitado en planifi- cación. 2. Desarrollar manuales de procedimientos operativos normalizados, aplicables a nivel nacional, para el ejer- cicio de sus funciones por parte de los organismos del Estado que intervienen en la gestión integral de resi- duos y desechos peligrosos y no peligrosos; y entre estos y los agentes priva- dos. 3. Preparar y ejecutar progra- mas, planes y proyectos encaminados a brindar ase- sorías técnicas a los muni- cipios en materia de gestión integral de los residuos no peligrosos y desechos peli- grosos. 4. Incorporar al sector privado y otros agentes de la socie- dad civil en el proceso de planificación de la gestión integral de los residuos no peligrosos y desechos peli- grosos. 1. Divulgación de la política. 2. Identificar la responsabili- dad de cada uno de los sec- tores involucrados. 3. Elaborar procedimientos in- terinstitucionales y protoco- los de coordinación, para la implementación de la ges- • Manuales de procedimientos operativos desarrollados. • Número de municipios con programas preparados y en ejecución. • Número de representantes del sector privado y otros agentes civiles. • Documento de política comu- nicado a los sectores público y privado. • Sectores involucrados en co- nocimiento de sus responsa- bilidades. • Número de protocolos en operación. • Todos los necesarios al cabo del tercer año del proyecto. • Durante el primer año, pre- parados. Desde el segundo año, asesorías en ejecución. • Desde del primer año estruc- turar, en base a mecanismos propuestos de integración y participación. • Mejorar comprensión de al- cances de la política y sus beneficios. • Respuesta de sectores me- diante implementación de programas (GIR, P+L, etc.). • Procedimientos elaborados al cabo del primer año, en ejecución al cabo del se- gundo. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 37 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 2 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Destinar y gestionar los re- cursos técnicos y económicos necesarios para fortalecer las capacidades instituciona- les y privadas para el desa- rrollo de los diferentes planes y programas, aplicación de incentivos y subsidios en ma- teria de residuos no peligro- sos y desechos peligrosos. tión integral de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 4. Elaborar procedimientos y protocolos de coordinación, con el sector privado y so- ciedad civil, para la imple- mentación de la gestión integral de los residuos no peligrosos y desechos peli- grosos. 1. Identificar fuentes de finan- ciamiento. 2. Identificar necesidades según problemas priorizados. 3. Identificar programas y pro- yectos orientados a la crea- ción de incentivos y subsi- dios en materia de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 4. Incluir los recursos financie- ros necesarios en el presu- puesto de la nación para el desarrollo de las diferentes planes y programas, aplica- ción de incentivos y subsi- dios. • Procedimientos y protocolos elaborados. • Fuentes de financiamientos identificadas para el fortale- cimiento de capacidades. • Necesidades identificadas de problemas priorizadas. • Número de programas y pro- yectos identificados. • Montos asignados y efectiva- mente destinados al desarro- llo de planes, programas, incentivos y subsidios. • Procedimientos elaborados al cabo del primer año. • Al cabo del primer año, revi- sión cada dos años. • Necesidades identificadas al cabo del primer año, proble- mas priorizados al cabo del segundo año. • Montos asignados al presu- puesto al cabo del segundo año y en adelante. Autoridad Nacional del Ambiente 38 OBJETIVO ESPECÍFICO 3. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: Fortalecer la legislación dictando un marco normativo que regule integralmente la gestión de los residuos no peligrosos y de los desechos. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Fortalecer el marco regula- torio e institucional para la gestión integral de los resi- duos no peligrosos y dese- chos peligrosos y la nor- mativa técnica necesaria y apropiada orientada a este objetivo, considerando los compromisos contraídos en los convenios e instrumen- tos internacionales. 2. Fortalecer los aspectos pu- nitivos y sancionatorios por el incumplimiento de la nor- mativa legal en materia de residuos no peligrosos y desechos peligrosos y los aspectos de responsabili- dad civil por el daño que se ocasione al ambiente y a la salud de las personas. 