Parliamentary White Paper 11 (2016-2017) Change and development – A future oriented agricultural production

Meld. St. 11 (2016 – 2017) Melding til Stortinget M e ld . S t. 1 1 (2 0 1 6 –2 0 1 7 ) Endring og utvikling En fremtidsrettet jordbruksproduksjon E n d rin g og u tviklin g Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.no Telefon: 22 24 00 00 Privat sektor: Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: offpub@fagbokforlaget.no Telefon: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no Omslagsfoto: Torbjørn Tandberg Landbruks- og matdepartementet Landbruks- og matdepartementet Bård Løken, Samfoto Grete Ringdal, Animalia Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016 07 P RINTMEDIA – 2 04 1 03 79 M IL JØ ME RKET TRYKKER I 2 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Innhold 1 Innledning ..................................... 7 1.1 Målstruktur ..................................... 9 1.1.1 Matsikkerhet .................................. 9 1.1.2 Landbruk over hele landet ............ 9 1.1.3 Økt verdiskaping ............................ 9 1.1.4 Bærekraftig jordbruk ..................... 10 1.2 Effektivitet og konkurransekraft i det grønne skiftet ......................... 10 1.3 Oppsummering ............................... 11 Del I Endring og utvikling ................... 13 2 Verden i endring ......................... 15 2.1 Globale utfordringer ...................... 15 2.2 Handel ............................................. 16 2.3 Utfordringer og muligheter for norsk jordbrukspolitikk ................. 17 3 En forbrukerdrevet verdikjede 19 3.1 Forbrukerpreferanser i endring ... 19 3.1.1 Opplyste forbrukene ...................... 20 3.2 Dagligvaremarkedet ...................... 22 3.2.1 Utvikling i verdikjeden – søyle dannelse og vertikal integrasjon ... 22 3.3 Næringsmiddelindustrien ............. 25 4 Mangfold i primærleddet .......... 27 4.1 Produksjon og geografisk fordeling .......................................... 27 4.2 Areal og fôrproduksjon .................. 28 4.2.1 Beite på innmark og utmark ......... 30 4.3 Korn ................................................. 32 4.4 Melk ................................................. 33 4.5 Storfe ............................................... 34 4.6 Lam .................................................. 35 4.7 Svin .................................................. 35 4.8 Fjørfekjøtt ........................................ 36 4.9 Egg ................................................... 37 4.10 Pelsdyr ............................................. 37 4.11 Hest .................................................. 38 4.12 Frukt, bær, grønnsaker og poteter 38 4.13 Honning ........................................... 40 4.14 Blomster .......................................... 40 4.15 Plussprodukter fra jordbruket ...... 40 4.16 Vekst og gründerskap innen andre landbruksbaserte næringer ........... 41 5 Jordbruksnæringen i endring og utvikling ................................... 43 5.1 Effektivisering i jordbruket ........... 43 5.2 Teknologisk utvikling .................... 45 5.3 Avl og foredling – verdiskaping og eksportmuligheter .................... 47 5.3.1 Planteforedling ............................... 47 5.3.2 Storfe ............................................... 47 5.3.3 Svin .................................................. 48 5.3.4 Småfeavl .......................................... 48 5.3.5 Hest ................................................. 49 5.3.6 Fjørfe ............................................... 49 5.3.7 Pollinerende insekter .................... 49 5.3.8 Bevaringsverdige raser ................. 50 5.4 Forskning og innovasjon ............... 50 5.4.1 Tverrfaglig forskningssamarbeid .. 51 5.4.2 Vitenskapelig kompetanse i instituttsektoren ........................... 52 5.4.3 Forskning og utvikling fremover .. 52 5.5 Fortrinn for norsk produksjon ..... 53 5.5.1 Plantehelse ..................................... 53 5.5.2 Dyrehelse ....................................... 53 5.5.3 Antibiotikaresistens ....................... 53 5.5.4 God dyrevelferd ............................. 54 5.6 Investeringer .................................. 55 5.6.1 Investeringsbehov ......................... 55 5.6.2 Virkemidler for investering og bedriftsutvikling i landbruket ....... 55 5.6.3 Andre risikoavlastende virke midler .............................................. 56 5.6.4 Resultater og effekten av innsatsen ......................................... 57 6 Handelspolitiske rammevilkår 58 6.1 Norges handelsavtaler .................. 58 6.2 Import og eksport av jordbruksvarer ............................... 60 6.3 Tollvernet for jordbruksvarer ....... 60 6.4 Internstøtte ..................................... 63 6.5 Eksportstøtte .................................. 63 Del II Økt effektivitet og økt konkurransekraft for jordbruksnæringen .................... 65 7 Avtalesystemet og inntekt ........ 67 7.1 Avtalesystemet ............................... 67 7.2 Inntektsutvikling og inntektsmål .. 68 8 Økt produksjon på norske ressurser ....................................... 72 8.1 Økt produksjon .............................. 72 8.2 Bruk av norske ressurser ............. 73 8.3 Utviklingen i bruk av kraftfôr ....... 74 9 Forenkling ..................................... 77 9.1 Et enklere virkemiddelsystem ...... 77 9.2 Forenkling er nødvendig ............... 78 9.3 Differensiering av struktur og geografi ........................................... 79 9.3.1 Geografisk differensierte ordninger ........................................ 79 9.3.2 Strukturdifferensierte ordninger .. 80 9.4 Beiteordninger ............................... 80 9.5 Endringer i velferdsordningene ... 82 9.5.1 Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid ............................................ 82 9.5.2 Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. ................................... 83 9.5.3 Tidligpensjon .................................. 85 9.6 Stimulering til investeringer for fremtiden ......................................... 86 10 Markedsbalansering ................... 88 10.1 Hva er markedsbalansering? ........ 88 10.2 Dagens balanseringsmodeller ...... 89 10.2.1 Målprismodellen ............................ 89 10.2.2 Volummodellen .............................. 90 10.2.3 Referanseprismodellen .................. 90 10.3 Et gammelt system med behov for opprydding og økt konkurranse .................................... 90 10.4 Oppfølging av markeds balanseringsutvalget ...................... 91 10.5 Markedsbalansering, Omsetningsloven og jordbruks avtalen ............................................. 93 10.6 Melk ................................................. 94 10.6.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 94 10.6.2 Endringer i markedsbalansering for kumelk ....................................... 94 10.6.3 Geitemelk – oppkjøpsordning for kvoter og avvikling av markeds balanseringen ................................. 95 10.6.4 Kvoteordningen – endring i produksjonsregioner .................... 97 10.6.5 Konkurranse i melkesektoren ...... 98 10.7 Kjøttsektoren .................................. 100 10.7.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 100 10.7.2 Endringer i markedsbalansering i kjøttsektoren ................................. 101 10.7.3 Felles forslag fra Kjøtt- og fjørfe bransjens Landsforbund (KLF) og Nortura ............................................ 104 10.8 Fjørfekjøtt ........................................ 104 10.8.1 Deregulering er gjennomført ........ 104 10.8.2 Situasjonen i kyllingmarkedet i 2015 ................................................ 105 10.9 Egg ................................................... 105 10.9.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 105 10.9.2 Endringer i markeds balanseringen ................................. 106 10.9.3 Fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetnings avgiften ........................................... 107 10.10 Korn ................................................ 107 10.10.1 Markedsbalanseringen i dag ........ 107 10.10.2 Endringer i markeds balanseringen ................................. 108 10.10.3 Videreføring av målpris og fortsatt finansiering av sentrale virke midler over omsetningsavgiften ... 109 10.11 Hagebruksprodukter og poteter .. 110 10.11.1 Hagebrukssektoren i dag ............. 110 10.11.2 Endring av markeds balanseringen ................................. 110 10.12 Faglige tiltak og opplysnings virksomhet ...................................... 112 10.12.1 Fortsatt finansiering av faglige tiltak ................................................ 112 10.12.2 Endre finansiering av opplysningsvirksomheten ............. 113 11 Rekruttering, utdanning og kompetanseheving ..................... 116 11.1 Mange faktorer påvirker beslutningen om å gå inn i land bruket .............................................. 117 11.2 Mangfold og muligheter for fremtiden ........................................ 118 11.3 Jordbrukets kompetansebehov og utdanningstilbud innen landbruk .. 118 11.3.1 Fag- og yrkesopplæringen på videregående nivå .......................... 118 11.3.2 Fagskoleutdanning ........................ 119 11.3.3 Høyskole- og universitetsnivå ...... 119 11.3.4 En nasjonal modell for Voksen agronom .......................................... 119 11.3.5 Kompetansekrav ............................ 119 11.4 Øvrige tiltak for å sikre stabil rekruttering til næringen .............. 120 12 Miljø og klima .............................. 123 12.1 Miljø ................................................ 123 12.1.1 Utviklingstrekk .............................. 123 12.1.2 Nasjonal miljøpolitikk og internasjonale prosesser ............... 123 12.1.3 Sektoransvar for jordbruk og miljø ................................................. 124 12.1.4 Påvirkninger fra jordbruk på vannmiljøet ..................................... 124 12.1.5 Jordbrukets kulturlandskap og jordbrukets kulturarv .................... 125 12.1.6 Tilgjengelighet og friluftsliv i jordbrukets kulturlandskap ........ 125 12.1.7 Påvirkninger fra jordbruket på klima ................................................ 126 12.1.8 Påvirkninger fra jordbruket på luftkvalitet ....................................... 126 12.1.9 Miljøvirkemidlene i jordbruket ..... 126 12.2 Klima ............................................... 129 12.2.1 Nasjonal klimapolitikk og internasjonale prosesser ................ 129 12.2.2 Utredning om landbrukets utfordringer i møte med klimaendringene ............................ 130 12.2.3 Grønn skattekommisjon sine anbefalinger .................................... 131 12.2.4 Utslipp av klimagasser fra norsk jordbruk ........................................... 132 12.2.5 Tilpasning av norsk jordbruk til et klima i endring ........................... 134 12.2.6 Kunnskapsgrunnlaget .................... 135 12.2.7 Klimatiltak i jordbruket i andre land .................................................. 135 12.2.8 Hovedproblemstillinger og dilemmaer knyttet til jordbrukets klimagassutslipp ............................. 137 12.2.9 Aktuelle klimatiltak i jordbruket ... 140 12.2.10 Klimarådgivning på gårdsnivå ...... 145 12.2.11 Oppsummering ............................... 145 12.3 Problemstillinger knyttet til myr oppdyrket til jordbruksformål ....... 146 13 Økologisk produksjon og forbruk ........................................... 149 13.1 Produksjonsutvikling ..................... 149 13.2 Forbrukertrender og økologisk mat ................................................... 150 13.3 Ekstra miljøhensyn i økologisk produksjon ...................................... 151 13.4 Markedsbasert utvikling av økologisk jordbruk i Norge .......... 152 13.5 Strategi for økologisk jordbruk .... 153 14 Forvaltningssystem produksjons- og avløsertilskudd ............................ 154 14.1 Produksjons- og avløser tilskuddene i dag ............................ 154 14.1.1 Dagens forvaltningssystem .......... 154 14.1.2 Kommunens rolle og oppgaver .... 154 14.1.3 Fylkesmannens rolle og oppgaver ......................................... 154 14.1.4 Landbruksdirektoratets rolle og oppgaver ......................................... 155 14.1.5 Kontroll ........................................... 155 14.2 Utfordringer i systemet for tilskuddsforvaltning og kontroll ... 155 14.2.1 Nærhet til søker ............................. 155 14.2.2 Kompetanse og ressurser ............. 156 14.2.3 Veiledning ...................................... 156 14.2.4 Kontroll ........................................... 156 14.2.5 Avviksanalyser og rapportering på kontroll ....................................... 157 14.2.6 Tiltak som er satt i verk for å forbedre forvaltningen .................. 157 14.3 Vurdering ....................................... 158 14.4 Mulige forvaltningsmodeller ........ 159 14.4.1 Kommunene fortsetter som forvaltningsmyndighet .................. 159 14.4.2 Flytte forvaltningsansvaret til fylkesmannen ................................. 160 14.4.3 Flytte forvaltningsansvaret til fire/fem regionkontorer hos fylkesmannen ................................. 160 Meld. St. 11 (2016–2017) Melding til Stortinget Endring og utvikling En fremtidsrettet jordbruksproduksjon Tilråding fra Landbruks- og matdepartementet 9. desember 2016, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg) 1 Innledning Den jordbruksbaserte verdikjeden er en av Nor ges få komplette verdikjeder. Regjeringen arbei der for å styrke konkurransekraften og effektivite ten på alle ledd slik at verdikjeden blir mindre po litisk styrt og mer markedsrettet. Verdikjeden for jordbruk har store muligheter til å utvikle seg vi dere og jordbruksnæringen må bidra til den grønne omstillingen det norske samfunnet er i gang med. Jordbrukspolitikken skal legge til rette for økt matproduksjon, mer mangfold, økt effektivitet og styrket konkurransekraft for jordbruksnæringen og tilhørende verdikjede. Norsk matproduksjon har mange konkurransefortrinn som gjør produk tene konkurransedyktige på kvalitet både innen lands og utenlands. Samtidig er Norge et høykost land og med klima og topografi som påvirker øko nomien i matproduksjonen. Disse kostnadsulem pene medfører at norsk matproduksjon må bli mer effektiv for å være konkurransedyktig, samtidig som vi ivaretar særpreget i norsk matproduksjon. Det norske markedet påvirkes av utviklingen i internasjonale markeder og priser, samt end ringer i handelsstrømmer som følge av nye han delsavtaler, også de Norge ikke er part i. Det er derfor nødvendig å utvikle et sterkt og konkurran sedyktig jordbruk med bærekraftige og konkur ransedyktige arbeidsplasser i hele verdikjeden som igjen vil legge grunnlag for jordbruk over hele landet. Grunnlaget for en velfungerende verdikjede er en effektiv og bærekraftig råvareproduksjon. Re gjeringen vil legge til rette for at norsk jordbruk kan produsere mer av det vi har forutsetninger for å produsere innenfor bærekraftige økonomiske og miljømessige rammer. Regjeringen har alle rede gjennomført flere endringer og forenklinger i jordbrukspolitikken. Det er et mål å stimulere til økt volum og redusere myndighetskontrollerte begrensninger for den enkelte næringsutøver, det være seg unødvendig byråkrati eller uhensikts messige produksjonsbegrensninger. Jordbruket har viktige oppgaver i møte med miljø- og klimautfordringer. Det handler både om produksjon av miljøgoder, nødvendig klimatilpas ning for å sikre norsk matproduksjon i fremtiden, 8 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling og redusere jordbrukets utslipp av klimagasser. Regjeringen vil tillegge klimahensyn større vekt i kommende jordbruksoppgjør. Regjeringen styr ker også klimainnsatsen i jordbruket gjennom eta bleringen av et system for klimarådgivning på gårdsnivå. Jordbruket skal styrkes gjennom forenkling av lover, regler og støtteordninger, og ved å oppheve begrensninger som hindrer effektiv utnytting av kapasiteten på enkeltbruk. Eiendomsretten er en grunnleggende rettighet, og regjeringen vil styrke bondens rett til fritt å disponere egen eiendom. En effektiv og forutsigbar råvareproduksjon er avgjørende for norsk jordbruksbasert nærings middelindustri. Samtidig må næringsmiddelindus trien være effektiv og innovativ for å møte en drede forbrukerpreferanser. Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næringsmiddelindustrien og vil derfor redusere konkurransebegrensnin gene på industrileddet gjennom endringer i mar kedsordningene. Regjeringen har allerede gjennomført en rekke viktige endringer i jordbrukspolitikken både gjennom de årlige jordbruksoppgjørene og i andre prosesser. Fra og med jordbruksoppgjøret i 2014 er det til sammen gjennomført 40 forenklin ger. Endringene har gitt den enkelte bonde større frihet og muligheter til å utvikle bruket og øke produksjonen. Regjeringen vil styrke jordbruket og har der for endret kvotebegrensninger og konsesjons grenser som har hindret utnyttelse av kapasitet på enkeltbruk og i samdrifter. I jordbruksoppgjøret i 2014 ble produksjonstaket i melkeproduksjonen hevet til 900 000 liter og det særskilte regelverket for samdrifter ble avviklet. Ved samme jordbruks oppgjør ble taket for tilskudd til husdyr doblet og det ble innført tilskudd for alle dyr, uavhengig av antall dyr i foretaket. Videre har regjeringen do blet grensene for konsesjonsfri drift på kylling (fra 140 000 til 280 000) og kalkun (fra 30 000 til 60 000). Økningen av konsesjonsgrensene gir større enheter med mer effektiv produksjon, og det gir grunnlag for at kylling og kalkun kan være en heltidsproduksjon. Regjeringens vridning i tilskuddene på lamme kjøtt har bidratt til at import av fårikålkjøtt og pin nekjøtt ikke er nødvendig lenger. Det har i en år rekke vært underdekning på norsk produksjon av storfe, grønnsaker og korn og i jordbruksavtalen i 2016 ble det vedtatt tiltak for å stimulere til økt ver diskaping og kvalitet i produksjon av storfekjøtt, grønnsaker og korn. Regjeringen er opptatt av å styrke den enkelte bondes råderett over egen eiendom. I juni 2016 sendte derfor regjeringen forslag til endringer i konsesjonsloven, jordloven og odelsloven på hø ring. Forslagene skal føre til færre konsesjonssøk nader og delingssøknader, og til at færre erverv enn i dag skal underlegges priskontroll. Færre vil få boplikt ved erverv av landbrukseiendom. For slagene innebærer i sum at private parter vil bruke mindre tid på søknader, og at det frigjøres ressurser i offentlig forvaltning. Regjeringen arbeider for å få sterkere konkur ranse i næringsmiddelindustrien og har foretatt en rekke forenklinger i prisutjevningsordningen for melk. Blant annet er avgift på yoghurt og fer ske oster avviklet fra 1. juli 2016. Dette vil styrke konkurransekraften for norsk melk. I forbindelse med jordbruksforhandlingene i 2016 ble løsdriftskravet utsatt fra 2024 til 2034. For å innfri kravet til løsdrift kreves store investerin ger. En utsettelse til 2034 er et viktig grep for å gi mindre melkeprodusenter muligheten til å fort sette produksjonen og utnytte den kapitalen som allerede er investert. Regjeringen har gjennomført endringer i alko holloven, og fra 1. juli 2016 ble det tillatt å selge al koholholdige drikkevarer med over 4,75 volum prosent, men svakere enn 22 volumprosent di rekte fra produsent. Denne endringen gjør at bøn der som produserer alkoholholdige drikker kan tilby en helhetlig opplevelse for turister og andre som besøker gården. Dette er viktig for alternativ næringsutvikling og vil gi bønder flere inntektsmu ligheter, og grunnlag for nye arbeidsplasser. Jordbrukspolitikken er preget av et omfat tende virkemiddelsystem og for mange begrens ninger. Regjeringen har fortsatt mye ugjort, og vil fortsette arbeidet med å forenkle virkemiddelap paratet og legge til rette for at norske bønder kan utnytte ressursene og møte miljøutfordringer på sitt eget bruk på en enda bedre måte. Jordbruket i Norge må utvikles i tråd med samfunnets behov og forbrukernes preferanser. Regjeringen har startet på en kursendring for norsk jordbruk. Regjeringens politikk vil styrke norsk jordbruks konkurransekraft, og ivareta og videreutvikle særpreget i jordbruket og kvaliteten på norskproduserte råvarer. Regjeringen legger med dette frem en nærings politisk melding med en samlet politikk for jord bruket i Norge. Meldingen er en konkretisering av Sundvolden-plattformen, samarbeidserklæringen og merknader fra Stortinget siden regjeringsskif tet 2013. Stortingsmeldingen er en direkte oppføl ging av flertallsmerknad fra samarbeidspartiene fra jordbruksoppgjøret 2014, der de ønsket en stor tingsmelding om jordbruksnæringen. 2016–2017 Meld. St. 11 9 Endring og utvikling 1.1 Målstruktur Jordbrukets samfunnsoppdrag er lønnsom og trygg matproduksjon i tråd med forbrukernes in teresser, produksjon av fellesgoder og bidrag til sysselsetting og verdiskaping i hele landet. Land brukspolitikken har fire overordnede mål: matsik kerhet, landbruk over hele landet, økt verdiska ping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. 1.1.1 Matsikkerhet Matsikkerhet innebærer at befolkningen til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat. Matsikkerheten sikres gjennom nasjonal pro duksjon, handel og ivaretakelse av produksjons grunnlaget. Regjeringen har som mål å øke matpro duksjonen og styrke jordbrukets konkurranse kraft. De landbrukspolitiske virkemidlene skal inn rettes slik at de innenfor økonomiske, miljømessige og handelspolitiske rammer bidrar til økt produk sjon der det er muligheter og marked for det. Det er forbrukernes etterspørsel som gir pro duksjonsmulighetene. Når folketallet vokser, må produksjonen økes i takt med den endrede etter spørselen der dette er mulig for å holde hjemme markedsandelene på samme nivå. Regjeringen vil prioritere sektorer med markedsmuligheter og underdekning i norsk produksjon når dette ikke er i konflikt med andre viktige samfunnsmål. Regjeringen prioriterer effektiv vareproduk sjon høyt og har gjennomført flere tiltak og dere guleringer for å øke effektiviteten i vareproduksjo nen. Blant annet har regjeringen lagt til rette for strukturendringer gjennom heving av produk sjonstak og en justering av strukturprofil i til skuddssatser. All mat som selges i Norge skal være trygg. Produksjonen av trygg mat skaper tillit, sikrer av setning av varer og legitimitet for et levende land bruk, og for næringsmiddelindustrien. Regjerin gen prioriterer å opprettholde den gode statusen plante- og dyrehelsen har i Norge. 1.1.2 Landbruk over hele landet Ressursgrunnlaget i Norge er spredt og vilkårene for jordbruksdrift varierer. Regjeringen ønsker et sterkt og konkurransedyktig landbruk i alle deler av landet. Norsk jordbruk er mangfoldig. Mang foldet er en forutsetning for, og et resultat av land bruk over hele landet, og det er derfor viktig at alle bruk utnytter sitt potensial. Jordbruket er en næring som har gjennomgått store endringer og sysselsettingen og antall gårdsbruk er kraftig redusert siden 1950. Samti dig har det vært en sterk produktivitetsvekst i næ ringen. På tross av reduksjon i antall jordbruksbe drifter har produksjonsvolumet økt. Den gene relle samfunnsutviklingen med industrialisering, urbanisering, økonomisk vekst og velferdsutvik ling er sentrale drivere. Jordbruket har konkur rert om arbeidskraft med annen virksomhet med bedre lønnsevne og ordnet arbeidstid. Sammen med den teknologiske utviklingen har dette ført til færre sysselsatte i primærnæringen. Effektivise ringen i jordbruket var en viktig forutsetning for velstandsutviklingen i tiårene etter 2. verdenskrig. Den generelle samfunnsutviklingen vil også i fremtiden påvirke utviklingen i jordbruket. Næringsvirksomhet utenom tradisjonell jord bruksproduksjon er viktig som grunnlag for et mer fremtidsrettet jordbruk. Regjeringen vil legge til rette for at næringsutøvere i landbruket i størst mulig grad skal kunne utnytte de totale ressur sene på landbrukseiendommen innenfor en bære kraftig ramme. Landbrukseiendommen kan være utgangspunkt for produksjon av en rekke ulike va rer og tjenester, som det er en økende etterspør sel etter i samfunnet. Denne typen næringsvirk somhet utgjør et viktig bidrag til landbruk over hele landet. Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs – marknaden som mål synliggjør hvordan landbrukets ressurser i hele landet kan bidra til sysselsetting og verdiskaping på både store og små bruk. Andre sentrale bidrag fra jordbruket, i tillegg til matproduksjon, er samfunnsgoder som blant annet biologisk mangfold, reiseliv, opplevelser, velferdstjenester, verdiskaping i hele landet, kul turlandskap, kulturminner og kulturmiljøer. Dette gir grunnlag for næringsutvikling og vekstkraftige distrikter over hele landet. 1.1.3 Økt verdiskaping Potensialet for økt verdiskaping basert på jord bruksressursene er stort. Jordbruket må bidra til den grønne omstillingen Norge skal gjennom. Po litikken skal legge til rette for kostnadseffektiv og bærekraftig matproduksjon, og regjeringen har prioritert tiltak som skal styrke konkurransekraf ten i hele verdikjeden. Økt verdiskaping skal sik res gjennom konkurransedyktig råvareproduk sjon og næringsmiddelindustri, samt gjennom lønnsom utnytting av gårdens samlede ressurser. Bønder er selvstendig næringsdrivende, og det er et mål for regjeringen å gi den enkelte næ 10 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ringsutøver større frihet til å utnytte ressursene på gården mer effektivt. Innenfor det tradisjonelle jordbruket er det behov for modernisering av drif ten med mer rasjonelle driftsenheter og mer ef fektiv produksjon. Ny teknologi gir bruk av alle størrelser bedre muligheter til å utnytte de ressur sene som er på gården. Innenfor annen land bruksbasert næring er det behov for å stimulere til mer entreprenørskap og økt lønnsomhet og sysselsetting. Det norske matmarkedet har blitt mer variert både når det gjelder pris og kvalitet. Omsetningen av lokalmat er i vekst, og regjeringen har satt som mål at markedet for lokalmat skal øke fra dagens 4,8 mrd. kroner til om lag 10 mrd. kroner i 2025. Her ligger det et potensial for økt verdiskaping og lønnsom næringsutvikling basert på landbrukets ressurser. Forenkling av lover, regler og støtteordninger skal bidra til mer verdiskaping for næringsaktører i jordbruket. Jordbruket må ha forutsigbare ram mevilkår som kan bidra til at den samlede lønn somheten blir bedre i årene som kommer. 1.1.4 Bærekraftig jordbruk Bærekraft har en økonomisk, sosial og miljømes sig dimensjon. Den økonomiske og sosiale dimen sjonen ligger i målene om matsikkerhet og økt verdiskaping. Et miljømessig bærekraftig land bruk innebærer ivaretakelse av jordbrukets vari erte og mangfoldige kulturlandskap med kultur verdier, naturmangfold og tilgjengelighet for all mennheten. Videre er redusert forurensning til vassdrag, reduserte utslipp av klimagasser, økt lagring av karbon og gode klimatilpasninger sen trale forutsetninger for å kunne oppnå et miljø messig bærekraftig jordbruk. Kulturlandskapet er i kontinuerlig endring og er blitt til gjennom flere hundre år med menneskelig aktivitet. Aktiv drift i landbruket ut vikler kulturlandskapet og holder det ved like slik at ressursgrunnlaget, naturtyper og areal med høyt naturmangfold også blir ivaretatt. Eksempler på dette er naturtyper som slåttemark, naturbeiter og kystlynghei som er avhengig av beitebruk og slått for å hindre gjengroing. Riktig bruk av og vern om arealressursene er en forutsetning for å nå produksjonsmålet. Både mengden av og kvaliteten på jord er avgjørende for landbruket og måloppnåelsen i landbruket. Derfor er det viktig å ta vare på gode jordbruksa real og matjord gjennom å holde omdisponerin gen av dyrket jord på et lavt nivå. Samtidig må jordvernet balanseres mot storsamfunnets behov. Regjeringen følger opp det fastsatte målet om at årlig omdisponering av dyrka mark ikke skal over stige 4 000 dekar innen 2020. Klimaendringene og press på ressursgrunnla get utgjør en trussel mot målet om økt matpro duksjon. Disse utfordringene krever gode tilpas ninger i landbruket. Regjeringen vil føre en offen siv klimapolitikk og forsterke klimaforliket. Ut slipp fra jordbruket er omfattet av Norges ut slippsmål for 2030 som er meldt inn til FN. Dersom Norge inngår en avtale om felles gjen nomføring av klimamålene med EU, vil Norge få et eget klimamål for ikke-kvotepliktig sektor. Må let i ikke-kvotepliktig sektor kan nås gjennom na sjonale utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor eller ved bruk av fleksible mekanismer i EU/EØS. Utslipp fra jordbruket utgjør om lag 8 pst. av Norges utslipp. Klimagassutslippene bok ført jordbrukssektoren har gått ned med 11,6 pst. fra 1990 til 2014. Alt landbruk starter med og for utsetter opptak av CO2. Landbruket er opphav både til utslipp av klimagasser og opptak gjennom lagring av karbon i jord og skog. Klimaendringene endrer forutsetningene for planteproduksjon i Norge og globalt. God tilpas ning til et klima i endring blir viktig for å redusere sårbarheten og for å utnytte mulighetene som føl ger med klimaendringene. Tap av jord- og nærings ressurser gjennom erosjon og avrenning krever bruk av forebyggende tiltak. Jordbrukets miljøvir kemidler bidrar til gjennomføring av slike tiltak, eksempelvis gjennom regionale miljøprogram. De genetiske ressursene for husdyr og mat vekster er en vesentlig del av det biologiske grunnlaget for økt matproduksjon. God forvalt ning av de genetiske ressursene gjennom bruk og vern er viktig for god måloppnåelse i landbruket. 1.2 Effektivitet og konkurransekraft i det grønne skiftet Norge står foran en krevende økonomisk omstil ling, og regjeringen vil stimulere til vekst i privat og konkurranseutsatt næringsliv. Kraftig fall i olje prisene og lav internasjonal vekst har vært en ut fordring for norsk økonomi. Det må legges til rette for at flere næringer i Norge styrker seg, at det skapes nye verdier og flere arbeidsplasser. Norge har gode forutsetnin ger for å lykkes hvis de rette valgene tas, og vi ikke utsetter gjennomføring av nødvendige endringer. Jordbruket har til alle tider produsert mat, fôr og fiber med utgangspunkt i fornybare biologiske 2016–2017 Meld. St. 11 11 Endring og utvikling ressurser. Jordbrukets produksjon av biomasse utgjør sammen med biomasse fra skog og fisk ba sisen i bioøkonomien. All produksjon og verdiska ping i bioøkonomien skjer med utgangspunkt i disse tre næringene. Regjeringens nasjonale bio økonomistrategi, Kjente ressurser – uante mulig heter, peker på potensialet i en samlet satsing for bedre utnyttelse av biologiske ressurser. Bioøko nomien skal bidra til næringsutvikling og et grønt skifte. Norge trenger mer effektiv, lønnsom og bærekraftig produksjon, uttak og utnyttelse av bi oråvarer. Vi må bruke våre biologiske ressurser smartere og utvikle nye produkter, som er mindre ressurskrevende og mer klima- og miljøvennlige. Økt og mer helhetlig ressursutnyttelse vil både kunne øke verdiskapingen og konkurranse kraften i eksisterende næringer og skape grunn lag for nye. Norge har rikelig tilgang på biologiske ressurser, både i havet og på land. Utnyttelse av disse gir muligheter for nye kunnskapsbaserte ar beidsplasser i hele landet. Grønn konkurransekraft stiller krav til både økt lønnsomhet og redusert miljøpåvirkning. En stor utfordring fremover er å legge til rette for at norsk matproduksjon kan øke samtidig som ut slipp reduseres i tråd med norske mål og interna sjonale forpliktelser på klimaområdet. Jordbrukspolitikken er preget av en sammen satt målstruktur og et komplekst virkemiddelsys tem som ofte har vært utformet ut fra andre hen syn og prinsipper enn å korrigere markedssvikt med lavest mulige kostnader. Stortinget har de siste årene prioritert økt mat produksjon, og regjeringen har fulgt opp dette gjennom virkemidler som skal stimulere til økt produksjon. Økt matproduksjon oppnås mest ef fektivt ved å ta bort begrensinger og la produsen tene få muligheter til å produsere det de har po tensial for. 1.3 Oppsummering Kapittel 2 Verden i endring beskriver de interna sjonale og samfunnsmessige endringene som på virker norsk jordbruk, slik som økende befolk ning, klimaendringer, endret forbruk og nye han delsstrømmer. Norge er en handelsnasjon, og handel og investeringer over landegrenser bidrar til å øke vår levestandard og påvirker vår nærings struktur. Nedbygging av handelshindre, teknolo gisk utvikling og globalisering av verdikjeder gir nye handelsstrømmer og endret dynamikk i han delen globalt. Fortsatt internasjonalt samarbeid om velfungerende handelssystemer multilateralt, regionalt og bilateralt er viktig for global og norsk matsikkerhet. Regjeringen legger forbrukernes interesser til grunn ved utforming av landbruks- og matpolitik ken i kapittel 3 En forbrukerdrevet verdikjede. Jord brukets viktigste oppgave er å produsere mat, og norsk jordbruk og matindustri skal produsere va rer som norske forbrukere etterspør. Forbrukerne er driverne i det som representerer en av Norges få komplette verdikjeder og det er et stort mang fold i jordbruksproduksjonen og næringsmiddelin dustrien. Den jordbruksbaserte næringsmiddelin dustrien bearbeider og omsetter i hovedsak nor ske jordbruksråvarer og produksjonskapasiteten er i stor grad dimensjonert ut fra tilgang på norsk produserte råvarer og salg til hjemmemarkedet. Kapittel 4 Mangfold i primærleddet viser viktig heten i produksjonen og hvor den foregår. Bare 3 pst. av Norges areal er jordbruksareal, og av dette er om lag en tredjedel kornareal. Norge er et grasland hvor store jordbruksarealer bare er eg net for produksjon av gras eller annet grovfôr. Ut marksbeite er også en stor ressurs. De store pro duksjonene er innenfor korn, melk, storfe, lam, svin, fjørfekjøtt, egg og frukt, bær og grønnsaker. Men andre jordbruksprodukter, sammen med tje nester basert på gårdens ressurser, bidrar til et stort mangfold i jordbruket og til at bøndene får vist frem sine gründeregenskaper. Kapittel 5 Jordbruksnæringen i endring og ut vikling viser at jordbruket er en næring i konstant forandring og effektivisering. Økt produktivitet gir samfunnet mer igjen for ressursinnsatsen og har stor betydning for næringens konkurranse evne. Jordbruket må, som et bidrag til det grønne skiftet og som en av tre basisnæringer i bioøkono mien, videreutvikle det potensialet som ligger i produksjonen av biomasse både til tradisjonelle og nye produkter. Norske bønder har vært raske til å ta i bruk ny teknologi for å optimalisere egen drift. Teknologiutviklingen har vært produktivi tetsfremmende og arbeidsbesparende, og har en dret måten landbruket drives på. Norge har kon kurransefortrinn i utvikling av godt plante- og dy remateriale, noe som har gitt grunnlag for eksport av genmateriale til en lang rekke land samtidig som det er grunnleggende for mattrygghet, kost nadseffektivitet og en langsiktig og bærekraftig matproduksjon. Kapittel 6 Handelspolitiske rammevilkår hand ler om at rammevilkårene for norsk jordbruk ut formes gjennom internasjonale avtaler, samt av ut viklingen i internasjonal handel. I tillegg til ram mene gitt i internasjonale avtaler, påvirker utvik lingen i priser og markeder utenfor Norge kon 12 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling kurransesituasjonen for norsk jordbruk og næringsmiddelindustri. Oppfølging av Norges handelspolitiske forpliktelser gir rammer som har stor betydning for norsk jordbruk og utformingen av de økonomiske virkemidlene i norsk jord brukspolitikk. Kapittel 7 Avtalesystemet og inntekt omhandler de institusjonelle rammene rundt jordbrukspoli tikken. Regjeringen og samarbeidspartiene vil opprettholde avtalesystemet. Å legge til rette for en tilstrekkelig inntektsutvikling er et virkemiddel for å nå samfunnets mål med politikken og kapitte let diskuterer inntektsmålet. Bønder er private næringsdrivende, med betydelig ansvar for, og på virkning på, det økonomiske resultatet de oppnår gjennom driften. Det offentlige kan bare gi mulig heter, som bøndene selv må utnytte best mulig. Kapittel 8 Økt produksjon på norske ressurser omtaler noen av de sentrale målene i jordbrukspo litikken. Hovedformålet med landbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Re gjeringen legger stor vekt på produksjonsmålet, og mener at effektiv matproduksjon skal veie tungt i forhold til andre hensyn, men produksjo nen må være bærekraftig. Det er forbrukernes et terspørsel som gir produksjonsmulighetene. Kapittel 9 Forenkling viser at for næringsdri vende i jordbruket, som i andre sektorer, er det sentralt at myndighetenes eventuelle reguleringer er enkle og lite byråkratiske. Virkemiddelsys temet i jordbrukspolitikken må forenkles for å sikre legitimiteten til ordningene på sikt, og for å bidra til en mer effektiv og lønnsom sektor. For næringsdrivende i jordbruket, som i alle andre sektorer, er det avgjørende at myndighetenes eventuelle reguleringer er enkle og lite byråkra tiske. Regjeringen foreslår også forenklinger i ka pitlene om markedsbalansering, miljø og forvalt ningssystem for produksjonstilskudd. Kapittel 10 Markedsbalansering omtaler regje ringens ønsker om sterkere konkurranse i næ ringsmiddelindustrien. Regjeringen vil gjøre endringer for å gjøre ordningene mer uavhengig av samvirkene, redusere risiko for konkurranse vridninger og forenkle virkemiddelbruken. Mar kedsbalanseringen er et gammelt system med be hov for opprydding og økt konkurranse. I regje ringens forslag til endringer i markedsbalanserin gen er det benyttet elementer fra alle de tre alter nativene i markedsbalanseringsutvalget, tilpasset de ulike sektorene. Kapittel 11 Rekruttering, utdanning og kompe tanseheving viser at formålet med en aktiv rekrut teringspolitikk er å sikre at de landbrukspolitiske målene nås. Det er viktig å utvikle og sikre et at traktivt og godt utdanningstilbud innen landbruk i det ordinære løpet. Det må også legges til rette for fleksible ordninger som er tilpasset de som vil eta blere seg i næringen og som har en annen utdan ning fra før, eller de som ikke har anledning til å følge ordinært utdanningsløp innen landbruk. Kapittel 12 Miljø og klima viser at jordbruket gjennom alle tider har skapt et kulturlandskap som danner livsmiljø for arter og økosystemer, samt inneholder viktige kulturhistoriske verdier. Kapit telet omtaler jordbrukets bidrag til kulturlandska pet i Norge og at jordbruksaktiviteter også er opp hav til utslipp til luft og vann. Virkemidlene på mil jøområdet presenteres og det foreslås forenklin ger og mindre endringer i virkemiddelsystemet. Regjeringen har vedtatt at Norge innen 2030 skal redusere sine utslipp av klimagasser med minst 40 pst., sammenlignet med 1990. Det er ikke mulig å produsere mat uten utslipp av klima gasser, men utslippene varierer mye mellom ulike typer matvarer. Utslipp fra jordbruket omfattes av Norges klimamål, og jordbruket må så langt som mulig ta sin del av reduksjonene. Jordbrukspoli tikken bør derfor gradvis legges om i en mer kli mavennlig retning. I de senere årene er det rettet oppmerksomhet mot at dyrket myr er en kilde til klimagassutslipp. Myr er et naturlig karbonlager på linje med olje og gass, som kan avgi store mengder klimagasser når den dreneres og tas i bruk for eksempel til matproduksjon. Kapittelet viser at det er behov for ytterligere forskning og utredning som kan bidra til økt kunnskap om klimaeffektene knyttet til dyr king og myr- og torvjord. Kapittel 13 Økologisk produksjon og forbruk vi ser at økologisk produksjon bidrar til økt mat mangfold og til at forbrukerne får tilgang på pro dukter de etterspør. I økologisk produksjon settes det ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd, og økologisk produksjon kan dermed også bidra til at norsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraf tig. Dagens målsetting for økologisk produksjon og forbruk er svært ambisiøs. Regjeringen legger til grunn at utviklingen innen økologisk produk sjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet. Kapittel 14 Forvaltningssystem produksjons- og avløsertilskudd viser til at Riksrevisjonen ved flere anledninger har omtalt svakheter ved tilskudds forvaltningen. Kommunenes nærhet til tilskudds mottaker, ulike roller og kompetanse- og ressurs mangel medfører risiko for misligheter og feil i saksbehandlingen og utbetaling av tilskudd. Mel dingen drøfter egnede tiltak som kan forbedre for valtningsregimet for produksjonstilskudd og sikre tilfredsstillende kontroll, særlig på kommunenivå. Del I Endring og utvikling 14 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 2016–2017 Meld. St. 11 15 Endring og utvikling 2 Verden i endring Økende befolkning, klimaendringer, endret for bruk og nye handelsstrømmer er blant faktorene som påvirker produksjon og etterspørsel etter jordbruksprodukter globalt. Disse utviklingstrek kene vil prege global produksjon og handel med jordbruksvarer fremover. Norge er en handelsna sjon, og handel og investeringer over landegren ser bidrar til å øke vår levestandard og påvirker vår næringsstruktur. Nedbygging av handelshin dre, teknologisk utvikling og globalisering av ver dikjeder gir nye handelsstrømmer og endret dy namikk i handelen globalt. Fortsatt internasjonalt samarbeid om velfungerende handelssystemer multilateralt, regionalt og bilateralt er viktig for global matsikkerhet. 2.1 Globale utfordringer Landbruket leverer grunnleggende varer som mat, energi og materialer. Tilgang til nok og trygg mat for et ernæringsmessig fullgodt kosthold er en stor utfordring globalt. Både tilstrekkelig pro duksjon og fordeling av produksjonen, er sentralt for å møte denne utfordringen. FNs organisasjon for mat og landbruk, FAO, anslår at matproduk sjonen må øke med rundt 60 pst. innen 2050 for å møte etterspørselsveksten globalt. FNs klimapa nel viser til at reduserte avlinger som følge av kli maendringer allerede er et faktum1. Landbruks sektoren må tilpasses et endret klima og bedre ut nytte og ivareta ressurser som jord og vann for at produksjonen skal kunne videreføres og økes. Som følge av manglende investeringer og satsing på landbruksutvikling, er det et uutnyttet potensi ale for økt produksjon blant annet i deler av Latin Amerika, Afrika og beltet fra Øst- Europa inn i Asia. Økte investeringer, overføring av teknologi og kunnskap, tilgang til markeder og stabile ram meverk for internasjonal handel, er viktige fakto rer for å realisere produksjonspotensialet i disse områdene. Matkrisen i 2007–2008 med sterkt økende pri ser på verdensmarkedet, og den videre ustabilite ten i markedet, har medført at matforsyning har fått en fremtredende plass i internasjonalt politisk samarbeid, blant annet i FN. Etterspørselen etter jordbruksvarer har økt kraftig det siste tiåret, hovedsakelig som følge av befolkningsvekst og økt velstand med endringer i kostholdet. Befolkningsveksten i verden forven tes å gå ned til én pst. per år det neste tiåret, men det innebærer likevel nesten 800 mill. flere men nesker i 2024 enn i 2014. Halvparten av veksten vil komme i Asia og Stillehavsområdet. FN estimerer at verdens befolkning vil nå 9 mrd. innen 2050. OECD og FAO forventer at etterspørsels veksten vil holde seg sterk de neste ti årene, men at veksten vil være lavere enn det foregående tiå ret. Økonomisk utvikling i store asiatiske økono mier har medført at befolkningen etterspør et mer variert og husdyrbasert kosthold. Husdyr sektoren er som følge av dette den raskest vok sende sektoren i jordbruket globalt, samtidig som det er forventet økning i biobrenselsproduksjo nen. Trolig vil produksjonen i disse to sektorene øke mer det neste tiåret enn det planteproduksjo nen til mat vil gjøre. Dette vil innebære et skifte fra viktige basisprodukter som hvete og ris til økt produksjon av fôrkorn (mest mais) og oljefrø. Etterspørselsvekst kombinert med faktorer som ekstremvær og høy oljepris, førte i 2007– 2008 til et markert skifte i de globale matvare prisene. I en periode var prisene på verdens markedet doblet for flere sentrale matvarer. Mat varemarkedene har også vist seg å være mer sår bare for ekstremvær, som i 2010 da tørke i Russ land bidro til en dobling av hveteprisene globalt. I perioden 2011–2014 har de globale matvarepri sene vært nedadgående, og forventes å ligge un der 2014-nivået de neste ti årene som følge av god tilgang på jordbruksvarer og lav oljepris. Prisene forventes likevel å forbli på et høyere nivå enn før perioden 2007–2008, samtidig som prissvingnin ger og midlertidige prishopp fortsatt vil kunne forekomme. Det globale matvaremarkedet kjennetegnes av at enkelte land står for en stadig større andel av 1 Andre delrapport av Klimapanelets 5 Hovedrapport – opp summering Miljødirektoratet. 16 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling eksporten, samtidig som et større antall land blir mer avhengige av import. Selv om en relativt liten andel av den totale jordbruksproduksjonen hand les over landegrenser, peker OECD på at utviklin gen der relativt få land står for den globale forsy ningen av sentrale matvarer, gjør de globale mat varemarkedene mer sårbare ved hendelser som naturkatastrofer eller nasjonale tiltak som eksport restriksjoner. Videre spiller også internasjonal po litikk en rolle for utviklingen i matvaremarkedene, noe Russlands importrestriksjoner overfor blant annet EU og Norge er et eksempel på. Det er for ventet at land i Amerika vil styrke sin posisjon som dominerende aktører, mens Afrika og Asia vil øke sin nettoimport. FNs klimapanel påpeker at klimaendringene er forventet å svekke matsikkerheten. Produk sjonen av hvete, ris og mais kan bli påvirket i deler av verden som fra før har store utfordringer med matsikkerhet, blant annet i deler av Afrika og Asia. En internasjonal avtale for klima ble vedtatt i Paris 12. desember 2015. Formålet med Paris avtalen er å holde den globale oppvarmingen godt under 2 grader og tilstrebe å begrense tempera turøkningen til 1,5 grader. Parisavtalen skal også bidra til å øke evnen til å tilpasse seg skadevirk ningene av klimaendringene, på en måte som ikke setter matproduksjon i fare, og sikre finansiering av en lavutslippsutvikling. Fortalen til Parisavtalen erkjenner blant annet at det å trygge matsikker het og stanse sult er grunnleggende prioriteringer i møte med klimaendringer, og viser til mat produksjonens særlige sårbarhet. Foreløpig er ikke utslippsreduksjonene store nok til at en kan oppnå det skjerpede togradersmålet, men Parisav talens dynamikk skal bidra til at alle land skal melde inn sine økte ambisjoner og utslippsbidrag hvert femte år. Samtidig peker flere FN-rapporter på at mulig hetene for produksjonsøkning må sees i sammen heng med et økende press på naturressursgrunn laget. Med forventet økning i etterspørselen etter mat, antas det at etterspørselen etter vann vil øke med 55 pst. frem til 2050. Rundt 52 pst. av matjorda globalt er karakterisert som moderat til alvorlig utarmet2. Matsikkerhet er en menneskerettighet, ned felt i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Rundt 800 mill. mennesker er i dag rammet av sult og underernæring globalt. Dette er en liten nedgang fra 2008, hovedsakelig grunnet velstandsvekst i folkerike land som Kina og India. Etter matkrisen i 2008 ble arbeidet med global matsikkerhet intensivert. Den senere tiden har oppmerksomheten om mattrygghet og samar beidet om antibiotikaresistens mellom Verdens helseorganisasjon (WHO), Verdens dyrehelseor ganisasjon (OIE) og FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO) blitt trappet opp. På FN-topp møtet i september 2015 sluttet FNs medlemsland seg til nye målsettinger for bærekraftig utvikling som skal etterfølge tusenårsmålene som gjaldt i perioden 2000–2015. Matsikkerhet er sentralt i det nye målsettet, der det internasjonale samfun net har gått inn for å utrydde sult og underernæ ring innen 2030. Den nye bærekraftsagendaen ut gjør et mer helhetlig rammeverk, der mål for mat sikkerhet også omhandler ernæring, og settes i sammenheng med målsettinger om produktivitet i jordbruket, å ivareta genetiske ressurser og na turressurser som jord og vann. 2.2 Handel Den globale handelen har de siste tiårene vært preget av nedbygging av handelshindre, teknolo gisk utvikling, globalisering av verdikjeder og sterk økonomisk vekst i en del utviklingsland. Dette har medført endringer i handelsstrømmer og endret dynamikk i det globale handelssamar beidet. Geopolitiske forhold og endringer i disse påvirker også dynamikken i verdenshandelen. Den senere tids utvikling med Brexit og presi dentvalget i USA kan ha betydning i denne sam menhengen. Det multilaterale handelsregelverket, som ble etablert etter annen verdenskrig, har bidratt til forutsigbare rammevilkår for handel med varer gjennom blant annet reduksjoner i handelsbarrie rene. WTO har nå 164 medlemsland og dekker nesten all internasjonal handel. Systemet som om fatter tvisteløsning, regelverk og forhandlinger bi drar til en forutsigbar og regelbasert verdenshan del, noe som er spesielt viktig for små og mellom store økonomier som Norge. For Norge er det avgjørende at WTO beholder sin posisjon som hovedsete for internasjonale han delssamtaler. WTO bidrar til globale rammebe tingelser for handel og økonomisk utvikling, og til å gi norsk næringsliv stabile og forutsigbare ram mevilkår. Høsten 2015 ble det klart at det på grunn av prinsipiell uenighet mellom medlem mene i WTO ikke var realistisk å avslutte Doha runden, ei heller med et svært lavt ambisjonsnivå, på WTOs ministermøte i Nairobi. På minister møtet ble det imidlertid enighet om utfasing av eksportsubsidier og innstramming av andre for-2 TEEB for Agriculture and Food Interim Report. 2016–2017 Meld. St. 11 17 Endring og utvikling mer for støtte til eksport av landbruksprodukter. Det ble også fattet vedtak for å bedre legge til rette for eksport av varer og tjenester fra de minst utviklede landene. Ministererklæringen fra Nai robi gir også retningslinjer for det videre arbeidet i WTO og forplikter medlemmene til fortsatte for handlinger om blant annet landbruk, industriva rer, tjenester, regelverk og utvikling. Parallelt med den begrensede fremdriften i WTO-forhandlingene, har det vært en økende in teresse for å etablere handelssamarbeid gjennom bilaterale eller regionale handelsavtaler, også blant de store økonomiene i verden. Forhandlin gene om Trans Pacific Partnership (TPP) ble av sluttet med avtale i november 2015. Avtalen, som ennå ikke er ratifisert, omfatter 40 pst. av verdens bruttonasjonalprodukt og omfatter 12 land i Stille havsregionen inkludert USA og Japan. USA og EU er i forhandlinger om en tilsvarende avtale (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP). Etablering av de regionale handelsavta lene innebærer en stor grad av liberalisering av tollvernet for landbruket for landene som er til sluttet avtalene. Land som Japan, Sør-Korea, Canada og EU, som tradisjonelt har hatt beskyttel sesinteresser på landbruk, har dreid landbrukspo litikken i en mer liberal retning og konkurranse kraft i et mer åpent marked har blitt tillagt større vekt. 2.3 Utfordringer og muligheter for norsk jordbrukspolitikk Det norske markedet påvirkes av utviklingen i in ternasjonale markeder og priser, samt endringer i handelsstrømmer som følge av nye handelsavta ler, også de Norge ikke er part i. Effekten dette har på prisnivået for jordbruksvarer i det norske markedet og konkurransesituasjonen for norske produsenter, må tas hensyn til ved utformingen av nasjonal politikk. Dersom økte norske priser med fører at forskjellen mellom norske og internasjo nale priser øker, vil konkurransekraften for nor ske produkter svekkes ytterligere. Regjeringen legger i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel til grunn at videre liberali sering av handelen er grunnleggende i videreut viklingen av internasjonalt handelssamarbeid mul tilateralt, regionalt og bilateralt. Velfungerende handelssystemer blir også pekt på som en viktig faktor for matsikkerhet globalt. De internasjonale rammebetingelsene som norsk jordbruk må forholde seg til, er i stadig end ring, og følger i stor grad av faktorer som Norge i begrenset grad kan påvirke. De siste 20 årene er det WTO-forpliktelsene som i størst grad har lagt føringer for utformingen av jordbrukspolitikken, mens det i første rekke er EØS-avtalen som har medført økt konkurranse fra importerte varer. Bevaring og styrking av det multilaterale han delssystemet i WTO er en hovedprioritet i norsk handelspolitikk. Som et lite land med stor uten rikshandel er Norge avhengig av et åpent, regel basert og velfungerende multilateralt handelssys tem. Samtidig er det en erkjennelse at nye for handlingsrunder om markedsadgang og jord bruksstøtte kan bli krevende for norsk jordbruks sektor. Flere av landene som tidligere hadde sammenfallende interesser med Norge på jord bruk, er i ferd med å inngå handelsavtaler som innebærer en gradvis liberalisering av handelen med jordbruksprodukter. Dette er blant annet si tuasjonen for Korea og Japan, som sammen med Norge og Sveits er to av de mest sentrale landene i den såkalte G10-gruppen bestående av land som er nettoimportører av jordbruksvarer. G10-lan dene samarbeider for å fremme sine interesser i landbruksforhandlingene3 i WTO med utgangs punkt i beskyttelsesbehov for nasjonalt landbruk. EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles marked for landbruksvarer og felles landbrukspolitikk, men avtalens artikkel 19 og protokoll 3 legger rammer for handelen med henholdsvis basis- og bearbeidede landbruksvarer. Importen av bear beidede landbruksvarer (RÅK-varer) fra EU til Norge har økt med 5–10 pst. i verdi hvert år siden år 2000. I samme periode har verdien av norsk produksjon av RÅK-varer anslagsvis økt med i un derkant av 6 pst. i gjennomsnitt hvert år. De bear beidede varene har et betydelig innhold av råvarer som melk og korn. Dette medfører at importen i praksis også er i konkurranse med norsk råvare produksjon, så vel som norsk næringsmiddelin dustri. For eksempel inngår om lag 15 pst. av norsk melkeproduksjon i bearbeidede varer, og økt import av varer der melk i ulike former inngår er derfor i direkte konkurranse med norsk melk. Samtidig har eksporten av bearbeidede jord bruksvarer fra Norge til EU vært stabil, men med en svak økning fra 2009 til 2014. Norge har hatt få eksportinteresser på jordbruksområdet i forhand linger med EU, men har forhandlet frem mulighe ter for eksport av for eksempel norske kjøttspesia liteter og grøntprodukter. Med økende effektivitet og konkurransekraft for norsk jordbruk, styrker 3 I handelsavtaler benyttes begrepet landbruk også om avta ler som er begrenset til jordbruksvarer. 