1. Promover la promulgación de un marco regulatorio para la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 2. Complementar la reglamen- tación vigente para asegu- rar la cabal implementación de los convenios internacio- nales relativos a los resi- duos y desechos peligrosos y otros residuos. 3. Establecer una norma téc- nica sobre reducción, reci- claje y reutilización. 4. Crear una comisión interins- titucional, con la participa- ción de la sociedad civil, para los efectos de la regla- mentación de las leyes san- cionadas. 5. Promover y difundir la regla- mentación entre las autori- dades, empresas y particu- lares, para su cumplimiento. 6. Apoyar a los municipios en el desarrollo de aplicación de normativas locales. 1. Capacitar a los niveles ope- rativos de las autoridades competentes, en el manejo de la reglamentación, expe- dientes y mecanismos de sanción. 2. Registrar los casos en un sistema que permita su se- guimiento y vigilancia. 3. Crear un sistema que per- mita la recepción y manejo de denuncias, en cuanto a infracciones a la gestión in- • Acciones necesarias a nivel del Legislativo. • Reglamentación comple- mentada con los convenios internacionales. • Norma técnica sobre reduc- ción, reciclaje y reutilización elaborada. • Comisión interinstitucional creada. • Número de acciones de difu- sión realizadas. • Número de autoridades, em- presas y particulares alcan- zados con las acciones de promoción y difusión. • Número de municipios que han recibido apoyo. • Porcentaje de personal del nivel operativo capacitado. • Sistema de registro opera- tivo. • Sistema de recepción y ma- nejo de denuncias creado. • Ley o leyes sobre residuos no peligrosos y desechos pe- ligrosos promulgadas. • Reglamentación comple- mentada con los convenios internacionales. • Norma técnica sobre reduc- ción, reciclaje y reutilización puesta en marcha y aplicada. • Reglamentación debidamente consensuada entre los acto- res intervinientes en la Comi- sión (representativos de sec- tores). • Mejorar el conocimiento de al- cances de la normativa legal y reglamentaria, con miras a mejorar sus niveles de imple- mentación y cumplimiento por parte de los agentes privados, y fiscalización por los agentes públicos. • El 100% del personal capa- citado al cabo del primer año. • Este debe coincidir con la política del sistema de infor- mación. • Este debe coincidir con la política del sistema de infor- mación. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 39 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 3 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 3. Fortalecer las capacidades y los recursos necesarios para ejercer una adecuada fiscalización, vigilancia, con- trol y sanción de parte de las autoridades competen- tes en materia de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. tegral de residuos no peligro- sos y desechos peligrosos. 4. Promover la capacidad de denuncia de la comunidad, ante la autoridad compe- tente, de infracciones detec- tadas. 5. Establecer figuras delictivas para aquellos eventos de in- fracciones graves a la legis- lación sobre gestión integral de residuos y desechos pe- ligrosos y no peligrosos. 1. Evaluar las capacidades y niveles de fiscalización, vi- gilancia y control. 2. Divulgación de la legisla- ción vigente en materia de fiscalización, vigilancia y control. 3. Fortalecer la coordinación y la colaboración entre las instituciones involucradas en el tema de fiscalización, vigilancia y control. 4. Crear los protocolos y pro- cedimientos para llevar a cabo actividades de fiscali- zación, vigilancia y control. 5. Destinar los recursos huma- nos, técnicos y financieros necesarios para ejecutar las tareas de fiscalización, vigi- lancia y control. 6. Promover la implementa- ción de la norma sobre re- ducción, reciclaje y reutili- zación 7. Establecer un programa de supervisión y vigilancia para garantizar el cumplimiento de la norma sobre reduc- ción, reciclaje y reutilización. • Porcentaje de incremento de denuncias por año. • Leyes tipificando el delito en vigencia. • Creación de sistema de eva- luación de las capacidades y niveles de fiscalización, vigi- lancia y control. • Número de acciones de di- vulgación realizadas. • Número de personas alcan- zadas en las actividades de divulgación. • Acciones necesarias ejecuta- das. • Protocolos y procedimientos de las actividades de fiscali- zación, vigilancia y control re- alizados. • Recursos humanos, técnicos y financieros, efectivamente asignados. • Avances en la implementa- ción de la normativa. • Programa de supervisión y vigilancia para garantizar cumplimiento de la norma creado. • Articular con la política del sistema de información. • Articular con la política del sistema de información. • Definición de acciones nece- sarias al cabo del primer se- mestre. Plan de ejecución para su fortalecimiento en eje- cución al cabo del primer año. • Establecimiento de protoco- los al cabo del primer año. • Definición de requerimientos al cabo del primer año. Asig- nación del recurso humano al cabo de tercer trimestre. • Al menos cinco municipios implementando la política al quinto año. • Al menos doce inspecciones al quinto año. Autoridad Nacional del Ambiente 40 OBJETIVO ESPECÍFICO 4. EN EL ÁMBITO DE LA CAPACITACIÓN E INVESTIGACIÓN: Promover la investigación científica y tecnológica, así como la formación de cuadros científicos y técnicos ne- cesarios para el desarrollo de los programas relativos a la gestión integral de residuos no peligrosos y de desechos peligrosos; y fortalecer los Programas de Educación Formal y No formal en esta materia. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Desarrollar programas de ca- pacitación técnica en la ges- tión integral de los residuos no peligrosos y desechos pe- ligrosos. 1. Aplicar técnicas educativas y tecnológicas en vías del aprovechamiento máximo de los recursos. 2. Promover programas de edu- cación ambiental orientados a la minimización y reutiliza- ción de residuos y a la mini- mización de desechos. 3. Integrar a las entidades guber- namentales y no gubernamen- tales, sector académico, privado y otros organismos es- pecializados en el desarrollo de programas educativos con- cernientes del tema de la ges- tión integral de residuos y desechos, peligrosos y no pe- ligrosos, desarrollando me- jores prácticas ambientales. 4. Dotar de recursos técnicos y económicos, necesarios y apro- piados, para el desarrollo de actividades de capacitación en municipios y otras entidades que lo requieran, y diseñar pro- gramas hacia a estos fines. 5. Fortalecer el establecimiento de convenios con organismos de cooperación internacional y nacional, destinados a la capa- citación y transferencia tecno- lógica en la gestión integral de residuos y desechos sólidos, peligrosos y no peligrosos. 6. Recopilar y diseñar el mate- rial educativo a transmitir en los distintos niveles de inter- vención. 7. Fortalecer el desarrollo de programas de capacitación en gestión integral de resi- duos no peligrosos y dese- • Técnicas educativas y tecnoló- gicas aplicadas. • Número de acciones de pro- moción realizadas. • Número de personas alcanza- das en las actividades de pro- moción. • Número de entidades guberna- mentales y no gubernamentales y demás integrados. • Número de actividades de ca- pacitación realizadas. • Número de convenios estable- cidos y en operación. • Material educativo diseñado. • Programas de capacitación desarrollados en universida- des y/o centros de capacita- ción. • Definición de técnicas al cabo del primer trimestre. • Diez acciones de capacitación realizadas durante el segundo año y quince en los años si- guientes. • No menos de doscientos líde- res alcanzados con las activi- dades de promoción. • Cinco entidades gubernamen- tales integradas al cabo del segundo año. • Ocho entidades gubernamen- tales y dos no gubernamenta- les al cabo del segundo año. • Cinco unidades con recursos al cabo del primer año y diez al cabo del segundo. • Al menos dos convenios a par- tir del primer año. • Material diseñado al cabo del primer año. • Al menos dos programas al cabo del segundo año Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 41 LÍNEAS DE ACCIÓN OBJETIVO ESPECÍFICO 4 (continuación) ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 2. Desarrollar programas y pro- yectos de investigación relati- vos a técnicas de tratamiento, reducción, reutilización, reci- claje y disposición final de re- siduos no peligrosos y dese- chos peligrosos. 