18 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling dette mulighetene for eksport av norske pro dukter. Frihandelsavtaler bilateralt og gjennom EFTA er et sentralt virkemiddel for fremme av norske handelspolitiske interesser som supplement til multilaterale avtaler. Regjeringen ser det som en utfordring for mange sektorer at Norge mangler frihandelsavtaler med seks av verdens ti største økonomier, og det legges vekt på at flere av disse landene, som India og Kina, forventes å få økt økonomisk innflytelse fremover. Regjeringen vars let derfor i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel at det skal arbeides for oppstart av for handlinger med viktige handelspartnere som Norge ennå ikke har avtaler med, samt vurdere mulighetene for å etablere frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger. Stillstanden i WTO, og fremveksten av regio nale og bilaterale avtaler vil kunne medføre at disse i større grad enn tidligere vil bidra til å defi nere rammebetingelsene for norsk jordbruk. Fri handelsforhandlinger kan ha konsekvenser for importvernet ved at det forhandles om reduserte tollsatser og økte kvoter for tollfri import. Intern støtten inngår ikke i slike avtaler. Flere av landene som regjeringen vurderer som aktuelle for åpning av frihandelsforhand linger, er eksportører av landbruksvarer som vil ha offensive interesser på jordbruksområdet i eventuelle forhandlinger. Norge må derfor for vente å bli møtt med krav om tollreduksjoner og økninger i tollkvoter som kan bli krevende for norsk jordbruk. Som understreket i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel må landbruk sinteresser bli tillagt nødvendig vekt, og det vil bli gjort grundige utredninger før beslutning om iverksettelse av forhandlinger tas. Videre slås det fast at «fremtidige handelsforhandlinger [skal] fort satt vektlegge norsk landbruks bekyttelsesbehov. De fensive interesser på landbruksområdet avveies mot våre generelle handelspolitiske interesser og offen sive interesser på andre områder.» Videre at «Land bruksinteresser vil bli tillagt nødvendig vekt i for handlinger, men vil ikke i seg selv være grunn til å hindre innledning av forhandlinger hvor landbruk sinteresser kan forventes å bli berørt.» OECD mener i en landstudie av Norge (Econ omic Survey 2016) at reformer av jordbrukspoli tikken er nødvendig for å sikre konkurranse kraften i jordbruket og næringsmiddelindustrien i årene fremover. OECD anbefaler en større omleg ging av norsk jordbrukspolitikk i retning av et mer effektivt jordbruk med mindre og andre typer overføringer og en nedbygging av importvernet. OECD stiller også spørsmål ved om det gir me ning å maksimere nasjonal produksjon ut fra hen synet til forsyningssikkerhet, men da uten å gjøre en eksplisitt vurdering av at nasjonal produksjon er ett av tre elementer som ivaretar matsikkerhe ten. Anbefalingene diskuterer ikke eksplisitt norsk landbrukssektors særegne utfordringer med hensyn til naturgitte forutsetninger og kost nader, og hensynet til jordbrukets produksjon av kollektive goder omtales i liten grad eksplisitt. OECD anerkjenner at regjeringen har påbegynt en reformprosess som vil gjøre landbruks sektoren mer konkurransedyktig, men ser behov for ytterligere reformer. Økt konkurransekraft og effektivitet i nærin gen vil være avgjørende for å nå regjeringens mål setting om økt jordbruksproduksjon. Videre vil økt konkurransekraft være en sentral forutset ning for å møte utviklingen internasjonalt der mar kedene gradvis blir mer åpne, og der Norge, også på jordbruksområdet, påvirkes av verdensmarke det. For å kunne ta ut potensialet for økt eksport er det viktig at norsk jordbruk og næringsmiddelin dustri utvikler produkter som er konkurranse dyktige på markeder utenfor Norge. Norske pro dukter har gjennomgående et høyt prisnivå, men i alle markeder er det kjøpesterke grupper som er villige til å betale ekstra for kvalitet og særpreg. Erfaringen viser at også mindre bedrifter kan lyk kes på eksportmarkedet. Selv om eksporten kan ha et småskalapreg, vil den likevel kunne ha et volum som gjør den økonomisk interessant. 2016–2017 Meld. St. 11 19 Endring og utvikling 3 En forbrukerdrevet verdikjede Regjeringen legger forbrukernes interesser til grunn ved utforming av landbruks- og matpolitik ken. Jordbrukets viktigste oppgave er å produsere mat, og norsk jordbruk og matindustri skal produ sere varer som norske forbrukere etterspør. Det be tyr både nok mat, og produksjon av trygg mat ba sert på god plante- og dyrehelse. Forbrukerne skal også tilbys et godt utvalg og bredt spekter av pro dukter i ulike priskategorier, fra hverdagsmat til fest mat og fra innovative nyskapinger til tradisjonsmat. Forbrukerne er driverne i en verdikjede som representerer en av Norges få komplette verdikje der. Forbrukernes etterspørsel gir grunnlag for et stort mangfold i jordbruksproduksjonen og næ ringsmiddelindustrien. Det er både i næringens og forbrukerens in teresser at norske produkter har høy kvalitet (smaks-, helse- og ernæringsmessig), er trygge (fri for smitte- og fremmedstoffer), og oppfyller miljømessige og etiske forventninger og krav. Produktene bør også være merket på en måte som ivaretar forbrukernes behov for informasjon. De siste tiårene har verdikjeden gjennomgått vesentlige strukturendringer på alle nivåer. Gårdsbruk har blitt lagt ned, produktiviteten har økt og verdikjeden preges av økende vertikal inte grasjon. Nedgangen i antall gårdsbruk har imid lertid flatet noe ut de senere årene. Det er sterk markedskonsentrasjon på leverandør-, distribu sjons- og dagligvareleddet og Norge er blant lan dene i Europa med høyest markedskonsentrasjon. 3.1 Forbrukerpreferanser i endring Alle aktører i verdikjeden må forholde seg til at forbrukernes behov og preferanser er i endring, og at ulike forbrukergrupper har ulike preferan ser. Endrede preferanser har sammenheng med blant annet endringer i levesett, velstand, demo grafi og helse- og miljøutfordringer. I 2015 ble 63,4 pst. av mat og næringsmidler kjøpt fra lavpriskje der i dagligvaremarkedet.1 Økt handel i lavprisbu tikker er en tydelig trend og viser at forbrukerne er opptatt av pris når de handler mat. Forbru kerne har imidlertid også andre preferanser som kvalitet, utvalg og tilgjengelighet. Norske forbrukere har stor tillit til norsk mat, og generelt til maten de kjøper i butikkene. Flere uttrykker imidlertid bekymring for det de oppfat ter som mulige helsemessige konsekvenser av skadelige reststoffer og smitte i maten.2 Norsk mat er trygg, og det er et viktig konkur ransefortrinn for norske matprodusenter. Sam menliknet med andre land, har Norge få proble mer med matbåren sykdom. Mattryggheten sik res gjennom tiltak langs hele produksjonskjeden fra jord til bord, og sykdom hos planter og dyr er lite utbredt i Norge. Folkehelseinstituttet oppgir at Norge fremdeles har en av Europas laveste forekomster av smitte fra matvarer og dyr til men nesker. Dette er blant annet et resultat av dyktige og ansvarsbevisste bønder og veterinærer, samt et godt samarbeid mellom næringen og myndighe tene. Tydelig kommunikasjon fra myndighetene om trygg mat, helse og velferd er viktig for å opp rettholde og styrke befolkningens tillit og opp merksomhet. De siste 10 årene har det skjedd en markant endring i nordmenns forhold til mat, norske rå varer og matkultur.3 Forbrukernes engasjement og bevissthet om hvor maten kommer fra, hvor dan den er produsert og hva den inneholder, øker. Det viser blant annet økningen i omsetning av lo kalmat de senere årene. Nordmenn viser økt in teresse for mat med nasjonal identitet og stolthet over norske produkter.4 Norske råvarer brukes og profileres av kokker i verdensklasse, og dette er med på å skape bevissthet om unike kvaliteter ved de norske råvarene. I undersøkelser sier fler tallet at norsk matproduksjon er viktig. Forskning viser at personlige holdninger til norsk mat gjel der uavhengig av hva slags råvare det er snakk 1 Virke. Dagligvarehandelen 2015. 2 Ipsos Marketing. Holdningsundersøkelse om mattrygghet 8/2016. 3 SIFO Fagrapport 3-2015. 4 Nielsen Scan Track, 52 rullerende uker per uke 40, 2015, omsetning av lokalmat i dagligvarehandelen. Undersøkelse på vegne av Matmerk. 20 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling om. Flere enn før sier de vil kjøpe norsk mat for å støtte og verdsette bøndene og norsk landbruk. Hensynet til arbeidsplasser, levende lokalmiljø, mattradisjoner og matkultur er også viktig.5 Også hos turister (både norske og utenlandske) er det økende interesse og betalingsvillighet for lokal mat og drikke.6 Forbrukerne er villige til å betale mer for produkter av høyere kvalitet, eller som skiller seg ut fra standardiserte produkter.7 Dette er gode utgangspunkt for en variert og konkur ransedyktig jordbruksproduksjon. Endringer i demografi (for eksempel flere el dre, flere med flerkulturell bakgrunn) bidrar til nyskaping og innovasjon på mat- og drikkeområ det. Nye produkter og måltidsløsninger er eksem pler på konkrete endringer som følge av endringer i befolkningens sammensetning og le vemåte de senere årene. Dette gir grobunn for økt innovasjon og verdiskaping i hele verdikjeden for mat, både for lokalmatprodusenter og nærings middelindustri. Forbrukernært jordbruk Veksten i interessen for lokalmat og kortreiste mat- og drikkeprodukter skjer samtidig med en økende interesse for å vite mer om hvor maten vi spiser kommer fra. Det har også vokst frem en stor interesse fra forbrukerne for muligheten til å produsere egen mat. Andelslandbruk og parsell hager er eksempler på dette. I tillegg til at det gir personlig glede og nytte for den enkelte, er dette bidrag til mer kunnskap om og engasjement for lokalt produsert mat. Andelslandbruk Andelslandbruk er et partnerskap mellom bønder og forbrukere. Det er en sterkt økende interesse, særlig i nærheten av de større byene, for å dyrke maten selv eller å følge et dyr fra fødsel til slakt. Dette er en av de tydelige internasjonale trendene som handler om at folk vil vite hvor maten kom mer fra og at de ønsker et tettere forhold til maten de spiser. Gjennom andelslandbruk kan folk be tale seg inn i årets avling, bidra med egen arbeids innsats og få mulighet til å høste en andel av råva rene. For bonden kan andelslandbruk bidra til å øke inntekten fra gårdsdriften. Det har vært en kraftig vekst i andelslandbruk i Norge de siste årene. Per august 2016 var det 63 registrerte an delslandbruk i Norge.8 Urbant landbruk Et annet uttrykk for nye forbrukerinteresser er urbant landbruk. Urbant landbruk omfatter skog og jordbruksaktiviteter i byer og urbane omgivel ser, men må sees i sammenheng med det om kringliggende, regionale og bynære landbruket. Det urbane landbruket har ikke nødvendigvis matproduksjon som sin hovedmålsetting, men er med på å synliggjøre det tradisjonelle landbruket for byens befolkning. Tiltakene og virksomhetene kan både være private eller offentlige, kommersi elle eller ideelle, temporære eller faste og om handle hele matsystemet fra produksjon og fored ling til distribusjon, salg og forbruk. Parsellhager, besøksgårder, takhager og skolehager er eksem pler på urbant landbruk. 3.1.1 Opplyste forbrukene Et mangfoldig og variert matmarked, samt lov festet matinformasjon som er korrekt, relevant og lett tilgjengelig, er viktige forutsetninger for at for brukerne skal kunne gjøre informerte valg og ut øve makt i matmarkedet. Det er stor oppmerk somhet og økende bevissthet blant forbrukerne om blant annet sporbarhet, opprinnelse, sammen setning og næringsinnhold i mat.9 Holdbarhet smerking, ingrediensliste og næringsdeklarasjon gir viktig informasjon til forbrukerne. Slik infor masjon bidrar til å ivareta tilliten til at maten er trygg og sunn å spise. For at forbrukerne skal kunne gjøre informerte valg på matmarkedet er det viktig at merkingen av de enkelte matvarene er tydelig og enkel å forstå. I desember 2014 ble det innført nye regler for merking av mat i Norge. Reglene er fastsatt på EU-nivå i form av en ny mat informasjonsforordning. Ytterligere krav til mer king trer i kraft desember 2016. Det nye regelver ket for matinformasjon gjør det enklere for forbru kerne å lese og forstå hva maten inneholder. Norge deltar i aktuelle internasjonale fora for å på virke at det utvikles ytterligere regelverk for bedre merking av mat, blant annet for obligatorisk opprinnelsesmerking av meieriprodukter og bear beidede kjøttprodukter.10 5 SIFO Fagrapport 3-2015 og prosjektet «Norske råvarer som driver for merverdi». 6 Turistundersøkelsen for sommersesongen 2014. Innova sjon Norge. 7 Prosjektet «Norske råvarer som driver for merverdi». Mål tidets hus/NCE Culinology er prosjekteier. Finansiert av Norges forskningsråd. Rapport er under ferdigstillelse. 8 Kilde: OIKOS. 9 SIFO Fagrapport 3-2015. 10 Stortingets anmodningsvedtak nr. 437, 3. mars 2015. 2016–2017 Meld. St. 11 21 Endring og utvikling Informasjon som gis til forbrukeren skal være lett tilgjengelig, forståelig og pålitelig. Regjerin gen følger opp Stortingets anmodning om å eta blere en Dagligvareportal.11 Siktemålet med por talen skal være både å legge til rette for at forbru kerne kan foreta informerte valg, og stimulere konkurransen mellom kjedene, slik at forbru kerne får lavere priser, bedre kvalitet, og bedre ut valg av dagligvarer. Matportalen.no er myndig hetenes nettside med forbrukerrettet informasjon om sunn og trygg mat, og fysisk aktivitet.12 Her legges det fortløpende ut informasjon om merke regelverket og de nye merkereglene. Regjeringen jobber med en ny handlingsplan for kosthold i be folkningen som blir ferdigstilt tidlig i 2017. Kvalitetssikring i jordbruket – kvalitet og trygghet i verdikjeden Bønder som følger kvalitetssystemet i landbruket (KSL) tilfredsstiller myndighetens krav til egen kontroll av virksomheten, og systemet er viktig for at forbrukerne skal ha tillit til norskprodusert mat. KSL forvaltes av Stiftelsen Matmerk. KSL skal sikre og dokumentere at norsk matproduk sjon er basert på god mattrygghet, god dyrevel ferd, miljøhensyn og et trygt arbeidsmiljø for bon den. KSL stiller krav til den enkelte bondes doku mentasjons- og kvalitetsarbeid, og har som inten sjon å gjøre det enklere for alle å forholde seg til det svært omfattende offentlige regelverket for norsk matproduksjon. KSL bidrar til en effektiv og kvalitetssikret da taflyt mellom bonden og de hun samhandler med. Majoriteten av norske bønder har sett det hen siktsmessig å bruke denne løsningen. Det skal do kumenteres for forbrukerne, varekjedene og myndighetene at produksjonen foregår i tråd med gjeldende regelverk. Egenkontroll ved hjelp av KSL bidrar til at bonden holder kontroll på hygi ene, HMS, dyre- og plantehelse og dyrevelferd. KSL er også ett av hovedkriteriene for NYT NORGE-produktene. Informasjonsmerket NYT NORGE viser at en matvare består av norske råva rer, er produsert i Norge og at råvarene kommer fra gårdsbruk som er med i KSL. I tillegg til egenrevisjon gjennomføres ek sterne revisjoner slik at ulike interessenter skal kunne ha tillit til systemet. Matmerk samhandler med en rekke aktører for å samordne og kvalitetssikre tilsyn og rutiner i norsk landbruk. Mattilsynet har anerkjent at KSL standarden tilfredsstiller kriteriene for å være en nasjonal retningslinje for kvalitetssikring i pri mærproduksjonen i henhold til hygieneregelver ket for EØS- landene. Arbeidstilsynet har aner kjent HMS-standarden i KSL som nasjonal bran sjestandard, og det arbeides videre med effektiv ressursutnyttelse og tilrettelegging for risikoba sert tilsyn og revisjon i Arbeidstilsynet, Mattilsy net og Matmerk. HMS-arbeidet skal bidra til færre ulykker og skader og er et viktig og høyt prioritert område. Landbruksdirektoratet og Matmerk har inn gått en samarbeidsavtale om miljøkrav til produk sjonene og føringer for at miljøkrav skal være en del av bondens aktive kvalitetssystem. 11 Stortingets anmodningsvedtak nr. 436, 3. mars 2015. 12 Mattilsynet i samarbeid med Helsedirektoratet, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Veterinærinstituttet, Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO), Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning (NIFES), Vitenskapskomiteen for mat trygghet (VKM) og Statens strålevern. Figur 3.1 Norsk jordbruk produserer et mangfold av produkter Foto: Matmerk 22 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Arbeidstilsynet har over flere år gjennomført tilsyn med jordbruksnæringen, dels som kampan jer og dels som en del av den ordinære tilsynsakti viteten. Tilsynene har hatt fokus på forebyggende arbeid generelt og sosial dumping spesielt. Ar beidstilsynet opplyser at de ved tilsynene opplever en økende bevissthet om helse, miljø og sikker het. Det er imidlertid fremdeles en høy risiko for sykdom og skade innenfor næringen, og det fin nes et stort forbedringspotensial når det gjelder å forebygge ulykker. 3.2 Dagligvaremarkedet For at norske forbrukere skal ha både kvalitets messig god mat, et størst mulig vareutvalg og la vest mulig priser er det avgjørende med en effek tiv verdikjede med virksom konkurranse i alle ledd. Markedet for mat og drikkevarer omfatter tre salgskanaler; dagligvaremarkedet, servicemar kedet (kiosker og bensinstasjoner) og storhus holdningsmarkedet (hotell/restaurant, kantine/ catering og institusjoner). I tillegg omsettes det mat og drikkevarer gjennom direktesalg, Bon dens marked og netthandel, men dette utgjør i dag en svært liten andel av det totale markedet. Den største andelen av mat og drikkevarer omsettes i dagligvarebutikker og i 2015 var total netto omsetning 164,3 mrd. kroner, opp 2,6 pst. fra 2014.13 Total omsetning i alle tre salgskanalene var på om lag 244 mrd. kroner i 2013.14 Det nor ske matmarkedet kjennetegnes av sterk markeds konsentrasjon på leverandør-, distribusjons- og dagligvareleddet, og Norge er blant landene i Eu ropa med høyest konsentrasjon. Lavprisbutikkene øker sine andeler i dagligvaremarkedet, og hadde i 2015 63,4 pst. av markedet. Den største endringen i dagligvaremarkedet de siste årene, er gjennomføringen av COOPs overtagelse av ICA Norge. Det er nå tre store dag ligvarekjeder som kontrollerer om lag 93 pst. av markedet. I 2015 hadde NorgesGruppen 41,2 pst. av markedet, COOP 27,9 pst. og REMA 1000 hadde 24,2 pst. Bunnpris har i underkant av 4 pst. av markedet. Bunnpris har i dag innkjøps- og dis tribusjonsavtale med REMA 1000, men har inn gått ny innkjøps- og distribusjonsavtale med Nor gesGruppen som vil gjelde fra og med 2017. Fritt stående aktører har i underkant av 3 pst. av mar kedet. Dette inkluderer netthandel på om lag 1 pst., og dette er et marked i vekst. Dagligvarekje dene er på vei inn i dette nettmarkedet gjennom oppkjøp og med egne konsepter. REMA 1000 har en eierandel på 82 pst. i Kolonihagen som har salg og distribusjon av økologisk mat både til butikk, restaurant og netthandel. REMA 1000 har også ei erandel på 10 pst. i Kolonial.no. NorgesGruppen har startet netthandel med utgangspunkt i Meny og Spar. De tre store dagligvarekjedene dekker i tillegg store deler av grossist- og distribusjonsmarkedet med sine egne integrerte systemer. Det er også i all hovedsak disse dagligvareaktørene som leve rer varer til storhusholdningsmarkedet og kiosk-, bensin- og servicemarkedet. På leverandørsiden er bildet mer sammensatt, men generelt er også leverandørsiden preget av høy konsentrasjon. I enkelte kategorier er det noen jevnstore konkurrenter, og flere mindre le verandører i tillegg. Samtidig er det produktkate gorier der én stor leverandør står for hoveddelen av leveransene til markedet. 3.2.1 Utvikling i verdikjeden – søyledannelse og vertikal integrasjon Utviklingen i verdikjeden viser at dagligvarekje dene i økende grad har integrert lengre bakover i verdikjeden. En stadig større andel av varestrøm men går gjennom dagligvarekjedenes egne gros sister og distribusjonsløsninger, og kjedene har som uttalt forretningsmål at all varestrøm skal gå gjennom egen distribusjon. Integrerte grossist- og distribusjonsløsninger fører til liten konkurranse flate på distribusjon med få uavhengige og alterna tive distribusjonskanaler, noe som også påvirker markedsadgangen i sluttleddet. Dagligvarekjedene har kjøpt opp industri og knyttet til seg leverandører og industri gjennom ulike typer avtaler. Disse oppkjøpene og avtalene gir kjedene eksklusiv rett til produktene. Dagligvarekjedene har i økende grad satset på egne merkevarer (EMV) og andelen er i jevn vekst. EMV har økt fra 9,7 pst. i 2005 til 14,7 pst. av samlet omsetning i dagligvaremarkedet i 2015. EMV-andelen øker mest innen kategorier ferskva rer som ferske deiger/farser og fjørfekjøtt. På va rekategorier som ferskt rent kjøtt er andelen EMV nå på ca. 50 pst. og for ferske deiger og farser er andelen over 70 pst. Mens EMV tidligere var et lavprisfenomen innen begrensede produktgrup per, finnes i dag EMV-varer i dag i alle kvaliteter og priskategorier. Vertikal integrasjon i form av oppkjøp av in dustri og EMV-produksjon medfører at dagligva 13 Dagligvarefasiten 2016, Nielsen. 14 Mat og industri 2015 Status og utvikling i norsk matindus tri, NIBIO. 2016–2017 Meld. St. 11 23 Endring og utvikling rekjedene konkurrerer med etablerte merkevarer som blant annet Grillstad, Gilde, Q-meieriene, Le rum og Stabburet om å levere varer til butikkene sine. Vertikal integrasjon er i hovedsak motivert av behov for differensiering fra konkurrentene, muligheten til å påvirke produksjon, innovasjon og produktutvikling og av muligheten til å spare kostnader. EMV gir også dagligvarekjedene mu lighet til å øke konkurransen gjennom å presse prisene på varene til merkeleverandørene. Vertikal integrasjon har ført til søyledannelse i verdikjeden ved at hele varestrømmer blir knyttet til den enkelte dagligvarekjede. Slik tilknytning kan utfordre konkurransen, vareutvalget og til gangen til produktene med negativ effekt for for brukeren. Når produkter blir eksklusive for en dagligvarekjede blir forbrukernes tilgang til pro duktet begrenset av nærhet til den enkelte daglig varekjede. Økende grad av differensiering gjen nom EMV-produkter og eksklusivavtaler gjør det også vanskeligere for forbrukerne å sammenligne priser og kvalitet på varer. Handlingsrommet i jordbrukspolitikken kan påvirkes gjennom søyledannelsen. Dagligvarekje dene kan med utgangspunkt i sine markedsanaly ser og lønnsomhetskalkyler legge føringer på pri oriterte produkter, produksjonsmåter og produk sjonsområder. Verdikjeden for frukt, grønt og potet til kon sum er den varestrømmen som er mest preget av vertikal integrasjon og søyledannelse, der hver av dagligvarekjedene har etablert egne varestrøm mer fra produsent og frem til forbruker. Primær produsentene er avhengige av kontrakter med grossister som er eid og kontrollert av dagligvare kjedene. Kontraktene gir tilgang til markedet og styrer volum, kvalitet og leveringsbetingelser. Primærprodusentene er organisert i produ sentlag som koordinerer produksjonsplanleggin gen etter avtalene som er inngått med grossistene (kjedene). Gartnerhallen er produsentorganisa sjon for BAMA, som har grossistfunksjonen for NorgesGruppen og REMA 1000. NordGrønt er produsentorganisasjonen for COOP Norge, som har egen grossistfunksjon. Nordfresh leverer grønt til Bunnpris. I tillegg har Produsentforenin gen av 1909 en mer selvstendig rolle, men har en liten andel sammenlignet med andre. Det finnes også noen små grossister som leverer til storhus holdningsmarkedet og som supplement til de store, men hovedtyngden av varestrømmen til storhusholdning går via COOPs grossistfunksjon og BAMA. Grossistene står også for hoveddelen av importen, og har gjennom kontraktproduksjon og betydelige markedsandeler, stor grad av på virkning på norsk produksjon. Sammen med grøntsektoren er fjørfekjøtt den sektoren hvor den vertikale integrasjonen har kommet lengst. Sektoren er dominert av kontrakt produksjon, og det har vært flere oppkjøp og sam Boks 3.1 Eierskap/avtaler NorgesGruppen har etablert et eget EMV-sel skap, Unil AS, som har ansvaret for utvikling, innkjøp, markedsføring og distribusjon av pro dukter under NorgesGruppens egne varemer ker. Gjennom Unil AS samarbeider Norges Gruppen med industrivirksomheter i inn- og ut land om utvikling, emballering og merking av produkter for NorgesGruppen. Kjente merke varer er Folkets, First Price, Eldorado og Jacobs utvalgte. NorgesGruppen er eier av MatBørsen og Bakers og har en eierandel på 46 pst. i BAMA Gruppen AS. NorgesGruppen har også en rekke langsiktige samarbeidsrelasjoner til flere leve randører blant annet Nortura gjennom Nor fersk-samarbeidet. COOP Norge Industri AS er et heleid datter selskap av COOP Norge Handel. COOP Norge Industri er morselskapet til COOP Norge Kaffe AS, AS Røra Fabrikker, AS Margarinfabrikken Norge, Norild Blomster AS, Tradeway AS og Gomanbakeren Holding AS bestående av ti Go manbakerier. I tillegg eier COOP Norge Industri AS (47,5 pst.) i NAF Trading A/S, (23,9 pst.) av Hvebergsmoen Potetpakkeri AS, Ceasar Salad AS (34 pst.) og Mathuset Holmens (10 pst.). REMA 1000 er involvert i produksjon av dag ligvarer gjennom REMA Industrier. REMA In dustrier omfatter selskapene REMA Brands, Norsk Kylling, Stanges Gårdsprodukter (95 pst.), MaxMat (75 pst.), Grans Bryggeri (50 pst.), Kjeldsberg Kaffebrenneri (50 pst.), Hugaas Industrier (100 pst.), Spekeloftet (50 pst.), Gram Slott (48 pst.), BAMA Gruppen AS (20 pst.) og REMA Salg. REMA 1000 har også en rekke langsiktige samarbeidsrelasjoner til flere leve randører blant annet Lofotlam og Nordfjord Kjøtt. 24 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling menslåinger de siste årene. Fjørfeprodusentene har nå i hovedsak bare tre aktører som de kan le vere til. Disse er igjen nært knyttet til hver sin dagligvarekjede gjennom leveringsavtaler og eier skap; Nortura/Prior til NorgesGruppen, Scandi Standard/Den stolte hane har avtale med COOP og Norsk Kylling er heleid av REMA 1000. Ellers i verdikjeden for kjøtt er bildet mer sam mensatt og det er en variert utbredelse av vertikal integrasjon. På storfe, sau og svin er det mindre vertikal integrasjon, og det er flere store og mel lomstore aktører å velge mellom for primærpro dusentene. Det gir også større bredde i utvalget til forbrukerne. Her er ikke dagligvarehandelen inne på eiersiden i form av heleid selskap, men strukturen preges også her av nær tilknytning mellom dagligvarekjeder og industri gjennom blant annet eneleverandøravtaler og EMV-produk sjon. I verdikjeden for korn har det også vært en ut vikling i retning av vertikal integrasjon. I tillegg til økende import har markedet for brød gjennom gått store strukturendringer, med sammenslåing, oppkjøp og nedleggelser av mindre bakerier. De tre dagligvarekjedene har i dag egne hovedleve randører av brød, NorgesGruppen eier Bakers og COOP eier Goman. REMA 1000 har en fast leve randøravtale med Mesterbakeren, der Felleskjø pet Agri er majoritetseier. Verdikjeden for melk er den verdikjeden hvor det har skjedd minst grad av integrasjon bakover, men også her finnes det EMV-produksjon og ene leverandøravtaler, som blant annet COOP Ängla mark, NorgesGruppens Eldoradoprodukter og REMA 1000s samarbeid med TINE på økoproduk ter. Konkurransesituasjonen og effektiviteten i verdikjeden for mat og dagligvarebransjen har vært gjenstand for stor oppmerksomhet i flere år, og det er bred faglig og politisk enighet om at strukturen og situasjonen er krevende. Den gene relle konkurransesituasjonen, mulige tiltak for å bedre konkurransen og effektiviteten er viktige problemstillinger. For regjeringen har det vært viktig å komme med treffsikre tiltak som møter det man ser av markedssvikt og konkurransemessige utfordrin ger, og regjeringen presenterte i mars 2016 flere tiltak. I tillegg til arbeidet med Dagligvareporta len, arbeider regjeringen med tiltak som utvidet Figur 3.2 Sauer på beite Foto: Torbjørn Tandberg 2016–2017 Meld. St. 11 25 Endring og utvikling meldeplikt ved fusjoner og oppkjøp, ekstern utredning av etableringshindre, samt vurdering av muligheter for å gi Konkurransetilsynet inngreps hjemmel for å hindre konkurranseskadelig atferd selv om aktørene ikke er dominerende. Regjerin gen har også bedt Konkurransetilsynet om å un dersøke informasjonsutvekslingen mellom daglig varekjedene ved hjelp av for eksempel prisjegere, for å se om informasjonsdelingen påvirker kon kurransen. 3.3 Næringsmiddelindustrien Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien omsetter og bearbeider i hovedsak norske jord bruksråvarer og produksjonskapasiteten er i stor grad dimensjonert ut fra tilgang på norskprodu serte råvarer og salg til hjemmemarkedet. Inter nasjonale aktører eier bedrifter i Norge, men disse bedriftene produserer også i hovedsak for det norske markedet. Samtidig er næringsmiddel industrien avhengig av import av råvarer som ikke produseres i Norge. Industrien er avhengig av stabile og lang siktige tilførsler av norske jordbruksråvarer og forutsigbare og fleksible rammevilkår for import av råvarer som ikke produseres i norsk jordbruk. Norsk jordbruk er på sin side avhengig av næ ringsmiddelindustriens konkurransekraft og evne til å foredle råvarene til produkter som etterspør res i markedet. Industriens hjemmemarkedsandel er avhengig av evnen til å konkurrere med impor terte varer innenfor det til enhver tid gjeldende importvernet. Næringsmiddelindustrien er Nor ges største fastlandsindustri målt i omsetting, ver diskaping og sysselsatte15, og den sysselsetter om lag hver femte ansatte i norsk industri. Bedriftene er spredt utover hele landet, og med 48 000 an satte, herav om lag 10 000 i fiskeindustrien, er næ ringsmiddelindustrien en viktig bidragsyter til sysselsettingen i Norge. Av en samlet produk sjonsverdi i norsk industri på 820 mrd. kroner i 2014, utgjorde produksjonsverdien i nærings middelindustrien 185 mrd. kroner. Av den totale produksjonsverdien i næringsmiddelindustrien står jordbruksbasert virksomhet som inkluderer blant annet kjøtt- og meierivarer for 52 pst., RÅK industrien16 (inkl. drikkevarer) som i hovedsak er jordbruksbasert for 23 pst. og fisk- og fiskevarer for om lag 24 pst. Næringsmiddelindustrien omfatter alt fra en keltpersonforetak med råvareproduksjon og lokal foredling på gården, til store samvirkeforetak og børsnoterte foretak med flere tusen ansatte. Selv om norsk næringsmiddelindustri består totalt av vel 2 000 bedrifter, domineres flere produkt områder av en eller noen få store aktører. De fleste matvarer er relativt lite følsomme for konjunkturer, og konsekvensene av lavkonjunktu rer er dermed mindre dramatiske for nærings middelindustrien enn for en rekke andre sektorer. Dette, i kombinasjon med omfanget av nærings middelindustrien, har medført at denne industrien har hatt en stabiliserende effekt både i Norge og Europa ellers. Med unntak av fiskeindustrien er norsk næ ringsmiddelindustri i hovedsak hjemmemarkeds basert, men den møter økende konkurranse fra internasjonale aktører på hjemmemarkedet. Fort satt produktivitetsvekst og innovasjon vil derfor være viktig for å styrke konkurransekraften i hjemmemarkedet. Industrien har vist evne til å respondere raskt på forbrukertrender og møte forbrukernes forventninger, som for eksempel gjennom samarbeidet med helsemyndighetene om å redusere innholdet av mettet fett, salt og sukker i produktene. Gjennom samarbeidet i Helse- og omsorgsministerens næringslivsgruppe på matområdet har bransjen satt seg konkrete mål for reduksjon av saltinnhold i ulike matvaregrup per innen 2018. Dette følges opp i Saltpartner skapet, som ledes av Helsedirektoratet, der 60 ak tører i bransjen deltar. Konkurranse har ført til at industrien satser betydelig på innovasjon og markedsføring av nye produkter. Spekteret av ferdigmat og halvfabri kata er derfor langt større enn for få år siden, noe som har bidratt til at produksjonsverdien har økt med 59 pst. i løpet av den siste tiårsperioden. I samme periode økte verdiskapingen (bearbei dingsverdien) i næringsmiddelindustrien med 52 pst. i løpende priser, eller 6 pst. målt i faste kroner, og var i 2014 på om lag 42 mrd. kroner. Dette ut gjør i underkant av en femtedel av den samlede verdiskapingen i norsk industri. Forskning og forskningsbasert innovasjon er en forutsetning for å videreføre en norsk næringsmiddelindustri med høy konkurranseevne. Næringsmiddelindustrien i Norge har gene relt et høyt kostnadsnivå sammenliknet med an dre land, blant annet knyttet til investeringskost nader, lønnskostnader og råvarekostnader. Samti dig må norsk næringsmiddelindustri i likhet med 15 Mat og industri 2016 (NIBIO). 16 Den delen av næringsmiddelindustrien som produserer bearbeidede landbruksvarer som er omfattet av protokoll 3 til EØS-avtalen. 26 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling næringsmiddelindustrien internasjonalt, forholde seg til et kostnadspress og krav til effektiv pro duksjon. Utviklingen i markedsandeler på hjemme markedet og i eksporten er et uttrykk for næ ringsmiddelindustriens konkurranseevne. For næringsmiddelindustrien (ekskl. fisk) har hjem memarkedsandelen gått fra 88,2 pst. i 2003 til 79,8 pst. i 2014. Andelen av næringsmiddelindustriens produksjon som eksporteres har i samme periode økt fra 3,6 pst. til 4,9 pst. Det er i første rekke for oljer og fett at eksportandelen har økt betydelig (fra 31,9 pst. til 60,0 pst.). Denne eksporten er i hovedsak basert på importerte råvarer. Men ek sporten av produkter basert på både norske og importerte råvarer som sjokolade og sukkervarer, konserves, kornvarer, kjøtt og drikkevarer har også økt det siste tiåret. Eksporten av meierivarer er redusert, og forventes å bli ytterligere redusert som følge av vedtaket om å fase ut bruken av ek sportstøtte innen utgangen av 2020. Utfasingen av eksportstøtten vil også få betydning for omfanget av eksporten av RÅK-varer. Importvernet gir et høyere produktprisnivå i Norge enn våre nabomarkeder, samtidig som ut viklingen går i retning av økt internasjonal kon kurranse også for den norske næringsmiddelin dustrien. Høyere prisvekst i Norge enn internasjo nalt over tid, kombinert med en gradvis liberalise ring av handelen gjennom internasjonale handels avtaler, har redusert styrken i tollvernet. Konkurransen varierer fra sektor til sektor, men generelt har dette medført at industrien har vært nødt til å tilpasse økonomi, produktivitet og kost nadsnivå til internasjonal konkurranse. Framtidig utvikling i kostnadsnivå, renter og valuta vil såle des være av avgjørende betydning for konkurran sekraften i norsk næringsmiddelindustri i tillegg til fortsatt effektivisering. Produktivitetsutvikling er en annen faktor som har stor betydning for næringsmiddelindustriens konkurranseevne nasjo nalt og internasjonalt. Bearbeidede varer som omfattes av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK) er spesielt utsatt for økt importkonkurranse. I 2015 ble det importert RÅK-varer til menneskemat til en verdi av 11,1 mrd. kroner. Dette er en økning på 9 pst. fra 2014. Verdien av norsk eksport av RÅK-varer har de siste to årene vært stabil rundt 2 mrd. kro ner. For å stå bedre rustet til å møte økt konkur ranse, har det skjedd en konsolidering og struktur endring på alle områder i næringsmiddel industrien, dels gjennom nedleggelse av produk sjonsenheter, dels gjennom oppkjøp og fusjoner. For å effektivisere produksjonen på slakteleddet er det etablert samarbeid mellom samvirkebedrif ter og andre bedrifter om større slakterianlegg. Hos selskap med produksjon i flere land av for eksempel bearbeidede jordbruksvarer, har det vært flytting og optimalisering av produksjonen på tvers av landegrenser. Nedlegging av anlegg har ført til konsen trasjon av større foredlingsanlegg i bynære strøk. Samtidig har det vært en fremvekst av mindre bedrifter i distriktene, som gårdsysterier og små skala kjøttforedlingsbedrifter, ofte basert på fored ling av lokale råvarer. Matmerk oppgir et estimat på at det i dag er mellom 1500 og 1700 lokalmat produsenter i Norge. Fra oktober 2015 til oktober 2016 ble det solgt lokalmat for 4,8 mrd. kroner i dagligvarebutikker. Dette er en økning på 10,3 pst. fra året før. 2016–2017 Meld. St. 11 27 Endring og utvikling 4 Mangfold i primærleddet I 2015 var det jordbruksforetak i 418 av landets 428 kommuner. Gjennom aktiviteten i jordbruket, tilhørende foredlingsindustri og lokalmatproduk sjon, bidrar jordbruket til sysselsetting, bosetting og verdiskaping i hele landet. Jordbruket er der med et viktig bidrag til vekstkraftige distrikter. I alt var i overkant av 41 000 sysselsatt i jordbruket og om lag 48 000 i matindustrien (inkl. fiskeindus trien) i 2014, noe som utgjør 3,4 pst. av landets to tale sysselsetting. I tillegg gir jordbruket grunn lag for sysselsetting i øvrig næringsliv lokalt og re gionalt, gjennom kjøp og salg av tjenester via ulike ledd i verdikjeden. Jordbrukets betydning varie rer mellom ulike deler av landet, og er av størst re lativ betydning i fylkene Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag. De naturgitte forutsetningene gjør at norsk jordbruk først og fremst er en fôrprodusent gjen nom korn, grovfôr, og beiting. Dette gir grunnlag for en betydelig husdyrproduksjon, i tillegg til stor planteproduksjon. 4.1 Produksjon og geografisk fordeling Jordbruksproduksjonen i Norge er mangfoldig og plante- og husdyrproduksjonene hadde en verdi på 31,7 mrd. kroner i 2015, jf. figur 4.1. Det siste tiåret har det samlede produksjons volumet i jordbruket økt med 2,8 pst. Produksjo nen av husdyrprodukter har økt med ca. 6,5 pst., mens produksjonen av planteprodukter har falt med i overkant av 5,5 pst. Det er særlig det kraft fôrbaserte husdyrholdet som har økt, men også i deler av det grovfôrbaserte husdyrholdet har det vært en økning, jf. figur 4.2. Flere forhold påvirker hvor i landet de ulike jordbruksproduksjonene foregår og hvordan de endres. Forutsetningene for jordbruksproduksjon varierer betydelig mellom ulike deler av landet. Naturgitte vilkår og klimatiske forhold påvirker både produksjonsmulighetene og avlingsnivået. Topografien bestemmer hvor store og sammen hengende jordbruksarealer det er mulig å eta blere i tilknytning til jordbruksbedriftene. Demo Figur 4.1 Prosentvis fordeling av produksjonsverdi i jordbruket, 2013–2015 Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket Korn, erter og oljefrø Hagebruk og poteter Blomster Andre plante produkter Melk Storfe og kalv Sau/lam Gris Fjørfe Egg Andre produk sjoner 2013 8,4 11,0 5,2 1,2 26,5 14,3 3,9 11,0 7,4 3,4 7,8 2014 10,5 11,7 5,1 1,2 26,5 12,7 3,9 10,7 7,2 3,2 7,3 2015 11,0 11,4 4,5 1,1 27,3 12,7 4,0 11,7 6,0 3,2 7,3 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 2013 2014 2015 28 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling grafiske forhold påvirker tilgangen på arbeids kraft og avstanden til markedet. Teknologien er grunnlaget for hvor lett det er å drive under ulike forhold. Til sist gir jordbrukspolitikken, gjennom for eksempel kanaliseringspolitikken, økono miske rammevilkår for driften. En gjennomsnittlig jordbruksbedrift på lands basis består av 235 dekar jordbruksareal. Inter nasjonalt er jordbruksbedriftene betraktelig større med 420 dekar i Finland, 450 dekar i Sverige, 670 dekar i Danmark og 580 dekar i Tyskland. Figur 4.3 viser andelen fulldyrka og overflate dyrka jord fordelt på ulike klimasoner for jord bruksproduksjon på fylkesnivå. Kartet viser at mesteparten av jorda egnet til matkornproduksjon er konsentrert til fylkene rundt Oslofjorden og i Hedmark. På Vestlandet, i deler av Innlandet og nordover til Nordland er det vesentligste av tilgjen gelige jordbruksarealer egnet til fôrkorndyrking, mens jordbruksarealene i Troms og Finnmark i all hovedsak er egnet til grovfôrdyrking. Gjennomsnittlig jordbruksareal per jordbruks bedrift varierer betydelig mellom fylkene. Ytter punktene er Hordaland med et gjennomsnitt på 128 dekar jordbruksareal per jordbruksbedrift og Akershus og Oslo med 356 dekar jordbruksareal i gjennomsnitt. Telemark, Agder og Vestlandet har de minste jordbruksbedriftene i landet, mens fyl kene rundt Oslofjorden, Hedmark og fra Sør Trøndelag og nordover, har de største jordbruks bedriftene i gjennomsnitt. Selv om den gjennom snittlige størrelsen på jordbruksbedriftene har vokst kontinuerlig de siste ti årene, har veksten vært vesentlig svakere i fylkene der brukene er relativt små. Dette indikerer at mulighetene for å kunne utvide jordbruksarealene i fylker med de minste jordbruksbedriftene er begrensede, som følge av både dårlig arrondering og topografiske forhold. Virkemiddelbruken har over tid lagt grunnlag for en effektiv fôr- og matkornproduksjon basert på en regional arbeidsdeling. Høy pris på korn og tilskuddsordninger har vært viktige virkemidler for denne politikken. Produksjonsfordelingen inne bærer at korn- og grønnsaksproduksjon i hoved sak skjer på flatbygdene på Østlandet, Jæren og i Trøndelag, mens det i andre områder av landet i hovedsak drives grovfôrbaserte husdyrproduksjo ner. 4.2 Areal og fôrproduksjon Bare tre pst. av Norges areal er jordbruksareal. Av dette arealet er om lag en tredel kornareal. Det høyeste registrerte jordbruksarealet var i 1998, jf. figur 4.4. I følge beregninger fra Budsjettnemnda for jordbruket er det i perioden 1999–2015 anslått en reduksjon i samlet jordbruksareal på 528 000 dekar, dvs. om lag 5 pst. For første gang siden 1991 viser imidlertid foreløpige tall fra søknadene om produksjonstilskudd i 2016 en økning i korna realet på i overkant av 37 500 dekar sammenlignet med både foreløpige og endelige tall for 2015. Figur 4.2 Endring i produksjonsvolum fra 2007 til 2016 Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket 30 % 20 % 10 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % K or n, m .m . P ot et er G rø nn sa ke r Fr uk t B æ r B lo m st er K um el k S to rfe S au G ris Fj ør fe E gg P el sd yr 2016–2017 Meld. St. 11 29 Endring og utvikling Jordbruksareal i drift nådde en topp i 2001 med 10,467 mill. dekar. Fra 2001 til 2014 er dette arealet redusert med 5,8 pst. Dette tilsvarer en re duksjon på 46 800 dekar per år. Reduksjonen skyl des både innføring av nytt digitalt kartverk som gir mer nøyaktige målinger, og at areal går ut av drift. Arealene som ikke lenger brukes er for en stor del marginale arealer med høye driftskost nader. I samme periode har omdisponeringen av dyrka jord til andre formål enn landbruk vært på Figur 4.3 Fulldyrka og overflatedyrka jord fordelt på klimasoner for jordbruksproduksjon 30 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 9 000 dekar i gjennomsnitt per år. Mye av dette er gode jordbruksarealer i tettstedsnære områder. Regjeringen ønsker å ta vare på god matjord og omdisponeringen av dyrka mark er nå på det laveste nivået siden registreringene startet i 1976. I 2015 ble det omdisponert 6 340 dekar. I 2015 fastsatte Stortinget et nytt mål for omdisponering på maksimalt 4 000 dekar per år. Dette målet skal nås gradvis innen 2020. Samtidig med at en del areal har gått ut av pro duksjon, har nydyrkingen de siste årene vært om fattende. I perioden fra 2009–2014 ble over 97 400 dekar areal godkjent til nydyrking. Nydyrket areal gikk opp fra 14 500 dekar i 2013 til 18 500 dekar i 2014. Nydyrket areal var dermed mer enn tre gan ger så stort som arealet som ble registrert omdis ponert i 2014. I jordbrukssammenheng er Norge et grasland og det er store jordbruksarealer som bare er eg net for produksjon av gras eller annet grovfôr. NIBIO (Norsk institutt for bioøkonomi) har år lig beregnet verdien av høstet grovfôr. Bereg ningene er basert på produksjonstall fra SSBs av lingsoppgaver og totalkalkylen fra Budsjettnem nda for jordbruket. Prisene er fastsatt på grunnlag av prisene NIBIO bruker ved verdsetting av hjem meavlet grovfôr i driftsgranskingene. Beregnin gene viser at verdien av grovfôrproduksjonen vari erer noe avhengig av årlige værvariasjoner, men i langt mindre grad enn for korn. Verdien på grov fôrproduksjonen var på 3,7 mrd. kroner i 2014. 4.2.1 Beite på innmark og utmark Beiting på innmark og utmark er en bærekraftig utnytting av nasjonale naturressurser. Beiting i ut mark er eneste måte å utnytte fôrressursene til matproduksjon og er viktigste fôrressurs i lamme kjøttproduksjonen. Beiting bidrar også til vedlike hold av et åpent og artsrikt kulturlandskap på ugjødslede arealer og har god effekt på dyrevel ferden. NIBIO har beregnet at under halvparten av nyttbart utmarksbeite til husdyr i Norge blir ut nyttet i dag. For 2015 ble fôropptaket beregnet til 327 mill. fôrenheter, hvorav sau stod for 65 pst., storfe 32 pst. og hest og geit for en mindre del. Dette tilsvarer om lag netto grasavling på 1 mill. dekar. NIBIOs arbeid med Arealregnskap for ut mark viser at utnyttingsgraden av nyttbart ut marksbeite varierer mellom fylker. Strukturendringer i landbruket har størst inn virkning på dette nasjonalt, men også gjenoppbyg gingen av bestander av de fire store rovviltartene (bjørn, jerv, ulv, gaupe) er faktorer som påvirker dette i flere områder. I enkelte områder innenfor ulvesonen og som for eksempel i bjørneområdet Lierne, hvor gårdbrukere har fått statlig støtte til omstilling fra saueproduksjon til melkeproduk sjon, er tilstedeværelse av rovvilt en viktig faktor. Ifølge NIBIO er det i 2015 innenfor rovviltprio riterte områder 26 pst. av utmarksbeitene som ut nyttes mot 59 pst. i beiteprioriterte områder. Faste Figur 4.4 Utviklingen i jordbruksarealet 1959–2015 Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 19 59 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07 20 09 20 11 20 13 20 15 T u s e n d e k a r Annen eng Fulldyrket eng Åker i alt 2016–2017 Meld. St. 11 31 Endring og utvikling bestander av ulv og bjørn utelukker tradisjonelt sauehold med frittgående beiting, og dyrene må holdes innenfor rovviltavvisende gjerder på inn mark eller utmark, eller flyttes til andre beiteom råder. Dette må ses i sammenheng med at rovvilt nemndene har gjort vurderinger om hvor det er flest beitedyr når de har vurdert hvor de priori terte beiteområdene og de prioriterte rovviltområ dene skal være. I områder prioritert for oppnåelse av bestandsmål for store rovdyr følger det av rov viltforliket 2011 at saueproduksjon og andre pro duksjoner basert på utmarksbeite skal tilpasses gjennom forebyggende tiltak og omstilling og ter skel for uttak av rovvilt er høy. Dette legger førin ger også i jordbrukspolitikken. I beiteprioriterte områder skal beitedyr ha forrang og der er det lav terskel for uttak av rovdyr. Antall sau på utmarksbeite har variert om kring 2 mill. og var på samme nivå i 2000 og 2015. Det var ca. 250 000 storfe på utmarksbeite i 2015, en økning på ca. 8 pst. fra 2000. Tilsvarende var det en reduksjon på 21 pst. for geit og økning på 40 pst. for hest. Andelen sauebesetninger som be nytter utmarksbeite øker med besetningsstørrel sen, mens det for storfe forholder seg motsatt. I jordbruksoppgjøret 2016 ble tilskuddet for ut marksbeiting økt. Langsiktighet i rammebetingelser som strek ker seg over investeringsperioder og generasjons skifter er avgjørende for å nå målet om levedyktig næringsdrift basert på brukets totale ressurser. Dyrevelferd og tap av sau på utmarksbeite Årsaker til tap av andre årsaker enn rovvilt re gistreres ikke systematisk i saueholdet, men kan ut fra særskilte undersøkelser som er utført i om råder som erfarer økning i tap uten kjent årsak, kategoriseres i ulike sykdommer/snyltere og ulykker. På frittgående utmarksbeite medfører dette at dyr utsettes for risiko for lidelse og dør av årsaker som kunne vært hindret i et mer kontrol lert driftsopplegg. På den annen side anses fritt gående beiting å ha positive kvaliteter for dyrene. Dyreeier har uansett ansvar for å sørge for nød vendig tilsyn som er tilpasset risikoen. Mattilsynet har forvaltningsansvar etter dyrevelferdsloven og fører tilsyn med at dyreeiere følger opp sitt ansvar og ikke utsetter dyrene for unødvendig lidelse. Tall fra organisert beitebruk, som omfatter ca. ¾ av sau på utmarksbeite, viser at tapene ble noe redusert til under 4 pst. fra 1970-tallet og frem til 1990-tallet. Områdevis økte tapene ut over på 1990- og 2000-tallet med økende rovviltbestander. I 2006 var tapene i organisert beitebruk på 6,8 pst. og tilsvarte beregnet totaltap av sau på utmarks beite på 138 000 sau/lam, hvorav 39 000 ble erstat tet på grunn av rovvilt i henhold til Naturmang foldlovens § 19. Samtidig ble det i perioden erfart noe økende tap på grunn av flåttbårne sjukdom mer, og i enkelte år store tap på grunn av alveld og fluemakk i avgrensede områder, særlig på Vestlan det. De samlede tapene er senere redusert og var i 2015 på 5,2 pst. i organisert beitebruk og til svarte totaltap på 106 000 sau/lam, hvorav 20 000 ble erstattet på grunn av rovvilt. Klima- og miljødepartementet har i forståelse med Landbruks- og matdepartementet satt i gang et eget prosjekt for å øke kunnskapen om tapsår saker på utmarksbeite generelt. Rovvilt Rovviltpolitikken er nedfelt i St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, Innst. S nr. 174 (2003–2004), i rovviltforliket 2011 (Representant forslag 163 S (2010–2011)), Meld. St. 21 (2015– 2016) Ulv i norsk natur og Innst. 330 S (2015– 2016). Rovviltpolitikken skal gjennomføres innen for rammene av Bernkonvensjonen, naturmang foldloven og den todelte målsettingen etter rovvilt forliket av 2004. I mars 2016 la regjeringen frem Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Stortingets be handling i juni 2016 innebærer at bestandsmålet for ulv er satt til 4–6 årlige ynglinger der grense flokker til Sverige telles med faktor 0,5, og det skal være 3 årlige helnorske ynglinger. Ulvesonen er redusert med mindre områder i Hedmark og Akershus. Den todelte målsettingen i rovviltpoli tikken, som innebærer at beitenæringenes in teresser skal ivaretas samtidig som man forvalter rovviltet i henhold til fastsatte bestandsmål, videre føres. Gjenoppbyggingen av og forvaltningen av be stander av de fire store rovviltartene (bjørn, ulv, gaupe og jerv) i tråd med vedtatt politikk har med ført betydelige begrensninger for beitebruk i ut mark for sau i flere områder. Stortinget har imid lertid vedtatt en todelt målsetting om at landet skal deles inn i områder prioritert til henholdsvis beitedyr og rovvilt. NIBIO sin rapport om Rovviltbestandenes be tydning for landbruk og matproduksjon basert på norske ressurser (NIBIO rapport nr. 63 2016) viser at om lag 55 pst. av landarealet er definert som forvaltningsområde for rovvilt (bjørn, jerv, ulv, gaupe) og at 30 pst. av sauen beiter innenfor disse områdene. Det vises til at landbruket over mange år har gjennomgått omfattende strukturendringer, 32 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling og at det er små forskjeller med hensyn til reduk sjon i antall aktive bønder eller jordbruksareal i drift innenfor og utenfor forvaltningsområder for rovvilt. Husdyrhold med sau på utmarksbeite vi ser imidlertid en mer negativ utvikling i områder som ligger innenfor forvaltningsområder med flere (3–4) rovviltarter, enn i områder med færre arter. Kombinasjonen av rovviltarter, bestands størrelse og avstand til Sverige virker i samme ret ning. Samtidig viser NINA sin rapport om Evalue ring av regional rovviltforvaltning (NINA rapport nr. 1268 2016), at geografisk differensiering på stor skala (mellom regioner) har lykkes i å be skytte viktige beiteområder i Vest-Norge (Region 1) fra negative konsekvenser av store rovdyr. Til tross for dette, har antall sauer blitt færre i regio nen. Antallet sauer har samlet sett økt siden 1990 tallet i regioner med mål om yngling av store rov dyr. I ulvesonen (unntatt Østfold) og i områder med mål om yngling av bjørn har rovdyrtrykket på sau tvunget frem strukturelle endringer. De fleste ser ut til å slutte, flytte sauen ut av sonen, omstille til annen landbruksvirksomhet, eller ha sau bak rovviltavisende gjerder. Tap av sau til ulv og bjørn skjer i stor grad utenfor de fastsatte bjør nesonene og ulvesonen, og svært ofte dreier det seg om individer på spredning. I områder der gaupe og jerv er gitt prioritet (og hvor ulv og bjørn ikke er til stede) er antall sau på utmarks beite relativt stabilt. Økningen i tap av sau på utmarksbeite på 1990- og 2000-tallet skyldes i hovedsak rovvilt, men også sykdom og andre årsaker er i enkelte områder påvist som viktigste tapsårsaker. Redu serte tap de siste årene skyldes en kombinasjon av bedre oppfølging av rovviltforliket 2011 med etablering av tydelige beiteprioriterte områder og rovviltprioriterte områder, herunder med effektivt uttak av rovvilt før og i beitesesongen, avvikling og tilpasninger i saueholdet i rovviltbelastede om råder, iverksetting av forebyggende tiltak, redu sert beitetid og flytting til mindre belastede beite områder i enkelttilfeller. En betydelig del av ta pene skjer i randsonene til rovviltområdene inn på prioriterte beiteområder. Dette aktualiserer økt vekt på bruk av midler til forebyggende tiltak i disse områdene, samt mer effektiv arrondering av beiteprioriterte og rovviltprioriterte områder i for valtningsplanene for rovvilt. 4.3 Korn Kornhøsten i 2015 var svært bra og verdien av kornproduksjonen (hvete, bygg, havre, rug) var på i overkant av 3,4 mrd. kroner, noe som utgjorde knappe 11 pst. av total produksjonsverdi. Figur 4.5 viser utviklingen i kornproduksjonen og -arealet siden 1970. Totalt areal med korn og oljevekster var i 2016 på om lag 2,9 mill. dekar. For første gang siden 1991 viser foreløpige tall fra søkna dene om produksjonstilskudd en økning i korn arealet på i overkant av 37 500 dekar sammenlig net med både foreløpige og endelige tall for 2015. Kornarealet var på sitt høyeste i 1991. Økningen i Figur 4.5 Produksjon og areal i kornsektoren Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 5 000 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 000 1 100 1 200 1 300 1 400 1 500 1 600 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 20 12 20 14 20 16 * K o rn a re a l, 1 0 0 0 d e k a r M il l. k g Matkorn av hvete og rug Fôrkorn, erter og oljefrø Areal, korn og oljevekster 2016–2017 Meld. St. 11 33 Endring og utvikling andelen matkorn har vært formidabel siden 1970 tallet og frem til i dag. I år med gode avlinger er Norge nå nesten selvforsynt med matkorn. I 2015 var det totalt om lag 11 500 jordbruksbe drifter med korn og oljevekster. Gjennomsnittlig antall dekar korn per bedrift med kornproduksjon økte fra 194 dekar i 2005 til 252 dekar i 2015. Det er stor variasjon i arealene per bruk, fra under 100 dekar til over tusen dekar per bruk. Hovedtyngden av norsk kornproduksjon (80– 85 pst.) skjer i Østfold, Akershus, Hedmark, Opp land, Buskerud, Vestfold og Telemark. De 7 nevnte kornfylkene har samlet sett overskudd av korn. Forbruket av korn i form av kraftfôr følger imidlertid fordelingen av husdyr. På Østlandet er en del kornareal lagt om til grasproduksjon de siste årene, delvis som følge av økt hold av ammeku og økt sauekjøttproduksjon. Å øke disse produksjonene har vært prioritert i flere av de siste års jordbruksoppgjør. Mange ste der skjer denne produksjonen på marginale korn arealer. Fôrproduksjonen på slike arealer kan være større i grasproduksjon enn i fôrkornpro duksjon. Omlegging fra korn til gras har i enkelte områder også vært nødvendig for å redusere av renning. For å opprettholde norsk matkornpro duksjon, er en ytterligere omlegging fra korn til gras ikke ønskelig. For å motvirke videre nedgang i kornarealet, ble arealtilskudd til grovfôr redu sert i de typiske kornområdene i jordbruksopp gjøret 2016. Størrelsen og kvaliteten på norsk kornproduk sjon varierer med værforholdene i vekstsesongen, se figur 4.5. Utvikling i produksjonen det siste tiå ret har vært påvirket av redusert areal og svak av lingsutvikling knyttet til dårlige værforhold i en kelte år. Det var gode avlinger i 2014 og 2015, og avlingene i 2015 ga den 6. største kornproduksjo nen i historien. Økt arealproduktivitet vil ha stor betydning for å dekke hjemmemarkedets etter spørsel etter mat- og fôrkorn og bedre lønnsom heten i kornproduksjonen. Det er 107 kornmottak i landet, alt fra store kraftfôrfabrikker til små mottaksanlegg som kun holder åpne i sesongen. De fleste ligger på Østlan det. I korn- og kraftfôrmarkedet har de fire største aktørene Felleskjøpet Agri, Felleskjøpet Rogaland Agder, Fiskå Mølle og Norgesfôr til sammen 44 kraftfôrfabrikker spredt rundt om i landet. Produksjonen av kraftfôr i Norge er på rundt 2 mill. tonn per år. Økt andel matkorn, økt etter spørsel etter lyst kjøtt og krav til økende protei ninnhold i kraftfôret har gitt behov for økt import av kraftfôrråvarer de siste årene. Norskandelen av kraftfôret er særlig redusert for fett- og protein fraksjonen, som blant annet henger sammen med forbud mot bruk av kjøttbeinmel og fiskemel. Bru ken av norsk korn i kraftfôret avhenger av værfor holdene siden disse har stor innvirkning på av lingsstørrelsen. Andelen norske råvarer i kraftfô ret var 55 pst. i 2015, en økning på 9 prosentpoeng fra 2014. I markedet for matkorn og matmel er det to store aktører og noen mindre bygdemøller. De to største aktørene er Lantmännen Cerealia (eies av Lantmännen i Sverige) og Norgesmøllene (eies med 66 pst. av Felleskjøpet Agri og 34 pst. av Stif telsen Fritt Ord). Innenlandsk produksjon av bakervarer ut gjorde i 2013 9,5 mrd. kroner i produksjonsverdi, og antallet sysselsatte var om lag 7 700 personer i 2014. Industrien preges av mange små bedrifter med spredning over hele Norge. Det importeres hvert år store mengder brød og bakervarer. Totalt ble det importert i underkant av 130 000 tonn brød og bakervarer til Norge i 2015, tilsvarende om lag 110 000 tonn matkorn. Det har vært en jevn økning i importen av pizza og deiger de siste fire årene, mens importen av brødvarer har vært stabil. Verdien av importen utgjorde ca. 3 mrd. kroner i 2015. Beregninger for 2015 viser at total markedet for bakervarer var på anslagsvis 378 000 tonn eller 12,4 mrd. kroner. Importen utgjør der med ca. 32 pst. av mengden og ca. 23 pst. av ver dien.1 4.4 Melk Melkeproduksjonen er en betydelig sektor i norsk jordbruk og står for om lag 27 pst. av de totale pro duksjonsinntektene i jordbruket i 2015 med en produksjonsverdi på rundt 8,7 mrd. kroner. Norsk produksjon av kumelk har variert rundt 1 500 mill. liter årlig de siste 10 årene. Produksjonen av geitemelk har ligget på rundt 19 mill. liter årlig i samme periode. Fra 2000 til 2015 er antall foretak redusert fra ca. 20 700 til 8 800, en reduksjon på mer enn 57 pst. Tallet inkluderer også at mange inngikk i samdrifter som etter hvert ble ren kvoteleie. Gjen nomsnittskvoten har økt fra ca. 89 000 liter til 170 000 liter, en økning på 91 pst. Det har blitt færre kyr og en høyere avdrått per ku. Anvendelsen av meierivarer i dagligvaremar kedet har økt de siste 10 årene fra 1 044 mill. liter til 1 170 mill. liter, mens det har vært en nedgang i 1 Markedsrapport 2015 Rapport nr. 3/2016 Landbruksdirek toratet 12.2.2016. 34 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling bruken av melk til industrimarkedet og eksport. Forbruket av konsummelk har gått nedover over en lang periode. I 2015 drakk hver innbygger i gjennomsnitt 87,4 liter melk. Det er en reduksjon på 11 pst. sammenliknet med 2007. Når det gjel der enkelte andre melkeprodukter, er trenden motsatt. Forbruket av tradisjonelle konserverte melkeprodukter som yoghurt og ost øker, men denne veksten er også dekket ved økt import. Im porten av yoghurt utgjorde 3 pst. i 2007 og har økt til over 13 pst. i 2015. Importen av ost har gått fra om lag 9 pst. av markedet i 2007 til over 11 pst. i 2015. I tillegg har nye melkeprodukter som Skyr kommet på markedet. Forbruket av smør falt over en lang periode, men har fra 2010 hatt en ujevn, men økende trend. Regjeringen har forbedret rammebetingelsene for produksjon av yoghurt og ferske oster ved å senke avgiftene i prisutjevnings ordningen for melk fra 1. juli 2016. Om lag 8 pst. av norskprodusert melk blir ek sportert i form av ulike meieriprodukter, i hoved sak merkevareeksport av Jarlsberg. I råvaremarkedet for kjøp av melk fra produ sentene er det to aktører, TINE råvare som tar imot om lag 95 pst. av melken og Q-meieriene som tar imot om lag 5 pst. Det er imidlertid flere aktører som produserer meieriprodukter. Alle disse kjøper råvaren melk fra TINE som markeds regulator. TINE er den største aktøren når det gjelder produksjon av drikkemelk med om lag 80 pst. av markedet, fulgt av Q-meieriene og Rørosmeieriet som produserer økologiske varer. Det har skjedd store endringer i yoghurtmarkedet de siste årene, hvor introduksjonen av Skyr og import av gresk yoghurt har økt markedsandelene for Q-meieri ene og Synnøve Finden på bekostning av TINE (med Fjordland). TINE er den største aktøren i ostemarkedet, med Synnøve Finden som nummer to. Dette markedet preges av økt import, men også produksjon av EMV og av om lag 120 mindre lokalmatprodusenter som driver med viderefored ling av melk. For melkepulver er det kun to ak tører, Normilk, som er den største kommersielle aktøren, og TINE. Tabell 4.1 viser den geografiske fordelingen av produksjonen av kumelk som er betydelig i hele landet. 4.5 Storfe Storfekjøttproduksjonen står for om lag 13 pst. av de totale produksjonsinntektene i jordbruket og produksjonsverdien i 2015 var på vel 4 mrd. kro ner. Produksjonen av storfekjøtt i Norge er nært knyttet opp mot melkeproduksjonen. I 2015 var det 8 800 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for melkekyr og 4 900 jordbruksforetak som søkte om tilskudd for ammekyr. Målt siden 1999 har det vært en nedgang i antall melkekyr med 40 pst., mens antallet ammekyr for spesialisert kjøttpro duksjon er mer enn doblet siden 1999. Produksjonen av storfekjøtt har i hovedsak vært fallende siden årtusenskiftet samtidig som forbruket har økt i takt med befolkningsøkningen. Det har vært underdekning av norskprodusert kjøtt i alle år siden 2001, mens det tidvis var bety delige overskudd på 90-tallet. Årsaken til nedgan gen i produksjonen av storfekjøtt har vært redu sert antall melkekyr. I jordbruksoppgjøret i 2016 ble det gjort endringer i kvalitetstilskuddet til stor fekjøtt. Endringene er effektive for å oppnå økt produksjon av storfekjøtt med høy kvalitet. I 2015 ble det totalt levert 79 700 tonn storfe kjøtt, hvorav leveransene fra melke- og kjøttfe var på hhv. 58 700 og 21 000 tonn, som tilsvarte hhv. 74 og 26 pst. av samlet leveranse av storfekjøtt. For 2016 er det prognosert med et underskudd på 14 600 tonn storfekjøtt. Importen av storfekjøtt har økt fra 2 500 tonn i 2000 til i overkant av 22 300 tonn i 2015. Markedsutsiktene for de kommende årene vi ser at det fortsatt vil være et stort behov for im port av storfekjøtt for å oppnå markedsdekning. I 2014 var det imidlertid en endring i trenden ved at antall ammekyr i spesialisert kjøttproduksjon økte mer enn nedgangen i antall melkekyr. Om denne utviklingen fortsetter, er det grunnlag for en større hjemmemarkedsandel for storfekjøtt. Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket Tabell 4.1 Produksjon av kumelk i 2015 i mill. liter, geografisk fordeling Landet Østlandet Agder og Telemark Rogaland Vestlandet eksl. Rogaland Trøndelag Nord-Norge 1 536,3 377,7 60,6 288,6 325,5 327,4 156,4 2016–2017 Meld. St. 11 35 Endring og utvikling Nortura er største aktør på slakterileddet med om lag 71 pst. markedsandel. Av de uavhengige aktørene er Fatland den største aktøren med 10,7 pst. av totalmarkedet for storfeslakt, mens Furu seth har 4 pst. markedsandel. I foredlingen er markedsandelene for Nortura vesentlig lavere. Utviklingen viser en økt spesialisering i kjøtt produksjonen, og at besetningene blir større. Den geografiske fordelingen av samlet norsk storfe kjøttproduksjon i 2015 er vist i tabell 4.2. 4.6 Lam Jordbrukets samlede produksjonsinntekter fra saue- og lammekjøtt utgjør om lag 4 pst. av de to tale produksjonsinntektene i jordbruket og pro duksjonsverdien i 2015 var på i underkant av 1,3 mrd. kroner. Saue- og lammeproduksjon er spredt over store deler av landet og er den sektoren hvor størst andel av fôret kommer fra beite. I 2015 var det om lag 14 300 som søkte om tilskudd til denne produksjonen. Tradisjonelt har det norske markedet for lam mekjøtt vært relativt stabilt, med høy selvforsy ningsgrad. I en periode frem til 2012 ble norsk produksjon av sau- og lammekjøtt redusert, men salget var noe mer stabilt slik at behovet for im port økte. Styrket økonomi over tid, blant annet gjennom endringer i lammeslaktetilskuddet fra 2015, og satsing fra produsenter har gitt økt pro duksjon og redusert import. Det er potensiale for økt salg av lammekjøtt, dersom en får god produk tutvikling og forlenger sesongen. Biprodukter fra denne produksjonen (ull) gir også inntekter. For sau og lam er det store sesongmessige va riasjoner i slakting og forbruk. Rundt 70 pst. av den årlige produksjonen slaktes i september og oktober, som også er de to månedene i året da en grossalget er høyest. Sau utgjør om lag 20 pst. av den totale produksjonen av sau- og lammekjøtt. Eksporten av lammekjøtt har vært minimal i de senere årene. Historisk har det vært noe regu leringseksport finansiert over omsetningsavgif ten. Matmerk og Innovasjon Norge bidrar aktivt til å eksportere fenalår til Frankrike. Prosjektet er i en tidlig fase, men det vil kunne gi nyttige erfa ringer. Nortura er den største aktøren på slakteriled det med om lag 66 pst. markedsandel. Av de uav hengige aktørene er Fatland den største med 15 pst. av totalmarkedet for slakt av sau og lam, mens Furuseth har 4 pst. Prima Jæren Slakt hadde en markedsandel på rundt 2 pst. i 2013. I foredlingen er markedsandelene for Nortura vesentlig lavere. Rogaland, Oppland, Hordaland, Sogn og Fjor dane og Nordland er fylkene med den største pro duksjonen av sau- og lammekjøtt. 4.7 Svin Svinekjøttsektoren står for snaut 12 pst. av de to tale produksjonsinntektene i norsk jordbruk og produksjonsverdien i 2015 var på rett i overkant av 3,7 mrd. kroner. Sektoren består av over 2 000 slaktegrisprodusenter som produserer nær 130 000 tonn svinekjøtt årlig. Strukturen i produk sjonen er regulert gjennom grensene for konse sjonsfri produksjon per foretak. Den store meng den av svinekjøtt innebærer også at det gir et vik tig bidrag til næringsvirksomhet i slakteri-, ned skjærings- og foredlingsbedrifter. Forbruket og produksjonen av svinekjøtt har økt betydelig etter 1990. Produktiviteten har økt gjennom bedre dyremateriale og fôring. Regnet per mordyr har antall smågris ført frem til slak ting økt vesentlig over de siste tiårene. Dette kom Kilde: Budsjettnemda for jordbruket Tabell 4.2 Produksjon av storfekjøtt i 2015 i tonn, geografisk fordeling Landet Østlandet Agder og Telemark Rogaland Vestlandet eksl. Rogaland Trøndelag Nord-Norge 79 700 23 800 4 100 13 300 14 400 16 000 8 200 Kilde: Budsjettnemda for jordbruket Tabell 4.3 Produksjon av saue- og lammekjøtt i 2015 i tonn totalt og fordelt per region Landet Østlandet Agder og Telemark Rogaland Vestlandet eksl. Rogaland Trøndelag Nord-Norge 25 600 6 400 1 500 5 400 5 800 2 500 3 900 36 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling binert med at svinekjøttproduksjonen har en rela tivt kort produksjonssyklus, har gitt en stor øk ning i leveransen av kg kjøtt per mordyr. Det har i lengre perioder vært et betydelig overskudd av svinekjøtt. Slakting av gris utgjør hoveddelen av virksom heten ved norske slakterier. I 2013 utgjorde svine kjøtt ca. 54 pst. av samlet slaktevolum av firbeinte husdyr. Slakt av storfe og sau/lam tilsvarte hhv. 36 og 10 pst. Dette innebærer at svin er et viktig grunnlag for driften i leddene etter primærprodu sent i verdikjeden for kjøtt. Nortura er største aktør på slakterileddet med 64 pst. markedsandel. Av de uavhengige aktørene er Fatland den største aktøren med 17 pst. av total markedet for slakt av svin, mens Furuseth har 8 pst. markedsandel. I foredlingen er markeds andelene for Nortura vesentlig lavere. 4.8 Fjørfekjøtt Fjørfekjøttsektoren står for 6 pst. av de totale pro duksjonsinntektene i norsk jordbruk og produk sjonsverdien i 2015 var på 1,9 mrd. kroner. Struk turen i produksjonen er regulert gjennom gren sene for konsesjonsfri produksjon per foretak. Re gjeringen doblet konsesjonsgrensene i 2014, og gjeldende grenser er 280 000 slakt for kylling og 60 000 slakt for kalkun. Økningen av konsesjons grensene ble gjennomført for å bidra til at kylling produksjonen kan være en profesjonell heltidspro duksjon, og ikke bare en tilleggsproduksjon til an nen produksjon hos jordbruksforetakene. Endringene av konsesjonsgrensene for kylling og kalkun gir over tid større enheter med mer effek tiv produksjon. I 2015 var det 650 som drev med slakteproduksjon med kylling, og i underkant av 140 som drev med ender, kalkuner og gjess. Forbruket av fjørfekjøtt per person økte fra 8 kg i 1999 til rundt 20 kg i 2014. Dette gav grunn lag for at den totale norske produksjonen økte fra 36 000 tonn til 93 000 tonn i samme periode. Im porten av fjørfekjøtt er liten, og utgjør under 1 pst. av markedet. Etter mange år med stor vekst i fjørfekjøttmar kedet falt etterspørselen etter fjørfekjøtt med om lag 13 pst. fra 2014 til 2015, og var i 2015 på 80 300 tonn. Problemstillinger rundt antibiotikaresistens og ESBL-bakterier resulterte i stor oppmerksom het om dette i media. Dette var en medvirkende årsak til fallet i etterspørselen. Markedet har i det siste tatt seg noe opp igjen, men ikke med samme vekst som tidligere, og produksjonen av fjørfekjøtt er fremdeles lavere enn den var i 2014. I fjørfe kjøttproduksjonen er det korte intervaller mellom innsett. Så lenge det norske forbruket er dekket av innenlandsk produksjon, er det viktig at både produsenter og omsetningsledd tar høyde for svingninger i markedet. Det er tre store aktører i kyllingmarkedet, Nortura (Prior) med om lag 62 pst. av markedet på slaktenivå, Norsk Kylling som er eid av REMA 1000 med om lag 17 pst., og Scandi Standard (Den Stolte Hane) med om lag 12 pst. Scandi Standard er et skandinavisk selskap som er eid av svenske bondesamvirket Lantmännen og private-equity fir maet Cap Vest. I foredlingen er markedsandelene for Nortura lavere. Storparten av kyllingproduksjonen skjer i regi onene Østlandet, Rogaland og Trøndelag. Kilde: Budsjettnemda for jordbruket Tabell 4.4 Produksjon av svinekjøtt i 2015 i tonn totalt og fordelt per region Landet Østlandet Agder og Telemark Rogaland Vestlandet eksl. Rogaland Trøndelag Nord-Norge 134 700 54 100 4 300 39 900 7 700 20 700 8 000 Kilde: Budsjettnemda for jordbruket Tabell 4.5 Produksjon av fjørfekjøtt i 2015 i tonn totalt og fordelt per region Landet Østlandet Agder og Telemark Rogaland Vestlandet eksl. Rogaland Trøndelag Nord-Norge 92 600 45 200 1 400 18 400 600 27 100 0 2016–2017 Meld. St. 11 37 Endring og utvikling 4.9 Egg Eggsektoren står for om lag 3 pst. av de totale pro duksjonsinntektene i norsk jordbruk og produk sjonsverdien i 2015 var 1 mrd. kroner. Det er i overkant av 2 000 produsenter med verpehøner. Strukturen i produksjonen er regulert gjennom grensene for konsesjonsfri produksjon per fore tak. Forbruket av egg har økt både pga. befolk ningsvekst og større forbruk per capita. I store de ler av perioden siden 1990 har det vært overpro duksjon av egg, men det har også vært år med be hov for import. Markedet for konsumegg må dekkes med fer ske egg. Dette til forskjell fra kjøttmarkedet hvor både fersk og frossen vare i stor grad kan dekke etterspørselen. Dette er en viktig årsak til dimen sjoneringen av eggproduksjonen. Eggmarkedet har klare etterspørselstopper rundt jul, påske og i mai, mens produksjonen er tilnærmet stabil. Der med oppstår det et behov for å fjerne overproduk sjon av konsumegg utenom salgstoppene. Det har vært en sterk strukturutvikling i norsk eggproduksjon i perioden fra 1999 til 2015. Antall produsenter er nær halvert, samtidig som hønetal let er økt med over 30 pst. Gjennomsnittlig antall verpehøner per eggprodusent har derfor økt bety delig i perioden. Det er flere årsaker til dette. Grensen for maksimalt hønetall per produsent i husdyrkonsesjonssystemet er økt. Fra 2012 var det ikke lenger tillatt å produsere med gamle små burtyper. Omlegging til nye driftssystemer i pro duksjonen innebar at relativt mange produsenter sluttet, og de fleste som videreførte sin produk sjon bygde ut driftsbygningen til grensen for kon sesjonsfri drift. Det er relativt liten ordinær import og eksport av skallegg og eggprodukter til og fra Norge. Han delen varierer avhengig av markedsbalansen i Norge. Det meste av mengdene kan tilskrives markedsregulerende tiltak eller varestrømmer un der ordningen for utenlands bearbeiding (UB). Produktet sendes ut som skallegg eller eggråvare og tas inn som bearbeidede eggprodukter. Det har i spesielle perioder med underskudd på egg vært behov for import av skallegg, men importbe hovet har vært begrenset. Det er to store aktører i eggsektoren som dek ker hoveddelen av markedet, Nortura (71 pst) og Scandi Standard/Stolte Hane (17 pst.). De resterende markedsandelene fordeler seg på flere aktører som hver har mellom 2 og 4 pst. mar kedsandel. I videresalg er markedsandelene for Nortura lavere. Tabell 4.6 viser at det er Østlandet, Rogaland og Trøndelag som dominerer eggproduksjonen. 4.10 Pelsdyr Regjeringen la 4. november 2016 frem en melding til Stortinget om pelsdyrnæringen (Meld. St. 8 (2016–2017) Pelsdyrnæringen). Regjeringen anbe faler i meldingen at det fremdeles blir anledning til å drive pelsdyroppdrett i Norge, men det blir varslet en rekke innstramminger i regelverket for hold av pelsdyr. Det blir foreslått forbud mot hold av mink i grupper, og nye, strenge dokumenta sjonskrav for avl, tilsyn og stell av dyr. Meldingen følger opp rapporten NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – berekraftig utvikling eller styrt avvikling? De viktigste tiltakene som ble varslet i meldin gen for å styrke dyrevelferden, er: – Forbud mot hold av mink i grupper, dvs. forbud mot å holde to eller flere dyr av samme kjønn i samme bur – Skjerpede krav til: – Avl og fôring for å motvirke feil beinstilling hos rev – Bruk av aktivitetsobjekt for å gi dyra et mer stimulerende miljø – Tilpasset fôring – Bruk av nakketang til fiksering av rev – Utforming av skjul til rev – Nye dokumentasjonskrav knyttet til utvalg av avlsdyr, tilsyn med og stell av dyra, bruk av ak tivitetsobjekt og tiltak for sosialisering av dyr – Opprettholde prioritering av offentlig tilsyn med dyrevelferd i pelsdyrnæringen og sikre ef fektiv håndheving og bruk av virkemiddel mot de som bryter regelverket Kilde: Budsjettnemda for jordbruket Tabell 4.6 Produksjon av egg i 2015 i tonn totalt og fordelt per region Landet Østlandet Agder og Telemark Rogaland Vestlandet eksl. Rogaland Trøndelag Nord-Norge 67 400 23 200 4 000 18 000 6 000 13 700 2 500 38 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Det er om lag 240 pelsdyrgårder i drift i Norge. Disse sysselsetter drøyt 300 årsverk i primærpro duksjon og om lag 100 årsverk i produksjon og distribusjon av pelsdyrfôr. Verdiskapingen er om lag 250 mill. kroner i året.2 4.11 Hest Hestens rolle i landbruket har endret seg svært mye i perioden etter andre verdenskrig da meka nisering i jordbruket gjorde hesten overflødig som arbeids- og trekkraft. Mens hesten tidligere var en del av jordbruket, er den i dag for en stor del knyttet til folks fritid. Hest brukt i trav- og ga loppsport er delvis en egen næring. I tillegg er den viktig for landbruket gjennom utnyttelse av hus til oppstalling, produksjon av fôr og bruk av beiteressurser. Hesten har også fått betydning i andre sektorer tilknyttet landbruksnæringen, som for eksempel innen helse, utdanning og reiseliv. Det er også andre tilknyttede næringer som er nødvendig for å drive med hest, med en rekke profesjonelle tjenester som for eksempel hovsla ger, veterinærer og transportvirksomheter. Virk somheter knyttet til drift av galopp- og travbaner, avlsstasjoner, utstyrsleverandører og ridesentre er også en del av dagens hestenæring. Nærings potensialet for hesten er relativt lite utnyttet, og forskning viser at tilbud innen helse- og velferds sektoren som involverer hest i aktiviteter med mennesker, har gode helsemessige effekter. Norsk Hestesenter er et nasjonalt kompetan sesenter for hestehold. Senteret tilbyr NOKUT godkjente kurs for blant annet travtrenere og ride lærere. Hestenæringen genererer store verdier, men tallene er usikre fordi man mangler god statistikk. I Rapport fra arbeidsgruppe – skatte- og avgiftsmes sige sider ved hestehold (august 2013) nedsatt av Fi nansdepartementet, vises det til resultater funnet av Senter for Bygdeforskning i 2012. Resultatene som er basert på tall fra kvantifisering av den svenske hestenæringens totale betydning, viser at den samlede omsetning knyttet til norsk heste hold er om lag 5 mrd. kroner per år. Omsetningen i totalisatorspillet er her holdt utenom. Totalisatorspillet (brutto omsetning fra heste spill hos Norsk Rikstoto) utgjorde i 2015 ca. 3,7 mrd. kroner som genererte inntekter på om lag 550 mill. kroner til norsk hestesport, hesteavl og hestehold.3 Hestenæringen skaper arbeidsplasser både i og utenfor landbruket. Undersøkelser i Sverige anslår at det for hver tiende hest skapes ett års verk.4 Det svenske anslaget kan være noe optimis tisk for norske forhold.5 Det er anslått at 27 pst. av hesteeierne er gårdbrukere.6 Vi har ikke sikre tall på antall hester i Norge i dag, men det antas at det finnes mellom 65 000 og 125 000.7 Fra 2016 innførte EU krav om at det skal etableres et sentralt nasjonalt register for hester i alle medlemsland.8 Dette vil blant annet gi en oversikt over den samlede hestepopulasjonen i hvert EU-land. I Norge har det aldri vært ett felles register for alle hester, men de passutstedende og stambokførende organer har hatt og har sine egne registre. Et nasjonalt hesteregister skal eta bleres i Norge i 2017. 4.12 Frukt, bær, grønnsaker og poteter Produksjonen av frukt, bær, grønnsaker og pote ter er mangfoldig med et bredt spekter av produk ter som blir produsert på friland, i veksthus og i frukt- og bærhager. Disse produksjonene stod for om lag 11,5 pst. av produksjonsverdien i norsk jordbruk i 2015, i overkant av 3,6 mrd. kroner. Produksjon av hagebruksprodukter og poteter foregår over store deler av landet, blant annet pro duseres det gulrøtter og kål i de fleste fylkene. Samtidig preges produksjonen av en høy grad av spesialisering, og mange kulturer er konsentrert i noen få geografiske områder. For eksempel kom mer over 85 pst. av norske tomater fra Rogaland. Teknologi, markedsforhold og god koordine ring mellom produsentene har vært de viktigste positive drivkreftene de siste årene for næringen sett under ett. Forbruket av frukt, bær og grønnsaker er stigende, og de siste ti årene har nordmenns for bruk økt med omkring 20 pst. på engrosnivå. Mye av etterspørselsøkningen skyldes økt forbruk av nye produkter og nye produktvarianter, noe som gir et potensiale for diversifisering av produksjo nen basert på forbrukernes preferanser. For bær 2 MENON-Publikasjon nr. 7/2016. 3 Årsregnskap 2015 Norsk Rikstoto. 4 Hästnäringens samhällsekonomiska betydelse i Sverige. Johansson, Andersson, Hedberg. 2004. 5 Econ-rapport nr. 2009-001, Hest i Norge. 6 Bygdeforskning. Rapport 2/2012. Hest, hestehold og fôr ing: Status for hesteholdet i Norge. 7 Bygdeforskning. Rapport 2/2012. Hest, hestehold og fôr ing: Status for hesteholdet i Norge. 8 Gjennomføringsforordning (EU) 2015/262 av 17. februar 2015 om fastsettelse av metoder for identifikasjon av dyr av hestefamilien. 2016–2017 Meld. St. 11 39 Endring og utvikling har produktutvikling i form av nye sorter og em ballasje ført til stor økning i salg til forbruker. Samtidig har konkurransen fra import økt betyde lig, og importprisen er i mange tilfeller retnings givende for prisene det er mulig å ta ut i det norske markedet. For mange produkter er økningen i for bruket dekket gjennom økt import. I underkant av 860 bedrifter dyrker grønnsa ker på friland, og de har i gjennomsnitt 88 dekar hver. Det produseres mest gulrot, løk, agurk og kålrot. I overkant av 2 000 bedrifter dyrker pote ter, og de har en gjennomsnittlig størrelse på om lag 60 dekar. Hedmark er det fylket der det produ seres mest poteter med hele 40 pst. av produsert mengde i 2014. Innenfor fruktproduksjonen er det fylkene Hordaland, Sogn og Fjordane, Buskerud, Telemark og Vestfold som har størst omfang. Det har vært en markant strukturutvikling innenfor grøntsektoren det siste tiåret. Antallet jordbruksbedrifter med grønnsaker på friland er redusert med 40 pst., samtidig som arealet har økt med 10 pst. Tilsvarende for poteter er antallet jordbruksbedrifter halvert, mens arealet er redu sert med bare 6 pst. Hovedtyngden av varestrømmen for frukt, bær, grønnsaker og potet til konsum går via COOP Norges grossistfunksjon og BAMA Grup pen (BAMA/BaRe). I tillegg finnes noen små grossister og det åpne markedet for kjøp og salg av grøntprodukter på Økern. For enkelte produk sjoner, da særlig for bær, er direktesalg til forbru ker utbredt. Frukt- og bærproduksjonen er basis for til leggsnæringer, verdiskaping og økte inntekter. Produksjon av eplesider er et godt eksempel på at næringen har utviklet et mangfold av produkter basert på lokale ressurser og tradisjoner. Industrimarkedet, delvis betegnet som konser vesindustrien, omfatter juice, syltetøy, fryste og hermetiske grønnsaker, potetchips og -flak, samt ingredienser som potetmel og stivelse. Deler av dette markedet er i vekst, særlig innenfor fruktba serte drikkevarer og for industripotet. For grønn saker til industri er det i stor grad direkteavtaler mellom den enkelte produsent og industri. Pote Figur 4.6 Frukthage, Gloppen i Sogn og Fjordane Foto: Fylkesmannen i Sogn og Fjordane 40 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ter til industri utgjør over 50 pst. av den norske produksjonen, og også her er det egne kontrakter mellom produsent og industri. Frukt til industri er utelukkende epler til press og eventuelt også inn koking til konsentrat. 4.13 Honning Om lag 4 000 birøktere med til sammen 50 000 bi kuber produserer årlig honning til en verdi av om lag 110 mill. kroner. Om lag 1 200 birøktere har 6 bifolk eller mer, og er dermed berettiget til å søke om refusjon av sukkeravgift. Av disse er det om lag 600 som har produksjon av et omfang som gir grunnlag for å kunne søke om produksjonstil skudd. Honningproduksjonen har også positive ring virkninger for planteproduksjonene i jordbruket, og det er anslått at verdien av selve pollinerings arbeidet til de tamme biene ligger på om lag 150 mill. kroner i året. Norsk produksjon av honning dekker om lag 50 pst. av den totale etterspørselen etter honning i det norske markedet. Honningcentralen, som eies av 1 000 birøktere, har om lag 78 pst. av honning markedet. De rapporterer om underdekning og behov for rasjonering til sine kunder. Næringen oppgir også at de opplever etterspørsel etter norsk honning i markeder i Europa og Asia, noe de så langt ikke har klart å imøtekomme. Etter spørselen både i hjemmemarkedet og på enkelte eksportmarkeder tilsier at det er stort potensial for økt honningproduksjon. Kunnskap om forebygging og bekjemping av sykdommer i birøkt er svært viktig for å opprett holde friske bisamfunn. Sykdomsutbrudd i et bi folk kan utgjøre et stort smittepress til andre bi folk, og kan forårsake alvorlige tap av yngel og bi samfunn. Bekjempelse av sykdommer hos bifolk kan være tidkrevende og utgjøre en økonomisk belastning for birøkteren. 4.14 Blomster Total verdi av norsk blomsterproduksjon var i 2015 på i overkant av 1,4 mrd. kroner, tilsvarende 4,5 pst. av produksjonsverdien i norsk jordbruk. Verdien av norsk produksjon av snittblomster var i 2015 på i overkant av 270 mill. kroner. Dette er en reduksjon på om lag 125 mill. kroner fra 2004, blant annet som følge av nedgangen i norsk rose produksjon. Samtidig har norsk produksjon av blomstrende potteplanter og utplantingsplanter steget. Verdien av norsk produksjon av utplantings planter har hatt størst økning, fra i overkant av 110 mill. kroner i 2004 til over 440 mill. kroner i 2015. Produksjonen av blomster i norske gartnerier er spesialisert, og den enkelte virksomheten produserer et svært begrenset utvalg med produkter, ofte kun en eller to kulturer. Det er i dag lite produksjon av blomster på friland, og den norske produksjonen foregår derfor hovedsakelig i veksthus. Produksjonen foregår i store deler av landet, men det produseres mest av både snitt blomster og potteblomster i Rogaland og Hordaland, samt sentrale deler av østlandsområdet. For å bidra til økt forbruk av norskproduserte snittblomster, potteplanter og planteskoleproduk ter, har næringen etablert Opplysningskontoret for blomster og planter. Dette er et frittstående kontor som på vegne av norske produsenter skal drive informasjon og opplysning. Opplysnings kontoret, som finansieres av de norske blomster og planteskoleprodusentene, har en nøytral rolle i forholdet mellom produsentene, grossistene, for brukerne, merkevarer og media. Blomstergros sistene deltar i finansieringen i den grad de selv beslutter det. Norskmerket er grøntbransjens eget vare merke for å synliggjøre norske blomster og plan ter i konkurranse med importerte varer. For å få Norskmerket må planten ha gjennomgått minst en dyrkingsfase i Norge, eller vært dyrket i sam svar med de spesielle reglene som gjelder. Norsk merket kan bare brukes på planter som oppfyller kravene for sortering i klasse ekstra og klasse I – betegnelse for normal og god kvalitet. Norskmer ket eies av Norsk Gartnerforbund og kan brukes av alle, også de som ikke er medlemmer og uav hengig av grossisttilhørighet. 4.15 Plussprodukter fra jordbruket Restråstoff fra jordbruket er en attraktiv råvare, og kjøtt- og fjørfeindustrien bidrar med 220 000 tonn restråstoff hvert år som utnyttes inn i andre varestrømmer og markeder. Det går til nærings midler, høyverdiingredienser, helsekostproduk ter og til medisinske formål, samt produkter som blant annet dyrefôr (Norilia og Norsk Protein), bioenergi, gjødsel og biooljer. Norturas datterselskap Norilia har ansvaret for salg og utvikling av alle restråstoffer fra Nor tura og primæroppgaven er å skape merverdier av 150 000 tonn restråstoffer. De omsetter for ca. 500 mill. kroner med en eksportandel på ca. 70 pst. De har virksomheter innen hud, naturtarm, ull og 2016–2017 Meld. St. 11 41 Endring og utvikling produkter til dyrefôr/human bruk. Gjennom bruk av moderne prosessteknologi og «verktøy» fra na turen (enzymer, gjær, sopp, bakterier) skapes også nye produkter som kan brukes i fôr, næ ringsmidler og helseprodukter. Fatland slakterier er i det samme markedet og omsetter også hud, tarm og andre plussprodukter både nasjonalt og til eksport. En annen viktig biomasseressurs er halm. I dag brukes halmen til jordforbedring. Dette er i seg selv en verdi for primærjordbruket fordi det tilfører næringsstoffer og organisk materiale til jorda. Halm er også en ressurs som kan nyttes til mange formål som fôr, biomasse/fiber som kan nyttes til fremstilling av en rekke produkter til er statning for fossilt karbon og også til brensel til varmeformål. 4.16 Vekst og gründerskap innen andre landbruksbaserte næringer Norsk landbruk har lange tradisjoner for å tilby et mangfold av varer og tjenester utover matproduk sjon. Slike næringer inkluderer leiekjøring, utleie av jakt og fiskerettigheter, energiproduksjon, lo kalmat- og drikkeproduksjon, reiselivsprodukter og velferdstjenester som Inn på tunet. Bevisst sat sing over tid har bidratt til en positiv utvikling av slike landbruksbaserte næringer. Mange av be driftene er viktige bidragsytere til verdiskaping og sysselsetting i lokalsamfunnet. De fleste land bruksbaserte bedriftene som har utviklet eller planlegger å utvikle nye tilbud har en tradisjonell landbruksdrift som basis, og det er derfor gjensi dig avhengighet mellom det tradisjonelle landbru ket og disse næringene. For å tydeliggjøre regjeringens ambisjoner for vekst og gründerskap innen landbruksbaserte næringer ble Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs – marknaden som mål. Vekst og grün derskap innan landbruksbaserte næringar fremmet for Stortinget våren 2015. I meldingen varslet re gjeringen en rekke forenklinger generelt og for enklinger i regelverk spesielt for å stimulere til yt terligere vekst og utvikling. Målet er ikke å legge til rette for særbehandling av landbruksbaserte virksomheter fremfor øvrig næringsliv, men å kunne medvirke til at landbruksgründere skal kunne utnytte det totale ressursgrunnlaget i inn og utmark på landbrukseiendommen uten unø dige hindre. Regjeringen har også avsatt betyde lige virkemidler over jordbruksavtalen for å bidra til en positiv utvikling. For 2017 er det bevilget nærmere 100 mill. kroner til Utviklingsprogram met for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping og nærmere 575 mill. kroner til in vesterings- og bedriftsutviklingsmidler i landbru ket. Veksten i reiselivet skjer først og fremst innen de såkalte opplevelsesnæringene, hvor landbruks og utmarksbasert reiseliv inngår. Opplevelsesnæ ringene har hatt en positiv utvikling etter tusen årsskiftet, og verdiskapingen vokser raskest av alle reiselivsbransjer. En analyse av reiselivsnæ ringen i Norge utført av Menon (2014) viser at verdiskapingen fra opplevelsesbedriftene er tre doblet fra 2001 til 2013. Vekstpotensialet innenfor de landbruksba serte næringene viser seg særlig i økningen i salg av lokalmat gjennom dagligvarehandelen de siste fem årene, med en årlig vekst som har variert mel lom 6,7 pst. og 16,5 pst. Det er potensial for ytterli gere vekst, og regjeringen har som ambisjon at samlet omsetning av lokalmat og -drikke skal vokse fra dagens 4,8 mrd. kroner til 10 mrd. kro ner i 2025, jf. Meld. St. 31 (2014–2015). En samlet næring støtter opp om dette vekstmålet. Gjennom Stortingets behandling av meldingen ble regjeringen bedt om å fremme en tiltaksplan for å legge til rette for innenlands oppdretts fiskevirksomhet. Nærings- og fiskeridepartemen tet vil, i samarbeid med Landbruks- og matdepar tementet og andre relevante departementer og sektormyndigheter, sammenstille status for de endringer som er foretatt, for bedre å legge til rette for innlandsoppdrett, samt vurdere behov for ytterligere regelverksendringer i en tiltaksplan i tråd med Meld. St. 31 (2015–2016). 42 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Boks 4.1 Oppfølging av Meld. St. 31 (2014–2015) Garden som ressurs – marknaden som mål – Vekst og gründerskap innan landbruksbaserte næringar Øvrige tiltak som følges opp i etterkant av mel dingen er blant annet knyttet til: – Utarbeiding av en egen reiselivsstrategi for det landbruksbaserte reiselivet – Etablering av lokalmatdatabasen lokalmat.no, som blant annet skal lette markedstilgangen for lokalmatprodusentene og innkjøpernes tilgang til lokalmatprodukter – Arbeide for forenklende tiltak for små reise livsaktører og serveringsbedrifter – Vurdere endringer i jakttidsforskriften – Se på tolking og praktisering av skiltregelver ket for enklere skilting til reiselivsbedrifter – Stimulere til utvikling av gården som arena for velferdstjenester gjennom oppfølging av tiltaksområder i handlingsplan for Inn på tu net (2013–2017) – Videreføring av satsingen på energiproduk sjon i form av bioenergi – Forenklingstiltak knyttet til saksbehandling i forbindelse med juletreproduksjon – Gjennomgå og relansere veilederen Plan- og bygningsloven og landbruk pluss for bedre til rettelegging for landbruksbasert næringsut vikling Regjeringen fikk i juni 2016 flertall i Stortinget for at produsentene skal kunne selge enkelte al koholholdige drikker over 4,7 pst. direkte til for bruker. Denne endringen gjør at bønder som produserer alkoholholdige drikker kan tilby en helhetlig opplevelse for turister og andre som besøker gården. Det vil også gi bønder flere inn tektsmuligheter, og gi grunnlag for nye arbeids plasser. Etter at det ble åpnet for salg rett fra gården har fruktbønder meldt om markant økning i salget. Regjeringen arbeider med en utredning om tilrettelegging for tilleggsnæringer som parsell hager, kolonihager og andelsjordbruk. 2016–2017 Meld. St. 11 43 Endring og utvikling 5 Jordbruksnæringen i endring og utvikling Jordbruket er en næring i konstant forandring og effektivisering. Norge er i verdenstoppen i utvik ling av plante- og dyremateriale, noe som har bi dratt til økt ytelse per dyr, større avlinger per area lenhet og bedre utnyttelse av fôr. Nye metoder for å behandle grovfôr, maskiner med større kapasi tet og redusert arbeidsforbruk per produsert en het er også blant endringene som bidrar til høy produktivitetsvekst. Økt produktivitet gir samfunnet mer igjen for ressursinnsatsen og har stor betydning for nærin gens konkurranseevne. Fortsatt økt effektivitet og styrket konkurransekraft forutsetter at norsk jordbruk bidrar til å være ledende på forskning og utvikling på høyt nivå, og tar i bruk ny teknologi og utvikler nye produksjonsmetoder. Målrettede investeringsvirkemidler bidrar til å øke effektivite ten og matproduksjonen i jordbruket og legger grunnlag for økt verdiskaping og lønnsomhet. Jordbruket må, som et bidrag til det grønne skiftet og som en av tre basisnæringer i bioøkono mien, videreutvikle det potensialet som ligger i produksjonen av biomasse både til tradisjonelle og nye produkter. Utvikling av godt plante- og dyremateriale har gitt grunnlag for eksport av genmateriale til en lang rekke land. Dette er et konkurransefortrinn og en posisjon som norsk jordbruk må videreutvi kle gjennom fortsatt målrettet arbeid. 5.1 Effektivisering i jordbruket Effektivisering av produksjonen i norsk jordbruk har bidratt til at det samlede produksjonsvolumet i jordbruket har økt med over 85 pst. siden 1959. Jordbrukssektoren har de siste 10 årene hatt en vekst i brutto arbeidsproduktivitet på 4,1 pst. i gjennomsnitt per år, ifølge Budsjettnemnda for jordbruket. Tilsvarende produktivitetsmål for norsk industri (bruttoprodukt per timeverk) viser en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,5 pst. de siste ti årene ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. Gjennomsnittlig vekst i Fast lands-Norge var 1,0 pst, jf. figur 5.2. Tallgrunn laget indikerer at produktivitetsveksten i Fast lands-Norge har vært mindre de siste årene enn tidligere i perioden. Figur 5.1 Utviklingen i produksjon, arbeidsforbruk og investeringer i jordbruket Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket 0 25 50 75 100 125 150 175 200 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 In d e k s , 1 9 5 9 = 1 0 0 M il l. t im e v e rk Produksjonsvolum (høyre y-akse) Mill. timeverk (venstre y-akse) Investeringsvolum (høyre y-akse) 44 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling I det mye brukte produktivitetsbegrepet brutto arbeidsproduktivitet inngår ikke vekstbidraget fra kapitalvarer. En sentral del av utviklingen i jord bruket har vært å erstatte manuelt arbeid med ka pital. Når bruken av kapital også måles, kan rest verdien total faktorproduktivitet beregnes. Også for dette produktivitetsmålet har jordbruket hatt sterk vekst sammenlignet med annen næringsak tivitet på fastlandet. Total faktorproduktivitet har økt med 2,6 pst. per år de siste 10 årene. I indus trien økte total faktorproduktivitet med 1,1 pst., mens den i andre vareproduserende næringer i Fastlands-Norge var uendret ifølge Statistisk sen tralbyrå. En del av produktivitetsfremgangen skyldes økt utnytting av skalafordeler i primærproduksjo nen. Over tid endres også skalafordelene av tek nologisk utvikling. Det har skjedd store endringer i strukturen i jordbruket de siste tiårene. Fra 1959 til 2015 er antall registrerte jordbruksbedrifter re dusert fra 198 000 til 42 000, mens totalt jord bruksareal er knapt 2 pst. lavere enn i 1959. Dette Figur 5.2 Utvikling i brutto arbeidsproduktivitet Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene 80 90 100 110 120 130 140 150 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 In d e k s , 2 0 0 5 = 1 0 0 Norsk jordbruk Norsk industri Fastlands-Norge Handelspartnerne Figur 5.3 Utviklingen i størrelsen på jordbruksbedriftene etter ulike mål Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og SSB 0 100 200 300 400 500 600 700 19 59 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07 20 09 20 11 20 13 20 15 In d e k s , 1 9 5 0 = 1 0 0 Areal, daa per bedrift Timer per bedrift (inkl. leid arbeid) Omsetning per bedrift, tusen 2013-kr Investering per bedrift, tusen 2013-kr 2016–2017 Meld. St. 11 45 Endring og utvikling innebærer at jordbruksbedriftene har vokst bety delig etter de fleste mål, jf. figur 5.3. Sammenlignet med 1959 er arealet per bedrift 4,5 ganger høyere i dag. Målt i fast pengeverdi ble omsetningen 5,5 ganger høyere og investeringene 6,5 ganger høyere per bedrift i samme periode. Totalt utført arbeidsforbruk per bedrift, inkludert leid arbeid, er imidlertid redusert med en tredel. Det skyldes mekanisering, effektivisering av arbeidsprosessene og i noen grad økt innleie av tjenester. Samlet sett innebærer utviklingen at jordbruket i langt mindre grad bidrar til syssel setting, og at etablering av en jordbruksbedrift har blitt vesentlig mer kapitalkrevende. Produktivitetsutvikling og vesentlig større bedrifter, maskiner og besetninger er effektivt i vareproduksjonen. Samtidig ligger jordbruksarea lene spredt og ofte i små, tungdrevne teiger. Redu sert sysselsetting og avvikling av produksjonen på en del tungdrevet areal kan enkelte steder bidra til å redusere produksjonen av kollektive goder, som levende bygder og et åpent kulturlandskap. Norsk jordbruk er helt avhengig av fortsatt produktivitetsvekst for å bedre lønnsomheten og konkurransekraften. Jordbruket møter økt kon kurranse om arbeidskraftressursene fra andre de ler av næringslivet, inkl. andre bioøkonominærin ger, samt stadig sterkere konkurranse fra impor terte varer. Jordbrukspolitikken er preget av en sammen satt målstruktur og et komplekst virkemiddelsys tem som ofte har vært utformet ut fra andre hen syn og prinsipper enn å korrigere markedssvikt med lavest mulige kostnader. Stortinget har de siste årene prioritert økt mat produksjon. Økt matproduksjon oppnås mest effektivt ved å ta bort begrensinger og la produ sentene få muligheter til å produsere det de har potensial for. Om matproduksjonen skal øke, for drer det i stor grad at etablerte produsenter øker sin produksjon. Noen ordninger stimulerer til samfunnsøkono misk ineffektive løsninger. Et eksempel er dagens system for markedsbalansering som innebærer et samfunnsøkonomisk effektivitetstap knyttet til over- og underproduksjon. Markedsbalanserings utvalget viser til at prisstabilisering forstyrrer de direkte og løpende prissignalene, og dette kan i seg selv skape overskudds- eller underskuddssitu asjoner. Produksjonsregulering og avsetningstil tak innebærer kostnader for samfunnet og ekstra kostnader hos markedsregulator og uavhengige aktører. Markedsbalanseringen svekker også grunnlaget for etablering av nye kontrakts- og or ganisasjonsformer i verdikjeden, og den kan svekke insentivene til produktutvikling og innova sjon. I en samfunnsøkonomisk sammenheng skal også effekter som ikke er verdsatt i kroner vurde res. Landbruket produserer ikke bare mat og fôr, men også fellesgoder som matsikkerhet, kultur landskap, naturmangfold, vannmiljøer, bosetting og karbonfangst i jord. Disse fellesgodene produ seres samtidig med produksjon av jordbruksva rer, og jordbrukspolitikken brukes derfor også til å motvirke markedssvikten i produksjonen av slike goder. Verdsetting av fellesgodene i jordbru ket kan være vanskelig. Et kulturlandskap har for eksempel betydning både for folk som bor der, for reiselivet, for miljøet og for produksjonen av råva rer. Stortinget fastsetter gjennom sine årlige bud sjettvedtak indirekte den prisen samfunnet er vil lig til å betale for de tjenestene jordbruket leverer. 5.2 Teknologisk utvikling Norske bønder har vært raske til å ta i bruk ny teknologi for å optimalisere egen produksjon. Teknologiutviklingen med blant annet nye maski ner, traktorer, driftsbygninger og automatisering har vært produktivitetsfremmende og arbeidsbe sparende, og det har endret måten landbruket dri ves på. Forskning og utvikling har, sammen med nasjonal produksjon av nye landbruksmaskiner, vært viktig for at norsk jordbruk har vært innova tivt og i stor skala har tatt i bruk ny teknologi. Norsk landbruk er sterkt mekanisert i verdens målestokk. En tredjedel av melkemengden er melket av en robot. De første melkerobotene ble installert i 2000, i 2006 var det 170 melkeroboter og ved ut gangen av 2015 var det 1 610 melkeroboter i Norge. Norge er i dag det landet der størst andel melkebønder har tatt i bruk denne teknologien, og i løpet av 4–5 år regner man med at halvparten av norske kyr melkes i robotsystemer. Frigjøring av arbeidskraft knyttet til melking er et gode for bonden, og det gir større muligheter til å ha en ordnet fritid. Teknologien muliggjør overvåking av jurhelse, hygieneforhold og melkekvalitet. Ro boten er positiv for dyrevelferden fordi kyrne selv i større grad enn med manuell melking kan styre melketidspunkt og antall melkinger, noe som også gir gevinst i form av høyere ytelse. Det har også blitt stadig vanligere å ta i bruk fôringsvogner i norske fjøs. Elektronisk styrte fôringsvogner blan der og rasjonerer fôret ut til dyrene flere ganger daglig, og ferskt fôr gir større næringsopptak og økt melkeproduksjon. Også i andre husdyrpro 46 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling duksjoner, som kylling, egg og svin, har det vært stor innovasjon i produksjonssystemer med foren klinger og optimalisering av produksjonen som resultat. I saueproduksjonen har elektroniske bjel ler gitt bonden mulighet til å overvåke sauene ute på beitet, og via mobilen følge med på hvor sau ene er til enhver tid. Andre eksempler på teknologibaserte og ve sentlige endringer i driftsform er rundballepresse, tunneldyrking i grøntsektoren og presisjonsjord bruk. Rundballepressen innebærer en omfattende endring av driftsformer i grovfôrbasert produk sjon og i halmhåndtering. Rundballepressen har erstattet store investeringer i siloer og krevende operasjoner med innlasting, lagring og uttak fra silo. Tunelldyrking i grøntsektoren er kostnads og arbeidskrevende, men gir mer stabile leveran ser, gjør produksjonen mindre utsatt for variasjo ner i vær og vind, og gir bedre kvalitet og større avlinger. Presisjonsjordbruk ved hjelp av blant annet ro botisert ugrasfjerning, sprøyting og gjødsling vil kunne redusere kostnader, gi mindre belastning på miljøet og gi større avlinger. Presisjonsjord bruk er et strategisk satsingsområde både for forskningsmiljøene og for leverandører av utstyr til jordbruket. For eksempel har mange bønder tatt i bruk sensorteknologi for å optimalisere pro duksjonsprosessen. Dette bidrar til å redusere kostnadene til gjødsel og plantevern i tillegg til at det kan gi større avlinger og bedre kvalitet. Slik blir gjødslingen presis både med hensyn til mengde, hvor på åkeren det er behov for å tilføre næring og optimalt tidspunkt for gjødsling. I til legg til å optimalisere produksjonen er dette tek nologi som er miljøvennlig fordi plantene bare til føres det de tar opp og nyttiggjør seg. På den må ten reduseres klimagassutslipp og annen foruren sing. Gjennom forskning og teknologiutvikling av dekkes stadig nye muligheter for automatisering av ressurskrevende arbeidsoppgaver. En undersø kelse utført av NIBIO viser et betydelig potensial for å øke konkurransekraften innen grøntsekto ren gjennom automatisering av manuelle opp gaver siden arbeidskraft utgjør en betydelig kost nad.1 Det er store muligheter for å ta i bruk mo bile roboter for plantebehandling i radkulturer, ut styr for behovstilpasset tynning av fruktblomster, samt høsterobot for jordbær, bringebær og brok koli. I planteproduksjonen har også bruk av små, ubemannede droner blitt et nyttig hjelpemiddel ved at de kan bære med seg sensorer som kart legger og samler inn data over areal og avlingssta tus. Dette gjør det mulig for gårdbrukeren å jus tere sine innsatsfaktorer gjennom vekstsesongen. Det er fortsatt et stort behov for kunnskap om hvilke løsninger som vil være best egnet for nor ske forhold og norske behov. Dette gjelder både eksisterende teknologi og nyvinninger. Jordbruket må i økende grad forholde seg til den internasjonale utviklingen innen sektoren og bruk av ny teknologi og nye produksjonsmåter er avgjørende for å styrke konkurransekraften i næ ringen. Driverne i næringen for å ta i bruk ny teknologi er blant annet knyttet til høye produksjonskostna der, kompetente gårdbrukere og kunnskapsba sert rådgivning. En annen viktig driver har vært behovet for å gjøre gården til en tryggere arbeids plass. Det er viktig at FoU-institusjonene bidrar med raskt anvendbar forskning og ny teknologi for å sikre en konkurransekraftig norsk produk sjon av jordbruksprodukter med høy kvalitet og produkter som markedet etterspør. 1 Korsæth og Geipel, (2016). Økt konkurransekraft innen grøntsektoren i Norge gjennom automatisering av manuelle, ressurskrevende oppgaver – behov og muligheter. NIBIO Rap port Vol.: 2, Nr.: 10. Boks 5.1 Nye løsninger Gjennom forskning og teknologiutvikling blir det avdekket nye muligheter for automatise ring og effektivisering av ressurskrevende ar beidsoppgaver. Senter for presisjonsjordbruk ble etablert i august 2016. Hovedaktiviteten er knyttet til NIBIO Apelsvoll ved Kapp i Østre Toten. Formålet med senteret er å bidra til et ressurseffektivt og bærekraftig jordbruk gjen nom å gjøre veien kortere fra ny teknologi ut vikles til den kommer bonden til gode. Forskere og studenter ved NMBU samar beider med et universitet i Brasil om å utvikle landbruksroboter – Thorvald I og Thorvald II. Disse skal være billigere enn traktoren, foru rense mindre, gi mindre jordbearbeiding og gjøre det mulig å gjøre oppgavene med større presisjon enn i dag. Robotene er små og vil passe godt inn i det norske jordbruket med va rierte skifter og topografi. Prototypen av Thor vald II skal kunne jobbe både på friland, i tun nel og i drivhus. Den er testet i bekjempelse av meldugg på jordbær ved hjelp av UVB-strå ling. 2016–2017 Meld. St. 11 47 Endring og utvikling 5.3 Avl og foredling – verdiskaping og eksportmuligheter Norsk avls- og foredlingsarbeid har resultert i et plante- og dyremateriale av svært høy kvalitet som også er konkurransedyktig og internasjonalt ettertraktet. I det videre arbeidet med husdyravl og planteforedling vil klimaavtrykk og klimatilpas ninger bli viktigere faktorer. For alle produksjoner er det viktig med foredling av plantesorter og avls program for husdyr som til enhver tid kan forsyne jordbruket med godt og oppdatert plante- og dyre materiale. Forventninger om økt matproduksjon, tilpasning til endret klima, reduserte klimagassut slipp og nye helse-, velferds- og forbrukerprefe ranser stiller økte krav til norsk planteforedling og husdyravl. I tillegg til at plante- og dyrematerialet er til passet lokale dyrkings- og produksjonsforhold, er formålet at materialet skal gi god avkastning, god plante- og dyrehelse, god dyrevelferd og godt lynne hos dyra. Bioteknologimiljøene i Hamarområdet med Geno, Norsvin og Graminor i spissen har gitt vik tige bidrag for å sikre ressurseffektiv og lønnsom matproduksjon. Husdyravl og anvendt bioteknolo gisk forskning har blitt en vekstnæring i Norge med en betydelig verdi i internasjonal sammen heng. Den gode norske dyrehelsen er et konkurran sefortrinn som har bidratt sterkt til at etterspørse len etter avlsmateriale fra norsk svin og norsk storfe har økt jevnt de siste årene. Resultatene er oppnådd blant annet ved hjelp av godt datagrunn lag og målrettet avlsstrategi. Bred brukeroppslutning og eierskap, nyska pende forskning og bruk av den nyeste teknolo gien og kunnskapen, har vært og er viktig for avls og fordelingsarbeid med høy kvalitet i Norge. 5.3.1 Planteforedling Plantesortene som brukes i norsk jordbruk er til passet norsk daglengde og temperaturforhold. Framtidige endringer i klima vil stille krav til jord bruksvekster som kan trives under våtere forhold og som kan utnytte en lengre vekstsesong. Etterspørselen vil øke etter hvetesorter som er egnet til matmel, frukt- og bærsorter som gir av ling av økt kvalitet og har utvidet dyrkingsområde og bedre utvalg av grønnsakssorter, for eksempel gjennom økt utprøving og tilpasninger av uten landske sorter. Det er videre viktig å prioritere til tak som gir bedre og stabil kvalitet på grovfôret, samt bedre tilgang på norsk korn for produksjon av kraftfôr av høy kvalitet. Graminor AS driver kommersiell plantefored ling av korn, engvekster, potet, frukt og bær for norsk jord- og hagebruk. Selskapet har som mål å være ledende i utviklingen av plantesorter for norsk og nordisk klima. 5.3.2 Storfe Den gode norske dyrehelsen og «kombinasjons kua» som har både høy melkeavdrått og god kjøtt vekt, har vært avgjørende for utviklingen av norsk melkeproduksjon. Disse egenskapene er et terspurt internasjonalt og blir utnyttet i eksport sammenheng av Geno SA, som er et samvirke foretak eid av norske storfebønder. Norsk Rødt Fe Boks 5.2 Eksport av plantemateriale Norske kornsorter fra Graminor AS er et terspurt blant annet i Finland, og i 2015 ble det for første gang dyrket norske kornsorter på større areal i Finland enn i Norge. I Norge er det allerede plantet ca. 22 000 pæretrær av Graminor AS sin nye pæresort Celina. Pæresorten etableres også flere steder i utlandet, og internasjonalt er det solgt mer enn 280 000 trær. Et internasjonalt marked bringer inntekter som gir muligheter for utvik ling av nye plantesorter til matproduksjon. Boks 5.3 NRF-kuer i mer enn 30 land Genos datterselskap, Geno Global AS, ekspor terer NRF-sæd til mer enn 30 land verden over. Eksportselskapet har datterselskaper i Italia, Storbritannia og Tyskland. Rasen skårer på godt fôropptak og fôrutnyttelse, sterke bein, høy melkeproduksjon og god melkekva litet, god jur- og allmennhelse, høy fruktbar het og er svært livskraftig. Internasjonal vekst er en av hovedpilarene i Geno sin strategi. I 2016 inngikk Geno en eksklusiv avtale med verdens ledende gene tikkselskap på storfe, ABS. Avtalen omfatter salg, distribusjon og markedsføring av NRF. Det fremste salgsargumentet for avlsmateriale av NRF er å kunne dokumentere stort produk sjonspotensial og lave kostnader. 48 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling (NRF) er den eneste rasen som kan dokumentere genetisk fremgang i helse og fruktbarhet over en 20- til 30-årsperiode. Etter flere tiår med avl frem står NRF-kua i dag som en robust melke- og kjøtt produsent. 5.3.3 Svin I dag er norsk svineoppdrett regnet blant de beste i verden, og Norge har blitt en betydelig ekspor tør av fagkunnskap og avlsmateriale på dette om rådet. Norsvin SA er et avlsselskap med utvikling, produksjon og salg av svinegenetikk som viktigste oppgaver og er eid av norske svineprodusenter. Norsvins avlsprogram skal sikre en effektiv, sunn og robust gris som er konkurransedyktig i ulike produksjonsmiljø. Videre skal avlsprogrammet sikre god kvalitet på sluttproduktet, og bidra til en etisk og bærekraftig produksjon. Norsvin har lyk kes svært godt ved å kombinere interessene til produsenter, foredlingsindustri og forbruker i avlsarbeidet for svin. Norsvins avlsmateriale distribueres til norske og utenlandske kunder gjennom salg av livdyr el ler sæd. Norsvin International fusjonerte i 2015 med det nederlandske selskapet Topigs Internati onal til Topigs Norsvin, som eksporterer svinege netikk til mer enn 54 land. Hvert år produseres 90 mill. slaktegriser med genetikk fra Topigs Nor svin. Dette gjør selskapet til verdens nest største innen svinegenetikk med en årlig omsetning på over 1 mrd. kroner. Norsvins internasjonale sat sing er vesentlig som bidrag til forskning og utvik ling innen avlsarbeidet i Norge. 5.3.4 Småfeavl Norsk Sau og Geit (NSG) har ansvaret for den na sjonale avlen på småfe (sau og geit). Det er over 20 ulike saueraser i Norge. NSG driver aktivt avl sarbeid på rasene Norsk Kvit Sau, kvit spælsau, sjeviot og pelssau. Disse rasene utgjør 80–85 pst. av saueholdet. I tillegg omfatter avlsarbeidet til NSG de truede norske sauerasene blæset, dala, fuglestadbrogete, gammelnorsk spæl, grå trønder, rygja og steigar. Saueavlen som drives i regi av NSG, har som mål å styrke økonomien i saueholdet og få størst mulig avlsfremgang innenfor rammene av bære kraftig utvikling og god dyrevelferd. Det legges vekt på å fremme egenskaper i avlsarbeidet som gir produkter som forbrukeren etterspør, effekti viserer produksjonen, styrker bruk av beite og norske fôrressurser og sikrer god dyrevelferd. Norsk genressurssenter, i samarbeid med rasela get og NSG har ansvaret for avlsarbeidet på de be varingsverdige sauerasene. NSG tilbyr også sæd fra alle de andre rasene. Dette reduserer livdyrsal get innenlands og reduserer importen av livdyr fra utlandet. Begge deler bidrar til bedre smitte sikring i saueholdet. Et overordnet mål i geiteav len er geiter med god helse, fruktbarhet og gode bruksegenskaper som produserer melk av høy kvalitet. På slutten av 1990-tallet oppdaget forskere ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) at 70 pst. av de norske geitene produ serte melk som på grunn av en genfeil manglet et viktig melkeprotein. Dette bidro til å gi melken en uønsket smak. Avlsarbeidet har medført reduk sjon i forekomsten av ugunstig genotype og har Boks 5.4 Kunnskapsklynger med bioteknologisk utvikling I kjølvannet av de sterke avlsmiljøene har det vokst frem nye innovative selskaper. I dag er totalt 27 bedrifter (herunder TINE og Nor tura), 6 utdannings- og forskningsinstitutter, samt offentlige utviklingsaktører samlet i kunnskapsklyngen Arena Heidner. Arena Heidner er Norges eneste grønne bioøkono miklynge der bioteknologisk utvikling og bæ rekraftig matproduksjon er kjerneområder. Klyngen ledes av Hedmark Kunnskapspark. Bedriftene som er med i klyngen har en total årlig omsetning på ca. 45 mrd. kroner og har ca. 13 000 ansatte. Et av selskapene er Spermvital AS som ble etablert av Geno og SINTEF i 2008. Gjennom 10 års forskning og utviklingsarbeid har de kommet frem til en ny inseminasjonstekno logi. Ideen bak SpermVital-teknologien er å forlenge livet til spermier etter inseminasjon. For å klare dette immobiliseres spermiene i et alginat før nedfrysing. For bonden betyr dette store besparelser ved færre insemineringer si den tidspunktet for inseminering blir mindre kritisk. Det er stor interesse for SpermVital teknologien internasjonalt. Selskapet har alle rede patenter i 40 land, og markedspotensialet for videre ekspansjon anses å være betydelig. Det jobbes nå med å videreutvikle teknolo gien, både med tanke på å kunne overføre tek nologien til nye anvendelsesområder og til an dre dyreslag som hest og gris. 2016–2017 Meld. St. 11 49 Endring og utvikling bidratt til sterk kvalitetsheving og større verdiska pingspotensial for geitemelken. Prosjekt friskere geiter, som ble avsluttet i 2014, sanerte hele bestanden av melkegeit for de tapsbringende sykdommene CAE, byllesjuke og paratuberkulose. Dette har lagt grunnlag for varig standardheving i geiteholdet med bedre dyrevel ferd, økt ytelse, lavere kraftfôrforbruk og høy mel kekvalitet med større anvendelsesmulighet. 