3. Fortalecer los programas existentes de capacitación en las escuelas primarias, se- cundarias y universidades, sobre el tema de residuos no peligrosos y desechos peli- grosos, orientados a la com- prensión y toma de conciencia de los problemas ambientales asociados a la inadecuada gestión de resi- duos y desechos y a incorpo- rar la integración de valores y el desarrollo de hábitos y conductas que tiendan a pre- venirlos y resolverlos. chos peligrosos, desde las universidades y centros de capacitación. 1. Establecer convenios con universidades y centros de investigación para que gene- ren y desarrollen proyectos de investigación, relativos a la gestión integral de resi- duos no peligrosos y dese- chos peligrosos. 2. Coordinar, entre las diferentes instituciones, la optimización de los recursos destinados a la investigación. 3. Acreditar laboratorios en el ámbito nacional, para el aná- lisis de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 1. Preparar material pedagógico que incorpore transversal- mente, en la malla curricular de escuelas primarias y secunda- rias, materias específicamente relacionadas con la gestión in- tegral de residuos no peligro- sos y desechos peligrosos, de acuerdo a los requerimientos de cada nivel académico. 2. Incorporar, en la malla curri- cular de centros universita- rios y de formación técnica, unidades y módulos directa- mente relacionados con la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos pe- ligrosos. 3. Fortalecer la utilización, tanto a nivel primario, secundario como universitario, el uso de tecnologías de la información, con miras a respaldar adecua- damente el fortalecimiento de conocimientos y técnicas de manejo y gestión integral de residuos no peligrosos y de- sechos peligrosos. • Número de convenios firma- dos con universidades. • Acciones de coordinación rea- lizada. • Número de laboratorios acre- ditados. • Material educativo diseñado. • Material incorporado en la malla curricular. • Unidades y módulos diseña- dos e incorporados en la malla curricular. • Centros de enseñanza con programas de capacitación sobre gestión integral de resi- duos no peligrosos desechos peligrosos. • Tres convenios firmados al cabo del primer año. • Acuerdo interinstitucional es- tablecido al segundo año. • El 100% de los laboratorios acreditados al quinto año. • Material educativo diseñado al cabo del primer año. • Material incorporado al cabo del tercer año. • Material educativo diseñado al cabo del primer año. • Material incorporado al cabo del tercer año. • Al menos cinco a partir del se- gundo año. Autoridad Nacional del Ambiente 42 OBJETIVO ESPECÍFICO 5. EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Promover la participación, integración y responsabilidad de todos los sectores ciudadanos en la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Integrar, sensibilizar y pro- mover la participación de la comunidad, del sector pú- blico y privado en la gestión integral de residuos no peli- grosos y desechos peligro- sos. 2. Responsabilizar a la em- presa privada en la imple- mentación de programas para el tratamiento reutiliza- ción, reducción y/o reciclaje de los residuos no peligro- sos y desechos peligrosos, generados por sus activida- des y sus productos. 3. Involucrar a la comunidad en la evaluación y control de la gestión integral de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos reali- zada por los generadores. 1. Desarrollar campañas de sensibilización y educación ambiental dirigidas a los ac- tores para la gestión am- bientalmente racional de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 2. Promover campañas de mi- nimización, reutilización y reciclaje con la participación de las empresas privadas 1. Incentivar planes de pro- ducción más limpia, y mejo- res técnicas disponibles en el sector privado para la gestión integral de los resi- duos no peligrosos y dese- chos peligrosos. 2. Promover la participación del sector privado en el es- tablecimiento y desarrollo de empresas orientadas al manejo, almacenamiento, tratamiento y disposición final de residuos no peligro- sos y desechos peligrosos. 