5.3.5 Hest Avlsarbeidet på de norske hesterasene er i hoved sak knyttet til bevaring av rasene, for å sikre gene tisk mangfold og redusere faren for innavl. De norske hesterasene døl, fjordhest og nordlands-/ lyngshest er kategorisert som kritisk truede (færre enn 300 føll pr år). Midler fra Norsk Riks toto til Norsk Hestesenter bidrar i stor grad til avlsarbeidet for hest i Norge, og for bevaring av de norske hesterasene spesielt. Norsk Hestesen ter har et særskilt ansvar for bevaring av dølahes ten, mens Norsk Fjordhestsenter har ansvar for fjordingen og Nordnorsk hestesenter har ansvar for lyngshesten/nordlandshesten. Norsk Heste senter er det overordnede fagmiljø med ansvar for hesteavl i Norge og yter forvaltningsstøtte til Mat tilsynet på dette området. Avlsregelverket for hest ble endret fra 1. ja nuar 2015, og det er nå ikke lenger et offentlig krav at hingster skal kåres for å kunne brukes i avl. Stambokførende instans (raselag) må fortsatt være godkjent av myndighetene. Godkjenning innebærer blant annet at de har en avlsplan med program for forbedring av rasen, eller om nødven dig, bevare rasen. Kriterier som hingstene må oppfylle for å bli godkjent til avl i den enkelte ra sen fastsettes av raselaget og nedfelles i avlspla nen. 5.3.6 Fjørfe Tidligere foregikk det kommersielt avlsarbeid på fjørfe i Norge. I 1973 ble Genbanken for verpe høns etablert. Genbanken fungerer som en sik ringsenhet for raser med genetisk og kulturhisto risk betydning. Herfra selges det kyllinger og unghøns til småskala fjørfehold i hele landet. Øv rig norsk produksjon baserer seg i dag på impor tert dyremateriale. Fjørfeavlen drives i dag hovedsakelig av et få tall store internasjonale avlsselskaper, og dyrema terialet i Norge er dermed det samme som i andre land. Norske rugerier kjøper inn besteforeldredyr fra utenlandske fjørfeavlsbesetninger. Besteforel dredyrene produserer så rugeeggene til det som blir foreldredyr. Import av rugeegg innebærer mindre smittefare enn import av levende dyr, og ved import av besteforeldredyr reduseres antallet importerte dyr betraktelig sammenlignet med im port av foreldredyr og bruksdyr. Når det gjelder slaktekylling, er avlsdyrene som kommer til Norge i dag hovedsakelig av vari anten Ross 308, som markedsføres via selskapet Aviagen. Denne varianten har et særlig stort vekstpotensial, noe som krever kompetente pro dusenter som kan tilby dyrene et godt miljø og driftsopplegg. Det er også aktører som ønsker å legge til rette for økt bruk av saktevoksende raser. Norske fjørfeprodusenter utgjør en liten andel av markedet og har således begrenset innflytelse på avlsarbeidet som foregår ved de internasjonale avlsselskapene. Det er imidlertid en dialog mel lom Nortura, norske myndigheter og Aviagen for å ivareta dyrevelferd og dyrehelse i avlsarbeidet. Norsk produksjon av økologisk kalkun har vært hindret fra å utvikle seg på grunn av man glende avlsmateriale. Økologisk produksjon kre ver andre raser enn de som benyttes i konvensjo nell kalkunproduksjon. Det foregår ikke avlsar beid på slike raser i Norge. Krav til minimum slak tealder gjør at det av hensyn til dyrehelsen er nød vendig å ta i bruk nye saktevoksende raser i Norge. Regjeringen har derfor åpnet for tollned settelser ved import av befruktede egg av sakte voksende raser for å legge til rette for produksjon av økologisk kalkunkjøtt. 5.3.7 Pollinerende insekter I Norge har det vært en reduksjon i bestander av villbier og andre pollinerende insekter de siste årene. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil det kunne få en rekke negative konsekvenser for både landbruk og natur. Landbruks- og matdepar tementet har igangsatt arbeid med å utarbeide en nasjonal strategi for å sikre fortsatt mangfold av villbier og andre pollinerende insekter, jf. Innst. 172 S (2015–2016). Arbeidet skjer i samarbeid med berørte sektorer. Humler er viktige for pollinering i jord- og ha gebruket. Humler til pollinering av tomatplanter i veksthus leveres fra egne oppdrettere, men norsk avl av arten mørk jordhumle har vært av begren set omfang. Det har derfor vært behov for import av humler i perioder, noe som kan innebære en ri siko for spredning av sykdommer og forurens ning av den norske populasjonen dersom de kom mer ut i miljøet. Det er derfor lagt restriksjoner på importen. Det pågår et prosjekt i regi av Norsk 50 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Gartnerforbund som skal bidra til å sikre kvalite ten og øke volumet av norskavlet humle. I Forskrift om avlsfremmende tiltak på bier legges det til rette for kontrollert avl på honning bier (apis mellifera). Departementet kan etter søk nad fra Norges Birøkterlag godkjenne og sette vil kår for parestasjon og nærliggende birøkt, samt godkjenne at avgrensede geografiske områder gis status som reinavlsområde for en type bier i en be grenset periode. 5.3.8 Bevaringsverdige raser I Norge er 18 av de nasjonale husdyrrasene i land bruket regnet som bevaringsverdige da de er defi nert som truet eller kritisk truet av FNs organisa sjon for ernæring og landbruk (FAO). Dette om fatter dyreartene storfe, sau, geit og hest. Det ge netiske materialet hos de bevaringsverdige hus dyrrasene vil kunne ansees som tapt dersom de ikke lenger benyttes i landbruksproduksjonen og inngår i den videre avl. De nasjonale storferasene har egenskaper som kan være nyttig for bevaring av kulturland skapet og de kjøttproduserende rasene kan ha en kjøttkvalitet som etterspørres av et stadig mer dif ferensiert marked. Forskning har vist at de kan ut nytte mindre næringsrike områder og er tilpasset et mer ekstensivt produksjonssystem, der fôrres sursene i større grad hentes fra utmarka. 5.4 Forskning og innovasjon Forskning, utvikling og innovasjon er sentralt for å lykkes i omstillingen av norsk økonomi. Tekno logi, systematisk avlsarbeid og god dyre- og plan tehelse har spilt en vesentlig rolle i utviklingen av jordbruket, og vil fortsatt være sterke drivere for produktivitetsvekst og innovasjon. I tråd med re gjeringens satsingsområder skal kunnskap styrke Norges evne til innovasjon og omstilling, gi vik tige bidrag til økt matproduksjon på en kostnads effektiv måte, sikre god dyrevelferd, bidra til å løse miljø- og klimautfordringene og legge til rette for nye virksomheter og nye arbeidsplasser. Forsknings- og innovasjonsaktivitet vil være viktig for å øke konkurransekraften og verdiska pingen i jordbruket og tilhørende industri. Samlet har forskningsinnsatsen fra Landbruks- og matde partementet økt med 17 millioner kroner fra 2013. Gjennom forskningsprogrammet BIONÆR finan sierer Landbruks- og matdepartementet forsk ning innen jordbruk, husdyrhold, mat og fôr. Målet om et bærekraftig landbruk i hele Norge, med vektlegging på matsikkerhet og økt verdiska ping er viktig for forskning og innovasjon. Økt produksjon vil kreve opprettholdelse og videreut vikling av grunnleggende kunnskap for å oppnå mer produktiv, ressurseffektiv, bærekraftig og ro bust produksjon av mat og andre biobaserte produkter. Samtidig skal negative effekter på miljø, klima og naturmangfold holdes innenfor vedtatte nasjonale rammer. Foods of Norway er et senter for forsknings drevet innovasjon (SFI) ved Norges miljø- og bio vitenskapelige universitet (NMBU). Senteret skal utvikle miljøvennlig og fremtidsrettet dyrefôr fra ressurser som i seg selv er uegnet som mat for mennesker. Skogråstoff og makroalger (som Boks 5.5 AGROPRO AGROPRO er et forskningsprosjekt der nor ske og internasjonale forskere, i samarbeid med næringsaktører, undersøker muligheter og begrensninger for at forbedret agronomisk praksis kan bidra til økt og bærekraftig mat produksjon i Norge. Formidling av kunnskap til næringen er en prioritert oppgave, eksem pelvis ved markdager og konkurransen Av lingskampen. Jordpakkingsmodellen Terranimo er til passet norske forhold for å gi råd til bonden om maskinvalg, dekkutrustning og risiko for pakkingsskader. Bonden kan legge inn opplys ninger fra egen gård, fra det enkelte skiftet og med egne maskiner, og får diagrammer som viser om det er fare for skadelig jordpakking. Det er utviklet en modell for hvordan kornav lingene påvirkes av jordarbeiding ved ulikt vanninnhold og avlingstapet ved utsatt såtid. AGROPRO skal bidra til å utvikle et mer robust plantemateriale for korn og grovfôr som tåler et mer variert klima. Et stort antall sorter av bygg, hvete og havre testes for tole ranse mot vannmettet og pakket jord. Betyd ning av grasblandinger og vinteroverlevelse av rødkløver studeres. Lønnsomhet, økonomi, rammebetingelser og hva som styrer bondens valg av agronomiske metoder inngår også. Norsk Landbruksrådgiving har en sentral rolle i formidling av forskningsresultatene til næringsutøvere, rådgivere, forvaltning, for skere og samfunnet. Prosjektet er finansiert av BIONÆR – pro grammet i Forskningsrådet. 2016–2017 Meld. St. 11 51 Endring og utvikling tare), gras og biprodukter fra fisk, jord- og husdyr bruk kan omdannes til høyverdige fôrråvarer. Utvikling av nye teknologier og produkter ba sert på jordbrukets ressurser vil være avgjørende for å ta ut næringens potensial i bioøkonomien og øke verdiskapingen. Både næring og myndigheter må satse på forskning og kompetanseutvikling som et konkurransefortrinn til norsk jordbruksba sert næringsmiddelindustri. Regjeringen har et mål om å øke næringslivets satsing innen forskning, innovasjon og kommersi alisering. Nye produkter og produksjonsmåter, nye markeder, bedre utnytting av råvarene, nye tjenester og nye måter å samarbeide på vil frem over kunne gi ytterligere muligheter for vekst i sektoren. I Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning vises det til at kunn skap og kompetanse er blant de viktigste konkur ransefaktorene Norge har, og at en kunnskapsba sert tilnærming er vesentlig for blant annet omstil ling av landbruket til grønn vekst tilpasset fremti dige klimaendringer. Regjeringen vil legge vekt på teknologi- og produktutvikling som grunnlag for økt matpro duksjon og konkurranseevne i jordbruk og indus tri, samt kunnskap som bidrar til å redusere jord brukets klimagassutslipp og at miljø- og klimahen syn blir ivaretatt i samsvar med nasjonale og inter nasjonale mål og forpliktelser. 5.4.1 Tverrfaglig forskningssamarbeid Mange av de utfordringene og kunnskapsbeho vene som jordbruket står overfor er felles med an dre land. Norsk deltagelse i internasjonal forskning på jordbruks- og matområdet er nød vendig for å løse felles utfordringer, styrke kvalite ten på forskningen her i landet, og for å kunne for stå og utnytte forskningsresultater fra andre land. Norske jordbruks- og matforskningsmiljøer er blant annet sterkt involvert i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon (Horisont 2020) og andre felleseuropeiske forskningsarenaer. Det er en god utvikling i uttelling innenfor Horisont 2020 i de landbruks- og matfaglige forskningsmiljøene i Norge. For å opprettholde den gode utviklingen må det fortsatt stimuleres til økt deltakelse i inter nasjonalt forskningssamarbeid. SkatteFUNN er et viktig virkemiddel for økt forskning og innovasjon i næringslivet. Regjerin gen har utvidet Skattefunnordningen ved å øke beløpsgrensen for egenutført forskning og utvik ling og innkjøpt FoU, samt økt timesatsen. I bud sjettet for 2016 er det maksimale fradragsgrunnla get (beløpsgrensen) for kostnader knyttet til egenutført FoU økt fra 15 til 20 mill. kroner. Samti dig er den øvre grensen for innkjøpt FoU fra god kjente forskningsinstitusjoner økt fra 33 til 40 mill. kroner. Estimert økning på realisert skattefradrag for SkatteFUNN har økt med 1,1 mrd. kroner, fra 1,5 mrd. kroner i 2013 til i overkant av 2,6 mrd. kroner i 2016. Innen landbruks- og matsektoren har det de siste årene vært en betydelig økning i prosjekttildelingen innenfor ordningen, og det er viktig at denne positive utviklingen fortsetter. I 2015 var det 57 aktive forskningsprosjekt med budsjetterte kostnader på om lag 1 mrd. kroner. Dette er en økning i budsjetterte kostnader fra 450 mill. kroner i 2013. FORNY2020 er et program som skal legge til rette for innovasjon og kommersialisering av forskningsresultater fra offentlig finansierte forskningsinstitusjoner. Totalbudsjett for FOR NY2020 var i 2013 i underkant av 130 mill. kroner, mens det i 2016 har økt til i underkant av 290 mill. kroner. Gjennom utveksling av kunnskap, teknologier og ideer vil det skapes synergier mellom jordbruk og andre næringer. For videreutvikling av bioøko Boks 5.6 Matproduksjon og veksthusteknologi De siste 20 årene har veksthusnæringen i Norge vært gjennom en rivende utvikling. Veksthusproduksjon bidrar med 8 pst. av pro duksjonsverdien i norsk jordbruk. Avlingsni vået på tomat og agurk har økt med mer enn 300 pst. de siste 15 årene takket være nye pro duksjonsmetoder. Denne metodeutviklingen har i hovedsak sitt utspring i forskningsresul tater fra NIBIO Særheim, i nært samarbeid med næringen. Landbruks- og matdepartementet har gjen nom programmet BIONÆR bidratt med finan siering av forskningsprosjektet Bioøkonomisk produksjon av ferske veksthusgrønnsaker, for kortet BioFresh, som er et fireårig prosjekt le det av NIBIO. Regjeringen har bevilget midler til et nytt forsøksveksthus på Særheim med byggestart i 2016 som sikrer moderne og fremtidsrettet forskningsinfrastruktur. Det er et betydelig potensial for økt pro duksjon og verdiskaping innen eksisterende og nye veksthuskulturer i Norge. Markedet er i sterk vekst og forventes å være det i lang tid fremover. 52 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling nomien, hvor ett av Norges fortrinn ligger i et tett samarbeid mellom blå og grønn sektor, vil samar beid på tvers av fagområder og næringer være av gjørende. Forskning og innovasjon som involverer alle ledd i verdikjeden bidrar til produksjon av de råvarene som egner seg best ut fra jordsmonn og klima, for videreforedling og for å utvikle produk ter i samsvar med hva forbrukerne ønsker. I Handlingsplanen for oppfølging av Helse Omsorg21 under Helse og omsorg som nærings politisk satsingsområde omtales følgende tiltak: «Leggje til rette for eit meir heilskapleg og koordi nert samarbeid om forsking, innovasjon og nærings utvikling mellom forskingsmiljøa og matnæringa – innanfor mat, ernæring og helse». Dette følges opp av HelseOmsorg21-rådet som har nedsatt et ut valg for forskning og innovasjon på mat, ernæring, helse og næringsmiddelområdet. 5.4.2 Vitenskapelig kompetanse i instituttsektoren Det er et mål å ha en effektiv instituttsektor som utfører forskning av høy kvalitet og relevans, som har godt omdømme og høy internasjonal konkur ransekraft. Nasjonale og internasjonale konkur ransearenaer, strategiske bevilgninger og syste matisk oppbygging av kompetanse skal legge til rette for økt kvalitet på forskningen fra forskningsinstituttene. Veterinærinstituttet og Norsk institutt for bio økonomi (NIBIO) er, sammen med Nofima, de viktigste bioøkonomiske og biomedisinske insti tuttene i jordbruks- og matsektoren. NIBIO ble etablert i 2015. Instituttet skal utvikles til å bli det faglig ledende forsknings- og utviklingsmiljøet innen bioøkonomi. NIBIO har stor bredde i kunn skapen og har ansvar for å kartlegge store deler av de biologiske ressursene. Instituttet har solid kunnskap om ressursene og hvordan de best kan utnyttes, og skal arbeide for økt kommersialise ring slik at Norge kan få et nytt næringsliv basert på fornybare biologiske ressurser. Med betyde lige forskningsmidler avsatt både nasjonalt og in ternasjonalt innen bioøkonomi har regjeringen store forventninger til at NIBIO tar lederrollen innen utviklingen av kunnskap om bioøkonomi. Nofima har kompetanse som er sentral for å vi dereutvikle og øke konkurranseevnen i norsk næ ringsmiddelindustri. I tillegg er den tverrfaglige tilnærmingen til Nofima sentral for å ta ut det po tensialet som ligger i samarbeid mellom blå og grønn sektor på matområdet. Veterinærinstituttet er et biomedisinsk bered skaps- og forskningsinstitutt innen dyrehelse, dy revelferd, fôr- og mattrygghet. Instituttet er den viktigste kunnskapsleverandøren ved forebyg ging, oppklaring og håndtering av zoonoser og al vorlige smittsomme sykdommer hos fisk og land dyr. Veterinærinstituttet bidrar i forebygging og håndtering av kriser som skyldes smittestoffer og andre helseskadelige stoffer i mat og fôr, og bi drar med kunnskap som er viktig for utvikling av lovverk. Det er politisk konsensus i Norge og EU om viktigheten av økt, bærekraftig og trygg matpro duksjon i samsvar med nasjonale og internasjo nale miljø- og klimahensyn. Samarbeid mellom NIBIO, Nofima, Veterinærinstituttet og NMBU vil bidra til etablering av Campus Ås som et forsknings- og kunnskapssentrum på høyt inter nasjonalt nivå. Sammen skal disse kunnskaps miljøene bidra til å løse de globale problemene knyttet til matsikkerhet, klimagassutslipp, foru rensning, ressursutnyttelse og ivaretakelse av na turmangfold. Forskningsrådet, Innovasjon Norge og SIVA (Selskapet for industrivekst SF) samarbeider om etablering av kunnskapsklynger. Ordningen er særlig relevant for små- og mellomstore bedrifters muligheter til å investere i forskning, innovasjon og kompetansebygging. Et nært samarbeid mel lom bedriftene i klyngen, forsknings- og utviklingsaktører og eventuelle offentlige part nere, kan gi lettere tilgang på relevant fagkompe tanse, kapital, ressurser og nye ideer. For å omsette gode ideer til verdiskaping og nye arbeidsplasser, er godt samarbeid mellom be drifter og mellom bedrifter og kunnskapsmiljøer viktig. Tilsvarende er det behov for tettere samar beid mellom virkemiddelaktørene i form av bedre koblinger mellom de ulike forskningsprogram mene og ordningene, både i utforming av pro grammene, tildeling av midler og i utnyttelsen av forskningsresultater. Regjeringen vil legge til rette for tettere koblinger mellom forskningsmiljøer og industri, gjennom samarbeidsarenaer, klynger og nettverk. 5.4.3 Forskning og utvikling fremover Et fortsatt høyt ambisjonsnivå for forsknings- og innovasjonsaktivitet vil være viktig for å øke mat produksjonen, bedre dyrevelferden og styrke kon kurransekraften i jordbruk og næringsmiddelin dustri på en miljøvennlig og bærekraftig måte. Norge har tradisjonelt et godt samarbeid mel lom næringsaktører, myndigheter og kunnskaps miljøer i sektoren. Dette gir et godt utgangspunkt for at forskningen er relevant og at ny kunnskap 2016–2017 Meld. St. 11 53 Endring og utvikling kommer til nytte for å finne gode løsninger på fremtidige utfordringer. Teknologi- og produktut vikling er viktig for økt produksjon av trygg kvali tetsmat og økt konkurranseevne i jordbruk og in dustri. Resultater fra jordbruks- og matforsknin gen må fortsatt formidles effektivt til næringen, blant annet gjennom aktiv deltakelse fra nærings aktører i forskningen og godt samarbeid mellom forskningsmiljøene og privat og offentlig rådgiv ningstjeneste. Mange næringsmiddelbedrifter i Norge er små og mellomstore, og har begrenset kapasitet og erfaring med forsknings- og innovasjonsar beid. Det er viktig at ordningene i Norges forskningsråd, Innovasjon Norge og andre institu sjoner legger til rette for at næringsmiddelindus trien kan utnytte dagens muligheter innen forskning, utvikling og innovasjon. Bedriftene har også et ansvar for å formidle forskningsbehov til aktuelle forskningsmiljøer. Fremtidens næringsliv vil være styrt av utviklingen i markedene og be driftenes evne til å møte disse. Økende oppmerk somhet på miljø, dyrevelferd og stadig strengere krav om reduserte klimagassutslipp vil være vik tige faktorer også for næringsmiddelindustrien. 5.5 Fortrinn for norsk produksjon Norsk plante- og dyrehelse er blant verdens beste. Dette er et viktig konkurransefortrinn for norsk jordbruksproduksjon, som fører til redusert bruk av medisiner og plantevernmidler, og dermed redusert belastning for miljøet. God plante- og dyrehelse er grunnleggende for mattrygghet, kostnadseffektivitet og en lang siktig og bærekraftig matproduksjon. Geografiske forhold, et kjølig klima og gode overvåkings- og kontrolltiltak er viktige årsaker til at Norge er fri for flere alvorlige dyresykdommer og skadegjø rere på planter. Det er stor oppslutning i næringen om streng kontroll og bekjempelse av sykdommer og smitte både i innenlandsk produksjon og ved import. God dyre- og plantehelse er også viktig for folkehelsen. Det er gjennomgående god dyrevelferd i Norge. Engasjementet og oppmerksomheten om dyrevelferd er stor i befolkningen. Husdyrholdere i Norge er ansvarsbevisste og kunnskapsrike og det er et godt samarbeid mellom næringen og myndighetene for å ivareta dyrenes velferd. 5.5.1 Plantehelse Stadig økende import av planter og formerings materiale gir muligheter for økt produksjon og verdiskaping. Samtidig innebærer økt handel økt risiko knyttet til introduksjon og spredning av ska degjørere og fremmede arter i norsk natur. Inn førselsveiene kan blant annet følge med i treem ballasje og/eller i planteskolevarer. Flere skade gjørere med naturlig utbredelse i Asia truer nå skog og parktrær i Europa. En effektiv og målret tet importkontroll med planteforsendelser fra tredjeland er derfor viktig for å redusere sannsyn ligheten for introduksjon av alvorlige skadegjø rere i Norge. 5.5.2 Dyrehelse Et kaldt klima i Europas utkant, variert topografi med naturlige smittebarrierer, spredt produksjon i relativt små enheter, lite import av livdyr, kompe tente fagmiljøer og et mangeårig og tett samar beid mellom myndigheter og næring har vært og er fremdeles de viktigste årsakene til begrenset forekomst av sykdommer hos husdyr i Norge. God dyrehelse bidrar til at færre sykdommer overføres fra dyr til mennesker. Den gode dyre helsen er også et konkurransefortrinn for norske produkter. Globalisert handel og varmere klima er blant utfordringene for den gode dyrehelsen i Norge. Enkelte sykdommer får bedre forutsetninger til å etablere seg i våre områder. Kjente eksempler er økende utbredelse av lumpy skin disease og blåtunge i Europa. Regjeringen arbeider med å modernisere regelverket for å forebygge og be kjempe dyresykdom, samtidig som regelverket forenkles og tilpasses dagens sykdomssituasjon og næringsdrift. Regjeringen er også opptatt av yt terligere å styrke det gode omdømmet og deri gjennom norske fortrinn i matproduksjonen. 5.5.3 Antibiotikaresistens Antibiotikaresistens er et raskt voksende problem i verden og utgjør en alvorlig trussel mot global helse. Risikoen er en fremtid uten effektive anti biotika, der infeksjoner som i dag regnes som ufarlige igjen kan få dødelige utfall. Hvis antibio tika skal forbli et globalt fellesgode for kommende generasjoner, må det settes ambisiøse mål for ar beidet mot antibiotikaresistens. Det er en klar sammenheng mellom høyt forbruk av antibiotika og utvikling av resistens. I Norge er utfordringen knyttet til bruk av antibiotika til mennesker størst, 54 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling men jordbruket må også ha et bevisst forhold til bruk av antibiotika på dyr, til tross for at Norge er et av landene i verden som bruker minst antibio tika i husdyrproduksjonen. Dette er viktig for å forebygge antibiotikaresistens hos mennesker og for å sikre trygg mat. Dyktige og ansvarsbevisste bønder og veterinærer, og et godt samarbeid mel lom næringen og myndighetene er avgjørende faktorer for den gode situasjonen i Norge. Det er likevel nødvendig med en rekke tiltak både nasjo nalt og internasjonalt for å håndtere utfordringene med antibiotikaresistens, og den sterke sammen hengen mellom humanhelse, dyrehelse og miljø krever en samlet innsats på tvers av fagområder. Regjeringen vedtok 15. juni 2015 en «Nasjonal strategi mot antibiotikaresistens for perioden 2015– 2020». De overordnede målene i strategien er re dusert og riktigere bruk av antibiotika, økt kunn skap om hva som driver utvikling og spredning av resistens, og at Norge skal være en pådriver inter nasjonalt for utvikling av nye antibiotika og vaksi ner. Viktige sektormål for jordbruket er å redusere forbruket av antibiotika til produksjonsdyr med 10 pst. innen 2020, og hindre at den resistente bakte rien LA-MRSA etableres i norsk svinehold. Den resistente bakterien LA-MRSA hos gris har liten betydning for dyrene, men kan være svært alvor lig for mennesker som smittes. Av hensyn til fol kehelsen har regjeringen derfor valgt en svært of fensiv strategi for å hindre at denne bakterien får fotfeste i norske svinebesetninger. Smittede beset ninger pålegges avlivning og sanering. Dyreeier får erstatning for dyrene, og i tillegg har regjerin gen etablert en kompensasjonsordning som dek ker deler av produksjonstapet. Næringen har allerede nådd målsettingen i strategien om å fase ut bruken av narasin i fjør fefôr. Resultatet så langt viser at dyrehelse, dyre velferd, kvalitet og produktivitet er opprettholdt på samme nivå som tidligere. Begrepet «One World – One Health» beskriver de sammensatte utfordringene med antibiotikare sistens globalt, og understreker hvor viktig det er å jobbe internasjonalt med å få dyrehelse- og fol kehelsemyndighetene til å samarbeide for å oppnå best mulig resultater. Landbruks- og matministeren fastsatte i mars 2016 en handlingsplan med tiltak mot antibiotika resistens i norsk husdyrhold for å følge opp må lene i strategien. Handlingsplanen oppdateres hvert halvår. De mest sentrale tiltakene i handlingsplanen er følgende: – Videreføre omfattende tiltak for å hindre at nor ske svinebesetninger skal bli et reservoar for resistente bakterier – Reservere enkelte kritisk viktige antibiotika til humanmedisinen – Styrke tilsynet med veterinærers forskrivning av antibiotika til produksjonsdyr og kjæledyr – Fase ut bruken av narasin som fôrtilsetnings stoff til fjørfe, forutsatt at dette ikke øker bru ken av antibiotika – Utrede forskriftskrav om resistenstesting av røktere og andre som har kontakt med svin – Videreføre arbeidet mot antibiotikaresistens hos fjørfe – Utrede strengere krav ved omsetning av livdyr – Styrket overvåkning og kunnskapsutvikling 5.5.4 God dyrevelferd Regjeringen vil videreføre og videreutvikle godt forebyggende arbeid og god samhandling mellom styresmaktene og næringen for å opprettholde den gode dyrevelferden. Godt samarbeid mellom Mattilsynet og næringen, om og med slakteriene, bidrar også til at dyrehold med risiko for omsorgs svikt kan bli oppdaget tidlig. Fra 2015 har Mattil synet publisert en rapport hver fjerde måned som viser omfanget av det tilsynsarbeidet som gjøres på dyrevelferdsområdet, hva de har funnet og hva de har gjort. Årsrapporten viser at flertallet av dy reholdere følger regelverket om dyrevelferd. Mat tilsynet gjennomførte i 2015 en større tilsynskam panje på svinehold for å forebygge branner i grise hus. Virkemidlene for å fremme dyrevelferd er styrket de senere årene, og det er innført en all menn varslingsplikt dersom man har grunn til å tro at dyr utsettes for mishandling eller alvorlig omsorgssvikt. Regjeringen har etablert et samar beid mellom Mattilsynet og politiet i form av et treårig prøveprosjekt med dyrepoliti i Sør-Trønde lag fra høsten 2015 og i Rogaland fra 2016. Målet med prosjektet er å utvikle systemer og rutiner for håndtering av saker som gjelder alvorlig om sorgssvikt og overgrep mot dyr, slik at alvorlig kri minalitet mot dyr skal føre til straffesak og dom felling. Mattilsynet rapporterte at det i første ter tial 2016 falt dom i fem straffesaker der tiltalen gjaldt brudd på dyrevelferdsloven. I fire av sakene ble det ilagt fengselsstraff, og i tre av disse ble det i tillegg ilagt forbud mot hold av dyr. Regjeringen har lagt vekt på at Mattilsynet skal øke antall tilsyn med dyrevelferd og at de i større grad bør bruke uanmeldte tilsyn. Mattilsy net skal også ha en mer aktiv bruk av virkemidler. 2016–2017 Meld. St. 11 55 Endring og utvikling Dette har ført til en økning av antall tilsyn med landdyr i primærproduksjon, noe som er viktig for å forebygge dyretragedier. Mange av dyretragedi ene kan knyttes til sviktende helse hos husdyrpro dusenten. Mattilsynet har derfor samarbeidet med blant annet Landbrukets HMS-tjeneste om utfordringer knyttet til psykisk helse i landbruket i et prosjekt som skal bidra til at personer som sli ter får hjelp tidligere. Landbruks- og matdeparte mentet har støttet utarbeidelse av informasjons materiell om psykisk helse for landbruket. Departementet ga i 2015 Mattilsynet i oppdrag å gjennomgå regelverket for hold av kalkun. I den forbindelse ble det innhentet en risikovurdering fra Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) om velferd for kalkuner, og VKMs rapport fra 20162 viser risikoutfordringer for dyrevelferden i kalkunproduksjonen. Mattilsynet har brukt VKMs rapport som grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som må settes i verk for å bedre dyrevelferden i kalkunproduksjonen, og utarbeidet konkrete for slag til forskriftsendringer som Mattilsynet sendte på høring høsten 2016. Mattilsynet har god dialog med næringen om planene for å etablere et vel ferdsprogram for kalkun gjeldende fra første kvar tal januar 2017. I 2004 ble det innført krav om løsdrift for alt storfe og forbud mot bygging av nye båsfjøs. Kra vet fikk en overgangsperiode på 20 år for eksis terende bygninger. Bygninger bygget etter 1995 fikk i forbindelse med jordbruksoppgjøret 2008 forlenget overgangsperioden med 10 år. I forbin delse med jordbruksoppgjøret i 2016 ble det be sluttet å utsette kravet om løsdrift til 2034 for alle eksisterende båsfjøs. Mattilsynet har fått i opp drag å vurdere kompenserende tiltak for kyr som blir stående i båsfjøs etter 2024. Tiltakene utarbei des i dialog med næringen. 5.6 Investeringer 5.6.1 Investeringsbehov Utviklingen med større jordbruksbedrifter, høy ere produktivitet og bruk av ny teknologi stiller krav til økte investeringer. Investeringsbehovet innenfor det tradisjonelle landbruket er stort både til nye driftsbygninger og til modernisering av gamle bygg. Investeringsbehovet er særskilt stort knyttet til driftsbygninger til storfe- og småfehold. Innen kornproduksjon er investeringsbehovet særskilt knyttet til oppgraderinger av tørke- og la gerkapasiteten. Investering i moderne driftsbyg ninger kan også bidra til å ta mer hensyn til miljø og klimarelaterte utfordringer. Til grunn for enhver investering må det ligge en lønnsomhetsvurdering av tiltaket basert på mu ligheter for utnytting av ressursgrunnlaget og den økonomiske risikoen for produsenten. Investe ringsnivået var høyt i tiårene etter opptappingen på 70 tallet. Investeringsnivået har de siste årene vært på rundt 8,5 mrd. kroner målt i 2014-priser. Om lag 4 mrd. kroner er knyttet til investeringer i driftsbygninger. Driftsgranskingene viser regio nale variasjoner i investeringsnivået. Netto inves teringer per bruk er høyest på Jæren, mens Vest landet for øvrig har lavere investeringsnivå enn andre regioner i landet. Det er særlig aktuelt å foreta investeringer i forbindelse med generasjonsskifter. Generasjonen av nye bønder i dag vil ha behov for å gjøre nye in vesteringer for å kunne utvikle en fremtidsrettet landbruksdrift. I tillegg til at investeringer i nye driftsbygninger medfører modernisering gene relt, blir ny teknologi som automatiserte melkings og fôringsanlegg tatt i bruk. Dette gir en ytterli gere effektivisering av produksjonen, og har stor innvirkning på arbeidssituasjonen til den enkelte næringsutøver. I tillegg vil også krav knyttet til dy revelferd, herunder krav om løsdriftsfjøs, medføre store investeringsbehov i årene fremover. Utset telse av løsdriftskravet vil dempe investeringsbe hovet midlertidig, og verdien i eksisterende byg ningsmasse vil kunne nyttes lenger. Investerings behovet varierer ellers i de ulike produksjonene. Markedspotensialet for norsk produksjon av stor fekjøtt kan for eksempel være en driver for økte investeringer i denne produksjonen fremover. 5.6.2 Virkemidler for investering og bedrifts utvikling i landbruket Selv om det er et privat ansvar å investere for å oppnå god avkastning, bidrar staten likevel med tiltak for å lette investeringsbyrden. Finansiering av investeringene i landbruket skjer gjennom egenkapital, offentlige og private låneordninger og investeringstilskudd. Innovasjon Norge forval ter aktuelle virkemidler for investering- og be driftsutvikling fra det offentliges side. Det mest målrettede virkemiddelet over jordbruksavtalen for å stimulere til økte investeringer, er investe rings- og bedriftsutviklingsmidler i landbruket (IBU-midler). Midlene har et todelt formål og skal bidra til effektivisering av produksjonen i det tra disjonelle landbruket, og til økt sysselsetting i andre landbruksbaserte næringer. Tilskuddsmid lene fordeles fylkesvis gjennom en fordelingsnøk-2 VKM Report 2016:03. 56 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling kel, der det blant annet er tatt distriktspolitiske hensyn. Retningslinjer for bruken av midlene fremgår av egen forskrift, i føringer gitt i årlige jordbruksproposisjoner og gjennom de regionale partnerskapene for landbruk. Avsetningen til in vesteringsvirkemidler er 574,5 mill. kroner for 2017. Det gis tilskudd innenfor et variert omfang av prosjekter i ulike størrelser. Tilskudd kan gis til investeringer i faste produksjonsanlegg, nyplan ting innen frukt og bærdyrking, bedriftsutvikling, etablererstipend og til mindre investeringer i for bindelse med generasjonsskifte. Unge under 35 år og kvinner er særskilt prioritert i deler av regel verket ved at de kan få tildelt mer tilskudd enn an dre søkere. Innenfor ordningen kan det også av settes midler til risikolån. Risikolåneordningen er lite brukt, blant annet fordi avsetningen til dette tiltaket må tas av innvilgningsrammen for investe rings- og bedriftsutviklingsordningen. I jord bruksoppgjøret 2016 ble det bestemt at vilkårene for risikolån skal gjennomgås. Pågangen etter IBU-midler er stor, og særskilt til investeringer i det tradisjonelle landbruket. Ho vedtyngden av investeringstilskuddene til landbruk går til investeringer i basislandbruket (80 pst.) og særskilt til investeringer i melkeproduksjon. Innovasjon Norge tar i sine vurderinger hen syn til markedssituasjonen for ulike produksjoner, og i retningslinjene legges nasjonal markedssitua sjon til grunn for støtte. 5.6.3 Andre risikoavlastende virkemidler I tillegg til investerings- og bedriftsutviklingsmid lene i landbruket finansierer også jordbruksavta len «Utviklingsprogrammet for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdiskaping». Program met skal bidra til næringsutvikling basert på land brukets ressurser og til økt vekst og verdiskaping for landbruksbaserte næringer. Virkemidlene i programmet skal særskilt medvirke til å få opp flere gode gründere og vekstkraftige bedrifter, og tilbyr tilpassede kompetansetiltak til bedriftene, fi nansiering til bedrifter som ønsker å vokse og støtte til etablering av økonomisk forpliktende produsentnettverk. Programmet skal også med virke til å skape nettverk for utvikling av innova sjon og kompetanse og til omdømmeaktiviteter. I 2016 ble det over Landbruks- og matdeparte mentets budsjetter bevilget totalt i overkant av 735 mill. kroner til bedriftsrettet støtte i landbruket forvaltet av Innovasjon Norge. Selskapet forvalter i tillegg en rekke sektornøytrale tilskudds- og lå neordninger over Nærings- og fiskeridepartemen tets budsjett og Kommunal- og moderniseringsde-Figur 5.4 IBU-tilskudd fordelt på produksjoner 2015 58,0 2,1 18,7 19,9 0,8 0,6 Melkeproduksjon (ku) Melkeproduksjon (geit) Storfekjøtt Sauehold Svinehold Eggproduksjon Slaktekylling Andre husdyr Boks 5.7 Nærmere om investerings prosjektene De siste årene har Innovasjon Norge fått mange flere større søknader sammenlignet med tidligere år. Gjennomsnittsprosjektet innen melkeproduksjon hadde i 2015 en kost nadsramme på 4,2 mill. kroner, mottok ca. 730 000 kroner i støtte (17 pst.) og utløste i un derkant av 3,5 mill. kroner i annen kapital. Samlet planlagt produksjonsøkning basert på innvilgede tilskuddssøknader for 2015 var på ca. 3700 dyr, dvs. i gjennomsnitt en bruksutvi delse på 12 kyr til 43 kyr. Innen storfekjøttpro duksjon har gjennomsnittsprosjektet et kost nadsoverslag på 2,6 mill. kroner, mottar ca. 500 000 kroner i støtte (19 pst.) og utløser ca. 1,9 mill. kroner i annen kapital. Samlet plan lagt produksjonsøkning basert på innvilgede tilskuddssøknader for 2015 var på i overkant av 4 100 slakt per år, eller i gjennomsnitt en øk ning på ca. 30 slakt per år. 2016–2017 Meld. St. 11 57 Endring og utvikling partementets budsjett. Landbrukskundene benyt ter seg ikke bare av de sektorspesifikke virkemid lene, men hele bredden av virkemidler i Innova sjon Norges portefølje. Lavrisikolåneordningen er en ordning over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett og var på totalt 2,5 mrd. kroner i 2016. En betydelig del av låneporteføljen har tidligere vært landbrukslån (ca. 1/3 del). Siden 2014 har Innovasjon Norge hatt en ambisjon om reduksjon av utlånsvolumet til landbruk. Rentemargin på lån ble økt. Støtte til boligformål er nedprioritert, og prosjekter på land bruksområdet der Innovasjon Norge er mest utlø sende for realisering av prosjektet, blir prioritert. Lån i forbindelse med generasjonsskifte priorite res i utgangspunktet bare for unge under 35 år i områder som i mindre grad betjenes av det private bankmarkedet. Innvilgning av lavrisikolån til land bruk ble redusert fra 902,6 mill. kroner i 2013 til 413,8 mill. kroner i 2015. God sikkerhet blant land brukskundene og lave tapstall for landbrukslån tilsier at landbrukskunder er attraktive for private banker. Dette tilsier at det bør være større rom for at private finansieringsinstitusjoner kan yte mer lån til landbruksnæringen. 5.6.4 Resultater og effekten av innsatsen Ettersom de fleste landbrukskundene hos Innova sjon Norge er enkeltpersonforetak eller person kunder, er det ikke tilgjengelig regnskapstall på samme måten som for aksjeselskap. Dette gjelder særskilt for virkemidlene knyttet til investering og bedriftsutvikling i landbruket, men også i stor grad bedriftsstøtte gitt over Utviklingsprogram met. Landbruks- og matdepartementet samarbei der med Innovasjon Norge om å utvikle en bedre effektmåling av de bedriftsrettede virkemidlene som Innovasjon Norge forvalter på landbruksom rådet. Innovasjon Norge viser i sin årsrapport for 2015 til at betydningen av investeringsvirkemid lene på lønnsomheten til brukene har økt kraftig de siste årene. I 2014 oppga 65 pst. av brukene som fikk finansiert et prosjekt av Innovasjon Norge innen tradisjonelt landbruk, at prosjektet i stor grad bedret lønnsomheten til gården. Det er en økning på 17 prosentpoeng fra 2012. Det har vi dere vært en stor økning i antall kunder som sva rer at prosjektet ikke hadde blitt gjennomført uten støtte fra Innovasjon Norge, fra 64 pst. i 2014 til 71 pst. i 2015. Boks 5.8 Lønnsomhetsanalyse av store melkebruk i Nordland Som et eksempel på hvilken effekt investerin ger i landbruket kan ha, har Innovasjon Norge sett nærmere på åtte melkebruk i Nordland som har fått finansieringshjelp fra Innovasjon Norge. De åtte gårdene brukte lån og tilskudd på mellom 3,5 og 9 mill. kroner til investerin ger i perioden 2005–2009. Det ble foretatt en gjennomgang av næringsoppgavene for 2009 og 2014, og bøndene ble intervjuet om sine er faringer med utbygging og drift. Dette ble sammenlignet med en kontrollgruppe bestå ende av sammenlignbare melkebruk i Nord land som inngår i TINEs effektivitetskontroll. I gjennomsnitt hadde de åtte brukene forbe dret sine resultater med om lag 40 pst. Alle tje ner nå mer per liter melk og de har fått mer ut av hver arbeidstime, men har noe høyere kost nader enn kontrollgruppen. Da den første lønnsomhetsundersøkelsen ble gjennomført, ble deltagerne valgt ut som representanter for store melkebruk i Nord land. Utviklingen mot større bruksenheter har imidlertid vært rask. I 2014 var 25 pst. av bru kene i fylket av samme størrelse som brukene i undersøkelsen. Denne undersøkelsen blir dermed relevant for stadig flere gårdbrukere. 58 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 6 Handelspolitiske rammevilkår De handelspolitiske rammevilkårene for norsk jordbruk utformes gjennom internasjonale av taler, samt av utviklingen i internasjonal handel. Oppfølging av Norges handelspolitiske forpliktel ser gir rammer som har stor betydning for norsk jordbruk og utformingen av de økonomiske virke midlene i norsk jordbrukspolitikk. WTO-avtalen gir rammer for importvernet og bruken av landbruksstøtte nasjonalt, herunder også eksportstøtte. Gjennom EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler har Norge gitt handels partnere bedre markedsadgang gjennom tollned settelser og importkvoter. Gjennom GSP («Gene ral System of Preferences») gir Norge ensidig toll fri markedsadgang til det norske markedet for de minst utviklede landene og lavinntektslandene. I tillegg til rammene gitt i internasjonale avta ler, påvirker utviklingen i priser og markeder utenfor Norge konkurransesituasjonen for norsk jordbruk og næringsmiddelindustri. Utviklingen i valutakurser har tilsvarende påvirkning. Den årlige importen av jordbruksvarer er mer enn fordoblet fra 26,2 mrd. kroner i 2006 til 59,1 mrd. kroner i 2015. I samme periode økte total produksjonsverdi i norsk jordbruk fra 21,3 mrd. kroner til 32,3 mrd. kroner. Selv om en betydelig andel av importøkningen har sin årsak i økt im port av fôr til oppdrettsnæringen, er økningen i import av jordbruksvarer i et slikt omfang at endringer i de internasjonale markedene for jord bruksvarer i større grad enn tidligere vil ha betyd ning for norsk produksjon og marked. Importen omfatter produkter som går direkte til forbruker, innsatsvarer til industrien og innsatsvarer som inngår i produksjon av andre råvarer. Regjeringen ser det som viktig at forbrukerne har valgmuligheter gjennom et mangfold i mat varemarkedet. Ved inngåelse av handelsavtaler er bredere utvalg av matvarer i det norske markedet et hensyn som regjeringen vektlegger. Utenland ske spesialprodukter kan for eksempel bidra til et slikt mangfold. Regjeringen vil også i forvaltnin gen av importvernet sikre en fleksibilitet som kan bidra til produktmangfold til beste for forbru kerne. Regjeringen behandlet handelspolitikken i Meld. St. 29 (2014–2015) Globalisering og handel – Muligheter og utfordringer for Norge i handels politikken. Meldingen viser til at «bevaring og styr king av det multilaterale handelssystemet» er Nor ges primære handelspolitiske interesse. Videre vises det til at regjeringen vil «arbeide for en friere handel med landbruksvarer for å bidra til global velferdsutvikling og matsikkerhet, samt av hensyn til norske forbrukere og mangfoldet i det norske mat markedet». 6.1 Norges handelsavtaler WTOs Landbruksavtale1 og Norges forpliktelser slik de fremgår av bindingslistene legger viktige rammer for utformingen av virkemidlene i jord brukspolitikken i form av regelverk og nivå begrensninger for tollvern, internstøtte og ek sportsubsidier. Inntil medlemslandene i WTO blir enige om nye forpliktelser, er Norge bundet av de eksisterende forpliktelsene som det ble enighet om i Uruguayrunden i 1994. De pågående for handlingene har på landbruksområdet så langt bare medført enighet om utfasing av eksportsub sidier innen utgangen av 2020. Norge har gjennom EFTA-samarbeidet for handlet frem en rekke bilaterale handelsavtaler, og har i dag 25 avtaler som omfatter 35 land. Det er en målsetting at disse avtalene blant annet skal gi bedre markedsadgang for industrivarer, inklu dert fisk, og tjenester samtidig som jordbrukets interesser, både offensive og defensive, ivaretas. De bilaterale handelsavtalene inkl. EØS-avta len, gir Norge tollfri markedsadgang for mer enn 3/4 av total eksport av industrivarer, inkl. fisk. Rammebetingelsene for handel med land bruksvarer mellom Norge og EU er regulert gjen nom henholdsvis artikkel 19 og protokoll 3 til EØS-avtalen, og legger til rette for en betydelig samhandel. 1 I handelsavtaler benyttes begrepet landbruk også om avtaler som er begrenset til jordbrukssektoren. 2016–2017 Meld. St. 11 59 Endring og utvikling Etter EØS-avtalens artikkel 19 om handel med landbruksvarer skal avtalepartene med to års mel lomrom gjennomgå vilkårene for handelen med basis jordbruksvarer (meierivarer, kjøtt, frukt, grønnsaker m.m.) med sikte på en gradvis liberali sering. Forhandlingene skal skje innenfor ram mene av partenes respektive landbrukspolitikk. Norge og EU har tidligere inngått to artikkel 19 avtaler med virkning fra henholdsvis 1. juli 2003 og 1. januar 2012. Norge har i disse avtalene gitt EU bedre markedsadgang for landbruksproduk ter enten gjennom importkvoter eller tollnedset telser. Ost og kjøttvarer har vært sentrale elemen ter i de to forhandlingsrundene. Totalt har Norge gitt EU markedsadgang gjennom 35 importkvoter i artikkel 19-avtaler. Endringene i importkvotene 1 For produkter der det var gitt tollkvoter til EU før 2003, vil samlet kvote være større enn summen av kvoteendringene i 2003 og 2010. Tabell 6.1 Importkvoter for EU gitt i de to foregående artikkel 19-forhandlingene for et utvalg av de mer sentrale jordbruksproduktene Produkt 2003 2010 Samlet kvote1 Kjøtt Kjøtt av storfe + 900 tonn 900 tonn Kjøtt av svin + 600 tonn 600 tonn Lever av svin + 250 tonn + 100 tonn 350 tonn Kjøtt av kylling og kalkun + 800 tonn 800 tonn Andebryst + 100 tonn 100 tonn Skinke + 200 tonn + 200 tonn 400 tonn Pølse + 200 tonn + 200 tonn 400 tonn «Bacon crisp» + 200 tonn + 100 tonn 350 tonn Kjøttboller + 150 tonn + 50 tonn 200 tonn Meieri Ost + 1 440 tonn + 2 700 tonn 7 200 tonn Frukt og grønt Epler + 2 000 tonn 2 000 tonn Jordbær, friske + 300 tonn 300 tonn Nypoteter + 2 500 tonn 2 500 tonn Issalat + 600 tonn + 400 tonn 1 000 tonn Korn-, fôr- og såvarer Durumhvete + 5 000 tonn 5 000 tonn Rug såkorn + 1 000 tonn 1 000 tonn Mais, til dyrefôr + 10 000 tonn 10 000 tonn Maisgrits, til dyrefôr + 10 000 tonn 10 000 tonn Svingelfrø til plen + 55 tonn + 345 tonn 400 tonn Engrappfrø til plen + 100 tonn + 100 tonn 200 tonn Raigrasfrø + 600 tonn 700 tonn Høy + 10 000 tonn 35 000 tonn 60 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling for de mer sentrale jordbruksproduktene ved de to foregående forhandlingsrundene går frem av tabell 6.1. I 2015 ble det startet opp en ny forhand lingsrunde om artikkel 19. EØS-avtalens protokoll 3 regulerer handelen med bearbeidede landbruksvarer (bakervarer, sukkervarer, supper, sauser, pizza, mv.). Disse varene er underlagt EØS-avtalens generelle be stemmelser om fri bevegelse av varer, men avtale partene kan anvende toll og prisnedskriving for å utligne for prisforskjeller på jordbruksråvarer som inngår i ferdigvarene. Ordningen skal utjevne konkurransevilkårene i EØS-området og legge til rette for økt handel gjennom konkurranse på like vilkår. Gjeldende avtale ble iverksatt med virkning fra 1. november 2004. 6.2 Import og eksport av jordbruksvarer2 Verdien av norsk eksport av jordbruksvarer var i 2015 på 9,2 mrd. kroner, tilsvarende 16 pst. av im portverdien. Se Boks 6.1. Norge har stor import av jordbruksvarer, og i 2015 var verdien av importen på 59,1 mrd. kroner. Importen består for en stor del av varer det ikke er forutsetninger for å produsere i Norge, og som derfor i stor grad importeres tollfritt. I 2015 var 79 pst. av importen tollfri. 6.3 Tollvernet for jordbruksvarer Tollvernet er, sammen med importprisene, bes temmende for hvor høye norske priser kan være før norske varer møter konkurranse fra import. Tollsatsene gir dermed muligheter for at prisene på norskproduserte jordbruksprodukter kan ligge på et nivå som sammen med budsjettstøtte kom penserer for kostnadsulemper for norsk produk sjon som skyldes klima, topografi, politiske pri oriteringer og et høyt norsk kostnadsnivå. Regjeringen legger vekt på at det eksisterende im portvernet skal praktiseres på en måte som gir større mangfold i matvaremarkedet til beste for forbrukerne. Hensynet til forbrukerne og forhol det til våre handelspartnere tilsier at det ikke vil være aktuelt å benytte handlingsrommet i WTO til å øke tollsatser. Internasjonalt utvikles et stadig mer omfat tende handelssamarbeid mellom land, og utviklin gen går i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. I dette bildet vil bedret effektivitet og styrking av konkurransefortrinnene for norske jordbruksvarer være av stor betydning. Norske jordbruksprodukter har fortrinn som norske for brukere verdsetter, og som gjør at de velger norsk vare i konkurranse med utenlandsk vare. I en fremtid der redusert tollvern og økt internasjonal handel vil gi sterkere konkurranse for norsk pro duksjon, vil dette kunne være konkurransefortrinn som bidrar til å gi norsk jordbruk muligheter og markedspotensial. I tillegg til kvalitetsfortrinn, kan forhold som nærmarkedsfordeler (ferskhet), gun stig sykdomsstatus eller produksjonsmåte ha be tydning. Importkonkurransen og beskyttelses nivået varierer mellom og innenfor sektorene. Norges forpliktelser i WTO definerer det mak simale tollnivået som kan ilegges hver enkelt vare. 2 I handelsstatistikken er jordbruksvarer definert i samsvar med produktdekningen slik den fremgår av vedlegg 1 til Landbruksavtalen i WTO. Dette inkluderer produktgrup per som også omfatter varer med opprinnelse i sjømat industrien, noe som særlig gir utslag i handelsstatistikken for kategoriene «animalske og vegetabilske oljer» og «tilbe redte næringsmidler». Boks 6.1 Eksport av jordbruksvarer 2015 6 varegrupper stod for 80 pst. av eksporten av jordbruksvarer målt i verdi: – Dyrefôr av avfall og reststoffer fra nærings middelindustrien: 2 257 mill. kr – Animalske og vegetabilske oljer: 1 699 mill. kr – Tilberedte næringsmidler (hovedsakelig kosttilskudd med Omega 3): 1 246 mill. kr – Drikkevarer: 786 mill. kr – Melk, meieriprodukter, egg og honning: 761 mill. kr – Pelsskinn og varer derav: 530 mill. kr Boks 6.2 Import av jordbruksvarer 2015 6 varegrupper stod for 60 pst. av importen av jordbruksvarer målt i verdi: – Animalske og vegetabilske oljer: 6 564 mill. kr – Reststoffer/avfall fra næringsmiddel industri; tilberedt dyrefôr: 6 187 mill. kr – Frukt, bær og nøtter: 6 116 mill. kr – Tilberedte næringsmidler: 5 951 mill. kr – Drikkevarer: 5 855 mill. kr – Kornprodukter og bakverk: 4 343 mill. kr 2016–2017 Meld. St. 11 61 Endring og utvikling I handelsavtaler som EØS-avtalen og EFTAs fri handelsavtaler, gir Norge konsesjoner som inne bærer redusert toll eller nulltoll for bestemte varer fra avtalemotparten. Konsesjonene kan også innebære redusert toll eller tollfrihet for import av et bestemt kvantum gjennom importkvoter. Kon sesjoner for sentrale norske jordbruksvarer gis i første rekke gjennom importkvoter med et be stemt kvantum, noe som gir bedre forutsigbarhet om effekter i det norske markedet. De norske tollsatsene som er bundet i WTO, ble fastsatt basert på prisforskjeller mellom hjemme- og verdensmarkedet i perioden 1986– 1988. Høye norske priser sammenlignet med ver densmarkedet gav derfor høye tollsatser for en rekke jordbruksprodukter. Det høye nivået på ek sisterende tollsatser gir prismessig preferanse3 for flere sentrale norske jordbruksprodukter, samtidig som det for andre sentrale sektorer og varer er liten eller ingen prismessig preferanse for norsk vare. Liten eller ingen prismessig prefe ranse skyldes at tollsatsene ikke kan økes ut over våre WTO-forpliktelser, samtidig som prisene na sjonalt har steget mer enn prisene på importert vare. Verdien av kronetoll (kroner per kg/l) vil som følge av inflasjon reduseres over tid, noe som setter grenser for hvor stor forskjellen kan bli mel lom prisene på norsk vare og importert vare. For en rekke jordbruksvarer kan Norge velge mellom bruk av kronetoll eller prosenttoll (pst. av varens verdi). For flertallet av disse varene vil prosenttoll gi bedre beskyttelse enn kronetoll med gjeldende prisnivå nasjonalt og internasjonalt. Lav prismessig preferanse for norsk vare med fører at internasjonale pris- og valutasvingninger vil kunne gi prissvingninger også i det norske markedet. Høy prismessig preferanse vil potensi elt kunne påvirke konkurranse, mangfold og an dre forbrukerhensyn i det norske markedet. I tillegg til kvoter og tollreduksjoner som er bundet i internasjonale avtaler, kan Norge ensidig sette ned tollsatsen i en begrenset periode dersom den norske produksjonen ikke dekker etter spørselen etter en jordbruksvare. Tollsatsen set tes da slik at importprisen pluss toll tilsvarer norsk prisnivå. Formålet med ordningen er å legge til rette for import av jordbruksprodukter som supplement til norsk produksjon ut fra hen synet til forbrukere og næringsmiddelindustrien, og at den bidrar til å stabilisere markedet og pris nivået. De senere årene er det i første rekke for storfe og stykningsdeler av svin (for eksempel 3 Prismessig preferanse for norsk produksjon innebærer at tollsatsen er høyere enn differansen mellom norsk og inter nasjonal markedspris, og at importprisen dermed blir høyere enn den norske markedsprisen. 1 Ett tonn yoghurt tilsvarer normalt om lag 900 liter melk, men kan variere opp til 3 000 liter melk, mens ett tonn ost tilsvarer om lag 10 000 liter melk. Kilde: SSBs handelsstatistikk Tabell 6.2 Import av viktige jordbruksvarer i tonn, 2013–2015 2013 2014 2015 Flytende melk 5 31 13 Yoghurt og syrnet melk1 6 751 7 871 8 531 Smør 405 432 359 Ost (uten UB)1 9 605 9 991 10 759 Storfekjøtt 13 905 11 556 22 366 Lam 3 218 2 394 1 605 Kylling 1 022 306 623 Ferske hønseegg (skallegg) 1 187 221 330 Poteter 61 400 56 000 48 500 Gulrot 7 497 6 164 6 034 Tomat 24 811 25 115 24 969 Epler 50 109 49 760 50 125 Jordbær 10 298 10 797 10 571 62 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ribbe til jul) at det er gitt slike tollnedsettelser i perioder med for lite tilførsel fra norsk produk sjon, men ordningen er tidligere benyttet blant annet for egg og produkter fra grøntsektoren. Selv om tollvernet for varer som produseres i Norge i hovedsak gir preferanse for norsk vare, er det en jevn økning i importen av slike varer, som for eksempel ost, kornprodukter og bakverk, samt andre bearbeidede matvarer. Importen av meierivarer er økende. For ost og yoghurt utgjør importerte varer mer enn 10 pst. av forbruket. For flytende melk og noen harde oster har innføringen av prosenttoll gitt prismes sig preferanse for norske varer. For ost er det imidlertid betydelige tollfrie importkvoter, særlig til EU, og om lag 75 pst. av osteimporten innføres tollfritt innenfor disse kvotene. Den økende im porten av yoghurt de senere årene skyldes i stor grad vekst i salget av gresk yoghurt som importe res til ordinære tollsatser. Tollsatsen for naturell yoghurt gir i liten grad preferanse for norskprodu sert vare, samtidig som smaksatt yoghurt er kon kurranseutsatt ved at tollsatsen er redusert for im port fra EU gjennom protokoll 3 til EØS-avtalen. Det importeres betydelige mengder storfekjøtt innenfor tollfrie kvoter, eller kvoter med sterkt re dusert tollsats. Dette er kvoter som er gitt til EU, i WTO og til utviklingsland. Importen av storfekjøtt utover kvotene varierer med norsk produksjon og etterspørsel. Importkvoter og norsk produksjon av storfe har de siste årene ikke dekket etterspør selen. De ordinære tollsatsene for hele/halve slakt og bakparter (pistoler) har derfor vært admi nistrert ned i lange perioder for å øke importen slik at etterspørselen i markedet dekkes. Tollsatsene for storfekjøtt varierer mellom ulike stykningsdeler. For de fleste styknings delene benyttes kronetoll, mens for indrefilet er tollsatsen avhengig av varens verdi (prosenttoll). Tollsatsene for ferske hele/halve skrotter gir pris messig preferanse for norske varer med dagens priser. Det samme gjelder biff og filet etter omleg gingen til prosenttoll. Lammekjøtt importeres hovedsakelig innenfor WTO-kvotene, bilateral kvote til Island, samt fra GSP-land, inkludert kvoter fra Botswana, Namibia og Swaziland. Som for storfekjøtt har tollsatsene blitt administrativt nedsatt i perioder der norsk produksjon og importkvoter ikke har vært tilstrek kelig til å møte etterspørselen. Norsk produksjon dekker nå etterspørselen, og tollsatsen har derfor ikke blitt satt ned de senere år. Prosenttoll for hele/halve slakt av lam gir prismessig preferanse for norsk vare. Forbruket av svinekjøtt har økt over flere år. Norsk produksjon har likevel vært større enn forbruket, og overskudd har til dels blitt ekspor tert innenfor rammen av eksportsubsidier i WTO avtalen. Samtidig har det siden 2012 blitt impor tert svinekjøtt innenfor tollkvoten som er gitt til EU. Det har i svært liten grad vært import av svinekjøtt innenfor WTO-kvoten. I perioder før jul har tollsatsen blitt administrert ned for å dekke etterspørselen etter ribbe. Både for ferske og fryste hele/halve skrotter av svin gir tollsatsen i dag prismessig preferanse for norsk vare. For mer verdifulle stykningsdeler er det imidlertid mulighet for import til priser som kan være lavere enn prisnivået for norske varer. Importen av kyllingkjøtt har vært liten både til ordinær toll og innenfor WTO-kvoten. EU-kvoten som ble etablert i 2012 har derimot i stor grad blitt utnyttet. Risiko for salmonellasmitte og antibio tikaresistens har i perioder påvirket etterspørse len etter både norsk og importert kylling. For fjørfekjøtt gir tollsatsene hovedsakelig prismessig preferanse for norsk vare. Unntaket er fryst kyllingbrystfilet, som med gjeldende toll kan importeres til en pris som kan ligge under norsk pris. Det er relativt liten ordinær import av skallegg og eggprodukter, og den begrensede importen som forekommer, er egg til industri som importeres innenfor importkvoten til EU. Tollsatsene for egg og eggprodukter gir generelt lav prismessig preferanse for norske varer. Hittil har norsk næringsmiddelindustri og norske forbrukere imidlertid foretrukket norske egg og eggprodukter fremfor importerte. En årsak til dette kan være at norske egg i praksis er salmonellafrie. Gjeldende tollsatser og priser gir prismessig preferanse for norsk korn, mel og kraftfôr. Importen innenfor importkvoter med nedsatt toll sats er imidlertid betydelig. Importkvotene fast settes årlig basert på norske avlinger og forventet norsk behov for korn og kraftfôrråvarer, og varie rer derfor betydelig. Frukt- og grøntsektoren har betydelig konkur ranse fra import, og importprisen er i mange tilfel ler retningsgivende for prisene i det norske mar kedet, også i den norske sesongen når tollsatsene til dels er betydelig høyere enn utenfor sesongen. Det gjelder for eksempel tidligpotet, epler og jord bær. I tillegg til import til full toll kommer import med lavere toll innenfor kvoter (EU og WTO). For bearbeidede varer skal virkemidlene som benyttes i samsvar med protokoll 3 til EØS-avtalen utjevne for råvareprisforskjeller, og dermed legge til rette for konkurranse på like vilkår. 2016–2017 Meld. St. 11 63 Endring og utvikling 6.4 Internstøtte Norges forpliktelser for bruk av internstøtte fremgår av WTO-regelverket, inkludert Land bruksavtalen, og den norske bindingslisten. Re gelverket i Landbruksavtalen er differensiert basert på hvor handelsvridende ulike støtteord ninger anses å være. For ordninger som anses som handelsvridende (AMS), er det satt en be grensning for hvor mye støtte som kan gis. For Norge er denne begrensningen på 11,449 mrd. kroner årlig. Denne begrensningen står fast uten inflasjonsjustering inntil det eventuelt blir enighet om en ny avtale med nye forpliktelser for bruken av handelsvridende støtte. Norge skiller seg fra de fleste andre WTO-land ved at en stor del av dette handlingsrommet be nyttes. I 2015 utgjorde den norske handels vridende støtten 94 pst. av tillatt nivå. For Norges del har reformer gjennom omlegging av markeds ordninger i begrenset grad medført redusert AMS over tid, da handlingsrommet som er skapt ved omleggingen er benyttet til prisøkninger på produkter som fortsatt har målpris. En eventuell omlegging til volummodellen for svin, som omtalt under markedsbalansering, vil medføre at hand lingsrommet i AMS blir økt med i overkant av 2 mrd. kroner sammenlignet med notifisert nivå for 2015. Dette kan gi buffer for eventuell økning i produksjon eller priser på gjenværende målpris varer. Siden Norge i dag benytter en så stor andel av handlingsrommet for handelsvridende støtte, vil det fremover være begrenset mulighet for end ringer av støtte eller priser som resulterer i økning i AMS, uten at dette samtidig blir kompen sert gjennom prisreduksjoner eller omlegging av støtte eller markedsordninger for flere sektorer. Videre må Norge være forberedt på at det ved enighet om en ny WTO-avtale, kan bli reduksjoner i tillatt nivå for handelsvridende støtte. WTO-regelverket gir også rom for at det kan gis støtte til ordninger som ikke regnes som han delsvridende, og som ikke er ilagt øvre beløps begrensninger. De minst handelsvridende støtte ordningene, såkalt grønn støtte, skal utformes i samsvar med en rekke kriterier for å sikre at de bare skal ha minimale effekter på produksjon og handel. Støtte som er underlagt produksjons begrensninger, såkalt blå støtte, kan ikke gis til produserte volumer ut over definerte nivåer i ba sisperioden. Slik støtte skal med andre ord ikke ha til hensikt å øke produksjonen. Det er ingen beløpsbegrensning for slik støtte under gjeldende regelverk, men Norge må være forberedt på at det kan bli innført en øvre beløpsgrense for blå støtte dersom det blir enighet om nye internstøtte forpliktelser i WTO. 6.5 Eksportstøtte I samsvar med eksisterende WTO-forpliktelser, er anledningen til å benytte eksportsubsidier begren set til et gitt vareomfang. For hver enkelt vare er det definert et øvre nivå for hvor stort beløp det er tillatt å gi og et maksimalt kvantum som kan subsi dieres. Begge begrensninger må oppfylles sam tidig. For bearbeidede produkter er det bare begrensning på tillatt støttenivå. Nivået på øvre tillatte nivå på eksportsubsidiene, samt faktisk eksport i 2013–2015, går frem av tabell 6.3. Ministererklæringen fra WTOs ministerkonfe ranse i desember 2015 innebærer enighet om å eliminere bruken av eksportsubsidier med umid delbar virkning. Norge, Canada og Sveits fikk likevel et unntak som gir mulighet til å videreføre subsidier til ost, smør, svinekjøtt og bearbeidede jordbruksprodukter frem til utgangen av 2020. For disse varene kan det samlede støttenivået for hver enkelt vare videreføres til utgangen av 2020, mens forpliktelsene når det gjelder maksimalt kvantum som kan motta eksportstøtte er endret. De nye kvantumsgrensene gjelder fra og med 2016 og fram til utfasing ved utgangen av 2020. For Norge gir de nye kvantumsgrensene rom for Tabell 6.3 Bundet nivå og faktisk bruk av eksportstøtte Binding 2013 2014 2015 Vare Mill. kr Tonn Mill. kr Tonn Mill. kr Tonn Mill. kr Tonn Svinekjøtt 86,7 3 791,2 84,3 3 772,5 50,7 2 206,6 4,3 165,1 Ost 245,8 16 207,5 132,4 12 962,5 114,8 11 579,6 95,8 10 062,2 Smør 53,2 5 872,7 0,0 0,0 0,0 0,0 6,0 469,6 Bearbeidede produkter 36,4 - 30,6 - 28,1 - 25,8 64 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling at eksport av ost og smør kan videreføres i samme omfang som faktisk eksport de senere årene. Eksporten av svin ville derimot ha blitt avgrenset av det nye taket i fire av de fem siste årene. For bearbeidede jordbruksvarer er det ingen øvre kvantumsgrense, men beløpsgrensen blir videre ført til utgangen av 2020. Stortinget fattet i forbindelse med behandling av Globaliseringsmeldingen vedtak om at eksportsubsidier for de nevnte produktene skal fases ut i løpet av perioden frem til utgangen av 2020 i samsvar med WTOs ministererklæring. Det legges til grunn at eksportsubsidiene for ost av vikles innen 1. juli 2020, og for smør og svinekjøtt innen utgangen av 2020. For bearbeidede jord bruksprodukter legges det til grunn utfasing innen utgangen av 2020. Del II Økt effektivitet og økt konkurransekraft for jordbruksnæringen 66 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 2016–2017 Meld. St. 11 67 Endring og utvikling 7 Avtalesystemet og inntekt Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitik ken utformes i jordbruksforhandlingene. Regje ringen og samarbeidspartiene vil opprettholde av talesystemet, og det skal legges vekt på forutsig barhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet. Det fremgår av formålsparagrafen i Hovedav talen for jordbruket at: «Avtaleverket for jordbruket har til formål å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.» Tilstrekkelig lønnsomhet i jordbruket er nødven dig for å nå de landbrukspolitiske målene, og å sikre rekruttering til næringen. Slik de årlige for handlingene er lagt opp, blir inntektsutviklingen avgjørende for avtalerammens økonomiske stør relse. Selv om inntekt ikke fremgår eksplisitt av målstrukturen, blir inntekt i de årlige forhandlin gene likevel nærmest behandlet som et overord net mål som dimensjonerer hvilke midler som stil les til disposisjon for å videreutvikle tilskuddsord ningene. 7.1 Avtalesystemet Stortinget fastsetter målene, prioriteringer mellom målene og legger rammer for forhandlingene, i hovedsak gjennom behandling av meldinger, bud sjettproposisjoner og proposisjoner om de årlige oppgjørene. Avtalesystemet gir jordbruksorgani sasjonene innflytelse og medansvar for utformin gen av virkemidlene, innenfor de mål og retnings linjer Stortinget har lagt. Gjennom Hovedavtalen reguleres et formelt og gjensidig forpliktende sam arbeid mellom staten og næringsutøverne. Forhandlingene foregår om våren, om lag på samme tid som inntektsoppgjørene. Jordbruks oppgjørets plassering i tid begrunnes delvis med at nye målpriser skal tre i kraft fra 1. juli, samme år, pga. matproduksjonens naturlige sesong. Opp gjøret får først og fremst effekt på statsbudsjettet for påfølgende år, men kan også innebære om disponeringer innenfor gjeldende års budsjett. Det er problematisk at beslutning om overfø ringene til jordbruket tas før de samlede priorite ringene om statsbudsjettet på høsten. Beslutnin gene blir da ikke en direkte del av de helhetlige avveiningene, men det skiller seg heller ikke fra flere andre oppgjør som har konsekvenser for statsbudsjettet. Forhandlingene kan også bidra til hyppigere endringer i rammevilkår enn om ram mevilkårene for jordbruket var lagt uten forut gående forhandlinger med næringen. I prinsippet kommer store deler av virkemidlene opp til full revisjon hvert år. Ikke minst kan det bidra til større kompleksitet i virkemidlene, og det kan bli vanskeligere å gjennomføre nødvendige reformer i forhandlinger med medlemsorganisasjoner. Jordbruksorganisasjonene er ansvarlige for å iverksette tiltak i samsvar med jordbruksavtaler godkjent av Stortinget. Jordbruksavtaler står til bake for lover og stortingsvedtak, og kan heller ikke kreves gjennomført i strid med traktater som er bindende for staten (Hovedavtalen § 3-2). Gjen nom avtalesystemet har jordbruket påtatt seg det økonomiske ansvaret for eventuell overproduk sjon. Det betyr at det ikke kan kreves kompensa sjon for inntektstap som følge av nasjonalt markedsoverskudd. Dette henger samtidig sammen med en gitt adgang til å iverksette mar kedsbalanserende tiltak. Det har over tid vært gjennomført en del endringer i målprissystemet, markedsordningene og budsjettstøtten, delvis som en tilpasning til in ternasjonale avtaler. Det har gitt avtalesystemet endret materielt innhold. Det er avgjørende at avtalepartene er i stand til å håndtere endringer i eksterne rammebetingelser for forhandlingene. Enten forhandlingene fører til avtale eller brudd, legges oppgjørene frem for Stortinget for god kjenning, med forslag til vedtak om nødvendige bevilgninger. Overføringer fra staten som måtte være avtalt, er betinget av bevilgninger fra Stor tinget (Hovedavtalen § 3-1). Gjennom behandlingen godkjenner Stortinget at en eventuell avtale ligger innenfor de mål og rammer stortingsflertallet har beskrevet, og leg ger føringer for kommende oppgjør. Det påhviler partene et stort ansvar i å gjennomføre endringer 68 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling vedtatt i Stortinget, eller føringer fra behandlin gen av et oppgjør, med sikte på best mulig målopp nåelse, eventuelt med nye eksterne rammer for forhandlingene. Regjeringen vil: – Opprettholde avtalesystemet og legge vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet 7.2 Inntektsutvikling og inntektsmål Det er fundamentale forskjeller på lønn for ansatte lønnsmottagere og nettoinntekt hos private næringsdrivende. Hos lønnsmottagere avtales en godtgjørelse, og den avtalte lønnen blir resultatet for den ansatte og i statistikken. Næringsdriven des nettoinntekt består av inntekter, fratrukket variable og faste kostnader. I jordbruket utgjør kostnadene om lag 2/3 av bruttoinntekten. Små endringer i inntekter eller kostnader, som ikke på virkes av jordbruksforhandlingene, kan endre nettoinntekten vesentlig. Oppgjørets påvirkning på inntektsdannelsen skjer i hovedsak på inntektssiden, gjennom mer eller mindre regulert prisdannelse og ved stats tilskudd til driften. Inntektsendringen fra et år til det neste i jordbruket er resultat av det som skjer i jordbruksoppgjøret, en rekke beslutninger i det enkelte foretak, og en rekke andre forhold som verken oppgjøret eller den enkelte bonde rår over, for eksempel makroøkonomiske fluktuasjoner, endringer i forbrukernes etterspørsel og vær forhold. Det er derfor ikke mulig verken å styre eller registrere nettoinntekten for næringsdri vende tilnærmelsesvis like presist som for lønns mottagere. Variasjonen er illustrert i figur 7.1 som viser årlig endring i årslønn for lønnsmottagere og nettoinntekt i jordbruket, basert på Budsjett nemndas normaliserte regnskap, hvor en del årlig variasjon er eliminert. Figuren illustrerer at det for jordbruket er nødvendig å vurdere inntekts utviklingen over noe tid. Siden tidlig på 90-talet har inntektsmålet vært formulert i varianter av å sikre eller legge til rette for at jordbruket skal ha en inntektsutvikling og so siale vilkår på linje med andre grupper i samfun net. I praksis har en målt registrert gjennomsnitt lig inntektsutvikling i Totalkalkylen for jordbru ket, uten å tallfeste effektivitetskrav, men med for utsetning om tilstrekkelig produktivitetsutvikling. Konkretiseringen av inntektsmålet i forhandlings sammenheng har vært prosentvis lik inntekts vekst som andre grupper. Andre grupper har siden tidlig på 1990-tallet vært årslønn for alle grupper av lønnsmottakere. Det varierer mye fra år til år hvilken ramme i forhandlingene som er nødvendig for å legge til rette for en gitt inntektsutvikling i jordbruket. Det skyldes endringer i produktivitetsutvikling, for skjeller i prisutvikling på det som ikke er avtalebe stemt (inntekts- og kostnadssiden), og avvikling av målpriser. De brune søyledelene i figur 7.2 viser hvilken ramme som var nødvendig for å Figur 7.1 Årlig endring i nettoinntekt for jordbruket, normalisert regnskap, og årlig endring i årslønn for lønnsmottagere 5,0 % 2,5 % 0,0 % 2,5 % 5,0 % 7,5 % 10,0 % 12,5 % 15,0 % 17,5 % 20,0 % 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16* Jordbruk Årslønn lønnsmottagere 2016–2017 Meld. St. 11 69 Endring og utvikling legge til rette for lik prosentvis vekst som andre grupper det enkelte år. Den oransje delen av søy lene viser den delen av rammen som la til rette for nivåheving ut over lik prosentvis vekst. Figuren il lustrerer at dersom kostnads- og produktivitetsut viklingen tilsier det, kan det legges til rette for samme inntektsutvikling som for andre grupper med negativ ramme i jordbruksoppgjøret. Til tross for lave rammer, i historisk sammenheng de siste 3 årene, la avtalen i 2016 til rette for en inn tektsvekst på 18 ¾ pst. for perioden 2014 til 2017. Som figur 7.2 viser, har det i alle oppgjør fra 2005 vært lagt til rette for en nivåheving ut over lik prosentvis vekst. All inntektsvekst ut over lik pro sentvis vekst innebærer nivåheving. Figur 7.3 vi ser inntektene i jordbruket i pst. av alle grupper av lønnsmottagere, med grunnlag i Totalkalkylen for jordbruket, normalisert regnskap, beregnet av Figur 7.2 Rammene for jordbruksoppgjørene 2002–2016, fordelt på nødvendig ramme for lik prosentvis vekst (brun del av søylene), og eventuelle tillegg ut over det. Mill. kroner 500 0 500 1000 1500 2000 2500 20 02 N B 20 03 N B/ NB S 20 04 N B/ NB S 20 05 N B/ NB S 20 06 N B 20 07 N B/ NB S 20 08 N B/ NB S 20 09 N B/ NB S 20 10 N B 20 11 N B 20 12 B RU DD 20 13 N B/ NB S 20 14 B RU DD 20 15 N B 20 16 N B M il l. k ro n e r % som andre grupper Justeringsforhandling Nivåheving/etterslep Engangsbevilgning LUF Figur 7.3 Beregnet vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk, ifølge normalisert regnskap beregnet i 2015, i pst. av gjennomsnittlig årslønn for lønnsmottagere 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16* 70 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Budsjettnemnda for jordbruket i 2015. Verdien av jordbruksfradraget ved ligningen er inkludert. Det er utfordrende å måle inntektsutviklingen for private næringsdrivende. I forhandlings sammenheng benyttes Budsjettnemndas Total kalkyle for jordbruket, Normalisert regnskap. Totalkalkylen er et sektorregnskap som skal vise totalverdiene som skapes i norsk jordbruk ved å utnytte jordbrukets produksjonsressurser. I disse ressursene inngår også de ikke-avskrivbare drifts midlene jord og melkekvoter. Driftsoverskuddet (vederlaget til arbeid og kapital) skal gi avkast ning til alt utført arbeid i sektoren (både eget og leid arbeid) og kapitalen som regnes å tilhøre sek toren (herunder jord). I totalkalkylen inngår der for innleid arbeid i arbeidsforbruket og kostnader til leid arbeid føres ikke. Tilsvarende føres ikke inntekter og kostnader fra jordleie. Kapitalen i leid jord inngår i balansen. Gjeld på bortforpaktede bruk inngår i jordbruksgjelda, med tilhørende rentekostnad. Totalkalkylen for jordbruket er ikke egnet til å måle gjennomsnittlig inntektsnivå i næringen. Of fentlige myndigheter kan ikke ha forpliktelser knyttet til nettoresultatet hos private nærings drivende. Nettoinntekten er resultat av en rekke beslutninger de enkelte næringsutøverne selv rår over. Det er stor variabilitet i inntektsdannelsen, også mellom bruk med likeartede forutsetninger for driften. Videre er det usikkerhet om grunnlagsdata. Et sektorregnskap for selvstendig næringsdrivende kan ikke ha samme presisjonsnivå som lønns statistikk, og kan dermed heller ikke brukes på samme måte. Hvert år gjør Budsjettnemnda for jordbruket større og mindre endringer i tall seriene i Totalkalkylen, som følge av at nytt data grunnlag foreligger, ofte med grunnlag i nye un dersøkelser fra Statistisk sentralbyrå. De siste årene har blant annet nye data for investeringer, vedlikehold, arbeidsforbruk og hagebruk endret tallseriene, også bakover i tid. Arbeidsforbruket i Totalkalkylen er fastsatt med stor usikkerhet, med grunnlag i SSBs tellinger basert på selvangi velser fra de næringsdrivende. I NIBIOs drifts granskinger fører deltagerbrukene timelister, som antas å gi sikrere registreringer enn i SSBs utvalgsundersøkelser. Figur 7.4 og tabell 7.1 viser likevel betydelig variasjon i arbeidsforbruk per ku og per sau mellom bruk. Det er en rekke gode grunner til variasjonen i et enkelt års observasjon, som variasjon i effektivitet, hvor kapitalintensiv driften er, spesielle forhold i det enkelte år og usikkerhet i registreringene. I tillegg til denne variasjonen og endringer som følge av nytt datagrunnlag, beregnes norma lisert regnskap hvert år for de siste 14 årene, for å jevne ut for avlingsvariasjoner. Det gir årlig endringer i avlingstrendene. Alle disse forholdene gjør at kalkylen endrer seg fra beregningsår til beregningsår, både med hensyn på nivå og utvik ling. Videre har Totalkalkylen med alle bruk, også bruk hvor jordbruksinntekten er en svært liten del av de samlede inntektene. Skattestatistikken viser at om lag en fjerdedel av selvangivelsene fra personlig drevne jordbruksforetak over tid har Figur 7.4 Arbeidsforbruk per ku og per sau for bruk i NIBIOs driftsgranskinger. Timer per enhet i 2014 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 0 10 20 30 40 50 60 70 80 T im e r p e r e n h e t Årskyr 0 10 20 30 40 50 60 70 0 100 200 300 400 500 Vinterfôra sauer 2016–2017 Meld. St. 11 71 Endring og utvikling negativ næringsinntekt fra jordbruk. Tabell 7.1 viser inntektsfordelingen for 2014. Det må antas at mange ikke først og fremst maksimerer profitten i foretaket. Jordbrukshusholdningene har samlede inntekter som minst er på linje med andre grup per, særlig pga. yrkeskombinasjoner og lønns inntekter. Dette bidrar også til at det sosiale aspektet ved inntektsmålet, som ble lagt vekt på fra midten av 1900-tallet, kan tones ned. Regjeringen mener prinsipielt at inntekt ikke bør være et særskilt mål for jordbrukspolitikken. Å legge til rette for en tilstrekkelig inntektsutvik ling er et virkemiddel for å nå samfunnets mål for jordbruket. Bønder er private næringsdrivende, med betydelig ansvar for, og påvirkning på, det økonomiske resultatet de oppnår gjennom driften. Det offentlige kan bare gi muligheter, som bøn dene selv må utnytte best mulig. Samtidig er de offentlig gitte rammebetingelsene viktige i inn tektsdannelsen, og etter en samlet vurdering fore slår regjeringen å videreføre inntektsmålet. Men slik inntektsmålet i dag brukes, blir det i praksis et overordnet mål for jordbrukspolitikken som dimensjonerer rammen under forhandlin gene, og som kan overstyre andre hensyn. Inn tektsmålet bør i større grad vurderes på linje med andre målsettinger, og i gitte situasjoner bli vektet annerledes enn i dag. I jordbruksoppgjøret bør det i større grad forhandles om overføringer mer uavhengig av inntektsutvikling, og mer ut i fra hva som er nødvendig, sett fra samfunnets side, for å nå målene for politikken. God markedstilpasning og fortsatt god produktivitetsutvikling, vil uansett være avgjørende grunnlag både for lønnsomhets utviklingen og for jordbrukets konkurransekraft. Ved måling av inntektsutviklingen har verdien av jordbruksfradraget ved ligningen siden 2000 vært lagt til beregnet nettoinntekt før skatt. Jord bruksfradraget har blitt benyttet til å kompensere for andre endringer i jordbruksbeskatningen. Når inntektsberegningen blir delvis skattejustert, blir det uklart hva slags nettoinntekt som beregnes. For å klargjøre og forenkle et teknisk komplisert grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene, mener regjeringen at inntektsutviklingen bør må les på nivå før skatt. Som følge av dette bør tilleg get for verdi av jordbruksfradraget utgå både i To talkalkylen for jordbruket og i referansebruksbe regningene. Oppsummering kapittel 7 Sentrale deler av virkemidlene i jordbrukspolitik ken, og for inntektsdannelsen i jordbruket, utfor mes i jordbruksforhandlingene. Tilstrekkelig lønnsomhet er nødvendig for å nå de landbruks politiske målene, og sikre rekruttering til nærin gen. Regjeringen vil: – Opprettholde avtalesystemet og legge vekt på forutsigbarhet og reformer som kan gi økt lønnsomhet – Videreføre inntektsmålet for jordbruket – Måle inntektsutviklingen i forhandlingssam menheng på nivå før skatt, dvs. uten tillegg for beregnet verdi av jordbruksfradraget ved lig ningen – I større grad enn i dag avveie inntektsmålet mot andre målsettinger Tabell 7.1 Næringsinntekt per bedrift (bruker og ektefelle) i jordbruket. Andeler fordelt etter inntekts intervallene i jordbruksfradraget Uten 1–63 500 63 500–200 000 200 000–334 300 Over 334 300 2014 26,9 % 17,0 % 21,2 % 11,4 % 23,5 % 72 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 8 Økt produksjon på norske ressurser Hovedformålet med jordbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Regje ringen legger stor vekt på produksjonsmålet, og mener at effektiv matproduksjon skal veie tungt i forhold til andre hensyn, men produksjonen må være bærekraftig. Denne prioriteringen innebærer at regjerin gen vil videreføre arbeidet med å legge til rette for foretak som har muligheter til å utvikle produksjo nen og redusere kostnadene per produsert enhet. Økt produktivitet og styrket konkurransekraft vil være avgjørende for at målet om økt produksjon kan realiseres. Regjeringen legger stor vekt på den private eiendomsretten og vil vurdere kritisk begrensninger som hindrer det enkelte foretak i å effektivisere produksjonen og tilpasse den til sitt ressursgrunnlag. Det er forbrukernes etterspørsel som gir pro duksjonsmulighetene. Når folketallet vokser, må produksjonen økes i takt med den endrede etter spørselen for å holde hjemmemarkedsandelene på samme nivå. Å øke produksjonen er ambisiøst med arealressursene og de naturgitte forutsetnin gene for jordbruksproduksjon i Norge. Jordbru ket har gjennomgående høye markedsandeler på hjemmemarkedet for husdyrprodukter, med unn tak for storfekjøtt. På korn og i grøntsektoren er hjemmemarkedsandelen lavere. Delvis har det de siste årene vært markedsoverskudd for viktige husdyrprodukter. 8.1 Økt produksjon Naturgitte forhold gjør at for planteprodukter som matkorn, frukt, bær og grønnsaker er hjemme markedsandelene lave. Norge har alltid måttet importere store deler av de energirike, og billige, plantebaserte matvarene. Hjemmemarkedsande len/selvforsyningsgraden for energi har i mange tiår variert rundt 50 pst. Det er særlig variasjon i matkornavlingene som gir variasjon i hjemme markedsandelen for energi. Hjemmemarkedsan delen for protein i matvarene er om lag 20 pro sentpoeng høyere enn for energi. Det skyldes at norsk jordbruk er dominert av husdyrhold hvor produktene er mindre energirike, men har høyt proteininnhold. Det har alltid ligget til grunn for det norske produksjonsmålet å dyrke det landet har naturgitte forutsetninger for. Utviklingen i produksjonsmengden kan måles med flere ulike indikatorer. Selv om produksjons mengden i jordbruket nesten er doblet siden 1960, er selvforsyningsgraden omtrent den samme. Norge er helt avhengig av gjensidig han del med omverdenen på mange områder, også for å ivareta matsikkerhet for befolkningen. Regjerin gen er positiv til handel med omverdenen også på landbruksområdet. Selvforsyningsgraden bør en kelt beskrive hvor mye av energien vi spiser som er produsert i Norge. En rekke av jordbrukets driftsmidler, ut over fôrråvarer, er importert. Selv forsyningsgraden korrigert for import av fôr bør ikke være et resultatmål for økt matproduksjon med grunnlag i norske ressurser. Selvforsynings graden korrigert for import av fôr sier lite om størrelsen på fôrimporten, og hvilke fôrråstoff som importeres. Det legges derfor opp til å følge utviklingen i hjemmemarkedsandelen for råvarer til kraftfôr i resultatmålingen, jf. figur 8.2 som vi ser utviklingen i importen av de ulike bestandde lene i kraftfôret. Selvforsyningsgraden er et mål for hvilken markedsandel matsektoren har her hjemme, og ikke et mål på forsyningsberedskapen. For mat sikkerheten er handel og ivaretagelse av produks jonsressursene også avgjørende. Økt produktivi tet og bedre konkurransekraft er nødvendig for å beholde markedsandelene og dermed selvforsy ningsgraden oppe, og holde kostnadene med poli tikken for skattebetalerne og forbrukerne nede. Føringer om hvordan produksjonen skal foregå og hvor høyt produksjonsmålet skal priori teres i forhold til andre mål, har stor betydning for hva som er effektiv bruk av virkemiddel. Regjerin gen prioriterer effektiv vareproduksjon høyt og har gjennomført flere tiltak for å øke effektivite ten, blant annet ved å legge til rette for struktu rendringer. Miljøhensyn og landbruk over hele landet krever andre, og mer differensierte virke midler for å kompensere for svikt i markedet og av hensyn til fordeling. 2016–2017 Meld. St. 11 73 Endring og utvikling Det er markedsmessig rom for økt norsk pro duksjon, men det er krevende å øke produksjo nen. Det skyldes delvis importkonkurranse og delvis at ulike produksjoner konkurrerer med hverandre om de mest produktive jordbruksarea lene. Regjeringen vil legge til rette for økt produk sjon og vil, i de løpende jordbruksavtalene, priori tere sektorer med størst markedspotensial i for hold til forbrukerens etterspørsel. Fortsatt økt matproduksjon krever at virkemidlene legger til rette for at de mest produktive arealene i stor grad brukes til produksjon av planteprodukter til mat, som matkorn, poteter og frukt, bær og grønnsa ker. Samtidig må det grasbaserte husdyrholdet økes i grasområdene, med vekt på bedre grovfôr og bedre utnytting av beitearealer i inn- og ut mark. Det er en naturlig del av den videre utviklin gen av virkemidlene, med sikte på å opprettholde den geografiske produksjonsfordelingen, at subsi diering av grasbasert husdyrhold i de typiske kornområdene reduseres. Det er først og fremst differensieringen av økonomiske virkemidler som kan sikre stabilitet i den geografiske produksjons fordelingen. Ved behandlingen av jordbruksavta len i 2016 pekte også stortingsflertallet på at små og mellomstore bruk er viktige for å utnytte pro duksjonspotensialet i mange deler av landet. Økt produktivitet og styrket konkurransekraft vil være avgjørende for at målet om økt produksjon og høye hjemmemarkedsandeler kan realiseres. An dre tiltak som kan forsterke grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen kan vurderes i de årlige jordbruksoppgjørene. Regjeringen vil: – Legge til rette for økt effektivitet og for at jord brukets produksjon av mat kan øke der det er markedsmuligheter for det 8.2 Bruk av norske ressurser Ved behandlingen av de siste årenes jordbruks oppgjør har Stortinget lagt vekt på at økt produk sjon, så langt som mulig, skal skje med grunnlag i norske ressurser. Det innebærer at husdyrpro duksjonen så langt som mulig skal skje på grunn lag av norsk grovfôrareal, beitebruk og norske fôrråvarer, inkl. korn. Med økende kjøpekraft øker kjøttkonsumet, og dermed fôrbehovet. Be grensninger i jordbruksarealet gjør det utfor drende å både øke planteproduksjonen til menneskemat og dyrefôr. Regjeringen vil peke på at den norske matsektoren og norsk jordbruk all tid har hatt behov for import av mat, fôrråvarer og driftsmidler. Import av fôrråvarer har bidratt til bedre fôr og et mer konkurransedyktig og effek tivt husdyrhold. Videre arbeid for å øke arealpro duktiviteten, og å hente fôrråvarer fra nye kilder, vil være avgjørende for at en økende husdyrpro duksjon skal kunne skje med grunnlag i norske ressurser. I normale avlingsår utgjør norske råvarer om lag 80 pst. av det totale fôrbehovet. Om lag 2/3 av det norske jordbruksarealet er gras, høstet grov fôr og beite, og det utgjør over 50 pst. av fôrfor bruket til norske husdyr. Det er en betydelig pro Figur 8.1 Sammensetning av fôret til husdyr og andel norsk av totalfôret 34 % 19 % 45 % 2 % Høstet grovfôr Beite Kraftfôr Annet fôr 79 % 21 % Norsk Importert 74 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling duksjon av norsk fôrprotein i grasproduksjonen. Om lag 16 pst. protein gjør at en normal norsk grasavling årlig produserer 440 mill. kg protein. Kraftfôr utgjør om lag 45 pst. av totalt fôrforbruk. Denne andelen har økt de siste 20 årene. Å øke norskandelen i fôret betyr på kort sikt at (1) kvaliteten på grovfôret må økes, slik at en større del av fôret til drøvtyggerne kan være grov fôr og (2) norsk produksjon av fôrkorn må økes. På lengre sikt vil forskning og fôrutvikling avgjøre i hvilken grad norskandelen kan øke for de ulike bestanddelene i kraftfôret. Figur 8.2 viser nor skandelen for hovedingrediensene i kraftfôr. Etter flere år med dårlige kornavlinger, gjorde to år med gode kornavlinger at importen av fôr korn ble sterkt redusert i 2015. Andelen norske råvarer i kraftfôret økte med 9 prosentpoeng fra 2014 til 2015, fra 46 pst. til 55 pst. Korn er først og fremst en karbohydratråvare i kraftfôret. Av hen syn til fôrkvalitet brukes i økende grad andre, og importerte, karbohydratråvarer enn norsk korn, blant annet mais og sukkerroer. Videre arbeid med sikte på økt arealproduktivitet og kvalitet er avgjørende for bruken av norsk korn i kraftfôr, i konkurranse med import av andre karbohydratrå varer. Krav til energi- og proteininnhold i kraftfôret gjør at andelen karbohydrater i kraftfôret reduse res og andelen protein og fett øker. Norskandelen i kraftfôret er særlig redusert for fett- og protein fraksjonen, spesielt som følge av forbudet mot bruk av kjøttbeinmel og fiskemel i dyrefôr fra hen holdsvis 2003 og 2010. Importert soya er i dag en viktig proteinkilde. Soya utgjør likevel under 5 pst. av fôret til norske husdyr og er en høykonsentrert proteinkilde som passer veldig godt sammen med norsk korn. Det pågår lovende forskning på å ut nytte ressurser i havet og skogen som protein kilde. Kommersielt ligger omfattende bruk noe frem i tid. Regjeringen vil sikre grunnlaget for den geo grafiske produksjonsfordelingen, og legge til rette for økt bruk av norske fôrressurser, herunder ut marksbeite. Videre vil regjeringen bidra til å holde fôrkostnadene på et nivå som legger grunn lag for et konkurransedyktig husdyrhold. Det er avgjørende både for å øke husdyrproduksjonen og bruke arealressursene over hele landet. En for høy kraftfôrpris vil redusere lønnsomheten også i det grasbaserte husdyrholdet og vil kunne bidra til færre bruk og redusert dyretall, med mindre bruk av grasarealene i distriktene som resultat. Regjeringen vil: – Sikre grunnlaget for den geografiske produk sjonsfordelingen – Legge til rette for økt bruk av norske fôrressur ser, herunder utmarksbeite 8.3 Utviklingen i bruk av kraftfôr Bruken av kraftfôr har økt i lang tid. En viktig år sak er sterk vekst i forbruket av svinekjøtt, kylling og egg. Veksten i disse produksjonene fra 2000 gir Figur 8.2 Andeler norske råvarer i kraftfôret, 1997–2015 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1997 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Karbohyrater Fett Protein Totalt 2016–2017 Meld. St. 11 75 Endring og utvikling marked for om lag 500 000 dekar fôrkorn. I tillegg er riktig fôrkvalitet viktig i arbeidet med å øke ytelse, produktivitet og lønnsomhet i husdyrhol det. Det har også gjort at bruken av kraftfôr har økt i melkeproduksjonen. Etter at ytelsen per ku var relativt stabil på 80- og 90-tallet, økte ytelsen og kraftfôrbruken fra århundreskiftet. Forløpet faller ikke sammen med endring i prisen på kraft fôr til drøvtyggere. I perioden fra 1990 til 1996 ble kraftfôrprisene redusert med 30 pst. nominelt. På 90-tallet falt melkekonsumet betydelig, antall melkekyr gikk ned, melkeytelsen holdt seg stabil, og antall am mekyr økte. Samtidig økte grasarealet. Fra 1990 og frem til i dag er summen av antall melke- og ammekyr redusert med 15 pst., mens arealet av eng og beite har økt med 20 pst., jf. figur 8.3. Antall sau har ligget på om lag samme nivå i perio den, og påvirker derfor i liten grad endringer i bruk av grasarealene. Rundt år 2000 økte bruken av kraftfôr, og ytelsen per melkeku økte, samtidig som antallet melkekyr ble ytterligere redusert. Fra 2006 be gynte kraftfôrprisen å stige igjen, som følge av høyere kornpriser og dyrere råvareimport. Like vel fortsatte bruken av kraftfôr å øke. Tyve pst. økning i eng/beitearealet i en situasjon hvor antal let kyr er redusert med 15 pst. tilsier vesentlig ekstensivering i bruken av grasarealene. Rundt dette makrobildet er det en del variasjon. Gras arealet er redusert noen steder, for eksempel på Vestlandet, men det er mer enn erstattet av økt areal andre steder. Både av hensyn til å holde det grasbaserte husdyrholdet oppe i distriktene og av hensyn til kornproduksjonen, og dermed samlet produksjonsvolum i jordbruket, bør ikke slik end ring skje i for stort omfang. Det var bakgrunnen for reduksjonen i subsidieringen av grasarealer på Østlandet i jordbruksavtalen 2016. Figur 8.3 viser at grasarealene utnyttes dårli gere enn tidligere. Grovfôrproduksjonen kan økes vesentlig på eksisterende grasarealer, og kostna dene ved å øke grovfôrproduksjonen tilsvarer bare de variable kostnadene. Det vil si at margi nalkostnadene er klart lavere enn kraftfôrkostna den. Figuren illustrerer at det er andre forhold enn prisen på kraftfôr som særlig avgjør tilpasnin gen med hensyn på bruk av grovfôr og kraftfôr. Etter tusenårsskiftet har melkekvoter vært omsettelige i varierende omfang. Det pågår en omfattende fornyelse av driftsapparatet, 30–40 år etter investeringsbølgen fra midt på 70-tallet. Byg gekostnadene i Norge har økt mye, og det økono miske insentivet for å utnytte bygningskapasiteten til å produsere stort volum har blitt sterkere. For å oppnå dette er både grovfôr med god kvalitet og mer kraftfôr viktige virkemidler. Balansen i bruk av kraftfôr og grovfôr vil være et resultat av økonomiske, strategiske/praktiske beslutninger på den enkelte gård. Bevilgningene til areal- og beitetilskudd har økt fra nær null i 1990 til vel 4 mrd. kroner i 2015. Det har bidratt til å holde arealene i drift selv med redusert grovfôr behov. Siden 2000 har melkeprisene til produsent økt med over 70 pst. I 2000 utgjorde melkeinntek ten 4 ganger mer enn melkebøndenes inntekt fra husdyrtilskudd. I 2016 hadde dette forholdet økt til 8 ganger. Disse forholdene bidrar til økt lønn Figur 8.3 Utvikling i areal, antall kyr, kraftfôrpris og ytelse per ku siden 1990. Indekser 1990=100 60 65 70 75 80 85 90 95 100 105 110 115 120 125 130 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 * Areal eng og beite Antall kyr totalt Pris, kraftfôr til drøvtyggere Ytelse per ku 76 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling somhet i en tilpasning med høy ytelse, som krever grovfôr og kraftfôr med høy kvalitet. Et lønnsomt og konkurransedyktig husdyr hold er avgjørende for produksjonsvolumet, og dermed også for bruken av norske ressurser. En svekkelse av økonomien gjennom økte kraftfôrpri ser vil på sikt kunne bidra til færre husdyrprodu senter, med påfølgende nedgang i bruk av grov fôrareal. Men økt bruk av norske ressurser kan også oppnås gjennom bedre kvalitet på grovfôret. Tall fra TINE viser at melkeprodusentene med meget høy ytelse har en lavere andel kraftfôr enn gjennomsnittet. Bedre, og økt, bruk av grovfôr vil senke fôrkostnadene og bedre utnyttingen av nor ske grasarealer. Oppsummering kapittel 8 Hovedformålet med jordbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon. Det er forbrukernes etterspørsel som gir produksjons mulighetene, med grunnlag i naturressursene og det norske klimaet. Regjeringen vil: – Legge til rette for økt effektivitet og for at jord brukets produksjon av mat kan øke der det er markedsmuligheter for det – Sikre grunnlaget for den geografiske produk sjonsfordelingen – Legge til rette for økt bruk av norske fôrressur ser, herunder utmarksbeite 2016–2017 Meld. St. 11 77 Endring og utvikling 9 Forenkling Regjeringen mener det er viktig å forenkle ordnin gene i jordbrukspolitikken for å bidra til en mer effektiv og lønnsom sektor og sikre legitimiteten til ordningene. En enklere virkemiddelbruk i jord brukspolitikken vil kunne gi en politikk som blir lettere å forstå både for næringsutøverne, forvalt ningen og samfunnet ellers. Et enklere virkemiddelsystem med færre ord ninger basert på større individuell frihet innenfor et begrenset antall tilskuddsordninger skal være retningsgivende for politikken. Nedenfor gjenn omgås prinsipper og føringer for det videre arbeid med forenklinger av virkemidlene over jord bruksavtalen. Regjeringen vil at avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vurdere og foreslå foren klinger ved hvert jordbruksoppgjør. Regjeringen foreslår også forenklinger i kapitlene om mar kedsbalansering, miljø og vurderer forenklinger i forvaltningssystemet for produksjonstilskudd. For næringsdrivende i jordbruket som i alle andre sektorer, er det avgjørende at myndighete nes eventuelle reguleringer er enkle og lite byrå kratiske. Det er mange utfordringer i samfunnet som kan løses uten offentlige ordninger dersom rammebetingelsene legger til rette for det. Den enkelte næringsutøver må få større frihet til å be stemme over egen virksomhet. Det må bli større rom for å være kreativ, og mer ansvar og initiativ må overlates til næringsutøverne selv. 9.1 Et enklere virkemiddelsystem Regjeringen oppnevnte i 2014 en arbeidsgruppe med mandat å gjennomgå mulige forenklinger av jordbruksavtalens virkemidler. Arbeidsgruppen la frem en foreløpig rapport til jordbruksforhandlin gene i 2015, og avsluttende rapport den 11. januar 2016. I denne rapporten ble det benyttet to ulike innfallsvinkler i vurderingen av mulige forenklin ger: – Utforme et helt nytt virkemiddelsystem fra bunnen av, omtalt som «Revolusjonsalternati vet» – Forenkle dagens virkemiddelsystem, omtalt som «Revisjonsalternativet» Forenklinger ble vurdert med grunnlag i 6 vurde ringskriterier og gruppen gjorde en gjennomgang av alle enkeltordningene i jordbruksavtalen. I for enklingsgruppens rapport ble det lagt frem en meny av forenklingstiltak uten at gruppen tok konkret stilling eller ga anbefalinger. Regjeringen mener at de gjeldende hovedmål for landbrukspolitikken kan nås med et virkemid delsystem i tråd med arbeidsgruppens «revolu sjonsalternativ». Det tar utgangspunkt i hvilke til skuddsordninger som ville ha blitt etablert hvis det i dag skulle utformes et virkemiddelsystem fra bunnen av. Syv tilskuddsordninger med mindre differensiering enn i dag vil i stor grad bidra til å oppnå de landbrukspolitiske målene, og i tillegg må dagens virkemidler som ivaretar nasjonalt an svar og infrastruktur videreføres: 1. Et generelt pristilskudd for å gi tilstrekkelig produksjonsavhengig inntekt, differensiert mellom produksjoner 2. Et distriktsdifferensiert pristilskudd for utjev ning av ulike regionale produksjons- og frakt kostnader 3. Et tilskudd per dekar for alt areal, bare diffe rensiert mellom produksjoner 4. Et driftstilskudd per foretak for bruk med melk og ammekyr 5. Et husdyrtilskudd med ulike satser for dyre slag, med strukturdifferensiering 6. Et ekstra tilskudd til økologisk produksjon 7. En ordning for miljøvirkemidler 8. En bevilgning til virkemidler som ivaretar na sjonalt ansvar som for eksempel infrastruktur og FoU/rådgiving En slik omlegging til et grovmasket system vil gi økonomiske utslag for mange enkeltbruk. Bereg ninger gjort ved hjelp av NIBIOs modellverktøy, tyder likevel på at såpass store endringer i virke middelbruken er mulig å gjennomføre med rela tivt moderate omfordelingseffekter. Beregninger av statiske og dynamiske effekter er imidlertid usikre. Markedssituasjonen og konkurransen i markedet vil avgjøre i hvor stor grad aktørene i markedet selv vil bidra til geografisk utjevning. 78 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Jordbruk er en næring basert på stor kapi talinnsats og langsiktig planlegging. Gårdsbruk er ofte i betydelig grad familiebedrifter der boligen er en del av landbrukseiendommen. Det forutset ter at næringen også må ha en viss stabilitet og forutsigbarhet i sine rammebetingelser. Dette til sier at store omveltninger i virkemiddelbruken over kort tid er uheldig. Med bakgrunn i den lange historien og gradvise oppbyggingen av dagens virkemiddelsystem, og hensynet til forut sigbarhet for jordbruksnæringen, er det vanskelig å gjennomføre store endringer på kort tid. Regje ringen vil derfor gjennomføre en gradvis foren kling av virkemidlene som er rettet mot jord bruksnæringen. 9.2 Forenkling er nødvendig Færre ordninger og et mer oversiktlig virkemid delapparat gjør det enklere å analysere konse kvenser av endringer eller ulike prioriteringer. Forenklinger vil nesten alltid medføre noe omfor deling mellom enkeltbruk fordi de da ikke i samme grad kan målrettes mot spesifikke mål grupper eller områder. Det vises for øvrig til forslagene og vurderin gene i forenklingsutvalgets rapport når det gjelder muligheter for ytterligere forenklinger. Regjeringen mener at avtalepartene i jord bruksforhandlingene bør pålegges et generelt mandat om at forenklinger av virkemidlene skal være et sentralt tema ved de årlige forhandlin gene. Partene bør være tilbakeholdne med å inn føre nye virkemidler, og alle virkemidler bør regelmessig gjennomgås med tanke på forenkling med grunnlag i følgende kriterier som arbeids gruppen som vurderte forenklinger lanserte: – Er det behov for, eventuelt mulig, å forenkle denne ordningen? – Er (eller kan) målet/hensynet prioriteres ned? – Er ordningen for lite målrettet, jf. også transak sjonskostnaden? – Er (eller kan) målet/hensynet ivaretas i andre ordninger? – Er dette en unødvendig ordning for nærings drivende? – Er ordningen for vanskelig å kontrollere? I tillegg til dette vil regjeringen legge til at det må være et kriterium å unngå unødig byråkrati i jord brukspolitikken. I det følgende vises det til en rekke konkrete muligheter for forenkling med konsekvensvurde ringer som avtalepartene bør vurdere i de kom mende jordbruksoppgjørene. Dette er store ord ninger og drøftingen viser hvordan endringene kan skje. Det vises for øvrig til forslagene og vur Boks 9.1 Forslag fra forenklingsgruppen som ikke er omtalt andre steder i meldingen – Overføre erstatning for klimabaserte avlings skader og tap av bifolk til forsikringsmarke det – Samle forvaltningen av erstatningsordnin gene hos noen kompetansesentre (fylkes menn) – Fjerne ordningene med distriktstilskudd for produksjon av tomat, agurk, salat og potet, eventuelt kompensert med arealtilskudd – Redusere antall differensieringer i ordnin gene med distriktstilskudd for produksjon av tomat, agurk, salat og potet – Omgjøre prisnedskrivingstilskudd for norsk korn til et tilskudd direkte til produsent – Tilskudd lammeslakt likestilles med tilskudd storfeslakt ved utmåling per kg slakt i stedet for per antall slakt – Fjerne distriktsdifferensieringen i driftstil skudd for melkeproduksjon, og eventuelt kompensere i distriktstilskudd – Fjerne distriktsdifferensieringen i tilskudd til husdyrproduksjon for verpehøner, purker og slaktegris, eventuelt kombinert med delvis tilbakeføring gjennom pristilskudd – Avvikle tilskudd til avlsorganisasjoner – Avvikle eller gjøre forenklinger innenfor til skudd til frøavl og beredskapslagring såkorn – Forenkle forvaltningen av Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler – Avvikle tilskudd til fruktlager og eventuelt kompensere gjennom distriktstilskudd for fruktproduksjon – Bedre samordning av utrednings- og tilrette leggingsmidler hos fylkesmannen – Utnytte synergier i utviklingsprogrammet for landbruks- og reindriftsbasert vekst og verdi skaping – Samordning av forvaltningen av driftstil skudd og investeringstilskudd til organisert beitebruk 2016–2017 Meld. St. 11 79 Endring og utvikling deringene i forenklingsutvalgets rapport når det gjelder muligheter for ytterligere forenklinger. Forenkling av virkemidlene kan innebære til tak som bidrar til å: – Redusere det totale omfanget av ordninger, slik at det blir færre ordninger å holde oversikt over – Forenkle regelverket for en enkelt ordning, slik at det blir lettere å forstå for brukerne og forvaltningen – Spesialisere ordningene slik at færre virkemid ler innrettes for å ivareta de enkelte landbruks politiske målene – Forenkle og effektivisere forvaltningen av ord ningene (uavhengig av endret antall eller regel verk), for å spare tid både i forvaltningen og hos brukerne Forenkling av virkemidlene er viktig for flere ulike målgrupper: – Næringsdrivende, bønder og industri fordi det gir redusert papirarbeid, mindre regelverk å sette seg inn i og gjør det enklere å følge regel verket i tråd med formålet for den enkelte ord ningen – Forvaltningen gjennom å redusere byråkratiet, få lavere kostnader med å gjennomføre politik ken, mindre risiko for feil og utnytte IKT effek tivt – Allmenhet/politikere med hensyn til demokrati og legitimitet. Det er særlig det samlede om fanget av virkemidler som har betydning for denne gruppen Erfaring fra forenklingsarbeid er at det særlig er noen forhold som blir viktige: – Det vil være nødvendig å akseptere mer grov masket regelverk, mindre målrettet inntekts utjevning og at enkelthensyn i mindre grad kan søkes oppnådd gjennom tilskuddsordninger – Det vil være nødvendig å akseptere omforde ling av midler, og mer markedsbaserte inn tektsforskjeller Alle dagens ordninger har isolert sett gode for mål, og forenkling innebærer aksept for at noen hensyn må prioriteres ned. Det vil foretas grun dige avveininger for å oppnå hensiktsmessig for enkling. Regjeringen har allerede gjennomført en rekke forenklinger i jordbrukspolitikken som har bidratt til å gjøre bonden mer fri, begrenset uøn skede tilskuddstilpasninger, redusert kontrollbe hovet i forvaltningen, gitt en mer effektiv forvalt ning, gjort det enklere for bonden og gjort til skuddssystemet mer oversiktlig. I Prop. 106 S (2013–2014) Jordbruksoppgjøret 2014 – endringer i statsbudsjettet 2014 m.m. ble det fremmet 29 for enklingsforslag, hvorav 26 ble godkjent av Stortin get. I Prop. 127 S (2014–2015) Jordbruksoppgjøret 2015 – endringer i statsbudsjettet 2015 m.m., da det ble inngått avtale med Norges Bondelag, ble det vedtatt ytterligere 14 forenklinger. I jord bruksoppgjøret 2016, da det også ble inngått av tale med Norges Bondelag, ble de igangsatte for enklingstiltak videreført, og i noen grad utviklet, jf. Prop. 133 S (2015–2016). Flertallet i Nærings komiteen ba i Innst. 385 S (2014–2015) om at rap porten fra arbeidsgruppen som vurderte foren klinger, måtte bli en del av den varslede stortings meldingen om jordbrukspolitikken, og ytterligere forenklingstiltak ble derfor ikke gjennomført i jordbruksoppgjøret 2016. Regjeringen vil: – At avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vur dere og foreslå forenklinger ved hvert jord bruksoppgjør 9.3 Differensiering av struktur og geografi 9.3.1 Geografisk differensierte ordninger I dagens virkemiddelsystem er det flere ordninger som differensieres enten ut fra geografisk lokali sering av foretakene (distriktsdifferensiering), ut fra produksjonsomfanget (strukturdifferensier ing), eller ut fra begge deler. Når slik differensier ing gjøres på mange ordninger, vil den samlede ef fekten av virkemidlene være mindre oversiktlig. Slike differensieringer kan samles på færre ord ninger. Et hovedformål med de distriktsdifferensierte tilskuddene er å jevne ut inntekter koplet til geo grafiske ulikheter i produksjonskostnader og inn tektsmuligheter. En rekke ordninger skal i dag bi dra til det: – Tilskudd til frakt av korn fra overskuddsom råde til produksjonsanlegg for kraftfôr i under skuddsområdene – Tilskudd til frakt av kraftfôr fra produksjonsan legg til husdyrprodusent – Tilskudd til innfrakt av kjøtt og egg fra produ sent til omsetningsledd – Utjevning av fraktkostnader innenfor omset ning av melk skjer innenfor prisutjevningsord ningen 80 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling – Tilskudd til utjevning av kostnader ved semin og veterinærers sykebesøk – Distriktsdifferensierte tilskudd per kg omsatt melk, kjøtt og egg, samt til produksjon av frukt, bær, tomat, slangeagurk, salat og poteter i Nord-Norge – For arealtilskuddene er satsene geografisk dif ferensiert innenfor 6 ulike soner – For driftstilskudd til melkeproduksjon og innenfor tilskudd til husdyr er det også noen distriktsdifferensieringer Flere av disse ordningene ble utformet i en tid da både priser og kostnader varierte betydelig mer enn i dag. Gjennom konserndannelsen i land brukssamvirkene har det skjedd en betydelig in tern utjevning av prisene. Det vil alltid være en vurdering av i hvor stor grad geografisk utjevning skjer i markedet eller hvor mye som bør subsidie res av det offentlige. Det har også skjedd en betydelig utvikling innenfor strukturen i de enkelte produksjoner. Mens veksthusproduksjon og kraftfôrbaserte pro duksjoner en gang var typiske «tilleggsproduksjo ner», som sammen med annen produksjon ut gjorde et familiebruk, er dette i dag i stor grad ho vedproduksjoner. Derfor er disse produksjone nes betydning for ressursutnyttelsen på mindre bruk i distriktene lavere enn tidligere. Produksjon av svinekjøtt, fjørfekjøtt og egg er i hovedsak basert på korn og kraftfôr. Foretakene trenger ikke eget areal ut over å disponere et til strekkelig spredeareal for gjødsel. Både av miljø hensyn, og for å redusere kostnadsnivået i produk sjonen, mener regjeringen at de kraftfôrbaserte produksjoner i hovedsak bør finne sin lokalisering som et resultat av markedsbaserte rammebe tingelser, og produsentenes egen ressursutnyt telse. Heller ikke innenfor veksthussektoren er det lenger noen sterk kopling mot at foretakene også disponerer annet areal. Den mest effektive lokali seringen av veksthusproduksjonene vil derfor gjø res med utgangspunkt i produsentmiljøer og mar kedsmessige rammebetingelser. Det vil være mer effektivt for samfunnet og enklere både for bøn dene, forvaltningen og samfunnet om distriktsdif ferensieringen av tilskuddene ble samlet på færre ordninger. 9.3.2 Strukturdifferensierte ordninger Utviklingen innenfor det norske landbruket har i lang tid gått mot at antall aktive landbruksforetak blir færre, men at det vesentlige av jordbruksarea lene overtas og drives videre av de gjenværende foretak som da blir større. Svært mange som avvi kler egen landbruksvirksomhet velger å leie bort arealene fremfor å selge. Derfor er jordleie i dag en vesentlig innsatsfaktor hos mange landbruks foretak. Størrelse og kapasitet innenfor mekanise ringen har også økt betydelig. Derfor utnyttes ka pitalen mer effektivt gjennom samarbeid eller gjennom å leie inn spesialiserte mekaniserings oppgaver. Eksempler på dette er grovfôrhandte ring, tresking og sprøyting. Strukturkostnadene knyttet til arealbruken er derfor ikke lenger di rekte koplet til foretakenes eget areal, og mekani seringen på det enkelte bruk. En differensiering av arealtilskudd koplet til det areal foretakene søker om tilskudd for, vil være lite målrettet, da det i begrenset grad vil kompensere for faktiske skalaulemper. I denne regjeringsperioden har derfor strukturdifferensi eringen av arealtilskuddene blitt avviklet. Det har også fjernet motivasjonen hos foretakene til å til passe sin arealbruk til sprang i tilskuddssatser gjennom jordleie. For forvaltningen ga struktur differensieringen av arealtilskuddene også store utfordringer knyttet til vurdering av driftssamar beid. Utflating av arealtilskudd har gitt en vesent lig forenkling, både med kontroll og oppfølging av foretak som tilpasset seg i strid med regelverket. Det er viktig at tilskuddssystemet ikke igjen for vanskes gjennom gjeninnføring av tak og struk turdifferensierte satser i arealtilskuddene. 