3. Promover la creación de cen- tros de acopio, reutilización y reciclaje para la integración de la comunidad y empresa privada a la gestión integral de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 1. Asegurar el acceso de la ciudadanía a la información y desarrollar procedimien- tos orientados a garantizar el libre ejercicio de sus de- rechos y deberes para ejer- cer una efectiva evaluación y control de la gestión de los residuos. • Número de campañas de sensibilización realizadas. • Número de población alcan- zada con las campañas. • Acciones de promoción rea- lizada. • Número de industrias o uni- dades productivas que están desarrollando planes de pro- ducción más limpia. • Proporción de residuos y desechos manejados por la empresa privada. • Número de centros en ope- ración. • Procedimientos de acceso a la información operativos. • Diez acciones en el segundo año, quince anuales a partir del tercero. • Diez acciones en el segundo año, quince anuales a partir del tercero. • Articular con la Política Na- cional de Producción más Limpia. • Articular con la Política Na- cional de Producción más Limpia. • Al menos tres al quinto año. • Articular con la Política Na- cional de Información Am- biental. Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos 43 OBJETIVO ESPECÍFICO 6. EN EL ÁMBITO DE LA INFORMACIÓN AMBIENTAL: Incorporar al o a los sistemas de Información ambiental la información relevante para el proceso de toma de decisiones en torno a la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META 1. Establecer mecanismos que incentiven la generación de información que sea útil para la planificación, el diseño de programas y el control de las actividades relativas al sec- tor y que aseguren acceso a la misma. 1. Conocer la cantidad y situa- ción de sitios de disposición final de los residuos no peli- grosos y desechos peligro- sos en el país. 2. Establecer y mantener actua- lizado inventarios de los resi- duos no peligrosos y dese- chos peligrosos en el país. 3. Establecer la definición, ca- racterísticas, procedimientos de identificación, clasifica- ción y listado de desechos peligrosos, aplicado a la ge- neración, tratamiento y aná- lisis de desechos. 4. Crear un sistema de infor- mación para la captura, re- gistro y procesamiento del inventario de residuos no pe- ligrosos y desechos peligro- sos que se integre al SINIA. 5. Establecer convenios con las ONG para la generación y el intercambio de informa- ción relacionada con la GIR. 6. Mantener actualizada la in- formación sobre la situación de los sitios de disposición final de los residuos no peli- grosos y desechos peligro- sos en todo el país. 7. Dotar de capacitación y equipos adecuados a los municipios para desarrollar sistemas de información res- pecto de la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. 8. Generar y publicar periódi- camente información actua- lizada relacionada con la gestión integral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos. • Inventario de sitios de dispo- sición final de los DyRPNP re- alizado. • Inventarios operativos y ac- tualizados. • Definición, características, procedimientos y listados ofi- cializados y difundidos. • Sistema de información crea- do. • Integración de sistema de in- formación con SINIA. • Número de convenios perfec- cionados. • Catastro realizado y actuali- zado. • Número de municipios bene- ficiados con actividades de capacitación. • Publicaciones periódicas rea- lizadas. • Inventario realizado al cabo del primer año. • Monitoreo anual del inventa- rio. • Definición establecida al cabo del primer año. • Articular con la Política Nacio- nal de Información Ambiental. • Articular con la Política Nacio- nal de Información Ambiental. • Cinco municipios principales al cabo del primer año y 15 al cabo del segundo. • Articular con la Política Nacio- nal de Información Ambiental. Autoridad Nacional del Ambiente 44 Glosario de siglas ANAM Autoridad Nacional del Ambiente CCR Comités Consultivos Regionales DyRPNP Desechos y residuos peligrosos y no peligrosos FOIAMBI Fondo de Inversiones Ambientales GPR Grupos de proyectos regionales JICA Agencia Japonesa de Cooperación Internacional MICI Ministerio de Comercio e Industria MIDA Ministerio de Desarrollo Agropecuario MINSA Ministerio de Salud OMS Organización Mundial de la Salud OPS Organización Panamericana de la Salud PEP-SIA Plan Estratégico Participativo del Sistema Interinstitucional del Ambiente P+L Producción más limpia Glosario de