9.4 Beiteordninger Det er i dag flere ulike tilskuddsordninger som er en del av miljøprogrammet i jordbruket, som alle skal stimulere til økt beitebruk. Disse er notifisert som produksjonsuavhengig (grønn) støtte i WTO. Dagens ordninger er: – Tilskuddet til utmarksbeiting som utmåles på grunnlag av antall beitedyr som har beitet mini mum antall uker (5 uker) på utmarksbeite. Budsjett 2016 er ca. 390 mill. kroner – Det generelle beitetilskuddet utmåles per dyr som har beitet minimum antall uker (12–16 uker) i løpet av en sesong, hvorav beiteperio den på utmarksbeite teller med. I 2015 utgjorde dette ca. 410 mill. kroner – Tilskudd til innmarksbeiter som ikke kan høs tes maskinelt utmåles på grunnlag av areal. I 2015 utgjorde dette ca. 300 mill. kroner – Under regionale miljøprogram ligger det fem ulike ordninger med formål å stimulere til økt beiting. I 2015 utgjorde disse ca. 90 mill. kroner 2016–2017 Meld. St. 11 81 Endring og utvikling – Tilskudd til investeringstiltak i beiteområder finansieres over LUF og var på ca. 10 mill. kro ner i 2015 I tillegg ligger det krav til beiting og lufting i for skrift om dyrehold. I forskrift om velferd for småfe heter det at småfe skal holdes på egnet beite minst 16 uker i året med mindre klimatiske eller andre dyrevelferdsmessige forhold er til hinder. Småfe skal, når forholdene ligger til rette for det, gis adgang til uteområder også utenom ordinær beitesesong. I forskrift om hold av storfe heter det blant annet at storfe skal sikres mulighet for fri bevegelse og mosjon på beite i minimum 8 uker i løpet av sommerhalvåret. Storfe som er oppstallet i båsfjøs, skal sikres mulighet for fri bevegelse og mosjon på beite i minimum 16 uker i løpet av som merhalvåret. Dersom de naturgitte forholdene ikke ligger til rette for 16 ukers beiting, kan beite tiden reduseres med inntil 4 uker. Dyrene skal også sikres mulighet til regelmessig mosjon og fri bevegelse resten av året. De årlige tilskuddene til beiting har økt fra ca. 300 mill. kroner i 2005 til ca. 900 mill. kroner i 2015, mens antall beitedyr har vært relativt stabilt i hele perioden. Dette er vist i figur 9.1. Beiteordningene er evaluert og hovedkonklu sjonen i rapporten var at beitetilskuddene bidrar til mer beiting, men at effekten er relativt liten, spesielt for sau og lam.1 Det pekes på at det synes noe uklart om virkemidlene er ment å støtte bei ting generelt eller beiting i utmark spesielt. Når de aller fleste sauer og lam kan ventes å gå på beite også uten de to beitetilskuddene, vil ikke til skuddene ha direkte betydning for beitingen. Den viktigste effekten av tilskuddene er at de gir et økonomisk grunnlag for en grovfôrbasert produk sjon der utnyttelse av utmarksressursene er basis. Siden det også er et krav i dyrevelferdsregel verket om beiting i minimum 16 uker for småfe, vil ikke et tilskudd for den samme perioden på virke total beiting. Det bør imidlertid gjøres tilpas ninger som innebærer at produsentene ikke kan oppnå tilskudd uten å tilfredsstille kravet til beite tid i dyreholdforskriften. Målene om økt effektiv melkeproduksjon og strukturutviklingen i denne næringen innebærer at det blir gradvis vanskeligere å oppnå økt bei ting. Potensialet for mer utmarksbeite for storfe er derfor i hovedsak knyttet til kjøttproduksjon på ammekyr, kastrater og kviger av melkerase. Mål om økt beiting bør derfor følges opp av en større grad av målretting av virkemiddelbruken. Ressursgrunnlaget er ulikt mellom de enkelte foretak og i ulike områder av landet. Det er for skjell på tilgang på innmarksbeiter, kvaliteten på utmarksbeitene og i avstanden mellom brukene og utmarksbeitene. Dette påvirker både produk sjonskostnader og inntektsmuligheter. I de områ der som har store tap av småfe til rovdyr og andre utfordringer, vil dette i betydelig grad påvirke hvordan beitingen innrettes. Når det i dag er egne vilkår og tilskuddssatser koplet både til beiting i utmark, innmark og på fulldyrka areal for de samme dyrene, vil dette kunne stimulere til inef fektive tilpasninger på de enkelte bruk ved at de tilpasser seg slik det tilskuddsmessig er best, i ste det for å velge beste agronomiske måte. Det er et forvaltnings- og kontrollproblem knyttet til beitetilskudd som skal utmåles på grunnlag av at dyr oppfyller krav om et visst antall ukers beiting innenfor de ulike kategoriene beiter. For foretak som har produksjon på småfe i om råder der det på grunn av rovdyrtap ikke er dyre-1 NILF-Notat 2012–7 Flere dyr på sommerferie?. Tabell 9.1 Hovedkategorier av ordninger rettet mot beiting Type virkemiddel For dyr For areal For fellestiltak/ samarbeid Juridiske virkemidler Forskrifter om dyre hold og dyrevelferd Driveplikt mv. Gjerdeplikt mv. Årlige, generelle tilskudd Tilskudd til utmarks beiting og tilskudd til beiting AK-tilskudd for innmarksbeite Tilskudd til drift av beitelag Årlige tilskudd som ivaretar særlige kvaliteter RMP-tilskudd per dyr på spesifisert areal RMP-tilskudd per areal skjøttet med beitedyr Engangs-/prosjekt tilskudd Tilskudd til tiltak i beiteområder 82 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling velferdsmessig forsvarlig å slippe dyr på beite i ut mark, kan det være et alternativ å tilpasse virk somheten med beiter på fulldyrka areal, inn marksbeiter og å gjerde inn gårdsnær utmark. Særlig i deler av landet er det en utfordring at fulldyrka og overflatedyrka grasarealer går ut av produksjon. For å kunne opprettholde arealbru ken over hele landet og utnytte utmarksressur sene, er dyretallet avgjørende for å utnytte disse fôrressursene. Derfor er ordninger som bidrar til å opprettholde produksjonen og dyretallet viktig. Regjeringen mener det er viktig å utnytte lan dets betydelige beiteressurser, men at beitebru ken på det enkelte bruk bør tilpasses ressurs grunnlaget og rammebetingelsene for øvrig. Som et ledd i forenklingen av virkemiddelbruken me ner regjeringen at tiltakene for å stimulere til bei ting bør samles på færre ordninger. Dette taler for at tilskudd til beiting prioriteres til utnyttelse av utmarksressursene. En kan også vurdere å ut måle tilskuddet på grunnlag av dyrenes samlede beitetid. Regjeringen vil: – Vurdere forenklede modeller for beitetilskudd og komme tilbake til dette i jordbruks oppgjøret – Utnytte beiteressursene med vekt på bruk av utmark 9.5 Endringer i velferdsordningene 9.5.1 Tilskudd til avløsning ved ferie og fritid Formålet med tilskudd til avløsning ved ferie og fritid er å legge til rette for at husdyrprodusenter skal kunne ta ferie og få ordnet fritid og hjelp til avlastning, gjennom å bidra til finansiering av inn leie av arbeidskraft. Budsjettet for 2016 er på 1 177,7 mill. kroner. Tilskuddet blir regnet ut på grunnlag av satser per dyr, opp til et maksimalt til skudd per foretak på 74 200 kroner i 2016. Innen for denne avgrensingen utbetales tilskuddet ba sert på oppgaver over hvor store utgifter foretaket har hatt til avløsning. Medgåtte utgifter til avløs ning må kunne dokumenteres. Det er ikke et krav i forskriften om at produ senter som mottar tilskuddet faktisk tar fri eller ferie når de har avløsning, noe som innebærer mu lighet for at formålet med ordningen kan omgås. Det vil variere hvor mye utgifter til lønn og avløs ning den enkelte bruker kan og vil ha. Det er rime lig at det overlates til de næringsdrivende selv å bestemme hvor mye fri de tar og hvor store kost nader til leid arbeid de kan ha. For å gi produsen tene økt valgfrihet kan midlene som utbetales over avløsertilskuddet ferie og fritid i stedet for eksem pel bli utbetalt som en del av husdyrtilskuddene. En slik omlegging vil gi produsentene mulighet til å velge om tilskuddsmidlene skal brukes til avløs ning eller andre formål som prioriteres høyere, da de ikke lenger må dokumentere bruk av avløser. Figur 9.1 Utviklingen i beitebruken 2006–2015, andelen dyr på beite 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % 2006 2008 2010 2013 2014 2015 Sau/lam på beite Sau/lam på utmarksbeite Kyr og øvrige storfe på beite Kyr og øvrig storfe på utmarksbeite 2016–2017 Meld. St. 11 83 Endring og utvikling Samlet utbetaling av avløsertilskudd har i mange år utgjort 93–95 pst. av det som maksimalt kan oppnås på grunnlag av dyretallet. Det betyr at tilskuddet langt på vei allerede fungerer som et til skudd per dyr. Det legges til grunn at hoveddelen av avløser tilskuddet har vært utbetalt med basis i et reelt av løsningsbehov hos jordbruksforetakene, og at brukerne i økende grad vektlegger mulighet til fe rie og fritid. På bakgrunn av dette kan det forven tes at en eventuell avvikling av avløsertilskuddet ikke vil bidra til noen større reduksjon i etterspør selen etter avløsning, slik at driftsgrunnlaget for avløserlagene kan opprettholdes. Det er viktig at norske jordbruksforetak har tilstrekkelig tilgang på kompetent avløserbistand. Avløsertilskuddet notifiseres i dag som grønn støtte til WTO, mens husdyrtilskuddet notifiseres som blå støtte. Eventuell omlegging av avløsertil skuddet til andre tilskuddsordninger, vil kunne endre innplasseringen av støtten i notifikasjonene til WTO avhengig av hvordan tilskuddet utformes. Utformingen av dagens ordning medfører at det for den enkelte bonde kan fremstå som økono misk gunstig å fordele husdyrproduksjonen på flere foretak som deretter reelt sett drives som ett. Dette utløser i mange tilfeller en dobling av avlø sertilskuddet i forhold til hva man kan motta ved å søke tilskudd for det samme antall husdyr fra et enkeltstående foretak. Denne type «papiroppsplit ting» uten underliggende realitet er i strid med formålet bak ordningen. Den forvaltningsmessige oppfølgingen av slike driftsfellesskapssaker er krevende. Dermed vil en forenkling kunne gi grunnlag for å kutte i landbruksbyråkratiet. For å gi produsentene reell valgfrihet i om til skuddsmidlene skal benyttes til avløsning eller ikke og av hensyn til forenkling, foreslås det å av vikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid. For å kompensere for dette, må andre tilskuddsordnin ger økes innenfor samme økonomiske ramme. En mulig og relativt enkel måte å gjennomføre dette på er å øke husdyrtilskuddene. Avvikling av avlø sertilskuddet og styrking av satsene for husdyrtil skuddet vil kun gi en begrenset omfordeling i samlet tilskuddsutbetaling mellom jordbruksfore takene. Regjeringen vil: – Avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid 9.5.2 Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. skal bidra til å finansiere avløsning i foretak som driver husdyrproduksjon eller helårs produksjon i veksthus, og finansiering av avløsning i onnetiden for foretak som driver plante- eller honningpro duksjon. De viktigste årsakene til at et jordbruksforetak kan få tilskudd til avløsning er når bonden ikke kan delta i driften fordi vedkommende er syk meldt fra arbeid i foretaket, er gravid og mottar svangerskapspenger, mottar foreldrepenger eller mottar engangsstønad ved fødsel. Det er syk domsavløsning som er den klart hyppigste årsa ken til utbetaling av tilskuddet med ca. 90 pst. av alle utbetalingene. Bevilgningen til avløsertil skudd ved sykdom og fødsel mv. er for 2016 på 167,7 mill. kroner. Tilskudd gis for dokumenterte utgifter til av løsning. Maksimal dagsats for tilskuddet i 2016 er 1 500 kroner. Beregnet tilskudd samordnes med ytelser fra NAV (inkl. sykepenger), pensjoner og lønn fra arbeid utenom foretaket. Mange produ senter gir uttrykk for at samordningen gir for dår lig forutsigbarhet i hvor mye tilskudd de kan motta. Andre selvstendige næringsdrivende enn bønder mottar ikke tilsvarende ytelser som jord bruket. Alle selvstendige næringsdrivende kan motta 65 pst. av sitt sykepengegrunnlag fra NAV i syke penger fra 17. dag av en sykmeldingsperiode. Det er den pensjonsgivende inntekten som avgjør sy kepengegrunnlaget, ikke næringsinntekten. Selv stendige næringsdrivende kan mot særskilt pre mie tegne forsikring som gir rett til sykepenger fra folketrygden med 65 pst. av sykepengegrunn laget fra første dag, 100 pst. fra 17. dag eller 100 pst. fra første dag. Sykepengegrunnlaget kan ikke overstige seks ganger grunnbeløpet. For alle næringsdrivende, også bønder, må det vektlegges at så lenge driften videreføres vil pro duksjonen i foretaket kunne omsettes og gi inn tekter, slik at næringsinntekten fra foretaket ikke nødvendigvis blir mindre ved sykdom mv. Ut fra et prinsipielt standpunkt kan det hevdes at bønder skal ha de samme tilskuddsordninger ved sykdom og fødsel mv. som andre selvstendige næringsdrivende. En eventuell avvikling av til skudd til avløsning ved sykdom og å gi jordbruket samme sykepengeordning som andre selvsten dige næringsdrivende, vil imidlertid gi bønder dårligere økonomisk kompensasjon ved sykdom og fødsel mv. sammenlignet med i dag. Før dag 17 84 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling vil heller ikke tilskuddet erstattes av sykepenger fra NAV, og bøndene må, på linje med andre næ ringsdrivende, selv tegne forsikring for å dekke denne perioden. Utbetalingen av sykepenger fra NAV kan bli mindre enn dagens avløsertilskudd, pga. at mange bønder har lav pensjonsgivende inntekt, og fordi den generelle ordningen i NAV gir betydelig dårligere dekning og har en annen innretning. Dersom ordningen skulle vurderes avviklet, må det vektlegges at en overføring av de tilgjenge lige midlene til andre tilskuddsordninger over jordbruksavtalen, som for eksempel produksjons tilskuddene, vil gi en stor omfordelingseffekt. Dette vil føre til en omfordeling av midler fra bøn der som er syke til andre bønder. En eventuell av vikling av avløsertilskuddet ved sykdom og fødsel mv. vil kunne gi mindre omfordeling dersom de frigjorte midlene brukes til å gi jordbrukerne 100 pst. sykepenger fra første dag av sykmeldingsperi oden.2 Men også i dette tilfellet må det forventes en relativt betydelig omfordeling av midlene, blant annet fordi avløsertilskuddet og sykepenger ut måles ut fra ulike grunnlag. Beregnet avløsertilskudd samordnes som nevnt over med lønn fra arbeid utenom jordbruks foretaket, pensjoner og ytelser fra NAV, inkl. syke penger. Fordi selvstendige næringsdrivende ikke mottar sykepenger fra NAV for de første 16 dagene av sykmeldingsperioden, blir beregnet av løsertilskudd utbetalt fullt ut for denne perioden til mange bønder. Fra og med dag 17 i perioden vil det imidlertid bli en samordning mellom de to ytelsene. Dette innebærer at for mange bønder vil nivået på avløsertilskuddet regnet per dag, være størst før dag 17 i sykmeldingsperioden. For lang tidssykemeldte bønder vil bortfall av ordningen kunne gi store økonomiske konsekvenser pga. at de kan motta tilskuddet i en periode på inntil 365 dager. Generelt kan det vises til at for de første 16 dagene av sykmeldingsperioden avhenger effek ten av foretakets produksjonsomfang, vedkom mende persons pensjonsgivende inntekt og even tuelle ytelser fra NAV. De som har høy pensjonsgi vende inntekt og lite produksjonsomfang mottar 2 Bønder har i forhold til andre selvstendige næringsdri vende også en særskilt sykepengeordning. Tilskudd til sykepengeordningen i jordbruket innebærer at ved syk dom mottar de 100 pst. sykepenger fra 17. sykefraværsdag. Økningen fra 65 til 100 pst. av sykepengegrunnlaget finan sieres med midler over jordbruksavtalen. Figur 9.2 Nordmøre i Møre og Romsdal Foto: Svein Wik Scanpix 2016–2017 Meld. St. 11 85 Endring og utvikling lite avløsertilskudd i dag, og avvikling av til skuddsordningen vil derfor gi minst utslag for disse foretakene, mens det motsatte vil være til felle for de med lav pensjonsgivende inntekt og stort produksjonsomfang. Det må videre understrekes at en heving av ni vået på sykepenger for bonden kun hensyntar syk domstilfeller, og avhjelper ikke effektene av en av vikling av avløserordningen for de andre grunnla gene som kan gi utbetaling av tilskuddet. Jordbru kerne må derfor selv betale fullt ut for avløsning i disse tilfellene (fødsel, barns sykdom etc.). En eventuell avvikling av tilskuddet vil gi en stor forvaltningsmessig effektiviseringsgevinst fordi all saksbehandling knyttet til tilskuddsord ningen hos kommunene, fylkesmannen og Land bruksdirektoratet vil opphøre. Regelverket gjel der selvstendige næringsdrivende, men er i stor grad basert på de omfattende bestemmelsene for lønnsmottakere etter folketrygden. Det kom plekse regelverket innebærer at det kan være van skelig for bøndene å bruke ordningen, og vanske liggjør forvaltningen av den. Forvaltningen av ord ningen har imidlertid blitt mer effektiv gjennom justering og presisering av regelverket i 2015. En ytterligere effektivisering av ordningen, inkl. mer forutsigbarhet om utmålingen av tilskuddet, kan oppnås med et nettbasert søknads- og forvalt ningssystem. Det er forhold som kan tilsi at avløsertilskudd ved sykdom og fødsel bør avvikles. Bønder bør kunne drive sin næringsvirksomhet med grunn lag i det samme sikkerhetsnettet med ytelser fra NAV som andre selvstendig næringsdrivende. Vi dere finner mange produsenter det for lite forut sigbart hvor mye de kan få utbetalt av avløsertil skuddet i aktuelle situasjoner. Forvaltningen av ordningen er relativt komplisert og krever store ressurser pga. et detaljert og omfattende regel verk mv. Men en eventuell avvikling av tilskudds ordningen kan gi et dårligere sikkerhetsnett ved sykdom og fødsel mv. Ordningen er dessuten vik tig for rekruttering fordi den gir tilskudd til avløs ning i forbindelse med svangerskap og fødsel. Etter en samlet vurdering foreslår regjeringen derfor ikke å avvikle tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel mv. 9.5.3 Tidligpensjon Tidligpensjonsordningen skal bidra til å lette ge nerasjonsoverganger i jordbruket for de som har hatt hoveddelen av sine inntekter fra jordbruk/ gartneri og skogbruk. Hensikten er å bidra til tid ligere generasjonsskifter og dermed stimulere til rekruttering. Tidligpensjon kan utbetales til de som slutter i næringen fra de er 62 år til 67 år. Ord ningen skal gjøre det økonomisk lettere å overdra landbrukseiendom til neste generasjon før de har rett til alderspensjon fra folketrygden. Antall personer ordningen omfatter er blitt re dusert år for år. Ved utgangen av 2005 var det 1 445 personer som mottok tilskuddet, mens det ved utgangen av 2015 var kun 847 tilskuddsmotta kere. Reduksjonen i antall personer som omfattes av ordningen gjør at det kan reises spørsmål om tidligpensjon til bønder er en avgjørende faktor for at overdragelse av landbrukseiendom skjer tidli gere enn overdragelsen ellers ville gjort, eller om tidligpensjonen bare er en ekstra ytelse for en overdragelse som ville skjedd på samme tids punkt. Ett av vilkårene for å kunne motta tidligpen sjon er at «referanseinntekten», inntekten som kommer fra jord- og skogbruk (inkl. sykepenger opptjent i næringen), må utgjøre minst 67 pst. av personens samlede inntekt. Kravet ivaretar en form for behovsprøving av hvem tidligpensjon skal ytes til. Med nedgang i antall jordbruksfore tak og flere som har inntekter i tillegg til landbru ket, vil nedgangen i antallet tidligpensjonister fort sette. Videre har endringer i Folketrygden gjort ordningen noe mindre relevant, siden det fra 2011 har blitt mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år (flek sibel alderspensjon). Dagens forskrift åpner videre for at eiendom men formelt overdras til neste generasjon, som driftsinntektene føres på, mens den reelle driften videreføres av den eldre generasjonen. Det er ikke i tråd med intensjonen med ordningen. Etter jordbruksforhandlingene i 2014 ble det i Prop. 106 S (2013–2014) fremmet forslag om å av vikle tidligpensjonsordningen, blant annet med grunnlag i at tidligpensjon ikke går til personer som driver aktivt jordbruk. Forslaget ble ikke ved tatt. En av grunnene var at relativt mange bønder allerede hadde planlagt og innrettet seg med tanke på å komme inn under tilskuddsordningen. For å gi forutsigbarhet ved generasjonsskifte og for at jordbruket skal kunne tilpasse seg endringene, kan en avvikling av ordningen varsles flere år i forveien. For generasjonen som skal inn i landbruket, er det viktig at det blir lagt til rette for tilstrekkelig tid til planlegging av nødvendige in vesteringstiltak. Tidligpensjonsordningen for bønder har redu sert oppslutning, svekket måloppnåelse, er min dre relevant grunnet endringer i Folketrygden, og mange blir stengt ute av inntektsvilkårene. Det foreslås at ordningen avvikles for nye tilskudds 86 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling mottakere. De som allerede er inne i ordningen skal fortsatt motta avtalt ytelse. Dette kan for en kelte av støttemottakerne gjelde inntil ti år fra det tidspunkt ordningen avvikles. Frigjorte midler for utsettes overført til tiltak over jordbruksavtalen som er rettet mot rekruttering. En slik endring av ressursbruken vil være mer målrettet og gi en sterkere stimulans til generasjonsskifter og re kruttering til næringen. Regjeringen vil: – Avvikle ordningen med tidligpensjon for nye tilskuddsmottakere og vri støtten til rekrut teringstiltak 9.6 Stimulering til investeringer for fremtiden Et fremtidsrettet og kostnadseffektivt landbruk er avhengig av at landbruksforetakene kan omstille seg i takt med samfunnsutviklingen og utviklin gen i landbruket spesielt. Investeringer på det en kelte landbruksforetaket er en viktig driver for modernisering, effektivisering og økt verdiska ping i landbruket. Det er både stort investerings behov og stor pågang etter offentlige virkemidler til investeringer innen basislandbruket. Investe ringsprosjektene det blir bevilget støtte til har økt i omfang, samtidig som offentlige tilskuddsmidler utløser en forholdsvis stor andel privat kapital. Re gjeringen mener investeringsvirkemidlene i land bruket er viktige for å nå målet om økt matpro duksjon. Investeringsvirkemidlene bidrar til re kruttering til landbruket, både fordi yngre inves terer i større grad enn eldre, og delvis fordi mange eldre som investerer gjør det for å legge til rette for neste generasjon. Det lave tapstallet på lån til landbruksnæringen tilsier at det bør være stor interesse blant private finansieringsinstitusjo ner for å yte mer lån til landbruksnæringen. Det er viktig at de offentlige ressursene blir brukt godt, effektivt og målrettet. Tilskuddsmid ler kan lette byrdene ved investeringer når inves teringsbehovet er stort, men bør ikke i seg selv være drivkraften for investeringsbeslutninger. Grunnlaget for investeringer må være basert på lønnsomhetsvurdering av investeringsprosjek tene. Regjeringen har allerede gjennomført flere tiltak for mer forenkling og målretting av investe ringsvirkemidlene og ønsker å gjøre ytterligere endringer for en mer forenklet og effektiv forvalt ning. Regjeringen har prioritert å stimulere til økte investeringer i landbruket gjennom å øke avsetnin gen til investerings- og bedriftsutviklings ordningen i de siste års jordbruksoppgjør. For å bygge opp under målet om økt matproduksjon, har regjeringen presisert at det er nødvendig å støtte opp om de bedriftene som ønsker å vokse, og at støtte til investeringsprosjekt som gir økt matpro duksjon skal prioriteres. Det er gjort en del foren klinger i ordningen: Maksimal grense for støttebe løp er opphevet, mens maksimal prosentstøtte er beholdt på 33 pst. For å tydeliggjøre og målrette støtten ble forskriften som regulerer bruken av midlene revidert. Ordningen er ellers vesentlig forenklet gjennom avvikling av tilskudd til rente støtte. Samlet sett fremstår ordningen i dag som enklere og mer målrettet mot investeringstiltak som gir økt matproduksjon. Omfanget av føringer som ligger til grunn for bruken av midlene er likevel betydelige, og det er spesielt krevende at det i tillegg til nasjonale førin ger er åpnet for at det kan utarbeides relativt de taljerte regelverk og føringer for de bedriftsret tede midlene på regionalt nivå gjennom det regio nale partnerskapet. For mange kryssende hensyn kan svekke Innovasjon Norges lønnsomhetsvur dering av de enkelte prosjektene, og det kan også svekke graden av nasjonal måloppnåelse. Videre kan praksisen fra fylke til fylke bli for ulik for rela tivt like prosjekt. Systemet bidrar dessuten til uri melig mye byråkrati og en mindre effektiv forvalt ning, og kan gjøre det vanskelig for den enkelte næringsutøver å orientere seg i gjeldende regel verk. Regjeringen foreslår derfor at regionalt part nerskap ikke lenger skal ha mulighet til å utforme regelverk og detaljerte føringer for bruken av disse midlene. Det må understrekes at det regionale partner skapet fortsatt skal ha en viktig strategisk rolle for utvikling av landbruket gjennom arbeidet med re gionalt bygdeutviklingsprogram. Gjennom dette arbeidet vil det fortsatt være mulig å legge enkelte overordnede regionale føringer og prioriteringer til grunn, for eksempel knyttet til vekting av inn satsområder og geografi. Endringen vil derfor ikke få følger for den overordnede strategiske rol len partnerskapet har på landbruksområdet. Regjeringen vil: – At det regionale partnerskapet ikke lenger skal ha mulighet til å utforme regelverk og detal jerte føringer for bruken av de bedriftsrettede midlene 2016–2017 Meld. St. 11 87 Endring og utvikling Oppsummering kapittel 9 Forenkling av ordningene i jordbrukspolitikken er viktig for å bidra til en mer effektiv og lønnsom sektor og sikre legitimiteten til ordningene. Det er avgjørende at myndighetenes eventuelle regule ringer er enkle og lite byråkratiske. Regjeringen vil: – At avtalepartene i jordbruksoppgjøret skal vur dere og foreslå forenklinger ved hvert jord bruksoppgjør – Vurdere forenklede modeller for beitetilskudd og komme tilbake til dette i jordbruksoppgjø ret – Utnytte beiteressursene med vekt på bruk av utmark – Avvikle tilskudd til avløsning ved ferie og fritid – Avvikle ordningen med tidligpensjon for nye tilskuddsmottakere og vri støtten til rekrut teringstiltak – At det regionale partnerskapet ikke lenger skal ha mulighet til å utforme regelverk og detal jerte føringer for bruken av de bedriftsrettede midlene 88 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 10 Markedsbalansering Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næ ringsmiddelindustrien. Den 24. juni 2015 leverte et utvalg nedsatt av Landbruks- og matdeparte mentet rapporten Evaluering av markedsbalanse ring i jordbruket. Markedsbalanseringen har vært en sentral del av norsk landbrukspolitikk siden omsetnings loven ble vedtatt i 1930. Systemet har virket i over 85 år, uten at det er gjort større endringer i det. I seg selv er dette en god grunn til å se kritisk på systemet. Et gjennomregulert marked kommer heller ikke forbrukeren til gode. Regjeringen vil videreføre prinsippene i markedsbalanseringssys temet for kjøtt og kumelk, og samtidig gjøre juste ringer for å styrke konkurransesituasjonen i disse sektorene. Videre vil regjeringen gjøre forenklin ger og endringer i andre sektorer slik at ordnin gene blir mer uavhengig av samvirkene, at risiko for konkurransevridninger reduseres og at virke middelbruken forenkles. 10.1 Hva er markedsbalansering? Jordbruk er en biologisk næring med en uelastisk tilbudsside (liten respons i tilbud på prisend ringer) på kort og mellomlang sikt. Flere råvarer har svært lang produksjonssyklus (ledetid), og i praksis kan det gå flere år fra en beslutning om å starte, utvide eller fortsette produksjonen til råva ren er ferdig produsert. Det er heller ikke mulig å sette produksjonen «på vent» underveis. Plante produkter kan ha relativt kortere produksjonstid, men er avhengig av at produksjonen skjer i rett sesong. Planteprodukter kan på grunn av variasjo ner i nedbør, temperatur, soltimer etc. gi store av lingsvariasjoner fra år til år. Forbruket av matva rer er også uelastisk (prisendringer gir små utslag i etterspørselen). De nevnte særtrekkene ved til budet av og etterspørselen etter jordbruksvarer kan gi store prisvariasjoner, som betyr stor grad av økonomisk risiko for produsenten. Formålet med markedsbalansering av jord bruksråvarer er å sikre en stabil forsyning av va rer i alle markeder til en tilnærmet lik pris. Den skal også sikre produsentene stabil avsetning og stabile priser i tråd med jordbruksavtalens be stemmelser. Det er bøndene, gjennom de produsenteide landbrukssamvirkene, som har ansvaret for å gjennomføre markedsbalanseringen. TINE SA, Nortura SA og Norske Felleskjøp har ansvaret for markedsbalansering innen henholdsvis melke-, kjøtt- og kornsektoren, og har rollen som mar kedsregulatorer. Ved omsetning av jordbrukspro dukter kreves det, i medhold av omsetningsloven, inn en avgift fra produsenten (omsetningsavgift) som går inn i et fond for hver sektor. Det er Land bruks- og matdepartementet som fastsetter sat sene for omsetningsavgiftene, etter forslag fra Omsetningsrådet. For kjøtt av storfe, sau og svin samt korn og oljefrø, setter departementet maksi malsatser, mens Omsetningsrådet er delegert kompetanse til å endre avgiftsnivået innenfor ram mene av maksimalsatsene. Det er Omsetnings rådet som bevilger penger fra fondene til gjen nomføring av markedsbalanseringen. Omset ningsrådet er et offentlig organ med frittstående stilling. Jordbruket har det økonomiske ansvaret for overproduksjon gjennom å bære pristap ved overskudd og gjennom å innbetale omsetningsav gift for å dekke avsetningstiltak. Representantene for jordbruket har derfor flertall i rådet (bestå ende av totalt 11 medlemmer). Ved å balansere tilførsel av jordbruksråvarer skal markedsregulator hindre at overskudd opp står. Dette kan gjøres på flere måter; ved prisset ting, å sette i verk produksjonsregulerende tiltak, håndtere overskuddskvantum eller påvirke etter spørselen. Markedsbalansering består av: – Avsetningstiltak som skal håndtere temporære overskudd, eksempelvis lagring og eksport – Produksjonsregulerende tiltak som skal hindre at tilbudsoverskudd av jordbruksråvarer opp står, eksempelvis slakting på lave vekter. Disse tiltakene settes i verk så tidlig som mulig i ver dikjeden Markedsregulator er pålagt: – Mottaksplikt som innebærer at markedsregula tor har plikt til å ta imot jordbruksvarer fra alle 2016–2017 Meld. St. 11 89 Endring og utvikling primærprodusenter til de vilkår som gjelder på det sted og til den tid varen leveres – Forsyningsplikt som innebærer at markedsre gulator under gitte forutsetninger plikter å selge råvarer og sikre forsyning til uavhengig industri – Informasjonsplikt som innebærer at markeds regulator skal sikre alle markedsaktører lik til gang på informasjon om aktiviteter som utføres i kraft av balanseringsansvaret I tillegg kommer opplysningsvirksomhet og faglige tiltak. Opplysningsvirksomhet er rettet mot for bruker, eksempelvis gjennom reklamekampanjer i grillsesongen. Faglige tiltak retter seg mot pri mærprodusenten, eksempelvis avlstiltak og ar beid med mattrygghet. 10.2 Dagens balanseringsmodeller Norges WTO-forpliktelser har de senere år med ført behov for endringer i markedsordningene. Det opereres i dag med tre modeller; målprismo dellen, volummodellen og referanseprismodellen. Felles for de tre modellene er at de angir et maksi malprisnivå som er nødvendig for å administrere tollvernet. Ingen av modellene gir noen prisga ranti til produsent. Prisnivå og prisutvikling for norske jordbruksvarer blir påvirket av flere for hold, som innenlands balanse mellom etterspørsel og produksjon, graden av beskyttelse i tollvernet og prisutvikling på verdensmarkedet. 10.2.1 Målprismodellen Målprisene er fastsatt i jordbruksavtalen, og skal være priser som jordbruket reelt sett skal kunne oppnå gitt balanserte markedsforhold, importver net og markedsbalanseringsmulighetene. Målpri sene er fastsatt for representantvarer1 for svine kjøtt, korn, poteter, grønnsaker, frukt og til råva renivå for ku- og geitemelk. Markedsregulator har 1 Varer med en bestemt kvalitet og på et definert punkt i verdikjeden. Figur 10.1 Bardu i Troms Foto: Bård Løken Samfoto 90 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ansvaret for å søke å ta ut avtalt målpris for korn, melk og svinekjøtt i samsvar med forutsetningene om at målpris skal kunne oppnås ved markedsba lanse. Ved overskudd av vare i markedet har Om setningsrådet ansvar for at det iverksettes avset ningstiltak for å bringe markedet i balanse med sikte på å oppnå målpris. Det er markedsregulato rene som gjennomfører dette i praksis. Noteringsprisene er løpende priser som opp nås i markedet. De registreres av markedsregula tor og rapporteres til Landbruksdirektoratet. Lø pende priser, som er vektet med omsatt kvantum, noteres fortløpende og brukes for å beregne gjen nomsnittlig pris for året. Blir denne høyere enn målpris, er hovedregelen at overskridelsen skal trekkes fra avtalt målpris kommende år. Jordbruksavtalen definerer «øvre prisgrense» på målprisvarene.2 Dersom prisene på målprisva rene overstiger øvre prisgrense to uker på rad, skal Landbruksdirektoratet iverksette tollnedset telser i medhold av forskrift om administrative tollnedsettelser på landbruksvarer. 10.2.2 Volummodellen Volummodellen ble innført 1. juli 2009 for storfe kjøtt, og 1. juli 2013 for kjøtt av sau og lam, samt egg. I volummodellen fastsettes det ikke noen målpris i jordbruksavtalen, men markedsregula tor skal fastsette og informere om planlagt gjen nomsnittlig engrospris (PGE) til resten av marke det for hvert halvår. Den fastsatte engrosprisen på representantvaren er bindende oppover for mar kedsregulator. Prisdannelsen er fri opp til øvre prisgrense. Overnotering to uker på rad vil utløse administrative tollnedsettelser på samme måte som for målprisvarene. Fastsettelse av PGE med tilhørende prognoser for fremtidig prisutvikling (prisløype) skal gi best mulig markedsdekning på kort og mellomlang sikt. På samme måte som i målprismodellen iverk setter markedsregulator avsetningstiltak for å bringe markedet i balanse ved overskudd av varer. Reguleringslagring er imidlertid volumbegrenset, og det er ikke adgang til reguleringseksport. 10.2.3 Referanseprismodellen For fjørfekjøtt ble målprissystemet den 1. januar 2007 erstattet av et referanseprissystem for admi nistrering av tollvernet. Dette innebærer at mar kedsbalanseringen er avviklet, og det er ingen markedsregulator. Referanseprisen blir fastsatt av Landbruksdi rektoratet med basis i prisuttaket på engrosnivå i foregående avtaleår. Referanseprisen gir grunnlag for administrering av tollvernet i perioder med un derdekning. Dersom noteringsprisen på represen tantvaren overstiger øvre prisgrense to uker på rad, blir det iverksatt administrative tollnedsettel ser for å få prisen ned til referanseprisnivå. Øvre prisgrense er til enhver tid referanseprisen pluss 10 pst. Det gjennomføres ikke avsetningstiltak eller produksjonsregulerende tiltak ved overproduk sjon. 10.3 Et gammelt system med behov for opprydding og økt konkurranse Som følge av nedgangstidene på 1920-tallet, med overproduksjon av produkter som svin, meieripro dukter og egg, ble omsetningsloven innført som en kriselov den 6. juni 1930. Loven la til rette for at avgifter på jordbruksvarer skulle nyttes til å regu lere markedet, og slik sett løse omsetningsproble mene. Omsetningsrådet ble opprettet og gjen nomføringen ble lagt til produsentsamvirkene. Perioden 1940–55 var preget av oppbygging og utbygging av et geografisk spredt transport-, mottaks- og lagringsapparat for å øke norsk pro duksjon og utvide markedet for norsk vare gjen nom året. Et målprissystem ble innført fra 1958. Dette endret de opprinnelige målene om å øke pri sene til bøndene og forhindre overskudd i marke dene. Det ble nå også viktig å oppnå prisene som lå i jordbruksavtalen. 1990-tallet var det tiåret da internasjonaliserin gen for alvor påvirket den norske landbrukspoli tikken, gjennom blant annet GATT-forhandlin gene som resulterte i WTO-avtalen fra 1995, samt EØS-avtalen i 1994. På 2000-tallet skjedde det endringer i markedsbalanseringssystemene som tilpasning til internasjonale avtaler fra 1990-tallet. For storfe-, sau/lam- og eggsektorene ble målpris systemet erstattet av volummodeller, mens kyl lingsektoren ble deregulert. På 2000-tallet ble det også økt oppmerksomhet rundt konkurranse og samvirkenes rolle som markedsaktører. Landbruks- og matdepartemen tet fastsatte i 2003 rammer for Omsetningsrådets vedtak som omhandlet sentrale konkurransemes sige betingelser (rammeforskriften). Ny konkur ranselov trådte i kraft 1. mai 2004 og konkurranse-2 Rå melk fra ku og geit, slaktegris, mathvete, matrug, bygg, havre, oljevekster, matpoteter og 10 ulike grønnsaker. 2016–2017 Meld. St. 11 91 Endring og utvikling myndighetene ble i sterkere grad en kontrollmyn dighet også i landbrukssektoren. Markedsbalanseringen har vært en sentral del av norsk landbrukspolitikk siden omsetningslo ven ble vedtatt i 1930. Systemet har virket i over 85 år, uten at det er gjort større endringer i det. I seg selv er dette en god grunn til å se kritisk på systemet. Samvirkenes rolle som markedsregula torer, og hvordan rollen forvaltes, har over tid vært kritisert. Et gjennomregulert marked kom mer heller ikke forbrukeren til gode. I regjeringens politiske plattform heter det: «Regjeringen ønsker sterkere konkurranse i næ ringsmiddelindustrien, og vil derfor gjøre markeds regulatorordningen mer uavhengig av samvirkeor ganisasjonene.» Med dette utgangspunktet satte Landbruks- og matdepartementet våren 2014 ned et utvalg som skulle gjennomgå dagens system for regulering av råvaremarkedene i jordbruket. Utvalget ble ledet av professor Erling Hjelmeng. Formålet med gjennomgangen skulle være å legge til rette for økt konkurranse og bedre res sursutnyttelse i verdikjeden sett under ett. Utvalget skulle blant annet evaluere dagens system for balansering av råvaremarkedene i jord bruket, og vurdere behovet for å drive markeds balansering i de ulike råvaremarkedene, her under om markedsreguleringen kunne avvikles. Dette skulle blant annet evalueres og vurderes opp mot målene om styrket konkurranse i verdi kjeden, en kostnadseffektiv, lønnsom og bære kraftig matproduksjon og landbruk over hele lan det. 10.4 Oppfølging av markedsbalanse ringsutvalget 24. juni 2015 leverte det regjeringsoppnevnte ut valget rapporten Evaluering av markedsbalanse ring i jordbruket. Konklusjonene i rapporten, som et samlet utvalg stiller seg bak, kan i korte trekk oppsummeres slik: – Markedsbalanseringssystemet bidrar til sikker avsetning og prisstabilitet for produsent – Det foreligger potensielle kilder til konkurran sevridning og muligheter til strategisk utnyt ting av systemet. Reguleringen har i begrenset grad mekanismer for å forebygge konkurrans evridende virkninger, men det påvises ikke konkurransevridende effekter av systemet i praksis, samlet sett – Mottaksplikt i ordningen ligger som en forut setning for geografisk spredt produksjon, men svekker effektiviteten av produksjonsregule rende tiltak og stimulerer til overproduksjon – Forsyningsplikten har betydning for å sikre konkurranse på industrileddet i meieri-, kjøtt og eggsektoren, men det kan reises spørsmål om det er behov for en mer detaljert styring av vilkårene – Systemet innebærer samfunnsøkonomiske kostnader – Organiseringen og finansieringen av faglige til tak og opplysningsvirksomhet skal gjennom gås Rapporten inneholder en grundig virkelighetsbe skrivelse og faglig evaluering av dagens markeds balanseringssystem. Rapporten skisserer tre ulike alternativer til dagens system; Styrket Omset ningsråd, Forenkling og Markedsbasert balanse ring. Styrket Omsetningsråd: Videreføre balanse ringsvirkemidler finansiert ved omsetningsavgift. Markedsregulatorrollen avvikles og regulering skal skje gjennom blant annet anbudskonkurran ser. Faglagene skal få ansvar for å bestemme nivå på planlagt engrospris for kjøtt og egg (PGE), mottaksplikten skal gjennomføres ved anbuds konkurranse, mens forsyningsplikten skal erstat tes av konkurransepolitisk leveringsplikt med prisregulering. Omsetningsrådet skal utvides slik at handels- og forbrukerinteresser er represen tert. Ingen enkeltgruppering skal ha flertall. Vi dere skal Omsetningsrådet utvides med sektor vise arbeidsutvalg som skal diskutere og fatte ved tak om intervensjon innenfor det enkelte mar kedsområde for å nå prismålet. Forenkling: Markedsbalansering (med mar kedsregulator) finansiert av omsetningsavgiften skal videreføres. Avsetningstiltak skal i større grad enn i dag gjennomføres ved bruk av anbuds konkurranser og økt bruk av produksjonsregule ring for kjøtt. Beslutning om iverksetting av tiltak skal flyttes til Omsetningsrådet. Informasjon skal samles og gjøres mer allment tilgjengelig. I tillegg skal vilkårene for mottakspliktbestemmelsene gjennomgås og tydeliggjøres. Markedsbasert balansering: Målpris og PGE av vikles, og det skal kun være referansepriser for å kunne forvalte tollvernet. Omsetningsrådet og markedsregulatorrollen avvikles. Balanseringsan svar og nødvendige virkemidler overføres fra Om setningsrådet til Landbruksdirektoratet. Direkto ratet gis hjemmel til rettslig bindende produks jonsregulering. Balanseringsvirkemidlene skal i hovedsak avvikles, men det gis en åpning for å sette i verk tiltak ved potensiell alvorlig ubalanse i 92 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling markedet. I enkelte områder hvor volum og trans portavstander ikke gir rom for kommersielt lønn somme mottaksanlegg, åpnes det for mottaksplikt på anbud. Forsyningsplikten skal erstattes av kon kurransepolitisk leveringsplikt med prisregule ring. Kostnadene skal dekkes over jordbruksavta len eller gjennom en særskilt omsetningsavgift. Systemet skal evalueres etter tre år med sikte på ytterligere deregulering. Vurdering av alternativene Alternativet styrket Omsetningsråd gjør balanse ringen mer uavhengig av samvirkene, men inne bærer samtidig en sterkere grad av samhandling mellom aktørene (samvirket og de uavhengige). Videre innebærer alternativet økt ressursbruk for blant annet jordbruksorganisasjonene og økt by råkrati blant annet ved å etablere flere arbeidsut valg under Omsetningsrådet. Økt samhandling mellom aktørene er uheldig sett opp mot målet om å styrke konkurransen. Forenklingsalternativet medfører kun små endringer i dagens ordning og følger ikke i til strekkelig grad opp utvalgets mandat om å legge til rette for økt konkurranse og bedre ressursut nyttelse i verdikjeden. Alternativet markedsbasert balansering vil medføre større variasjoner i pris på jordbrukspro dukter og økt økonomisk risiko for produsent. Vi dere vil det kunne føre til større grad av sentrali sering og slik sett innvirke på målsettingen om landbruk over hele landet. På den annen side vil alternativet trolig føre til lavere administrative kostander og økt konkurranse. Alternativet kan bidra til å øke effektiviteten ved at prissignaler og markedsmekanismer i større grad sikrer at res sursbruken samsvarer med gjeldende tilbuds- og etterspørselsforhold. Økt konkurranse bidrar til økt innovasjon og produktutvikling, noe som vil komme forbrukeren til gode. Regjeringen har i sin politiske plattform sagt at det bør satses på alternativ næringsutvikling for å gi grunnlag for en mer robust og fremtidsrettet landbruksproduksjon over hele landet. I NOU 2014: 5 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, produktivitetskommisjonens første rapport, vises det til at konkurranse er en viktig drivkraft for produktivitet og at graden av virksom konkur ranse i et marked er nært knyttet til hvordan kon Figur 10.2 Vesterålen i Nordland Foto: Scanpix 2016–2017 Meld. St. 11 93 Endring og utvikling kurranseloven er utformet og hvordan den hånd heves. Unntakene fra konkurranseloven for sam arbeid mv. innen landbruk innebærer imidlertid at samfunnsøkonomisk effektivitet og forbrukerhen syn her må vike for andre formål, ifølge produkti vitetskommisjonen. Konkurranse er et middel til høyere produkti vitet og innovasjon. Konkurranse gir forbrukerne flere valg og lavere priser, og fører til økt sam funnsøkonomisk nytte og produktivitet, samt at det kan bli enklere å etablere ny næringsvirksom het. En avvikling av markedsbalanseringen vil iso lert sett være positivt, både konkurranse- og ef fektivitetsmessig. Produktivitetskommisjonen redegjør også for at reguleringer kan øke etableringshindringene for nye, innovative virksomheter og dermed hemme insentivene til å innovere. Konkurranse begrensende reguleringer i en næring kan videre gi ringvirkninger til andre næringer, og således begrense produktivitetsveksten gjennom hele ver dikjeden. Som eksempel vises det til at regulerin gen av landbruket bidrar til å svekke produktivite ten også i matvareindustrien. Matvareindustrien står for 20 pst. av den samlede industriproduksjo nen i Norge. På den annen side har regjeringen et mål om økt produksjon av norsk mat og landbruksproduk sjon over hele landet. En avvikling av markedsba lanseringen vil føre til økt prisfluktuasjon og redu sert avsetningssikkerhet for primærprodusent. Økt økonomisk risiko for produsent vil kunne re dusere investeringer i primærproduksjon. En full stendig avvikling vil for noen sektorer over tid føre til lavere norsk matproduksjon og økt sentra lisering, i strid med Stortingets mål for landbru ket. I mandatet som lå til grunn for markedsbalan seringsutvalgets arbeid het det at utvalget skulle «vurdere behovet for å drive markedsbalansering i de ulike råvaremarkedene». Ingen av de tre alter native forslagene fra utvalget inneholdt noen sek torvis vurdering. Regjeringen mener at de ulike sektorene har vesentlig forskjellig karakteristika og dermed ulike behov for markedsbalansering. Sektorene har også ulik betydning for å nå målsettingene for regjeringens jordbrukspolitikk. For de grasba serte produksjonene er for eksempel mottaksplik ten viktig for å opprettholde målet om landbruk over hele landet, mens denne plikten ikke har samme betydning i eggsektoren og kornsektoren. I de endelige forslagene til endringer har re gjeringen vurdert hver sektor for seg. I regjerin gens forslag er det benyttet vurderinger og analy ser fra alle de tre alternativene i markedsbalanse ringsrapporten, tilpasset de ulike sektorene. 10.5 Markedsbalansering, Omsetningsloven og jordbruksavtalen Omsetningsloven har som formål å (gjennom samvirke) fremme omsetningen av de viktigste norskproduserte jordbruksvarene. Omsetningslo ven er det juridiske grunnlaget for markedsbalan seringssystemet. Omsetningsloven er hjemmel for Omsetningsrådets adgang til å beslutte over anvendelsen av omsetningsavgift og departemen tets kompetanse til å fastsettes satsene for omset ningsavgift og gi nærmere regler om gjennomfø ringen av loven. Utover loven og forskrifter fast satt av både departementet og Omsetningsrådet, representerer avtaleforpliktelser mellom fagla gene, samvirkene og myndighetene sentrale ele menter i balanseringen. I henhold til rammeforskriften skal Omset ningsrådets vedtak om forsynings-, mottaks- og in formasjonsplikt utformes på en måte som gjør at de i minst mulig grad påvirker konkurranseforhol dene mellom ulike aktører eller grupper av aktø rer i markedet. Etter omsetningsloven § 11 siste ledd kan de partementet gjøre om Omsetningsrådet sine ved tak dersom de er i strid med lov, forskrift eller gjeldende jordbruksavtale, mens regjeringen kan omgjøre vedtak som er i strid med samfunnsin teresser. Sistnevnte bestemmelse hjemler med an dre ord en slags etterfølgende legalitetskontroll, samt en politisk kontroll dersom rådet setter seg opp mot mer overordnede samfunnshensyn. Et samlet markedsbalanseringsutvalg mente at det var nødvendig å gjennomgå regelverket knyttet til markedsbalanseringen. Det er rom for å gjennomføre endringer i markedsbalanseringen innenfor ordlyden i gjeldende omsetningslov. Det foreslås derfor ikke endringer i omsetningsloven nå. For å sikre velfungerende konkurranse i mar kedene er det avgjørende at markedsbalanserin gen praktiseres konkurransenøytralt. Virkemid delbruken må derfor gjennomgås med den hen sikt å forenkle ordningene og styrke konkurran sen ved å tydeliggjøre roller, beslutningsansvar og informasjonsflyt. Det forventes at Omsetnings rådet innen rimelig tid foretar en grundig gjen nomgang av virkemiddelbruken og gjennomfører nødvendige endringer i bruken av avgiftsmidlene. I den grad endringene ikke anses å være tilstrek 94 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling kelige, vil regjeringen komme tilbake med en pro posisjon om endringer i omsetningsloven. Det legges til grunn at endringene kan gjen nomføres uten endringer i Hovedavtalen for jord bruket og at jordbruksavtalesystemet skal videre føres. Hovedinnholdet i jordbruksforhandlingene er målpriser og budsjettstøtte, samt markedsbalan sering på et overordnet nivå. Dersom markedsre gulatorrollen, målpriser eller noen tilhørende markedsbalanseringstiltak avvikles, vil dette få innvirkning på innholdet i jordbruksavtalen. Ved avvikling av markedsregulatorrollen vil samvirke nes prisansvar bortfalle og prisutviklingen vil bli mer markedsstyrt. Ved avvikling av målpris og innføring av volummodell for svin vil dette kjøtts laget i avtalesammenheng behandles på samme måte som storfe, sau og lam. 10.6 Melk I melkesektoren henger markedsbalanseringen nøye sammen med kvoteordningen for melk og prisutjevningsordningen for melk. 10.6.1 Markedsbalanseringen i dag TINE er markedsregulator i melkesektoren og med fullmakt fra eller godkjenning av Omset ningsrådet, kan markedsregulator iverksette ulike tiltak når markedet ikke er i balanse. Aktuelle til tak er: reguleringslagring, prisnedskriving til an net bruk, salg til spesialmarkeder, skolemelk samt reguleringseksport. I tillegg får TINE kompensert for overkapasitet i produksjonsapparatet (regule ringskapasitet). For melk blir målpriser fastsatt i jordbruks oppgjøret. TINE har mottaksplikt for melk fra alle produsenter og på noen vilkår mottaksplikt for norsk smør. De har videre forsyningsplikt til uav hengige aktører. Det blir i forsyningsplikten skilt mellom flytende- og ikke flytende melkeproduk ter. For flytende produkt har TINE forsyningsplikt til uavhengige meieriselskap, men årlig oppad be grenset til 15 mill. liter melk per anlegg. For forsy ninger ut over dette blir det stilt krav om leveran ser fra egne leverandører. For ikke-flytende mel keprodukter har TINE full forsyningsplikt. For å sikre konkurransenøytralitet er det etablert et ad ministrativt og regnskapsmessig skille i TINE. De største utgiftspostene i markedsbalanserin gen for melk er kompensasjon til TINE for regule ringskapasitet, skolemelkordningen og regule ringslagring. 10.6.2 Endringer i markedsbalansering for kumelk Melkeproduksjon er en viktig distriktsnæring. Mottaksplikten bidrar til å holde melkeproduk sjon oppe i hele landet gjennom å gi primærprodu sentene trygghet for langsiktig avsetning. Forsy ningsplikten bidrar til konkurransen i markedet. TINE har en meget stor andel av førstehåndsom setningen (94,5 pst.). Sektoren kjennetegnes ved at de konkurrerende aktørene, som Synnøve Fin den, Normilk og Rørosmeieriet, er avhengige av å kjøpe melk fra TINE. Q-meieriene har egne leve randører, men kjøper i tillegg melk fra TINE. Trygghet for stabile rammevilkår vil kunne bli svekket om forsyningsplikten blir avviklet. Dette vil kunne gi svekket konkurranse og lavere inves teringer i foredlingsindustrien. Det er derfor nød vendig å videreføre forsyningsplikten. Markedsbalansering i melkesektoren er av stor betydning for å nå viktige landbrukspolitiske mål. Regjeringen vi derfor fortsatt ha markedsba lansering for kumelk med TINE som markedsre gulator. Regjeringen vil likevel forenkle virkemiddel bruken i markedsbalanseringen i melkesektoren. Markedsbalanseringen er bare ment å regulere kortsiktig ubalanse i markedet, og tiltak som i ste det skaper kontinuerlige salgskanaler er ikke i tråd med formålet for markedsbalanseringen.3 Omsetningsrådet må foreta en grundig gjennom gang av balanseringen i melkesektoren med sikte på å forenkle virkemiddelbruken. Videre må Omsetningsrådet gjennomgå bru ken av omsetningsavgiftsmidler til kompensasjon til TINE for reguleringskapasitet. Kompensasjo nen fra Omsetningsrådet til TINE for regulerings kapasitet har økt de siste årene. I 2014 utgjorde kompensasjonen 39,1 mill. kroner, og er for 2016 budsjettert til 40 mill. kroner. Da ordningen ble etablert i 2004 ble TINE godskrevet 19,1 mill. kro ner. Frem til 2012 var kompensasjonen TINE krevde for reguleringskapasitet relativt stabil rundt 20 mill. kroner. Fra 2011 til 2012 økte imid lertid kompensasjonen med 50 pst. og har frem til 2016 steget med ytterligere 17 pst. Muligheten for slik kompensasjon er ikke til stede i de andre sek torene. Dersom Omsetningsrådets gjennomgang viser at kompensasjonen ikke er begrenset til merkostnaden ved regulatoransvaret, men i til 3 Allerede i sluttprotokollen fra jordbruksforhandlingene i 1995 ble det lagt til grunn at markedsreguleringen skulle begrenses slik at den fortrinnsvis var et virkemiddel i de viktigste produksjonssektorene for å håndtere temporære overskudd. 2016–2017 Meld. St. 11 95 Endring og utvikling legg omfatter kostnader TINE uansett ville hatt som kommersiell aktør, vil det være konkurranse vridende overkompensasjon som må avvikles. Reguleringseksport av smør og ost skal avvi kles innen utgangen av 2020 i henhold til WTO ministererklæringen fra Nairobi i desember 2015 og Stortingets Innst. 101 S (2015–2016). Regjeringen vil: – Opprettholde markedsbalansering for kumelk med Tine som markedsregulator – Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og redu serer risikoen for konkurransevridninger i melkesektoren 10.6.3 Geitemelk – oppkjøpsordning for kvoter og avvikling av markedsbalan seringen TINE er markedsregulator og har mottaksplikt på all geitemelk som produseres innenfor kvoteord ningen for melk. Til tross for at kvoteordningen skal sikre best mulig markedsbalanse mellom pro duksjon og etterspørsel, har det i flere år vært be tydelig overproduksjon av geitemelk. Gjennom målprissystemet har geitemelk samme produsentpris som kumelk, selv om an vendelsen av geitemelk ikke genererer tilstrekke lige inntekter for å dekke denne innkjøpsprisen. Dette innebærer at kumelkprodusentene subsidi erer produksjonen av geitemelk. Omsetningsav giften skiller heller ikke mellom geitemelk- og ku melkprodusenter, og alle midlene går inn i samme fond. Dette innebærer at alle produsenter av melk bidrar til å finansiere den vedvarende overproduk sjonen av geitemelk gjennom prisnedskriving i markedsbalanseringen. Mesteparten av kostna dene ved overproduksjonen finansieres imidlertid av TINE selv, dvs. alle TINEs melkeprodusenter gjennom salg til lite lønnsom anvendelse. I jordbruksoppgjøret 2004 ble partene enige om at det fra 1. januar 2005 skulle iverksettes mål rettede virkemidler for geiteholdet i Norge. Det ble definert et satsingsområde for geitemelkpro duksjon. Produsenter som lå utenfor området ble i en periode på to år tilbudt en høyere pris for salg av melkekvote til staten, samt et omstillingsbi drag. Ordningen ble benyttet av mange produsen ter, og mengden kvote solgt til staten i 2005 var adskillig høyere enn tidligere. Geitemelkkvote, el ler produksjon på slik kvote, kan ikke flyttes til kommuner uten geitemelkkvote fra før og heller ikke til kommunene Leksvik, Namsskogan, Røyr vik og Ås. I dag er geitemelkproduksjon en rela tivt liten næring med 287 aktive produsenter. Oppkjøpsordningen førte til lavere leveranse, og slik sett mindre overproduksjon. Samtidig har prosjektet «Friskere Geiter», som startet i 2001, ført til geiter med høyere ytelse per dyr og bedre kvalitet på melka. Kostnadene for prisnedskriv Figur 10.3 Kostnader over omsetningsavgiften som benyttes til prisnedskriving av geitemelk til fôr for årene 2005–2015 Kilde: Omsetningsrådets årsmeldinger 0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Geitmelk til fôr K ro n e r 96 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ning av geitemelk til fôr, som er finansiert av om setningsavgiften, har de siste 10 årene variert mel lom drøye 1,2 mill. kroner og 4,5 mill. kroner. De siste årene har geitemelkkvotene blitt re gulert ned med 3 pst. for å redusere overproduk sjonen. Avtalepartene har også i flere år vært enige om å trekke inn kvote gjennom omsetnings ordningen. Det er imidlertid en begrenset mengde da det bare er 20 pst. av kvoten som må selges til staten. Tradisjonelt har mesteparten av geitemelken som leveres til TINE blitt brukt til produksjon av brunost. Selv om det er økende aktivitet og in teresse for å bruke geitemelken i andre produk ter, har ikke produktutviklingen ført til økt etter spørsel etter geitemelk totalt sett. Geitemelken blir i dag blant annet benyttet til dyrefôr, noe som årlig belaster alle melkeprodusenter gjennom omsetningsavgiften. Geitemelkproduksjonen bør være tilpasset etterspørselen etter geitemelk. Mellom 300 000 og 500 000 liter geitemelk har de senere årene blitt pasteurisert og anvendt til fôr, mens prognosen for 2016 er 1,5 mill. liter. I til legg har overskudd av ekte brun geitost blitt solgt som fôr. Samlet har overskuddet av geitemelk an vendt til fôr vært på 10–15 pst. av total geitemelk produksjon. TINE produserer også Frozen Curd, som er en ferskostmasse som eksporteres til USA. I stør relsesorden 2,5–3,4 mill. liter geitemelk anvendes årlig til dette produktet. Med nåværende valuta kurs er dette en anvendelse som marginalt betrak tet ikke medfører økonomisk tap for TINE. For 2016 anslår TINE at så mye som 20–25 pst. av den totale leveransen av geitemelk er pro duksjon utover det markedet etterspør. Det er på denne bakgrunn nødvendig å bringe produksjo nen i samsvar med etterspørselen og å legge til rette for at de aktive geitemelkprodusentene i større grad blir samlet i sterke produksjonsmil jøer rundt meierier som foredler geitemelken til geitemelksprodukter. Avvikle markedsbalansering Markedsbalanseringen skal bidra til å håndtere kortsiktige overskudd. Det et ikke heldig at mar kedsbalanseringen bidrar til å opprettholde over skudd av en produksjon over tid, som for geite melk. Det er heller ikke heldig at markedsbalan seringsordningen, inkl. kvoteordningen, pålegger markedsregulator å motta geitemelk utover det det over tid er behov for i markedet. Å avvikle markedsbalanseringen på geitemelk vil bidra til at markedet i større grad selv må ta ansvar for å håndtere overproduksjonen av geitemelk. Som omtalt nedenfor foreslås det i tillegg en ordning med oppkjøp av geitemelkkvoter. Regjeringen vil: – Avvikle markedsbalanseringen for geitemelk Oppkjøpsordning av geitemelkkvoter Kvoteordningen for geitemelk foreslås videreført. For å få bedre balanse i geitemelkmarkedet er det nødvendig å redusere geitemelkkvoten. En geo grafisk avgrenset oppkjøpsordning for geitemelk kvoter vil bidra til at den totale produksjonen av geitemelk går ned. Oppkjøpsordningen avgrenses til produsenter som ligger langt fra foredlingsan legg og gir disse en mulighet til å få ekstra betalt for kvoten sin. All kvote som statens kjøper gjen nom oppkjøpsordningen inndras. Det legges til grunn at oppkjøpsordningen kan finansieres over omsetningsrådets fond, der også overproduksjonsavgiften for melk inngår. Kortsik tig vil dette medføre økt omsetningsavgift for alle melkeprodusenter, mens det på lengre sikt vil føre til noe redusert omsetningsavgift. Alternativt kan oppkjøpsordningen finansieres over statsbudsjet tet innenfor rammen av jordbruksavtalen. Det er bare grunnkvoter for geitemelk som vil inngå i en oppkjøpsordning, dvs. kvote som er til delt og kjøpt og som kan omsettes. Foretak som i dag driver lokal foredling av geitemelk og har fått beregnet en lokalforedlingskvote, vil dermed ikke omfattes med mindre de har grunnkvote de kan selge. Det må gjøres en nærmere vurdering av hvor dan en slik oppkjøpsordning skal utformes. Det legges til grunn at oppkjøpsordningen skal være frivillig og tidsavgrenset. Andre mulige alternativer til en slik oppkjøps ordning, ville være å fjerne kvoteordningen for geitemelk og la produsentene tilpasse seg marke det uten offentlig regulering, eller redusere kvo ten likt for alle geitemelkprodusenter. Begge alter nativer ville påført næringen betydelige økono miske konsekvenser. Regjeringen legger, gjen nom en oppkjøpsordning, derimot opp til en mo dell som gir forutsigbarhet for produsentene. Regjeringen vil: – Gjennomføre en geografisk- og tidsavgrenset oppkjøpsordning av geitemelkkvoter 2016–2017 Meld. St. 11 97 Endring og utvikling Forsynings- og mottaksplikt I dag har TINE som markedsregulator både forsy nings- og mottaksplikt for all geitemelk som pro duseres. TINE har 100 pst. av førstehåndsomsetningen av geitemelk. Ved avvikling av markedsbalanse ringen for geitemelk vil ikke TINE lenger ha noen formell mottaksplikt. På denne måten blir det opp til meieriselskapet selv å avgjøre om de vil ta imot melk fra alle geitemelkprodusenter. Som et sterkt samvirke kan det likevel tenkes at TINE selv vil bære kostnadene med fortsatt å ta imot melk fra alle produsenter som har geitemelkkvote. Alterna tivet vil være å inngå kontrakter med geitemelk produsentene man ønsker leveranse fra. Forsyningsplikten på geitemelk gjelder kun for flytende produkter. Synnøve Finden bruker ekte geitost fra TINE til sin produksjon av bru nost, og kjøper ikke flytende geitemelk. Forsy ningsplikten er i dag derfor ikke i bruk, men lig ger der som en mulighet. Ved en avvikling av mar kedsbalanseringen på geitemelk vil eventuelt fremtidige avtaler om kjøp og salg mellom aktører måtte basere seg på kommersielle vilkår. Disse av talene vil kunne få et kortere tidsperspektiv enn mulig kjøp og salg gjennom forsyningsplikten. Konkurranselovens bestemmelser vil, på samme måte som for kyllingsektoren der det ikke er mar kedsbalansering i dag, være gjeldende. Målprisen for melk Kumelk og geitemelk har felles målpris i jord bruksavtalen. Avvikling av markedsbalanseringen vil innebære at TINEs rolle som markedsregula tor for geitemelk faller bort, og de vil ikke lenger ha et jordbruksavtalebestemt ansvar for pris på geitemelk eller for å holde geitemelkmarkedet i balanse. Det betyr at målprisen for melk ikke len ger vil gjelde geitemelk. I dag er TINE den eneste mottakeren av geitemelk. Fordi TINE er et produ senteid samvirke vil de ha insentiv til å ta ut så høy pris som markedet gir mulighet for. For geitemelk vil det imidlertid fortsatt måtte etableres en refe ransepris el. som grunnlag for øvre prisgrense og forvaltning av tollvernet. Et slikt system vil kunne fungere også dersom andre aktører starter med foredling av geitemelk. Den fremtidige prisutvik lingen på geitemelk vil avhenge av markedsmulig hetene innenfor rammene av tollvernet. Mer effektiv ressursutnyttelse Oppkjøp av kvoter og avvikling av markedsbalan sering og mottaksplikt vil gi bedre ressursutnyt telse. Produksjonen vil måtte tilpasses etterspør selen i markedet. Videre vil produksjonsstruktu ren bli mer effektiv, noe som også vil føre til min dre transport og utgifter. Kostnader forbundet med oppkjøp antas å være spart inn i løpet av kort tid. Et gjennomsnitt lig geitebruk har ca. 115 geiter. Kjøpes det opp kvote på 5 mill. liter geitemelk, tilsvarende ca. 60 gjennomsnittsbruk, vil det isolert sett gi besparel ser på ca. 50 mill. kroner i budsjettstøtte årlig. Endringen vil videre kunne gi noe lavere om setningsavgift, lavere utbetalinger til geitemelk i prisutjevningsordningen, samt potensial for lavere kostnader internt i TINE. Distriktspolitiske konsekvenser En geografisk avgrenset oppkjøpsordning vil ha betydning for hvor produksjon av geitemelk skal foregå og vil også kunne ha betydning for målset tingen om landbruk over hele landet. Det er imid lertid bare 287 aktive geitemelkprodusenter igjen. I tillegg var det i 2015 50 lokalforedlingsforetak som rapporterte inn leveranser på geitemelk. Av disse foredlingsforetakene var det 30 foretak som også drev på en landbrukseiendom som hadde en aktiv grunnkvote for geit. Det var altså 20 foretak som hadde lokalforedlingskvote uten aktiv grunn kvote. Som nevnt vil ikke disse 20 påvirkes av endringene fordi de heller ikke i dag har rett til å levere geitemelk til TINE i medhold av mot taksplikten. 10.6.4 Kvoteordningen – endring i produksjonsregioner Melkeproduksjonen i Norge er spredt over hele landet. Dagens produksjonsregioner følger fylkes grensene, med unntak av Oslo og Akershus, som er én region. Tidligere har antallet produksjonsre gioner fulgt andre regionale grenser (9 regioner) og kommunegrensene. Etter jordbruksoppgjøret i 2014 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle utrede endringer i produksjonsregionene for å gi likere utviklings muligheter for alle produsenter, samtidig som mandatet pekte på hensynet til kostnadseffektiv matproduksjon og landbruk over hele landet. Ar beidsgruppen hadde medlemmer fra jordbruksor ganisasjonene, meieriene og staten. Det ble utre 98 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling det tre alternative regioninndelinger med hen holdsvis 3, 5 og 9 regioner. Arbeidsgruppen kartla faktorer som antas å påvirke forflytningen av kvoter innenfor dagens produksjonsregioner, og som også antas å være relevante innenfor større regioner. Lønnsomhet er den viktigste driveren for den enkelte melke produsents beslutninger. Dette innebærer at det først og fremst er økonomiske virkemidler som bi drar til den geografiske produksjonsfordelingen. Egenskaper ved arbeidsmarkedet ser ikke ut til å ha vært avgjørende for hvordan kvote har flyt tet seg i de ulike produksjonsregionene. En ana lyse mellom bo- og arbeidsmarkedsregionene (BA-regioner) viser kun marginale endringer av andelen disponibel kvote i perioden 2003–2014 mellom de fem BA-regionene. Analyser av omfordelingen av kvote innad i dagens produksjonsregioner viser at det er store variasjoner mellom produksjonsregionene. Innad i produksjonsregionene er det ikke noen systema tisk flytting av kvote mot områdene med de beste produksjonsbetingelsene. I Hedmark har eksem pelvis den absolutte økningen i melkekvoter i peri oden 2003–2014 vært størst i de jordbruksmes sige beste delene av fylket (Hedmarken) og i de høyest beliggende delene av fylket (Tynset, Tolga, Os, Folldal og Alvdal). Den prosentvis stør ste reduksjonen av kvote har vært i kommuner som ligger i områder med gode jordbruksmessige betingelser (Kongsvinger og Eidskog). Det er imidlertid en tiltagende konsentrasjon av melkeproduksjonen innad i produksjonsregio nene, ved at kvote kjøpes opp av produsenter i om råder der det allerede er sterke produsentmiljøer/ klynger. Det vil si at allerede sterke produksjons miljøer tiltrekker seg kvote, uavhengig av natur gitte produksjonsbetingelser. Sterke fag- og pro dusentmiljø synes derfor å ha større betydning enn naturgitte produksjonsbetingelser. Dette er en utvikling som kan forventes å fortsette frem over, uavhengig av om produksjonsregionene en dres eller ikke. Innlåsing i små produksjonsregio ner er ikke et egnet virkemiddel for å styrke svake produsentmiljøer eller påvirke klyngedannelser. Også andre elementer, som effekter av tekno logiendringer, krav til løsdriftsfjøs, krav til sprede areal, samt krav til beite og generasjonsskifte, kan ha betydning for fremtidig omfordeling av kvote. Det er imidlertid ikke noen systematisk flytting av kvote som følge av disse elementene. Produksjonsregioner har en funksjon som et supplement til økonomiske virkemidler, ved at ho vedtrekkene i den geografiske produksjonsforde lingen videreføres. Dette bidrar til å sikre samlet produksjonsvolum og landbruk over hele landet. Sett i lys av utviklingen i markedene for melke kvoter de siste årene, med overskudd i enkelte re gioner og underskudd i andre, er det nødvendig å gjøre regionene større for å utjevne forskjellene i driftskostnader mellom produsenter i ulike deler av landet. Større produksjonsregioner vil gi et større marked for melkekvoter, og utjevning av kvotepris. Dette vil gi mer fleksible markeder enn i dag, og større forutsigbarhet med hensyn til pris og volum. I avveiningen mellom kryssende hensyn, me ner regjeringen det bør legges opp til 10 produks jonsregioner for kumelk. Dette vil bidra til geo grafisk fordeling på landsbasis, samtidig som det vil kunne styrke mulighetene for kostnadseffektiv matproduksjon og gi likere utviklingsmuligheter for produsenter i alle regioner. Siden dagens pro duksjonsregioner følger fylkesgrensene må en vi dere vurdering av antall produksjonsregioner sees i sammenheng med regionreformen. Regjeringen vil: – Redusere antallet produksjonsregioner for ku melk til 10, med en innretting som sikrer fort satt god geografisk fordeling og utviklingsmu ligheter for produsentene 10.6.5 Konkurranse i melkesektoren Myndighetene har siden 1997 jobbet aktivt med å øke konkurransen i meierisektoren. Det var store utfordringer knyttet til å legge til rette for konkur ranse i en sektor som var helt dominert av meieri samvirket og hvor politiske virkemiddel som pris utjevning, markedsbalansering og målpriser var bygd inn i meierisamvirkets virksomhet. Det ble prøvd ulike former for detaljstyring og det ble brukt uforholdsmessig store ressurser både hos forvaltningen og aktørene. I 2004 ble det innført en ny markedsordning for melk med et administrativt og regnskapsmes sig skille mellom TINE råvare og TINE industri. I overgangen ble det tatt hensyn til kapitalen i TINE, slik at den ikke skulle ligge i TINE råvare. Det ble etablert én målpris på melk som også er tilgangsprisen for alle aktører, og som gjør at TINE industri og alle uavhengige aktører får kjøpe melk fra TINE råvare til samme pris. Til tross for endringene som ble gjort i 2004, var det fortsatt store konflikter, mange klagesaker og rettssaker mellom staten og de uavhengige aktø rene. 2016–2017 Meld. St. 11 99 Endring og utvikling I 2007 ble det inngått et forlik med de store uavhengige aktørene i melkemarkedet, hvor hen sikten var å gi dem stabile rammevilkår ved at de konkurransefremmende tiltakene ble fastsatt for 5 år av gangen. Øvrige satser i prisutjevningsord ningen kan justeres hvert år. Staten skulle, gjen nom konkurransefremmende tiltak i prisutjev ningsordningen for melk, gi TINE en strengere økonomisk akkord relativt til de uavhengige aktø rene. Det ble utformet konkrete konkurranse fremmende tiltak i prisutjevningsordningen hvor alle uavhengige aktører fikk rabatt på avgifter og tilskudd, med unntak for markeder der TINE ikke er dominerende (tørrmelk). En videreførte et særskilt distribusjonstilskudd for Q-meieriene, og meierier med egne leverandører fikk en spesiell kapitalgodtgjørelse for melk fra egne produsenter. Synnøve Finden og Q-meieriene fikk en ekstra ut betaling på 12 øre per liter frem til 2011. De uav hengige aktørene trakk rettssakene de hadde reist mot staten. En omfattende og byråkratisk et terkontroll og etterregning ble avviklet, og Kon kurransetilsynet videreførte kontroll med prisene med grunnlag i konkurranseloven. Melkeforliket gav stabile rammevilkår og tok konfliktnivået kraftig ned. I 2012 ble ordningen evaluert av daværende Statens landbruksforvalt ning. Evalueringen fastslo at de konkurransefrem mende tiltakene virker gjennom at de ga bedre økonomi og økte markedsandeler for TINEs kon kurrenter, men at de var nødvendige og måtte vi dereføres. Departementet justerte deretter ord ningen fra 1. juli 2013: – Økt rabatt for alle uavhengige aktører fra 25 til 27 øre/liter – Reduksjon i satsen for distribusjonstilskudd for Q-meieriene fra 60 til 50 øre/liter grunnet rela tivt sett lavere distribusjonskostnader i Q-mei eriene. Samtidig ble volumet Q-meieriene kan motta tilskudd for utvidet fra 80 til 100 mill. liter – Endret praksis for spesiell kapitalgodtgjøring til meierier med egne leverandører Prisutjevningsordningen for melk Prisutjevningsordningen for melk har som formål å utjevne prisene på melk som råvare til ulike an vendelser for å kunne gi melkeprodusenter mulig heter for å kunne realisere jordbruksavtalens mål pris, uavhengig av melkeanvendelse og lokalise ring av produksjonen. Det er også et viktig hensyn å sikre konkurranse i meierisektoren. I økono misk forstand er prisutjevningsordningen en innenlandsk prisdifferensiering hvor en gjennom høyere pris på flytende melkeprodukter og fløte (produkter med lav priselastisitet), finansierer la vere pris på for eksempel modnet ost og industri produkter (produkter med høyere priselastisitet). I sum gir dette et større produksjonsvolum til den målprisen som er satt. Det er beregnet at verdien av prisutjevningsordningen for produsenten er mellom 0,7 og 1,0 mrd. kroner. Ordningen finansierer også innfrakttilskudd på melk, eksportstøtte og konkurransefrem mende tiltak for uavhengige aktører. For bonden bidrar ordningen til høyere pro duksjonsvolum til en gitt målpris. For forbrukeren innebærer ordningen i sum et tap gjennom høy ere samlede priser på meierivarer som finansierer innfrakt og konkurransefremmende tiltak. Vrid ninger i produksjon og forbruk som følge av ord ningen innebærer isolert sett et effektivitetstap for samfunnet. Dette tapet må avveies mot verdien av de kollektive godene som økt produksjon gir opphav til. Prisdifferensieringen i melkemarkedet har ut viklet seg siden 1930-tallet, og er nært koplet til det importvernet som følger av internasjonale av taler. Prisdifferensieringen har også bidratt til markedsbalansering gjennom at prisdiskrimine ringen påvirker etterspørselen og balansen i mar kedet. Fra 1. juli 2016 ble det gjort en rekke endringer i prisutjevningsordningen med sikte på forenkling: – Antallet pris- og biproduktgrupper i prisutjev ningsordningen ble redusert kraftig for å gjøre ordningen mer oversiktlig – Eksportstøtten for modnede oster fases ut med kutt på 25 pst. fra 1. juli 2016 og 1. juli 2017, for deretter å beholde resten av satsen frem til 1. juli 2020 – Avgiftene for yoghurt (sure, smakstilsatte fly tende melkeprodukter) og ferske oster ble av viklet fra 1. juli 2016 som avbøtende tiltak for å raskest mulig styrke konkurransekraften for norsk melk – Innfraktordningen ble nedskalert for å gjøre den mer på linje med andre fraktutjevningsord ninger i jordbruket og dessuten kunne gi økte insentiver til effektiv frakt. Modellen for inn fraktordningen utredes videre med sikte på å innføre en ny modell fra 1. juli 2017 – Det særskilte distribusjonstilskuddet som Q meieriene tidligere var alene om å motta, ble gjort selskapsnøytralt fra 1. juli 2016. Det ble også innført et tak på hele dette tilskuddet – Det ble også gjort en rekke administrative for enklinger 100 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling I forbindelse med utfasingen av eksportstøtten for ost, vil det bli behov for å tilpasse produksjonen til eventuell endret etterspørsel etter melk. Norsk melkeproduksjon kan tilpasses gjennom bruk av virkemidlene i kvoteordningen for melk. Regjerin gen vil komme tilbake til hvordan dette kan gjen nomføres i forbindelse med de kommende jord bruksoppgjørene. Dagens konkurransesituasjon Det er fortsatt svak konkurranse om leverandø rene siden det kun er TINE og Q-meieriene som henter melk. Selv om TINE møter konkurranse på de fleste områder innenfor videreforedling (kon summelk, yoghurt, ost og tørrmelk), er det er stort sett kun én nasjonal konkurrent på hvert område. Det er en sterkt økende importkonkur ranse på yoghurt og ost, men på andre produkter er det i praksis lav importkonkurranse. Det har vært en økende uro og tiltagende de batt blant aktørene i meierimarkedet de siste årene. De uavhengige aktørene har gitt uttrykk for misnøye med rammevilkårene blant annet i forbindelse med høringen på endringer i prisutjev ningsordningen våren 2016. De uavhengige aktø rene er bekymret for at TINE er en dominerende aktør og at det har skjedd for liten endring i mar kedskonsentrasjonen siden 2007. De har pekt på behov for strakstiltak for å styrke de konkurranse fremmende tiltakene i prisutjevningsordningen for melk og på alternative forslag til å regulere melkeprisen. Synnøve Finden har også gått til rettssak mot staten om det særskilte distribu sjonstilskuddet i prisutjevningsordningen for melk. Det har også vært debatt om konkurranse kraften for norsk melk. Regjeringen er opptatt av at konkurransen i meierisektoren skal fungere godt. Konkurransen i melkemarkedet må videreutvikles til beste for for brukerne. Regjeringen følger konkurransen i mel kemarkedet tett og vil evaluere og foreslå endringer i de konkurransefremmende tiltakene i prisutjevningsordningen for melk. Regjeringen mener utover dette det er særskilt behov for å vur dere situasjonen for uavhengige meierier med egne leverandører. Regjeringen vil: – Evaluere og foreslå endringer i de konkurran sefremmende tiltakene i prisutjevningsordnin gen for melk, med sikte på å gjennomføre even tuelle endringer fra 1. januar 2018 10.7 Kjøttsektoren 10.7.1 Markedsbalanseringen i dag Kjøttslag omfattet av volummodellen (storfe, sau og lam) Storfekjøtt har siden 1. juli 2009 vært omfattet av volummodellen, mens sau/lammekjøtt ble flyttet fra målprismodell til volummodell 1. juli 2013. Bruken av omsetningsavgift til avsetningstil tak har, som følge av markedssituasjonen, avtatt over tid. Særlig gjelder dette bruken av regule ringseksport, som tidligere var en del benyttet men som ikke inngår i volummodellen. I henhold til WTO-ministererklæringen fra Nairobi fra de sember 2015 er adgangen til reguleringseksport av storfe, sau og lam falt helt bort. Nortura, som markedsregulator, kan benytte reguleringslagring ved behov for å holde tilbake kortsiktig overskudd. Innlegging på regulerings lager skal foretas ved markedsoverskudd, og blir i volummodellen for storfe avgrenset oppad til et forhåndsfastsatt årlig kvantum på 2 500 tonn. Maksimalt årlig kvantum for innlegging av sau- og lammekjøtt på reguleringslager er på 3 500 tonn. Uttak fra lageret skjer ved underskudd i marke det, og det er åpent for alle aktører å kjøpe varer fra reguleringslager. Kjøttslag omfattet av målprismodellen (svin) Svinekjøtt er i dag eneste kjøttslag som er omfat tet av målprismodellen etter at storfekjøtt og sau/ lammekjøtt ble flyttet til volummodellen henholds vis i 2009 og i 2013. I dag har Nortura ansvar for å søke å ta ut målpris på svin. I svinemarkedet har det i lengre perioder vært store overskudd, som igjen har ført til betydelige prisfall. Reguleringseksport, reguleringslagring og produksjonsregulering har vært viktige virke midler for å balansere markedet. Kvantum svine kjøtt som legges inn på reguleringslager per år er ikke begrenset oppad på samme måte som for storfe og sau/lam. De senere årene har det blitt gjennomført til tak av produksjonsregulerende karakter, gjennom støtte til tidligere slakting av gris enn ved normal produksjon. Det ble regulert bort vel 3 000 tonn kjøtt på denne måten i 2013 og 1 500 tonn i 2014. De samme årene ble hhv. 3 800 tonn og 2 200 tonn tatt ut av det norske markedet gjennom regule ringseksport. Figur 10.4 viser årlig reguleringsek sport fra 2000 og frem til 2015. Reguleringseksporten har bestått av de minst etterspurte stykningsdelene, mens mye et 2016–2017 Meld. St. 11 101 Endring og utvikling terspurte stykningsdeler, som ribbe, ble lagret frem mot jul. Til tross for overproduksjonen året sett under ett har det i flere år vært behov for sup pleringsimport av fersk ribbe til jul. Adgangen til reguleringseksport av svinekjøtt er regulert i Nor ges WTO-forpliktelser og avvikles senest innen ut gangen av 2020 i henhold til ministererklæringen fra Nairobi og Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Globaliseringsmeldingen. 10.7.2 Endringer i markedsbalansering i kjøttsektoren Forsynings- og mottaksplikt Mottaksplikten har størst verdi der konkurransen om jordbruksproduktene er begrenset. Særlig vil dette kunne gjelde i distrikter der råvareoppkjø perne til dels befinner seg langt unna. Kjøttsekto ren er en viktig distriktsnæring og mottaksplikten bidrar til å opprettholde kjøttproduksjon i hele lan det gjennom å gi kjøttprodusentene langsiktig av setningssikkerhet. Med sikkerhet for avsetning vil primærprodusentene i større grad investere i produksjonsutstyr, noe som vil bidra til å nå regje ringens mål om økt norsk matproduksjon. Grovfôrbasert kjøttproduksjon (storfe, sau og lam) er avhengig av god tilgang på grasarealer. For å kunne oppnå en høyere samlet produksjon av norske landbruksvarer foregår en stor del av denne produksjonen i områder der jordbruksarea let ikke er egnet til kornproduksjon. Svineproduk sjonen er basert på kraftfôr og har kun behov for jordbruksarealer i nærheten som spredeareal. Selve produksjonen er dermed i mindre grad en distriktsnæring. Svineproduksjon er imidlertid av stor betydning for virksomheten ved norske slak terier, særlig gjelder dette for noen av slakteriene i distriktene. Disse slakteriene er avhengig av volu mene fra svineproduksjonen for å opprettholde økonomien i slaktelinjene. Dersom svineproduk sjonen sentraliseres rundt noen få slakterier, vil derfor grunnlaget for leveranser av storfe, sau og lam i noen distrikter kunne svekkes. Markedene for svin, storfe, sau og lam kjenne tegnes ved at Nortura har en betydelig andel av førstehåndsomsetningen, at det er stor grad av vi deresalg til uavhengig foredlingsindustri og at uavhengig industri har en relativt sett høy mar kedsandel i foredlingsleddet. Selv om det i kjøttsektoren er et betydelig omfang skåret vare som etterspørres, baserer deler av den uavhen gige industrien likevel sin produksjon på forsy ning av helt og halvt slakt fra Nortura. Kjøttsekto ren har den mest omfattende forsyningsplikten i markedsbalanseringssystemet, og den gjelder også ved underskudd av norske varer. Uten forsynings plikt vil sikkerhet for jevne leveranser til indu strien kunne bli svekket. Dette vil kunne føre til la vere investeringer i de uavhengige aktørenes for edlingsindustri og dermed svekket konkurranse. Regjeringen mener at det er hensiktsmessig å opprettholde organiseringen av markedsbalanse ringen i kjøttsektoren, med Nortura som mar Figur 10.4 Reguleringseksport av svinekjøtt finansiert over omsetningsavgiften Kilde: Norske eksportstøttenotifikasjoner til WTO 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 T o n n 102 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling kedsregulator. Markedsbalanseringen skal være konkurransenøytral. Konkurranse i kjøttmarke det er viktig for å sikre høy grad av produktutvik ling og -mangfold som kommer forbrukeren til gode. Endringer i systemet er videre viktig for å styrke tilliten mellom aktørene. Regjeringen vil: – Opprettholde markedsbalansering i kjøttsekto ren med Nortura som markedsregulator Konkurransenøytralitet Det er avgjørende at markedsbalanseringen skjer konkurransenøytralt. Til forskjell fra sektorer som egg, melk og korn har markedsbalanserings systemene for kjøtt ikke hatt bestemmelser om adgang for uavhengige aktører til å levere over skuddsvare til markedsregulators reguleringsla ger på gitte betingelser. Omfanget av balanseringstiltak i kjøttsektoren er begrenset og markedet balanseres i stor grad gjennom pris. Når Norturas tiltak ikke balanserer markedet tilstrekkelig, øker risikoen for verditap på lager hos uavhengige aktører i overskuddssitu asjoner. De uavhengige aktørene er avhengige av langsiktige relasjoner med sine produsenter, og vil nødig be dem levere varer til Nortura i en over skuddssituasjon. For å hindre potensiell konkur ransevridning, forutsetter organiseringen av ba lanseringen i utgangspunktet at det er fleksibilitet i leveransene. I dagens marked er det liten grad av slik fleksibilitet i leveransene, det er derfor behov for at også de uavhengige aktørene kan levere eventuelt overskudd ut over kommersielt lager til reguleringslagring, slik Nortura kan. Ved risiko for pristap i overskuddssituasjoner vil uavhengige aktører normalt begrense etter spørselen i tilførselsmarkedet og i større grad ba sere seg på forsyning fra Nortura. Dette bidrar til å sementere markedsstrukturen til fordel for Nor tura. En såkalt dobbel mottaksplikt vil gi alle aktø rer samme mulighet til å balansere egne tilførsler, ved at de i en overskuddssituasjon kan levere sin andel av totalt overskudd til Nortura. Dette kan igjen bidra til å styrke konkurransen om primær produsentene. Reguleringslagring, under volum modellen, er begrenset til sesongvariasjoner og skal i prinsippet ikke dekke overskudd ut over dette. Dette betyr at de uavhengige aktørenes rett til levering må avgrenses. Dobbel mottaksplikt vil innebære at også de uavhengige aktørene kan selge sin relative andel av et markedsoverskudd til reguleringslager, i de perioder reguleringslag ring benyttes som virkemiddel. Som et tiltak for å sikre konkurransenøytrali tet i kjøttsektoren vil regjeringen derfor innføre dobbel mottaksplikt. Som i dag, vil Omsetnings rådet måtte definere hvilke varer som omfattes av markedsbalanseringen, og med det hvilke varer som omfattes av den doble mottaksplikten. Regjeringen vil: – Innføre en avgrenset mottaksplikt for Nortura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mot taksplikt) Avvikle målprisen for svin I dag er svinekjøtt som det eneste kjøttslaget om fattet av målprismodellen. Innen utgangen av 2020 vil det ikke lenger være adgang til å subsidiere ek sport av svinekjøtt. Regjeringen vil avvikle målpri sen for svin, og innføre volummodell også for dette kjøttslaget. Overgang til volummodellen be grenser muligheten til å drive markedsbalanse ring utover sesongvariasjoner, ved at det settes et tak på reguleringslager. En avvikling av målprisen vil medføre at pris dannelsen blir mer markedsbasert slik at nærin gen vil kunne ta ut høyere priser dersom tilbuds og etterspørselsforhold tilsier det. Ved avvikling av reguleringseksport vil ett tilgjengelig virkemid del for å støtte opp under nasjonalt prisnivå falle bort, og det er sannsynlig at svinenæringens inn tekter vil kunne påvirkes ved overskuddsproduk sjon. Noe større prisvariasjon må derfor påregnes. For å unngå at overskuddsvolumer blir produsert, er det sannsynlig at løpende produksjon over tid vil ligge på et litt lavere nivå i forhold til etterspør selen enn i dag, og at import til redusert toll vil kunne bli brukt i noe større omfang for å dekke etterspørselen. Pris skal være hovedvirkemiddelet for å balan sere markedet. Ved større overskudd kan Omset ningsrådet fremdeles bevilge avgiftsmidler til pro duksjonsregulerende tiltak. Når adgangen til re guleringseksport blir borte, vil trolig behovet for denne typen regulering øke. Det kan i tillegg være sesongvariasjon både på tilbudssiden og forbrukssiden som genererer be hov for lagring for å betjene markedets etterspør sel løpende, og adgangen til å drive fellesfinansi ert sesonglagring vil derfor videreføres med en volumbegrensning. Nortura vil fortsatt ha ansvar for markeds balansering, og vil ha mottaks- og forsyningsplikt 2016–2017 Meld. St. 11 103 Endring og utvikling samt informasjonsplikt til markedet om vurderin ger og tiltak som gjøres i kraft av regulerings ansvaret. Nortura skal som markedsregulator ha ansvar for markedsprognoser og fastlegging av planlagt noteringspris. Som for kjøtt av storfe og sau/lam vil øvre prisgrense danne grunnlag for forvaltning av tollvernet i situasjoner med for lav norsk produksjon. Avvikling av målprisen for svin vil medføre at den beregnede handelsvridende støtten som rap porteres til WTO, blir redusert med i overkant av 2 mrd. kroner sammenlignet med rapportert nivå for 2014. Regjeringen vil: – Avvikle målprisen og innføre volummodell for markedsbalansering av svinekjøtt Omsetningsrådets virkemiddelbruk De uavhengige aktørene har over tid kritisert at Norturas dobbeltrolle, som markedsregulator og kommersiell aktør, gir Nortura en markedsfordel ved at de potensielt har bedre informasjonstil gang. Selv om Omsetningsrådet i dag styrer av giftsmidlene, er Nortura på noen områder dele gert ansvar for å sette i verk nødvendige tiltak for å holde markedene i balanse. Dette gjelder lø pende avsetningstiltak som reguleringslagring, le vering med frysefradrag, salg til spesialmarkeder og eksport (svin). Åpenhet rundt Norturas balan seringsaktiviteter er viktig for å sikre at andre ak tører har tillit til at markedsbalanseringen foregår på en konkurransenøytral måte. Det er derfor av gjørende at alle aktører får lik informasjon til lik tid. Det er nødvendig at virkemiddelbruken i kjøttsektoren gjennomgås med den hensikt å gjøre ordningene mer transparente. Ved å tydelig gjøre roller, beslutningsansvar og informasjonsflyt kan dette bidra til styrket tillit og konkurransen øytralitet. Omsetningsrådet må foreta en grundig gjennomgang av virkemiddelbruken i kjøttsekto ren, og gjennomføre nødvendige endringer i bru ken av avgiftsmidlene. Figur 10.5 Svineproduksjon Foto: Torbjørn Tandberg 104 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Regjeringen vil: – Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og redu serer risikoen for konkurransevridninger i kjøttsektoren 10.7.3 Felles forslag fra Kjøtt- og fjørfe bransjens Landsforbund (KLF) og Nortura KLF og Nortura fremmet høsten 2016 et felles for slag til ny markedsbalanseringsordning for kjøtt og eggsektoren. KLF og Nortura er enige om at forutsetningen for en velfungerende og effektiv markedsbalansering er at en samlet bransje må ta ansvar for gjennomføringen. Den foreslåtte ord ningen skal ivareta flere hensyn, som nødvendig forutsigbarhet for bøndene, mangfold, tilgjenge lighet for forbrukerne og konkurransenøytralitet mellom aktørene. Forslaget innebærer at ordningene fortsatt skal være fellesfinansierte og at Omsetningsrådet skal fastsette bruken av omsetningsavgiftsmid lene. Nortura skal fremdeles være markedsregu lator, men med en ekstern revisjonsordning som styrker kontrollen med Norturas utøvelse av rol len som markedsregulator knyttet til formålet med ordningen. Det skal videre opprettes et Råd for markedsbalansering kjøtt og egg (sammensatt av KLF og Nortura) som blant annet skal sam arbeide om å foreslå tiltak av produksjonsregule rende karakter, samt komme med felles forslag til omsetningsavgiftens størrelse. Dette rådet skal ikke drøfte priser eller prisløyper. KLF og Nortura er videre enige om at det skal arbeides for at frivillig produksjonsregulering i større grad skal benyttes. De ønsker at det skal innføres dobbel mottaksplikt for kjøtt, at det skal være en generell dobbel mottaksplikt for indus triegg og at forsyningsplikten for egg skal gjelde for kvalitet (avgrenset til kategoriene miljøbur og frittgående). KLF og Nortura erkjenner at en større grad av bransjesamordnet markedsbalansering krever stor bevissthet om de konkurranserettslige as pektene og har bedt om at myndighetene vurde rer problemstillingene grundig. Regjeringen ba Konkurransetilsynet om å gjøre en vurdering av effekten et eventuelt samar beid kunne få for konkurransen i markedet, og av forslaget opp mot forskrift om unntak for samar beid mv. innen landbruk og fiske (primærnæ ringsunntaket). Konkurransetilsynets vurdering er at konkur ransen blant markedsaktørene både på slakteri og nedskjæringsleddet i kjøttsektoren, samt i egg markedet, er forholdsvis svak. Etter deres syn må derfor ikke markedsbalanseringsordningen bidra til å svekke konkurransen i kjøtt- eller eggmarke dene ytterligere. Den foreslåtte ordningen inne bærer informasjonsutveksling og et tett samar beid om balansering av volum, der markedsaktø rer som omfatter nær hele bransjen deltar. En samordning av kvantum i markedet og deling av informasjon om utvikling i etterspørsel vil kunne utgjøre en formålsovertredelse av konkurranselo ven § 10. Forslaget til balanseringsordning vil, etter Konkurransetilsynets vurdering, kunne føre til en ytterligere redusert konkurranse i markedene for slakting og skjæring av kjøtt og i eggmarkedet. Dette vil gjelde mellom Nortura og KLFs med lemsbedrifter, men også KLFs medlemsbedrifter seg imellom. Redusert konkurranse vil kunne medføre høyere priser til forbruker, lavere innova sjonstakt og svakere insentiver til å effektivisere virksomheten. Det er videre tilsynets vurdering at forslaget går betydelig lenger enn det dagens pri mærnæringsunntak åpner for. Som Konkurransetilsynets vurdering viser, er det betydelig fare for at forslaget fra Nortura og KLF vil svekke konkurransen i de omtalte marke dene og føre til økte priser for forbrukerne. Regje ringen ønsker derfor ikke å gå videre med forsla get. I regjeringens forslag til endringer i markeds balanseringen er det likevel, på områder som ikke innebærer økt samarbeid mellom aktørene, noe samsvar med KLF og Norturas forslag. Dette gjel der blant annet fortsatt felles finansiering av mar kedsbalansering over omsetningsavgiften, at Nor tura skal være markedsregulator i kjøttsektoren og innføring av avgrenset mottaksplikt for Nor tura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mottaksplikt på kjøtt). 10.8 Fjørfekjøtt 10.8.1 Deregulering er gjennomført Fra og med 2007 ble fjørfesektoren tatt ut av mar kedsbalanseringssystemet, og en referansepris modell som grunnlag for administrering av toll vernet ble etablert. Det kreves inn omsetningsav gift fra alle produsenter, men midlene benyttes bare til faglige tiltak og opplysningsvirksomhet. 2016–2017 Meld. St. 11 105 Endring og utvikling Prisingen er markedsbasert, med beskyttelse gjennom importvernet. Aktørene styrer produsert kvantum gjennom kontrakter med produsentene. For å kunne forvalte importvernet for kylling utarbeider Landbruksdirektoratet prognoser over forventet norsk produksjon og forbruk. Progno sene brukes til å vurdere behovet for eventuell suppleringsimport til nedsatt toll for å dekke innenlandsk etterspørsel, i tilfeller hvor aktørene ber om tollnedsettelser. I tillegg overvåker Land bruksdirektoratet engrosprisen ukentlig. Dersom noteringspris i to uker på rad overstiger øvre pris grense, iverksettes administrative tollnedsettel ser slik at import kan bidra til å bringe innen landsk pris ned til referanseprisen. Dette har ikke skjedd siden innføring av referansepris for kylling kjøtt. Løpende informasjon om markedet for fjørfe kjøtt er tilgjengelig på Landbruksdirektoratet sine nettsider. I tillegg til at informasjonen brukes i for valtningen av tollvernet, kan den bidra til å balan sere kyllingmarkedet. 10.8.2 Situasjonen i kyllingmarkedet i 2015 Kyllingmarkedet har vokst sterkt over lang tid, og fra 2005 til 2014 har det vært en nær dobling av konsumet og produksjonen. Fra 1. januar 2015 do blet regjeringen konsesjonsgrensene på kylling for å følge opp regjeringens politiske plattform og å legge til rette for større og mer effektive enheter i kyllingproduksjonen. Heving av konsesjonsgren ser vil alltid skape noe dynamikk i overgangen til utnytting av de nye grensene, men tilbudssiden i kyllingmarkedet styres av kontrakter mellom pro dusent og mottaker. Konsesjonsgrensene er et strukturvirkemiddel, ikke et markedsregulerings virkemiddel. Fra midten av 2014 sviktet etterspørselen av kyllingkjøtt, hovedsakelig som følge av økt medie oppmerksomhet om mulig risiko for antibiotikare sistente bakterier i kylling. Salget i 2015 gikk ned med 18 pst. sammenlignet med 2014. Etterspør selssvikten er den største markedssvikten i kjøtt markedet i Norge. En så stor etterspørselssvikt er uforutsigbar og ville vært svært krevende å hånd tere i alle markeder. I dag er det vekst i etterspør selen etter kyllingkjøtt og produksjonen har tatt seg opp i takt med dette. Til tross for denne etter spørselsøkningen er produksjonen av kyllingkjøtt fremdeles lavere enn den var i 2014. I kyllingmarkedet er det ingen fellesfinansi erte markedsbalanserende tiltak å sette i verk. Det var derfor opp til bransjen selv å regulere pro duksjonskapasiteten når etterspørselen sviktet. Bransjen har selv virkemidler for å gjøre tilpas ninger. Korte ledetider gjør det mulig å justere produksjonsnivået raskt. Tradisjonell markeds balansering innenfor kyllingsektoren ville ikke løst problemene som oppstod som følge av etterspør selssvikten. Det er derimot sannsynlig at man på grunn av for sen nedskalering av produksjonen, ville hatt store og uhåndterlige overskuddslagre. Å drive næring betyr et kontinuerlig behov for å arbeide med utvikling, risiko og konkurranse om markedet. Markedssituasjonen som oppstod i kyllingmarkedet viste at aktørene i bransjen var i stand til å løse situasjonen, selv om det var kre vende og fikk betydelig konsekvenser for noen produsenter. 10.9 Egg 10.9.1 Markedsbalanseringen i dag Nortura er markedsregulator i eggsektoren og kan sette i verk ulike balanseringstiltak ved over skudd i markedet. Aktuelle tiltak er regulerings lagring, skillevirksomhet, salg til spesialmarkeder, egg til miljøfôrproduksjon samt førtidsslakting av verpehøner. I eggsektoren har Nortura mot taksplikt på skallegg fra produsent, og i noen til feller mottaksplikt på skallegg fra andre eggpakke rier. Nortura har også forsyningsplikt på konsum egg til andre eggpakkerier. Egg har fra 1. juli 2013 vært underlagt volum modellen. Ved innføring av volummodellen falt ad gangen til reguleringseksport i praksis bort. Før tidsslakting som balanseringstiltak har som følge av dette blitt viktigere. De senere år har mer enn 1 000 tonn blitt fjernet fra markedet med frivillig førtidsslakting av verpehøns. Selv om egg er omfattet av volummodellen, er det ikke kvantumsbegrensning på lagring av egg. Reguleringslagring har et lite omfang sammenlig net med andre virkemidler. Konsumegg skal være omsatt til forbruker innen fastsatt frist på 21 dager, og lagring av konsumegg inngår ikke som en del av markedsbalanseringen. Markedet for egg kjennetegnes av blant annet tre store forbrukstopper i løpet av et år (jul, påske og 17. mai) mens produksjonen gjennom året er relativt stabil. Eggproduksjonen er dimensjonert slik at den dekker behovet for konsumegg også i høysesongene og at eggeplommeprodukter (rå vare til majones etc.) lages med norske råvarer. Egg har kort holdbarhet og markedet for konsum egg må dekkes med ferske egg. Dermed oppstår det et behov for å fjerne overproduksjon av 106 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling konsumegg og skilleproduktet (hvite) utenom salgstoppene. Skillevirksomheten (å skille egg i plomme og hvite) gjør det mulig å forsyne markedet med nor ske eggprodukter i alle perioder av året. I tillegg fungerer den som en buffer dersom det oppstår mer tilfeldige, temporære overskudd av egg. Årlig benyttes ca. 3 500 tonn egg i skillevirksomhet. I tillegg til førtidsslakting av verpehøner er skille virksomheten i dag det viktigste virkemiddelet for å balansere tilførsler og salg av egg. 10.9.2 Endringer i markedsbalanseringen Behov for produksjonstilpasning Siden omleggingen til nytt driftssystem (blant an net miljøbur) i 2012 har det vært overproduksjon av norske egg. Markedsbalanseringen skal kun håndtere kortsiktige overskudd, mens langsiktige overskudd styres av markedet (pris). I forbindelse med omleggingen til nye driftssystemer økte de fleste produsentene kapasiteten opp til konse sjonsgrensen. Mange sitter med nye bygninger og høy gjeld, som gjør tilbudet uelastisk på kort sikt, og lite følsomt for prisendringer. Samtidig er det flere kyllingprodusenter som opplever en svært krevende avsetningssituasjon. Kyllinghus kan med lave investeringer bygges om til eggpro duksjon. Uten tilstrekkelige balanseringsmuligheter blir behovet for produksjonstilpasning større. Pro duksjonstilpasning kan skje via pris eller kvantum (kontrakter). Etter restruktureringen i 2012, endringene i markedet med relativt få produsen ter og stor grad av vertikal integrasjon samt sterk konsentrasjon av eggproduksjonen, har mot taksplikten og forsyningsplikten i eggsektoren li ten reell landbrukspolitisk funksjon. Regjeringen vil: – Avvikle markedsbalanseringen i eggsektoren – Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i egg sektoren gjennom omsetningsavgiften Forsynings- og mottaksplikt Forsyningspliktens betydning i eggsektoren har over tid blitt redusert gjennom at uavhengige egg pakkerier har knyttet til seg egne produsenter i stedet for å basere sin forsyning på forsyningsplik ten fra Nortura. Sektoren er over tid blitt vertikalt integrert. Ved en avvikling av forsyningsplikten vil konkurranselovens bestemmelser være gjel dende, på samme måte som for kyllingsektoren. En avvikling av mottaksplikten vil øke konkur ransen på primærleddet blant nåværende produ senter om å få solgt sine egg. Samtidig vil en avvi kling kunne skape økte etableringshindringer i primærproduksjonen. Effekten av dette kan være at potensiell konkurranse fra nye produsenter som kunne presset prisen ned (for eksempel tidli gere kyllingprodusenter) blir borte. En avvikling av mottaksplikten vil også kunne få konsekvenser i form av større regionale prisforskjeller og avset ningsusikkerhet for produsent, som en konse kvens av at pakkeriene vil forsøke å sikre seg de beste produsentene. Krav om kostnadseffektiv produksjon kan også føre til en sterkere konsen trasjon av eggprodusenter og sentralisering rundt pakkeriene. For eggsektoren vil imidlertid de dis triktspolitiske konsekvensene være begrenset. Dobbel mottaksplikt gjelder bare når det er overskudd i det innenlandske markedet og mar kedsregulator gjennom året har avsetningsmulig heter for varen. Avsetningsmuligheter gjennom året er betydelig redusert etter at reguleringsek sportmulighetene er blitt borte. De uavhengige aktørene mener ordningen gir Nortura konkur ransefordeler og har vært sterkt kritiske til gjen nomføringen, særlig knyttet til beregningen av na sjonalt overskudd. Distriktspolitiske konsekvenser Eggproduksjon er konsesjonsregulert og konse sjonsgrensen er på 7 500 innsatte høner på ethvert tidspunkt. Produksjonen er allerede i dag sterkt konsentrert. Hele 53 pst. av den totale eggproduk sjonen foregår i tre fylker – Rogaland, Nord-Trøn delag og Østfold. I 2015 var det i overkant av 2 000 produsenter som søkte om produksjonstilskudd for verpehøner. Over 95 pst. av totalproduksjonen kommer likevel fra bare ca. 500 produsenter. Disse 500 produsentene har 6 000 høner eller flere. Nærmere 75 pst. av produsentmassen har et så begrenset volum at det i vesentlig grad antas å være hjemmeforbruk og direktesalg – og disse vil i liten grad påvirkes av at markedsregulatorrollen avvikles. Eggproduksjon er basert på kraftfôr og bruker ikke arealer direkte, bortsett fra som spredeareal, og er i liten grad en distriktsnæring. Allerede i dag er det få eggprodusenter og et fåtall av disse produserer i distriktene. Produksjonen bidrar i dag i liten grad til å oppfylle målsettingen om land 2016–2017 Meld. St. 11 107 Endring og utvikling bruk over hele landet, bortsett fra den indirekte effekten ved at den skaper marked for produksjon av fôrkorn. Endringene vurderes ikke å ha store distriktspolitiske konsekvenser, selv om effektivi seringshensynet tilsier at man på sikt vil se noen strukturendringer. 10.9.3 Fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetningsavgiften Tilførslene av egg kan sannsynligvis ikke balanse res til forbrukstoppene gjennom kortsiktige pris variasjoner alene. Dersom alle elementene i dagens markedsbalansering avvikles, kan en ef fekt derfor bli at aktørene legger seg på et lavere produksjonsnivå, og at forbrukstoppene av konsu megg og etterspørsel etter eggeplommeprodukter må dekkes av import. Det er imidlertid begrenset mulighet til å importere salmonellafrie egg, særlig i høytidene, og det er derfor ønskelig å opprett holde noen av dagens virkemidler for å forsyne forbrukeren med norske egg gjennom hele året. Omsetningsrådet skal fremdeles kunne finan siere førtidsslakting og prisnedskriving av skille produkter gjennom omsetningsavgift, slik at det vil være mulig å opprettholde markedsdekningen av norske konsumegg. Endringene vil føre til mer markedsrettet pro duksjon og økt konkurranse. Aktørene må balan sere egne tilførsler gjennom kontraktene de teg ner med egne leverandører. Uavhengige aktører vil ikke lenger kunne benytte dobbel mottaksplikt ved nasjonale overskudd. Bortfall av mottaksplik ten øker konkurransen på primærleddet om å få levert varer. Endringene antas å kunne gi økt øko nomisk risiko for produsentene og kan medføre endringer i primærproduksjonen, trolig både i størrelse, antall og geografisk plassering. Endringene vil også kunne påvirke andelen kon traktproduksjon og importen i perioder. Økt bruk av kontrakter vil kunne føre til sterkere vertikal integrasjon. Samlet sett vil økt konkurranse mel lom pakkeriene bidra til økonomisk effektivitet i sektoren. Regjeringen foreslår at Landbruksdirektoratet får oppgaven med å administrere ordningene. I dette ligger det at de også får ansvar for prognose ring, noe som vil eliminere eventuelle konkurran sefordeler Nortura har hatt. Ved at Landbruks direktoratet overtar rollen som informasjonsfor midler får alle aktører lik informasjon til samme tid. Ved avvikling av markedsregulatorrollen faller Norturas ansvar for å fastsette planlagt gjennom snittlig engrospris (PGE) med tilhørende pris løype bort. Som grunnlag for administrering av tollvernet vil det i stedet innføres en referansepris etter modell av kyllingsektoren. Regjeringen vil: – Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi nistrering av nødvendige tiltak i eggsektoren 10.10 Korn 10.10.1 Markedsbalanseringen i dag Norske Felleskjøp SA er markedsregulator i korn sektoren. Det operative ansvaret er lagt til Felles kjøpet Agri som i dag er eneste medlem av Nor ske Felleskjøp. Prisutviklingen på korn er under lagt målprissystemet, og målpriser på mathvete, matrug, bygg, havre og oljefrø avtales i jord bruksavtalen. Norske Felleskjøp har mottaksplikt på korn og oljefrø fra alle kornprodusenter og en betinget mottaksplikt fra uavhengige aktører (denne er al dri benyttet), samt forsyningsplikt ved salg av re guleringsvare. Figur 10.6 Fordeling av antall søkere fordelt på eggproduksjon i forhold til konsesjonsgrensen i 2015 produksjon; over 100 % av grensen produksjon; 80 - 100 % av grensen produksjon; 60 - 80 % av grensen produksjon; 10 - 60 % av grensen produksjon; 0 - 10 % av grensen 108 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Norske Felleskjøp kan iverksette balanserings tiltak ved ubalanse i kornmarkedet. Aktuelle tiltak er overlagring og/eller omdisponering av matkorn til fôr. Med overlagring menes at overskudds kvantum blir fjernet fra markedet og lagret til neste sesong. Kostnadene dekkes av omsetnings avgiften. Dersom det er mindre kostbart å bruke overskuddskornet til annet formål, som for eksem pel å benytte hvete av matkvalitet i kraftfôrproduk sjon, kan pristapet ved omdisponeringen dekkes av omsetningsavgiften. Norske Felleskjøp har ansvaret for å utarbeide prognoser over tilgang og forbruk av korn og kraft fôrråvarer. Før prognoser fastsettes og tiltak iverk settes, forelegger Norske Felleskjøp situasjonen i et bransjeforum der korn-, mel- og kraftfôrbransjen er representert og Landbruksdirektoratet er obser vatør. Norske Felleskjøp benytter så anbudskon kurranse i gjennomføringen av nødvendige balan seringstiltak. Det er årlig behov for supplerende import av både mat- og fôrkorn. Norske Felleskjøps progno ser danner grunnlag for deres anbefaling til Land bruksdirektoratet om importkvoter for korn. Be hov for suppleringsimport løses ved at direktora tet auksjonerer ut importkvoter som gir en rett til å importere korn til nedsatt tollsats. Systemet med importkvoter sikrer at matmel- og kraftfôrin dustrien har en kontinuerlig mulighet til import til nedsatte tollsatser. Dette er nødvendig fordi in dustrien er avhengig av å kunne supplere det nor ske mat- og fôrkornet med høyere kvaliteter og/ eller andre råvarer som ikke produseres i Norge. 10.10.2 Endringer i markedsbalanseringen Behov for mer uavhengig markedsbalansering Markedsordningen for korn og Norske Felles kjøps håndtering av balanseringen av korn har den siste tiden vært kritisert. Dels har det vært en systemkritikk knyttet til måten kornprognosene som danner grunnlag for importkvotene utarbei des på, men også at konkurransen i andrehånds markedet fungerer dårlig. Dette fordi Felleskjøpet Agri, som står for markedsregulators operative virksomhet i kornmarkedet, har inngått en eks klusivitetsavtale om kornhandel med Felleskjøpet Rogaland Agder. Regjeringen er opptatt av at det skal legges til rette for at konkurransen fungerer både i første og andrehåndsmarkedet. Som en oppfølging av Figur 10.7 Grønn hveteåker Foto: Landbruksdirektoratet 2016–2017 Meld. St. 11 109 Endring og utvikling dette har departementet vært i dialog med Norske Felleskjøp. Departementet har blant annet bedt Norske Felleskjøp om å redegjøre for avtalen mel lom Felleskjøpet Agri og Felleskjøpet Rogaland Agder, sett i lys av nettopp rollen som regulator. Høsten 2016 ble en samlet kornbransje enige om at de, med noen endringer, ønsker markedsba lanseringen videreført som i dag. Videre har Nor ske Felleskjøp erkjent at en avtale i regi av Felles kjøpet Agri om eneleveranse i andrehåndsmarke det kan bidra til å begrense konkurransen. Felleskjøpet er i dag både kommersiell aktør og markedsregulator. Kritikken fra de uavhengige kornkjøperne som konkurrerer med Felleskjøpet, er blant annet knyttet til denne dobbeltrollen. Et ter påtrykk fra departementet er avtalen mellom Felleskjøpet Agri og Felleskjøpet Rogaland Agder endret, men erfaringen i denne saken har likevel vist at markedsbalanseringen i kornsektoren er sårbar for konkurransebegrensende samarbeid. Selv om bransjen nå er kommet til enighet, mener departementet at tilliten til Norske Felles kjøp, som markedsregulator, er svekket. Mar kedsregulator har et særlig ansvar for å opptre nøytralt overfor alle markedsaktører og Norske Felleskjøp burde derfor på et tidligere tidspunkt gjort det klart for Felleskjøpet Agri at deres rolle tilsa at avtaler som innebærer risiko for redusert konkurranse ikke kunne inngås. Virkemidlene i kornsektoren har uansett en slik innretning at de kan gjennomføres av andre enn samvirket. Dersom en mer uavhengig instans overtar sentrale balanseringsvirkemidler, vil det kunne styrke tilliten og sikre konkurransenøytra litet i kornsektoren. Regjeringen vil avvikle Norske Felleskjøps markedsregulatorrolle. Samtidig skal dagens av setningstiltak (overlagring og prisnedskriving til fôr) videreføres, administrert av Landbruksdirek toratet. Endringene vil føre til mer markedsrettet produksjon og økt konkurranse. I en overskudds situasjon av enkelte kornslag vil konkurransen mellom produsentene om å få levere øke og pri sen presses. Bortfall av mottaksplikten kan øke konkurransen på primærleddet om å få levert va rer. For kornslag som er spesielt utsatt for over skudd er det sannsynlig at det blir kontraktpro duksjon, men dette kan i prinsippet gjelde alt korn. Aktørene må balansere egne tilførsler gjen nom kontraktene de tegner med egne leverandø rer. Dette vil trolig kunne medføre raskere mar kedstilpasning av produksjonen enn i dag, slik at den i større grad vil samsvare med de kvaliteter etc. som markedet etterspør. Regjeringen vil: – Avvikle markedsbalanseringen i kornsektoren – Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i korn sektoren gjennom omsetningsavgiften Forsynings- og mottaksplikt I kornsektoren har forsynings- og mottaksplikten liten reell landbrukspolitisk funksjon. I motset ning til sektorer som melk og kjøtt, har samvirket i kornsektoren underskudd av råvare i egen fored ling. Det er ingen uavhengige møller som baserer produksjonen sin på forsyningsplikten. En avvik ling av forsyningsplikten vil derfor ikke ha noen betydning. Mottaksplikten bidrar til forutsigbarhet for produsentene ved å sikre markedsadgang og leve ringssikkerhet. Det vil alltid være behov for import av kornrå varer, fordi industrien er avhengig av å kunne sup plere det norske mat- og fôrkornet med høyere kvaliteter. I tillegg vil det være behov for andre rå varer som ikke produseres i Norge (for eksempel mais). Det er avgjørende for avsetningsmulighe tene til norske kornprodusenter at størrelsen på importkvotene er satt riktig (og ikke er for store). Importkvotene er viktigere enn mottaksplikten for å sikre produsentenes avsetningsmuligheter. Landbruksdirektoratet er ansvarlig for forvalt ningen av tollvernet på landbruksprodukter og skal administrere kvotene. Tollsatsene innenfor kvotene utjevner prisforskjellene mellom impor tert og norskprodusert korn. Dette reduserer et eventuelt press på produsentprisene. Ved en av vikling av Felleskjøpets regulatorrolle vil norsk prisnivå og -utvikling i større grad være avhengig av kvotenes størrelse og tollsatsene som settes. Det er derfor en forutsetning at prognosene som settes for produksjon og forbruk er av tilstrekke lig god kvalitet. Det er virkemidler over jordbruksavtalen og ikke markedsbalanseringen, som bidrar til å opp rettholde kornproduksjon i de egnede delene av landet. Det er en sterk økonomisk stimulans til at produksjon av melk, storfekjøtt og sau skal foregå i områder der det er dårlig grunnlag for å dyrke korn. 10.10.3 Videreføring av målpris og fortsatt finansiering av sentrale virkemidler over omsetningsavgiften Prisen på korn er avgjørende for kostnadsnivået og konkurransekraften i andre deler av landbru 110 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ket (husdyrproduksjon). Det skal fortsatt fastset tes målpriser på korn i jordbruksavtalen. Målpri sene vil fungere som utgangspunkt for en øvre prisgrense i markedet. Ved avvikling av markeds regulatorrollen faller imidlertid Felleskjøpets an svar for å oppnå målpris bort. Importkvotene fastsettes slik at de balanserer ut tilgangen på norsk korn med etterspørselen et ter kornråvarer. Likevel kan det, som i dag, oppstå overskudd av enkelte kornslag på grunn av kvali tetsmessige årsaker eller dårlige prognoser. Kvali teten på kornavlingen er avhengig av været i vekstsesongen. Når eksempelvis norsk mathvete har holdt for lav kvalitet slik at hele avlingen ikke har kunnet brukes i matmelindustrien, har over skuddet blitt skrevet ned til fôrkornpris eller blitt overlagret til neste sesong. Dette har vært finansi ert av omsetningsavgift. Tiltaket har vært viktig for å redusere den økonomiske risikoen i korn produksjon. Omsetningsrådet skal, gjennom omsetnings avgift, fortsatt kunne finansiere balanserende til tak. Landbruksdirektoratet får oppgaven med å administrere ordningene som kan gjennomføres ved anbudskonkurranser, der alle aktørene har anledning til å delta. Landbruksdirektoratet vil også få ansvar for prognosering, noe som vil eliminere mulige kon kurransefordeler Felleskjøpet har hatt (basert på den informasjonen de håndterer knyttet til hele markedet). Statistikken som i dag går inn i Felles kjøpets prognoser utarbeides i hovedsak allerede av andre aktører enn Felleskjøpet, og Landbruks direktoratet er allerede hovedleverandøren av data til prognosene. Når Landbruksdirektoratet overtar rollen som informasjonsformidler, vil alle aktører sikres lik informasjon til samme tid. Det vil være nødvendig å se på ytterligere for enklinger i forvaltningen av ordningen. Regjeringen vil: – Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi nistrering av nødvendige tiltak i kornsektoren 10.11 Hagebruksprodukter og poteter 10.11.1 Hagebrukssektoren i dag Hagebrukssektoren har stort produkt- og kvali tetsmangfold. Det blir fastsatt målpriser for et få tall produkter. Det er ingen markedsregulator, men markedsbalanseringstiltakene for epler av klasse 1 og matpoteter administreres av Grøntpro dusentenes Samarbeidsråd (en forening uten for retningsmessig virksomhet). Disse tiltakene fi nansieres over jordbruksavtalen. For øvrig er produksjonen av hagebrukspro dukter styrt av kontraktproduksjon og det er ikke forsynings- og mottaksplikt. Hovedtyngden av va restrømmen til konsum går via de tre dagligvare kjedenes grossistfunksjoner, som er tilknyttet egne produsentorganisasjoner. Markedsbalanseringen i sektoren skjer i form av produksjonsplanlegging gjennom produsentor ganisasjonene. Selv om planene er detaljerte, er naturligvis avlingsstørrelsene usikre. Overpro duksjon kan eksempelvis skje som følge av varia sjoner i værforhold. Det er bare for epler og mat potet at det fremdeles er balanseringstiltak. For epler av klasse 1 (epler til konsum) er det én ord ning med reguleringslagring og én med prisned skriving for fabrikklevering. For matpotet er av setningstiltakene levering til fabrikk eller til fôr. Ut fra gitte volumprognoser fra grossister, til gjengelige priser på importprodukter og gitte pro duksjonsplaner og tilgangsprognoser for produ sentene, fastsetter tilbyderne, gjennom Grøntpro dusentenes samarbeidsråd hver uke en anbefalt engrospris. I de seneste 20 år er det kun gjennomført av setningstiltak på matpotet basert på avlingene høsten 1997, 2008 og 2014. For epler finnes det to forskjellige avsetnings tiltak: prisnedskriving av konsumepler til fabrikk og reguleringslagring. I 2015 ble det brukt i un derkant av 300 000 kroner til sammen på disse to tiltakene. 