términos Para los efectos de la presente política, se entenderá que las expresiones y términos que se in- dican tendrán la siguiente acepción: Material, elementos u objetos de características f ísicas sólidas cuyo generador elimina, se propone eliminar o está obligado a eliminar por las leyes y reglamentos vigentes. Conjunto de residuos sólidos generados por las actividades propias e inherentes a un conglomerado urbano y que conforme a la actividad o proceso que los genere pueden presentar o no una o más características de peligrosidad. Incluye a los residuos sólidos no peligrosos de origen residencial, comercial, industrial, especial, institucional, de interés sa- nitario y los provenientes del barrido de vías y áreas públicas, así como a los desechos peligrosos, de interés peculiar y especial. Cualquier material só- lido, putrescible o no putrescible, generado en los pro- cesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización o tratamiento cuya calidad no permite incluirlo nuevamente en el proceso que lo generó, como son los residuos residenciales, re- siduos comerciales, residuos industriales asimilables a los residenciales, residuos institucionales, los proce- dentes del barrido de vías y áreas públicas, restos de jardinería y los de establecimientos de interés sanitario. Material resultante de las actividades hu- manas que deja de ser útil, funcional o estético para quien lo genera, pudiendo encontrarse en estado só- lido, semisólido, líquido o gaseoso, debiendo ser confinado o almacenado en sitio autorizado para su eliminación. Desechos por sus caracterís- ticas de peligrosidad, implican un riesgo inmediato o potencial para la salud humana u organismos vi- vientes, para el medio ambiente o la seguridad pa- trimonial, si no fuere manejado adecuadamente. Incluye productos usados, obsoletos, vencidos y pro- hibidos, que contengan sustancias peligrosas o pre- senten características de peligrosidad y los clasificados como desechos peligrosos en los conve- nios internacionales ratificados por la República de Panamá o en leyes y/o normas especiales. Sitio en el cual se practica la disposición final de residuos sólidos, en terreno, sin cumplir la totalidad de las exigencias de un relleno sanitario. Proceso mediante el cual se separa materiales de los residuos sólidos, los cuales son reparados o no para su reutilización. Aprovechamiento de los residuos a través de procesos de reuso o reciclaje. Actividad mediante la cual determinados residuos sólidos son separados, recogidos, clasifica- dos y procesados para reincorporarlos al ciclo de vida doméstico, comercial o industrial. Acción de confinar o eliminar con carácter permanente residuos y desechos, en si- tios autorizados y bajo las condiciones aprobadas por las autoridades competentes. Todo el conjunto de actividades y operaciones dirigidas a darle a los residuos y desechos, la recolección, trans- porte, almacenamiento, tratamiento, disposición final y evaluación más adecuada, de acuerdo con sus fuentes generadoras, características y cantidades ge- neradas; abarcando la totalidad de su ciclo de vida, desde su generación hasta su disposición final. In- corporando y desarrollando para ello, en la medida de lo posible, programas de la minimización, la va- lorización, la reutilización, la segregación, el de re- ciclaje, en la fuente generadora; así como aplicando y el uso de mejores técnicas disponibles, para el desa- rrollo de mejores prácticas ambientales, la produc- ción más limpia y el uso de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional. Autoridad Nacional del Ambiente 46 APROSAC. 2003. Programa de manejo integral de desechos sólidos (PROMID) en 22 municipalidades de la República de Panamá. APROSAC, Panamá. Arden de Price. 2004. Everest CH2-Mhil, a 19 municipios. Consorcio Arden de Price, Panamá. Mintzberg, Henrry y Jammes Quinn. El proceso estratégico. Conceptos, contexto y casos. OPS/OMS. 2001. Análisis sectorial de residuos sólidos de Panamá. Ministerio de Salud, Panamá. República de Panamá. 1998. Ley 41 General de Ambiente de la República de Panamá, de 1 de julio de 1998. Gaceta Oficial 23,578 de 3 de julio de 1998. pan71735anx.pdf Índice Presentación DECRETO EJECUTIVO No. 34 Diagnóstico Plan de Acción Glosario de siglas Glosario de términos Referncias Bibliográficas