10.11.2 Endring av markedsbalanseringen Frukt- og grøntsektoren er en sektor med få of fentlige ordninger. Over tid har vareomfanget i markedsbalanseringen for frukt og grønt blitt re dusert. Det er få virkemidler igjen og disse har be grenset verdi for den langsiktige lønnsomheten i næringen. Med unntak av for eple og matpotet er det prisutviklingen gjennom sesong som alene ba lanserer markedene for alle andre frukt- og grønt kulturer. Avsetningstiltakene for eple og potet har ikke innebygde elementer som påvirker geo grafisk utbredelse av produksjonen. Fjerning av tiltakene vil derfor isolert sett ikke ha betydning for målsettingen om landbruk over hele landet. Epler Reguleringslagring benyttes for å forlenge norsk sesong. Når tilskuddet avvikles, må markedet dekke eventuell lagring. Reduserte inntekter til 2016–2017 Meld. St. 11 111 Endring og utvikling fruktlageret vil trolig bidra til redusert utbetaling til produsent. De siste årene har tilskudd til regu leringslagring variert mellom 200 000 og 1 mill. kroner. Sett i forhold til verdien av de totale avlin gene er omfanget av ordningen marginal og effek ten av avvikling må forventes å være begrenset. Tilskudd til fabrikklevering av konsumepler benyttes for å kompensere produsent for at kon sumepler av ulike årsaker ikke selges i konsum markedet. Dette kan blant annet skyldes at eplene er av en sort som markedet ikke etterspør. Tilta ket er lite benyttet. I 2015 ble det brukt ca. 80 000 kroner på ordningen. Tilskudd til fabrikklevering av konsumepler er marginalt og effekten av avvik ling må også her forventes å være begrenset. Re gjeringen vil la tilbuds- og etterspørselsforhold be Figur 10.8 Gartneri på Finnøy i Rogaland Foto: Torbjørn Tandberg 112 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling stemme markedsbalansen også for denne kultu ren. Regjeringen vil: – Avvikle markedsbalanseringen for eple Matpotet Prisnedskriving av matpoteter til industri (potet mel/stivelse) benyttes i år med store overskudd for å kunne ta ut målpris. I år med store avlinger vil prisen på matpotet trolig gå ned, når avset ningstiltakene avvikles. Potet er et lite priselastisk produkt, noe som potensielt betyr stor prisrisiko. Selv om tiltaket benyttes relativt sjelden, har det derfor økonomisk betydning for produsentene i de årene det gjennomføres. Ved avvikling av pris nedskriving av matpoteter til industri vil produ sentene av matpoteter, på samme måte som indus tripotetprodusenter, måtte tilpasse seg noe høyere risiko. Adgangen til å levere utsorterte poteter over avrensordningen4 vil fremdeles være til stede, så lenge dette prioriteres over jordbruks avtalen. Endringene kan medføre en viss strukturut vikling, som kan bidra til å øke effektiviteten og stryke konkurransekraften i potetproduksjonen. Grøntnæringen generelt preges av en høy grad av produktinnovasjon. De siste årene har man også sett økende grad av produktutvikling på potet for å øke lønnsomheten i matpotetproduk sjonen. Poteter som tidligere ble utsortert, blir nå utnyttet og solgt i forbrukermarkedet. Dette vil trolig få betydning for den totale utnyttelsen av matpoteter i fremtiden. Også her vil regjeringen at tilbuds- og etterspørselsforholdene skal be stemme markedsbalansen. Regjeringen vil: – Avvikle markedsbalanseringen for matpotet 10.12 Faglige tiltak og opplysnings virksomhet I tillegg til produksjonsregulering, lagring m.m. er også faglige tiltak og opplysningsvirksomhet ele menter i markedsbalanseringen og disse er i ho vedsak finansiert over omsetningsavgiften. Opplysningsvirksomheten har forbrukerne som målgruppe. Det er i dag tre opplysningskon tor med finansiering fra omsetningsavgiften. Opp lysningskontorene arbeider for alle aktørene i de ulike sektorene. Opplysningskontoret for egg og kjøtt er administrativt tilknyttet Nortura, mens Opplysningskontoret for melk og Opplysnings kontoret for brød og korn er aksjeselskaper – og eies av aktører i bransjen. Sistnevnte er 50 pst. fi nansiert av omsetningsavgiften, mens mølle- og bakeribransjen dekker den andre halvparten. Opplysningskontoret for frukt og grønt, som er en stiftelse, finansieres over jordbruksavtalen. I 2015 var nivåene på finansieringen som følger: – Opplysningskontoret for egg og kjøtt – 75,0 mill. kroner – Opplysningskontoret for melk – 30,8 mill. kroner – Opplysningskontoret for brød og korn – 1,9 mill. kroner – Opplysningskontoret for frukt og grønt – 18,9 mill. kroner I tillegg finansieres deler av Matmerks arbeid med generisk markedsføring av økologiske varer, samt deler av merkevareordningen Nyt Norge, over omsetningsavgiften, til sammen 7,5 mill. kro ner. 10.12.1 Fortsatt finansiering av faglige tiltak Faglige tiltak omfatter blant annet avlsarbeid, ar beid mot antibiotikaresistens, kvalitetsforbedrin ger i verdikjeden og arbeid knyttet til bedre dyre velferd og -helse. De er av forebyggende og lang siktig karakter og er i hovedsak rettet mot produ sentene. Det er i kjøtt- og fjørfesektoren, gjennom Animalia, at aktiviteten med basis i omsetnings avgiftsmidler er størst. En betydelig del av oppgavene er dyrehelsere latert. De tiltakene som retter seg direkte mot bonden er finansiert over omsetningsavgiften, mens mer industrirelatert arbeid har økende grad av medfinansiering fra industrien selv. Animalia har et bransjestyre med tre representanter fra henholdsvis Nortura og KLF. Nortura har lede ren, og denne har dobbeltstemme ved uenighet. Bransjestyret rapporterer til styret i Nortura. Ani 4 Formålet med ordningen er å sikre avsetning av norskpro duserte avrenspoteter. Avrenspoteter er frasorterte poteter i tilknytning til potetproduksjon, -omsetning og -foredling. Gjennom ordningen mottar HOFF Norske Potetindustrier BA avtalte kvantumer som gir rett til fastsatt pris for avrenspotet fra godkjente omsetningsledd i markedsord ningen for poteter. 2016–2017 Meld. St. 11 113 Endring og utvikling malia er administrativt tilknyttet Nortura. Andre organisasjoner som mottar tilskudd over omset ningsavgiften til faglige tiltak er blant annet Nor svin SA, Scanpig AS, TYR, Geno SA og Norsk Sau og Geit. Faglige tiltak er viktige fellestiltak for hele ver dikjeden. Nasjonalt avlsarbeid ivaretar og utvikler områder som har stor betydning for dyrevelferd og dyrehelse i norsk husdyrhold. God dyrehelse, trygg mat og høy faglig kvalitet i produksjon og vi dereforedling er avgjørende for den langsiktige konkurranseevnen til norsk landbruk. Der det er muligheter for medfinansiering fra bransjeaktø rene benyttes dette aktivt. Mange av tiltakene er av langsiktig karakter og ville i mange tilfeller ikke blitt finansiert uten en felles ordning. Slik de faglige tiltakene er organisert i dag fremstår de som kostnadseffektive i det norske markedet. Re gjeringen legger derfor opp til at Omsetnings rådet skal videreføre finansieringen av disse tilta kene over omsetningsavgiften. Regjeringen vil: – Videreføre finansiering av faglige tiltak over omsetningsavgiften 10.12.2 Endre finansiering av opplysnings virksomheten Selv om opplysningskontorene finansieres av of fentlig innkrevd avgift er de ikke underlagt statlig styring. Det er Omsetningsrådet som godkjenner budsjetter og aktivitetsplaner. Opplysningskonto rene har en sterk tillit hos norske forbrukere, selv om generisk markedsføring av rødt kjøtt også har høstet kritikk. I sin evaluering av markedsbalanse ringen mente markedsbalanseringsutvalget at opplysningsvirksomheten kan ha en langsiktig, men trolig svak effekt på etterspørselen. Også tid ligere evalueringer konkluderer med at generisk markedsføring har svært usikker måloppnåelse, men kan ha effekt på forbrukernes preferanser til norske landbruksvarer. Som markedsbalanseringsutvalget påpeker, var intensjonen med opplysningsvirksomhet opp rinnelig å bidra til markedsbalanseringen gjen nom avsetningsrettede kampanjer, og slik sett bi dra til avsetning av mer midlertidige overskudd. I dag blir opplysningsvirksomheten primært benyt tet som et langsiktig virkemiddel for å påvirke om setningen. Blant annet gjøres dette gjennom hold ningsskapende arbeid, kunnskapsformidling og kampanjer som gjerne har som formål å påvirke markedet der tilbud og etterspørsel er i utakt. Til tross for at generisk markedsføring kan ha effekt ved markedsoverskudd, har det liten betyd ning for markedsregulators rolle i å balansere markedet. Bevilgningene til generisk markedsfø ring over omsetningsavgiften har økt uforholds messig mye i forhold til bevilgninger til de tradi sjonelle virkemidlene de siste årene. Ved jord bruksforhandlingene i 2010 ble partene enige om at bevilgningen til generisk markedsføring for Figur 10.9 Utviklingen av kostnader til opplysningsvirksomhet i årene 2004 til 2014. Tall i mill. kroner Kilde: Omsetningsrådets årsmeldinger 100 105 110 115 120 125 130 135 140 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 114 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 2010 burde settes lik 85 pst. av 2009-nivået. Der som bransjen ønsket at aktiviteten skulle være større, ville det kunne sikres gjennom direkte bi drag fra markedsaktørene. Dette har i liten grad skjedd. Generisk markedsføring av storfekjøtt, som er et område hvor det er underdekning av norskpro dusert vare, har bidratt til å markedsføre impor tert vare og vil fortsatt bidra til dette dersom gene risk markedsføring videreføres. Det er sannsynlig at felles finansiering av opp lysningsvirksomheten i regi av det offentlige for trenger andre former for markedsføring. Normalt vil aktørene i markedet selv finansiere ulike for mer for markedsføring som de mener vil styrke produktenes markedsposisjon. Markedsbalanse ringsutvalget mente det var naturlig å ha felles or ganisering og finansiering av opplysningsvirksom het i bransjen. At felles finansiering og organise ring kan være fornuftig betyr ikke at dette må skje i regi av det offentlige. Som en oppfølging av myndighetenes kost holdsråd mener regjeringen at finansieringen av opplysningsvirksomhet i grøntsektoren, som be vilges over jordbruksavtalen bør fortsette. Dette vurderes i forbindelse med de årlige jordbruksfor handlingene. Øvrig generisk markedsføring i jord bruket bør ikke finansieres gjennom midler det offentlige krever inn, eller av det offentlige selv. Om det er ønskelig at opplysningskontorene skal fortsette sin virksomhet, vil bransjen selv kunne finansiere disse. En avvikling av finansieringen vil føre til lavere omsetningsavgift for produsentene. Markedsba lanseringsutvalget konkluderte med at opplys ningsvirksomheten trolig har svak effekt på etter spørselen, slik at det er sannsynlig at dagens pro duksjonsvolum opprettholdes uavhengig av om bransjen selv finansierer kontorene. Lavere om setningsavgift vil derfor styrke økonomien for norsk jordbruk tilsvarende over 100 mill. kroner som årlig bevilges til opplysningsvirksomhet over omsetningsavgiften. Regjeringen vil: – Fortsatt finansiere opplysningskontoret for frukt og grønt over jordbruksavtalen – At finansieringen av opplysningskontorene over omsetningsavgiften skal opphøre Oppsummering kapittel 10 Markedsbalanseringssystemet har virket i over 85 år, og er en sentral del av norsk landbrukspolitikk. Behovet for blant annet forenkling og styrket kon kurranse i verdikjeden gjør at regjeringen nå fore slår endringer i markedsbalanseringssystemene. Markedsbalanseringsutvalget leverte et godt utgangspunkt for det videre arbeidet. Ettersom sektorene er veldig forskjellige, har regjeringen sett behov for å vurdere sektorene ulikt. Regjerin gen vil videreføre prinsippene i markedsbalanse ringssystemet for kjøtt og kumelk, men samtidig gjøre forenklinger og endringer i andre sektorer slik at ordningene blir mer uavhengig av samvir kene, risiko for konkurransevridninger reduseres og virkemiddelbruken forenkles. Regjeringen vil: – Opprettholde markedsbalansering for kumelk med TINE som markedsregulator – Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og redu serer risikoen for konkurransevridninger i melkesektoren – Gjennomføre en geografisk- og tidsavgrenset oppkjøpsordning av geitemelkkvoter – Avvikle markedsbalanseringen for geitemelk – Redusere antallet produksjonsregioner for ku melk til 10, med en innretting som sikrer fort satt god geografisk fordeling og utviklingsmu ligheter for produsentene – Evaluere og foreslå endringer i de konkurran sefremmende tiltakene i prisutjevningsordnin gen for melk, med sikte på å gjennomføre even tuelle endringer fra 1. januar 2018 – Opprettholde markedsbalansering i kjøttsekto ren med Nortura som markedsregulator – Innføre en avgrenset mottaksplikt for Nortura fra uavhengige mottakere av slakt (dobbel mot taksplikt) – Avvikle målprisen og innføre volummodell for markedsbalansering av svinekjøtt – Be Omsetningsrådet vurdere å gjøre endringer i regelverket som forenkler ordningen og redu serer risikoen for konkurransevridninger i kjøttsektoren – Avvikle markedsbalanseringen i eggsektoren – Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i egg sektoren gjennom omsetningsavgiften – Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi nistrering av nødvendige tiltak i eggsektoren – Avvikle markedsbalanseringen i kornsektoren – Fortsatt finansiere sentrale virkemidler i korn sektoren gjennom omsetningsavgiften – Gi Landbruksdirektoratet ansvaret for admi nistrering av nødvendige tiltak i kornsektoren – Avvikle markedsbalanseringen for eple 2016–2017 Meld. St. 11 115 Endring og utvikling – Avvikle markedsbalanseringen for matpotet – Videreføre finansiering av faglige tiltak over omsetningsavgiften – Fortsatt finansiere opplysningskontoret for frukt og grønt over jordbruksavtalen – At finansieringen av opplysningskontorene over omsetningsavgiften skal opphøre 116 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 11 Rekruttering, utdanning og kompetanseheving Formålet med en aktiv rekrutteringspolitikk er å sikre at de landbrukspolitiske målene nås. I til legg til mer generelle vilkår som kostnadsnivået, rentenivået, skatt og markedsmuligheter, danner rammevilkår og virkemidler innenfor landbruks og matpolitikken et viktig grunnlag for å stimu lere til stabil rekruttering til næringen. Som selvstendig næringsdrivende har næ ringsutøverne i landbrukssektoren en unik mulig het til å skape sin egen arbeidsplass med utgangs punkt i det totale ressursgrunnlaget på eiendom men. Dette er trolig en av flere faktorer som verdsettes høyt av de som velger å gå inn i land bruket. Fra det offentliges side må det derfor leg ges til rette for at den enkelte bonde i størst mulig grad fritt kan disponere egen eiendom i tråd med egne valg og prioriteringer. I etterkant av Stortin gets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 fikk en arbeidsgruppe bestående av representanter fra næringen og forvaltningen, i mandat å vurdere hvordan det best kan tilrettelegges for at motivert ungdom vil etablere seg i næringen. Arbeidsgrup pen omtalte og kom med forslag til tiltak på vik tige områder som kompetanse, bonden som be driftsutvikler, sosiale forhold og næringens om dømme. Blant de foreslåtte tiltakene var etable ring av en nasjonal modell for voksenagronom utdanning og innføring av kompetansekrav. I jordbruksoppgjøret 2016 ble avtalepartene enige om å igangsette en utredning om innhold og for mat for en nasjonal modell for voksenagronom utdanning. Regjeringen vil komme tilbake til even Figur 11.1 Selbustrand i Trøndelag Foto: Svein Wik Scanpix 2016–2017 Meld. St. 11 117 Endring og utvikling tuell innføring av en slik modell når arbeidet er ferdigstilt. Videre mener regjeringen at det er uklart om et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse vil være et målrettet rekrutteringstil tak. 11.1 Mange faktorer påvirker beslut ningen om å gå inn i landbruket Landbrukseiendommen danner et utgangspunkt for å skape arbeidsplasser både innenfor tradisjo nell jordbruksproduksjon og annen landbruksba sert næringsutvikling. Teknologiutvikling, nye produksjonsmetoder og innovasjon har bidratt til en utvikling der produksjonen kan opprettholdes med vesentlig reduksjon i arbeidsforbruket. Nye former for automatisert teknologi og organisering av arbeidet gjør det også mulig å ha en mer fleksi bel arbeidshverdag. Teknologiske løsninger som for eksempel melkerobot og nettbasert fjøskon troll, ulike typer samdrift og samarbeid er eksem pler på dette. I det offentlige ordskiftet blir gjennomsnitts alder ved eiendomsoverdragelse ofte brukt som et måleparameter på eventuelle rekrutteringsutfor dringer i landbruksnæringen. Det er imidlertid flere årsaker til at alder alene ikke er godt egnet til å belyse en slik problemstilling. I følge tall fra Statistisk sentralbyrå var gjen nomsnittsalderen til nye eiere i forbindelse med eiendomsoverdragelse av landbrukseiendommer på drøye 52 år i 2014. Denne statistikken inklude rer også de som overtar en landbrukseiendom uten å drive den. En del gjenlevende ektefeller blir sittende med eiendommen i uskiftet bo. Slike sa ker trekker gjennomsnittsalderen ved eiendomso verdragelser for landbrukseiendom opp. Tall over søkere av produksjonstilskudd vil derfor bedre fange opp de som driver aktivt jord bruk. For nye mottakere av produksjonstilskudd i 2015 var gjennomsnittsalderen 41,5 år. Andelen bønder under 40 år som søker produksjonstil skudd er likevel redusert med 5 prosentpoeng til 17 pst. de siste ti årene, samtidig som andelen bønder over 60 år som søker produksjonstilskudd har økt med 9 prosentpoeng til 26 pst. Ettersom denne statistikken er knyttet til mottakere av pro duksjonstilskudd innenfor basisproduksjonene i landbruket, fanger ikke tallene opp de som driver en annen form for landbruksbasert næringsutvik ling uten en tradisjonell produksjon i bunn. Som det går frem av tallene over, gir statistikken i seg selv et noe uklart bilde av alder for nye næringsut øvere i landbruket. Utvikling av en landbruksproduksjon krever oftest store investeringer, som gjør det nødvendig å ha et langsiktig perspektiv på driften av land bruksforetaket. Ønske om og muligheten for å etablere seg i næringen vil derfor være avhengig av den aktuelle landbrukseiendommens tilstand. Graden av investeringer som er foretatt på gårds bruket av én generasjon/eier vil i stor grad på virke neste generasjons/eiers investeringsbehov og kan potensielt bidra til å lette overgangen til neste eier. Det er også slik at mange som i dag etablerer seg i næringen, har en annen utdannings- og yr keskarriere bak seg før de etablerer seg i nærin gen. Dette kan for mange ha en verdi i seg selv. Samtidig gir det både muligheter for å tilføre ny kompetanse og nye ideer inn i næringen, og det gir større muligheter til å få en jobb utenfor gårds bruket i tillegg til gårdsdriften ved behov. Det er langt flere menn enn kvinner som eier og driver gårdsbruk. Kvinner eier langt større an del av eiendommene enn de driver. Tall fra SSB for 2013 viser at i overkant av 14 pst. av gårdbru kerne er kvinner. Kvinner driver og eier ofte de mindre gårdsbrukene. Mange kvinner faller imid lertid utenfor statistikk når det gjelder eierskap av landbrukseiendommer. De fleste landbruksforeta kene er enkeltpersonforetak, og siden kun en per son kan stå oppført som eier, vil dette ikke gi et godt bilde på hvordan et gårdbrukerpar er invol vert i driften. Det er viktig for en positiv utvikling i næringen at både kvinner og menn etablerer seg som aktive næringsutøvere i landbruket. Rekrutteringssituasjonen i landbruket varierer imidlertid i de ulike landsdelene. I Landbrukets Utredningskontor (nå AgriAnalyse) sin undersø kelse av odelsbarns holdninger til overtagelse av landbrukseiendom (Rapport 2-2009), fremkom det at det er store forskjeller mellom sitasjonen på Østlandet og landet for øvrig. På Sør- og Vestlan det og i Trøndelag var om lag halvparten av odels barna positive til overtakelse, mens bare 37 pst. av de nordnorske odelsbarna oppga at de var posi tive til overtakelse. På Østlandet totalt sett var nærmere 64 pst. positive til overtakelse. Mulighe ter for å få arbeid utenfor næringen påvirker re krutteringssituasjonen. På den annen side vil mu ligheten for annet arbeid ved siden av gårdsdriften i mange tilfeller være nødvendig. Etablering av gode nettverk for faglig oppdatering, praktiske råd og sosial kontakt er også viktig. 118 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 11.2 Mangfold og muligheter for fremtiden I arbeidsgruppens rapport Økt rekruttering til landbruket. Mangfold og muligheter for framtiden, er det gjort en helhetlig drøfting av rekrutterings spørsmålet. Gruppen ble spesielt bedt om å se på kompetansebehov, herunder behov for og mulig heter til å stille kompetansekrav. Arbeidet skulle baseres på eksisterende kunnskap og forskning, og ligge innenfor rammene av gjeldende jord brukspolitikk. Som en grunnleggende forutset ning fremhevet arbeidsgruppen at gode inn tektsmuligheter og gode og forutsigbare ramme betingelser er avgjørende for rekrutteringen. Ar beidsgruppen pekte videre på at det er viktig å re kruttere til mangfold i norsk landbruk. Særskilt fire områder ble fremhevet som viktige: – Betydningen av kompetanse – Bonden som bedriftsutvikler – oppstartutfor dringer og muligheter – Sosiale forhold, likestilling og familieliv – Betydningen av næringens omdømme Arbeidsgruppen foreslo flere tiltak innenfor disse områdene. De viktigste tiltakene drøftes i delka pitlene nedenfor. 11.3 Jordbrukets kompetansebehov og utdanningstilbud innen landbruk Rekruttering av kompetente næringsutøvere for utsetter at det finnes attraktive utdanningstilbud med høy kvalitet både innen grunnutdanningen i landbruket, innen etter- og videreutdanningstilbu det, og for andre kompetansebyggende tilbud som er tilpasset bønders livssituasjon. Utvikling av relevante utdanningstilbud er i hovedsak sta tens ansvar, men forutsetter et godt samarbeid med næringen. Kompetansebehovet i landbruket har endret seg i takt med modernisering og utvik ling i næringen. Landbruksdrift krever god kunn skap om bedriftsledelse, økonomi, teknikk og agronomi. Landbruket har et mangfold av læ ringsarenaer, som inkluderer både det formelle utdanningssystemet og andre former for kompe tanseutvikling. Norsk landbruksrådgiving er en sentral aktør som bidrar til kompetanseutvikling i landbruket utenfor det formelle utdanningssys temet. Andre sentrale aktører innen rådgiving og kompetanseheving er landbrukssamvirket. 11.3.1 Fag- og yrkesopplæringen på videre gående nivå På videregående nivå tilbys det gjennom program faget naturbruk flere programområder, deriblant landbruk og gartnernæring. Den utdanningen som næringsutøvere trenger for å være selvsten dig næringsdrivende ut over dette, må enten tas på fagskolenivå eller annen tilpasset etter- og vide reutdanning. Naturbruksskolene gir en grunnleg gende kunnskap i landbruksfag som grunnlag for yrke i primærlandbruket eller som studieforbere dende for videre høgskole- eller universitetsstu dier. Fagmiljøene på naturbruksskolene er viktige kompetansesentra for å formidle kunnskap til næ ringen. Søkningen til naturbruk i videregående skole har vært svakt økende de siste årene. Fra 2015 til 2016 økte søkertallet til de offentlige skolene med 15 pst. På de private naturbruksskolene er bildet det samme. Dette er en positiv trend og er med på å legge grunnlag for at landbruksnæringen får nødvendig kompetanse i fremtiden. Det er totalt sett få elever i videregående opplæring som går på naturbruk. Antall registrerte elever på naturbruk i 2015–2016 var til sammen 4281 elever, og ut gjorde vel 2 pst. av elevmassen. Kunnskapsdepartementet har gitt Utdannings direktoratet i oppdrag å gjennomgå tilbudsstruk turen til fag- og yrkesopplæringen, utrede mulige utdanningsløp og foreslå nødvendige endringer. Naturbruksutdanningen inngår som en del av dette oppdraget. Målet for gjennomgangen, som gjøres i samarbeid med partene i arbeidslivet, er å styrke kvaliteten og relevansen til det yrkesfaglige utdanningstilbudet, og få et tilbud som i større grad reflekterer kompetansebehovene i arbeids og næringslivet. Landbruks- og matdepartemen tet vil gjennom dialog med Faglig råd for natur bruk og Kunnskapsdepartementet, bidra til en fremtidsrettet landbruks- og gartnerutdanning som møter næringens behov. For fagområdene gartnernæring og landbruk er det i dag ikke tilbud om et utdanningsløp som gir fagbrev, der deler av opplæringen skjer i skole og deler av opplæringen skjer i arbeidslivet. Ut danningsdirektoratet har satt i gang en forsøks ordning med et 2 + 2 løp med mål om å finne frem til hvordan man kan få organisert og tilbudt en toårig lærlingeordning for gartner og landbruks fag. Forsøksordningen vil pågå til 2019–2020, og vil evalueres underveis. Landbruks- og matdepar tementet vil sammen med utdanningsmyndighe tene følge opp resultatet av forsøket. 2016–2017 Meld. St. 11 119 Endring og utvikling 11.3.2 Fagskoleutdanning Fagskoleutdanning er en yrkesrettet utdanning som bygger på fullført videregående opplæring el ler tilsvarende realkompetanse. Regjeringen er opptatt av å løfte fagskolenes status som en viktig tertiærutdanning, og har lagt frem en fagskole melding om fagskoleutdanningens rolle i utdan ningssystemet. Det er i dag relativt få utdanningstilbud på fag skolenivå innenfor landbruk. Landbruks- og mat departementet vil derfor sammen med næringen og fylkeskommunene vurdere behovet for å ut vikle både flere og mer spissede fagskoletilbud rettet inn mot næringsutøvere og rådgivningsap parat. Fagskoleordningen må gi et fleksibelt og til passet utdanningstilbud av høy kvalitet. 11.3.3 Høyskole- og universitetsnivå Det er nødvendig å sikre rekruttering av relevant kompetanse til næringen ved å tilby attraktive og forskningsbaserte utdanningstilbud. Videre er det viktig å samarbeide om utdanning og forskning mellom institusjonene. Høyskolesatsingen ved Høgskolen i Hedmark og Nord Universitet (tidli gere Høgskolen i Nord-Trøndelag), i samarbeid med NMBU, er et eksempel på dette. Et annet ek sempel er det gode samarbeidet NMBU og de landbruksrelevante forskningsinstituttene har når det gjelder doktorgradsproduksjon. Søkertallene til høyere utdanning for 2016 viser at det var 20 pst. flere som hadde landbruksstudier som sitt førstevalg sammenlignet med 2015. 11.3.4 En nasjonal modell for Voksenagronom Det er viktig å utvikle og sikre et attraktivt og godt utdanningstilbud innen landbruk i det ordinære løpet, slik Kunnskapsdepartementet nå arbeider med. Det er imidlertid stor interesse for kompe tansebyggende tiltak som også kan tilbys utenom det ordinære utdanningsløpet, og som på den må ten kan nå flere. Det må legges til rette for fleksi ble ordninger som også er tilpasset de som vil eta blere seg i næringen og som har en annen utdan ning fra før, eller de som ikke har anledning til å følge ordinært utdanningsløp innen landbruk. I flere rapporter, blant annet i arbeidsgruppe rapporten Økt rekruttering til landbruket, er det blitt foreslått at det etableres en nasjonal modell for voksenagronomutdanning som sikrer faglig og pedagogisk kvalitet og fleksibel tilrettelegging. De fleste fylkeskommunene tilbyr i dag voksen agronomutdanningskurs etc. Tilbudet er rettet mot voksne som har behov for å styrke sin land bruksfaglige kompetanse. Interessen for dette til budet har vært stor. I Oppland er det for eksempel ca. 140 voksne som har tatt eller tar voksenagro nom siden oppstarten i 2011, og de siste årene har det vært ventelister for å komme med. Det er betydelige variasjoner mellom fylkene i innhold og organisering av dette tilbudet. De fleste voksenagronomtilbud bygger på læreplan til Vg2 og Vg3 landbruk, og kan gi agronomeksamen og rett til tittelen agronom. De som velger voksen agronomtilbudet, er i hovedsak voksne uten rett til videregående opplæring. Voksenagronomtilbu det finansieres på ulike måter. Noen fylker bruker de fylkeskommunale tilskuddsmidlene til rekrut tering og kompetanseheving bevilget over jord bruksavtalen (RK-midlene), og noen bruker en kombinasjon av tilskuddsmidler, andre fylkeskom munale midler og egenbetaling. Østlandsforsk nings evaluering av naturbruksutdanningen har også sett på voksenagronomtilbudet. I en spørre undersøkelse gjennomført i forbindelse med eva lueringen fremkom det at 95 pst. av deltagerne hadde en annen utdanning utover ungdomsskolen før de startet på voksenagronom, hvorav 36 pst. svarte at de hadde høyere utdanning. Østlandsforskning peker på at voksenagrono men er et tilbud som dekker et tydelig behov i næ ringen, men som ikke finner sin plass innenfor de eksisterende modellene for utdanning, og mener det bør vurderes å etablere en felles nasjonal stan dard for en modulbasert modell. I jordbruksoppgjøret 2016 ble man enige om å igangsette en utredning om innhold og format for en nasjonal modell for voksenagronomutdanning. Arbeidet foregår i samarbeid med utdannings myndighetene og næringen selv. Regjeringen vil komme tilbake til eventuell innføring av en slik modell når arbeidet er ferdigstilt. Regjeringen vil: – Komme tilbake til eventuelle endringer når utredningen om innhold og format for en nasjo nal modell for voksenagronomutdanning er fer dig 11.3.5 Kompetansekrav Spørsmål om innføring av kompetansekrav for næringsutøverne i jordbruket har vært drøftet flere ganger. Arbeidsgruppen som så på rekrutte ringsspørsmålene i landbruket ble bedt om å vur dere behov for og muligheter til å stille kompetan sekrav. 120 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Det er i dag en rekke lover og forskrifter som både direkte og indirekte stiller krav om kompe tanse hos næringsutøverne. Mattilsynet og Ar beidstilsynet er viktige kontrollinstanser. Innenfor ulike produksjoner stilles det krav om obligato riske kurs og sertifisert kompetanse. Kvalitetssys temet i landbruket (KSL) skal dessuten sikre at kvalitetskrav blir ivaretatt for bonde, industri, va rehandel og forbruker. Flertallet i arbeidsgruppen som så på rekrutte ringsspørsmålene i landbruket, foreslo å innføre et kompetansekrav for nye næringsutøvere i næ ringen tilsvarende Vg3-nivå eller voksenagronom. Det ble videre foreslått å igangsette en faglig utredning med vurdering av konkret innhold, or ganisering og praktisk gjennomføring av et slikt krav. Forslaget om innføring av kompetansekrav ble begrunnet med at et kompetansekrav kan bi dra til å heve kompetansenivået i næringen, samt heve status og omdømme for næringen. Regjeringen mener et pålagt myndighetsbe stemt krav til kompetanse ikke er et målrettet re krutteringstiltak. Innføring av et slikt krav vil føre til flere pålegg for næringen, høyere kostnader for det offentlige og den enkelte næringsutøver, samt at forvaltning og kontroll av et slikt krav vil være krevende. De som er innehavere av en land brukseiendom har allerede en plikt til å forvalte eierskapet gjennom å utnytte ressursene, jf. Jord lovens krav om driveplikt. Et kompetansekrav vil følgelig innskrenke den private eiendomsretten, gjennom å legge ytterligere begrensninger på den enkelte næringsutøvers frihet til å utnytte ressur sene på egen gård. Siden 2003 har de landbrukspolitiske virke midlene vært rettet inn mot foretak. Innføring av et kompetansekrav i jordbruket reiser spørsmål om hvem et slikt krav skal være rettet mot, og hvilke unntaksbestemmelser som skal gjelde. En statlig forvaltning av et kompetansekrav i jordbru ket vil være krevende, og det vil være betydelige utfordringer knyttet til eventuelle valg av reaksjo ner ved brudd på regelverk. Det er også en utfor dring at landbruksdrift danner utgangspunkt for et mangfold av kompetansebehov utover det et en kelt kompetansekrav kan fylle. Skal det stilles formelle, statlige kompetanse krav til næringsdrivende i landbruket, må dette begrunnes med vesentlig samfunnsmessige hen syn, som for eksempel hensynet til forbrukerne eller landbrukets påvirkning på miljøet. Regjerin gen mener disse hensynene allerede ivaretas gjennom gjeldende regelverk. Når det gjelder kompetansekrav utover dette, vil en fortsatt utvik ling av næringens egne bransjestandarder være mer nærliggende. På bakgrunn av dette mener re gjeringen at det ikke er ønskelig å innføre et på lagt myndighetsbestemt krav til kompetanse for næringsutøverne i landbruket. Regjeringen vil: – Ikke innføre et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse for næringsutøverne i landbru ket 11.4 Øvrige tiltak for å sikre stabil rekruttering til næringen Regjeringen har i sin politiske plattform under streket at eiendomsretten er en grunnleggende rett og at regjeringen vil legge til rette for at bon den skal få styrket sin rett til fritt å disponere over egen eiendom i tråd med egne valg og prioriterin ger. Eiendomslovgivningen i landbruket legger i dag begrensninger på eierens disposisjoner. Regjeringen er opptatt av forenklinger av regel verket på dette området som blant annet kan bidra til å øke omsetningen av landbrukseiendommer. Regelendringer som bidrar til at flere eiendom mer legges ut for salg, vil kunne åpne for at flere yngre personer får muligheten til å komme inn i næringen. Jordbruksavtalen i sin helhet er et bidrag til å legge til rette for god og stabil rekruttering til næ ringen. I forbindelse med Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 fremhevet en samlet næringskomite at støtte til investeringer i landbru ket er et sentralt rekrutteringsvirkemiddel. Ar beidsgruppen som drøftet rekrutteringsspørsmål i landbruket fremhevet også særskilt investerings og bedriftsutviklingsordningen som viktig, her under risikolåneordningen. I jordbruksoppgjøret 2016 ble ordningen med investerings- og bedrifts utviklingsmidler særskilt prioritert, med økt av setning på 26,5 mill. kroner. I forbindelse med jordbruksoppgjøret 2016 ble satsen til genera sjonsskiftetilskuddet hevet med 10 prosentpoeng. I tråd med anbefalingene fra arbeidsgrupperap porten «Økt rekruttering til landbruket» ble det også varslet en gjennomgang av vilkårene for risi kolån over ordningen. Det ble også bestemt å prøve ut en mentorordning for landbruket forval tet av Norsk landbruksrådgiving i samarbeid med Innovasjon Norge og faglagene i landbruket med oppstart høsten 2016. Investeringsvirkemidler er mer målrettede mot rekruttering og når flere produsenter enn for eksempel ordningen med tidligpensjon som regje 2016–2017 Meld. St. 11 121 Endring og utvikling ringen vil avvikle for nye tilskuddsmottakere. In vesteringsvirkemidler er målrettet for å fremme rekruttering til næringen, både fordi yngre inves terer i større grad enn eldre, og delvis fordi mange eldre som investerer gjør det for å legge til rette for neste generasjon. Næringsutøvere under 35 år er prioritert i deler av regelverket. Hele 77 pst. av tilskuddene til investering og bedriftsutvik ling i landbruket ble i 2015 gitt til brukere under gjennomsnittsalder i næringen, og 26 pst. av til skuddene ble gitt til de under 35 år. Å opprettholde og utvikle landbrukets om dømme, både som næring og som yrkesvei har stor betydning for ønsket om å etablere seg i næ ringen. I arbeidsgrupperapporten «Økt rekrutte ring til landbruket» er det pekt på at landbruket samlet sett har et godt utgangspunkt for å kom munisere positivt om næringen og næringens mu ligheter som yrkesvei, og at det gode omdømmet i enda større grad bør utnyttes i rekrutteringssam menheng. Det ble foreslått at det utarbeides en omdømmestrategi der næringen selv er initiativ taker, og at eksisterende omdømmearbeid videre føres, der gode eksempler, rollemodeller og karri eremuligheter i landbruket synliggjøres. Omdømmearbeid er først og fremst nærin gens eget ansvar. Både næringsorganisasjoner, samvirkeorganisasjoner og forvaltning jobber med landbrukets omdømme på ulike måter, for å fremme landbrukets omdømme generelt, og for å fremme omdømmet til landbruket som yrkesvei. Fra det offentliges side er det en rekke virkemid Figur 11.2 Skreia på Østre Toten i Oppland Foto: Svein Grønvold Samfoto 122 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ler og tiltak som bidrar til å bygge positivt opp om næringens omdømme. Omdømmesatsingen over Utviklingsprogrammet – landbruks- og reindrifts basert vekst og verdiskaping er en viktig del av for valtningens arbeid med å styrke landbrukets om dømme generelt. Matfestivalen Matstreif og delta kelsen på Internationale Grüne Woche (IGW) i Berlin er de to viktigste omdømmeprosjektene i programmet. Bygdeturismekampanjen bidrar til å synliggjøre bygdeturisme og til å øke kunnskapen og kjennskapen om mulighetene innenfor land bruks- og utmarksbasert reiseliv. Både det gene relle og det spesielle omdømmearbeidet bidrar til å styrke omdømmet til landbruket som helhet, noe som er positivt for rekrutteringen ved at bon deyrket fremstår som attraktivt. Oppsummering kapittel 11 Stabil rekruttering til næringen er viktig for å sikre at de landbrukspolitiske målene nås. Fra det offentliges side må det legges til rette for at den enkelte bonde i størst mulig grad fritt kan dispo nere egen eiendom i tråd med egne valg og priori teringer. Av virkemidlene over jordbruksavtalen er særskilt investeringsvirkemidlene et målrettet virkemiddel for rekruttering. Arbeidsgruppen som ble nedsatt i etterkant av Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 kom med forslag til tiltak på flere områder knyttet til kompetanse, bedriftsutvikling, sosiale forhold og næringens omdømme. Blant de fore slåtte tiltakene var etablering av en nasjonal mo dell for voksenagronomutdanning og innføring av kompetansekrav. Regjeringen vil: – Komme tilbake til eventuell innføring av en slik modell når utredningen om innhold og format for en nasjonal modell for voksenagronom utdanning er ferdig – Ikke innføre et pålagt myndighetsbestemt krav til kompetanse for næringsutøverne i landbru ket 2016–2017 Meld. St. 11 123 Endring og utvikling 12 Miljø og klima Jordbruk har gjennom alle tider skapt et kultur landskap og som danner livsmiljø for arter og øko systemer, samt inneholder viktige kulturhistoriske verdier. Jordbrukets arbeid med å integrere miljø verdier og miljøhensyn må ses i lys av at bærekraft og sektoransvar ble satt på dagsorden fra slutten av 1980-tallet. Utvikling i kunnskap og virkemidler har dermed bidratt til at jordbruksproduksjonen er mer miljøvennlig enn for 20–30 år siden. Bære kraftig jordbruk er ett av de fire hovedmålene i norsk jordbrukspolitikk, hvor ivaretakelse av mil jøhensyn i arealbruk og ressursutnyttelse er forut setningen for produksjon av norske jordbrukspro dukter. All matproduksjon starter med fotosyntesen, i utgangspunktet er derfor alt jordbruk basert på opptak av karbondioksid (CO2). Jordbruksaktivi teter og særlig husdyrhold er imidlertid også opp hav til utslipp av næringsstoffer til luft og vann. Jordbrukslandskapets mangfold og kombinasjon av natur- og kulturverdier er en karakteristisk og viktig del av landskapet i Norge. 12.1 Miljø 12.1.1 Utviklingstrekk Norsk jordbruk har lange tradisjoner for bære kraftig forvaltning som tar hensyn til miljø, kultur landskap og biologisk mangfold. Det har vært økt oppmerksomhet om ivaretakelse av miljøet i jord bruket de siste tiårene. Det er gjort en stor inn sats for å få på plass de ulike miljøordningene for jordbruket, der målretting av innsatsen på fore taksnivå har stått sentralt. Selv om andelen fore tak som tar i bruk miljøvirkemidlene holder seg på et relativt jevnt nivå, kan en gå utfra at økt mål retting av virkemidlene gir bedre resultater og at virkemiddelbruken er mer effektiv enn tidligere. Husdyrbeiting har vært en naturlig del av økosys temet i flere tusen år, og en virkemiddelbruk som fører til færre dyr på utmarksbeite vil ha negative konsekvenser for det biologiske mangfoldet. I den nye nasjonale rødlista har nesten 35 pst. av de truede artene levested i kulturlandskapet. Det er en utfordring å måle den konkrete mil jøeffekten av tiltak og virkemidler ettersom endringer ofte skjer gradvis over tid. I tillegg på virker andre forhold enn selve jordbruksdriften miljøet, eksempelvis værforholdene. Generelt er miljøeffekten mer tydelig med økt presisjon i vir kemidlene. Det er for eksempel enkelt å vise re sultat i form av at et element som et gammelt steingjerde i landskapet er restaurert, ivareta kelse av en gårdsdam, en slåttemark, eller at erosjonsproblem er løst med nye kummer. SSB produserer en årlig rapport om miljøsta tus i jordbruket med statistikk for utvikling over 11 miljøområder blant annet kulturlandskap, ut slipp til luft og vann og økologisk landbruk. Fra 2013 er alle tiltak gjennom regionale miljøpro gram kartfestet. Kartfesting gir bedre grunnlag til å se om innsatsen blir satt inn på rett sted, der miljøutfordringene ligger. 12.1.2 Nasjonal miljøpolitikk og interna sjonale prosesser I Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vises det til internasjonale og nasjonale mål for norsk natur. Under FNs konvensjon for biologisk mangfold har Norge forpliktet seg til Aichi-målene, som er glo bale mål for å stoppe tapet av naturmangfold innen 2020. Flere av målene er særlig relevante for bærekraftig produksjon i norsk jordbruk. I til legg har Norge utviklet omforente nasjonale mål for naturmangfold som også er relevante for jord bruket. Disse innebærer at norske økosystemer skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester, ingen arter og naturtyper skal utryddes, utviklin gen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres, og at et representativt utvalgt av norsk natur skal bevares for kommende genera sjoner. Norsk jordbruk skal, på lik linje som andre sektorer, bidra til å nå disse målene. FNs bære kraftsmål, som ble vedtatt i 2015, har integrert inn en rekke av Aichi-målene, og dermed gitt disse målene en styrket betydning for bærekraftig ut vikling for alle land. 124 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 12.1.3 Sektoransvar for jordbruk og miljø Begrepet sektoransvar har sin bakgrunn i en rettsoppfatning om at forvaltningsorganene innen hver sektor, for eksempel landbruk, industri, energi, samferdsel osv. ikke kan bruke sin skjønnsmessige myndighet til å ivareta formål som andre organer har som særlig oppgave å iva reta. Et kjernepunkt i Brundtlandkommisjonen var at miljøhensyn skulle integreres i sektorenes beslutningsprosesser. Klima- og miljødepartemen tet har det overordnede ansvaret for miljøpolitik ken. Alle samfunnssektorer har imidlertid et selv stendig ansvar for miljø knyttet til egen sektor. Landbruksmyndighetene har m.a.o. både en myn dighet og en plikt til å ivareta miljøet i utforming av lovverk, og i sin skjønnsmessige myndighetsut øvelse i henhold til sitt lovverk. Dette må også gjelde ved utformingen og forvaltningen av indi rekte virkemidler, slik som beslutninger om virke midler som er regulert i jordbruksavtalen, forskning osv. 12.1.4 Påvirkninger fra jordbruk på vannmiljøet Avrenning av jordpartikler og utvasking av plan tenæring fra jordbruksareal til vann og vassdrag er, sammen med utslipp av avløpsvann, hovedkil dene som påvirker den økologiske tilstanden, målt som algevekst. Jordbruket er et åpent sys tem, og husdyr- og planteproduksjon bærer alltid en risiko for uønsket tap av næringsstoff til omgi velsene. Overordnet kan det sorteres mellom punktutslipp og arealavrenning, sistnevnte beskri ves også som diffuse utslipp. Punktutslipp kan blant annet forekomme fra lagre av gjødsel og si losaft, og har vært en vesentlig kilde til utslipp til vannmiljø. De siste tiårene er det innført krav til lagerkonstruksjoner, og slike problemer er derfor kraftig redusert. I dag påvirkes vannmiljøet i all hovedsak av diffuse utslipp fra jordbruksarealene, i form av overflate- og grøfteavrenning. Når næringssalter og organisk materiale fra jordbruksområder havner i vassdragene, kan det føre til eutrofiering. I ferskvann er det viktigst å redusere tilførslene av fosfor som øker alge veksten i innsjøer og elver. Stor algevekst fører til dårlige oksygenforhold på dypere vann, og en kelte algearter kan også utvikle giftstoffer som er farlige for mennesker og husdyr. Organisk mate riale kan øke oksygenforbruket i vannet og føre til dårligere forhold for blant annet bunndyr og fisk. Erosjon fører til at store mengder jordpartikler slammer ned bunnen, forverrer lys- og gytefor hold, levevilkår for planter og dyr og kan også for ringe drikkevannskilder, badeplasser eller fiske plasser. Avrenning i form av næringssalter og partiku lært materiale fra blant annet jordbruksområder, og da særlig nitrater, knyttes opp mot uønskede algeoppblomstringer og eutrofiering i kystnære områder. Over jordbruksavtalen er det innført flere øko nomiske virkemidler som skal stimulere til redu sert avrenning til vassdrag og kyst, eksempelvis gis tilskudd for at kornarealer og vassdragsnære arealer ikke jordarbeides om høsten. Gjennom ar beidet med vannforvaltningsplaner i henhold til EUs rammedirektiv for vann og vannforskriften har internasjonale mål for vannmiljø i senere tid blitt konkretisert ned til de enkelte vannområder og vannforekomster. Nye vannforvaltningsplaner ble godkjent i juli 2016. Gjennom dette arbeidet har det fremkommet behov for forsterket innsats mot jordbruksavrenning, især i utsatte vannområ der med mye jordbruk, for å oppnå mål om bedret tilstand i vannområdene innen 2021. Boks 12.1 Aichi-målene og relevans for jordbruket Mål 7: Innen 2020 er arealer som benyttes til jordbruk, akvakultur og skogbruk, forvaltet bærekraftig for å sikre bevaring av biologisk mangfold. Mål 8: Innen 2020 er forurensing, inklu dert overskudd av næringssalter, redusert til et nivå som ikke er skadelig for økosystemers funksjon og biologisk mangfold. Mål 9: Innen 2020 er fremmede skadelige organismer og deres spredningsveier identifi sert og prioritert, utvalgte organismer er kon trollert eller utryddet, og det er innført tiltak for å kontrollere spredningsveier for å hindre introduksjon og etablering. Mål 13: Innen 2020 er det genetiske mang foldet opprettholdt hos kulturplanter, akvakul turorganismer og domestiserte dyr og deres ville slektninger, herunder andre arter av sam funnsøkonomisk og kulturell verdi, og det er utviklet og gjennomført strategier for å mini mere genetisk utarming og ivareta deres ge netiske mangfold. Mål 16: Innen 2015 er Nagoyaprotokollen om tilgang til genetiske ressurser og rettfer dig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av disse, trådt i kraft, ope rativ og i samsvar med nasjonal lovgiving. 2016–2017 Meld. St. 11 125 Endring og utvikling Siden 1980-tallet er det gjennomført omfat tende tiltak for å bedre vannmiljøet og disse har hatt god effekt. Uten disse virkemidlene og tilta kene ville nok tilstanden vært mye dårligere enn den er i dag. Vann- og avrenningstiltak kan også gi økt lønnsomhet i jordbruket ved å redusere res surstap av jordsmonn, næringsstoffer og forbedre jordstruktur. 12.1.5 Jordbrukets kulturlandskap og jordbrukets kulturarv Jordbrukets kulturlandskap er et resultat av mange generasjoners bosetting og ressursutnyt ting. I innmark og utmark finnes en mosaikk av åker og eng, kantsoner, slåttemark og beitemark, vann, bygninger, tun, gjerder, veier og andre typer natur- og kulturminneelementer. Ulike naturgitte forhold har gitt stor variasjon i produksjonsmåter og ressursutnyttelse i ulike deler av landet, med tilhørende særpregede kulturlandskap. Endringer i driftsmåtene har gitt et jordbrukslandskap pre get av både elementer fra historisk bruk og mo derne driftsmetoder. Samlet har landets landbrukseiendommer over en million bygninger. De representerer store bruksressurser, men også utfordringer knyttet til det å forene bosetting og moderne gårdsdrift med gammel bygningsmasse og endret bruk. Mange av disse bygningene utgjør en mangfoldig og ver difull kulturarv, både som enkeltvise bygninger og helhetlige kulturmiljøer, og som nøkkelelementer i jordbrukets kulturlandskap. Aktiv, hensynsfull og bærekraftig bruk gir va rierte landskap i hele landet, er med på å ivareta kulturhistoriske og biologiske verdier, og har be tydning for tilhørighet, tradisjon og verdiskaping. Lokale og regionale særpreg i kulturlandskapet gir også grunnlag for friluftsliv, reiseliv og verdi skaping. Jordbrukets kulturlandskap og kulturarv står derfor sentralt i bøndenes fellesgodeproduk sjon for samfunnet. Kulturlandskap og åpent lavland er viktige økosystemer som leverer tjenester som matpro duksjon, produksjon av dyrefôr, pollinering og na turmangfold. Det har vært store endringer i til standen i kulturlandskapet de siste tiårene med endringer i produksjonsformer og arealbruk. Data fra overvåkningsprogrammet 3Q viser at jordbruksarealet er i tilbakegang og at gjengroing av ekstensive grasmark og beitearealer er en følge av strukturendringer i norsk landbruk. Rundt 50 pst. av de truede artene på Norsk rødliste for arter i 2015 knyttes til kulturlandskap og åpent lavland. Tiltak som økt slått og beitebruk har stor effekt for å opprettholde viktige naturty per i jordbruket som slåtteeng og kystlynghei. Introduksjon av fremmede skadelige organis mer kan medføre betydelige konsekvenser for jordbruk og hagebruk. Samtidig kan fremmede skadelige organismer som tilsiktet eller utilsiktet innføres i forbindelse med næringene utgjøre en trussel for naturmangfoldet. Fremmede organis mer sprer seg eksempelvis ved flytting av jord og ved forvilling av planter fra hagebruk, parkanlegg og fra plantet skog. Jordbrukssektoren følger opp gjennom dekkende regelverk, tiltak, informasjon og sektorsamarbeid etter Tverrsektoriell nasjonal strategi og tiltak mot fremmede skadelige arter. Det er sentralt å finne løsninger som kan bidra både til å beholde et åpent og levende jordbruks landskap generelt og til å ivareta de spesielt verdi fulle områdene og elementene i kulturlandskapet. En nøkkelfaktor er å stimulere til fortsatt jord bruksdrift i hele landet. Erfaring viser dessuten at ivaretakelse av de spesielt verdifulle områdene forutsetter kunnskapsbaserte prioriteringer, moti verte grunneiere og stimulans til den driften som skaper kulturlandskapsverdiene. Kulturlandskapet er i stadig forandring. Jord bruksdrift bidrar til å holde landskapet åpent ved beiting, dyrking og slått. Over jordbruksavtalen er det innført flere økonomiske virkemidler som skal stimulere til å ta vare på et åpent og variert kultur landskap og en levende kulturarv. Miljøforvaltnin gen har også virkemidler på dette området. 12.1.6 Tilgjengelighet og friluftsliv i jordbrukets kulturlandskap En stor andel av det dyrkede arealet i Norge lig ger i umiddelbar nærhet til byer og tettsteder. Boks 12.2 Utvalgte kulturlandskap Satsingen Utvalgte kulturlandskap i jord bruket er en oppfølging av nasjonale mål om å ivareta kulturlandskapet. Dette er et sam arbeid og spleiselag mellom Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødeparte mentet. Satsingen er basert på frivillige avtaler mellom staten og grunneierne. 22 utvalgte områder er nå med, fordelt med minst ett om råde i hvert fylke. I behandlingen av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet, har Stortinget fattet et vedtak der regjeringen blir bedt om å videreutvikle dagens ordning, med sikte på å øke antall områder frem mot 2020. 126 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Jordbrukets kulturlandskap utgjør også de nær meste arealene for mange i spredtbygde strøk. Åker, eng og kulturbeite er dermed nærmiljøet til mange nordmenn, og helheten av kultur- og natur verdier i jordbrukets kulturlandskap er viktig for friluftsliv, som opplevelsesressurs og som lærings arena. Endringer i norsk jordbruk har i mange de ler av landet ført til økt gjengroing i tidligere åpne jordbrukslandskap, ved at slått og beite er kraftig redusert eller fraværende. Stier og løyper i jordbrukets kulturlandskap er viktige tiltak for friluftslivet. Vinterstid anlegges det mange steder skispor på snødekte jordbruksa realer. Vedlikehold av stier og løyper i jordbrukets kulturlandskap er allerede viktige tiltak for frilufts livet. I Meld. St. 18 (2015–2016) Friluftsliv – Natur som kilde til helse og livskvalitet skriver regjerin gen at den vil legge til rette for et samarbeid mel lom landbruket, kommunene og frivillige organi sasjoner med sikte på å videreutvikle allmennhe tens mulighet til friluftsliv i jordbrukets kultur landskap. 12.1.7 Påvirkninger fra jordbruket på klima Norsk jordbruk står overfor både muligheter og utfordringer som følge av klimaendringene. Miljø virkemidlene over jordbruksavtalen har i dag først og fremst som formål å redusere utslipp til vann og ivareta jordbrukets kulturlandskap. De senere år har det blitt innført tilskudd også for å redusere utslipp av klimagasser til luft, eksempelvis miljø vennlig spredning av husdyrgjødsel og tilskudd for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg. Det er et behov for at miljøvirkemidlene i jordbru ket i større grad videreutvikles til å møte klimaut fordringene. Det er store muligheter for synergi effekter på tvers av målområdene for miljø. Klima tiltak kan for eksempel bidra til bedre måloppnå else på vannforurensning. 12.1.8 Påvirkninger fra jordbruket på luftkvalitet Nitrogengjødsling er en viktig kilde til drivhusgas sen N2O, men det er likevel kun en marginal del av nitrogenet som går tapt som N2O. Oftest avgis langt mer ammoniakk, NH3, som ikke er en driv husgass, men som kan forårsake overgjødsling i naturen. Sekundært kan ammoniakk også gi opp hav til helseskadelige partikler, miljøskadelig for suring og klimaskadelig lystgass. Utslipp av lyst gass påvirker klimaet globalt, mens ammoniak kutslipp er et mer regionalt problem. I Norge er det primært på Sør- og Sør-Vestlandet at nedfall av ammoniakk overskrider tålegrenser i naturen. Her kommer norske utslipp på toppen av langt ransporterte tilførsler fra kontinentet. Norge har en forpliktelse under Gøteborgpro tokollen om å begrense årlige NH3-utslipp til mak simalt 23 000 tonn fra 2010. Ifølge utslippsregn skapet var norske utslipp 13 pst. over dette nivået i 2015. Jordbruket står for over 90 pst. av NH3-ut slippene. Mens omdannelsen av nitrogenforbin delser til lystgass går tregt, oppstår ammoniakkut slipp mer spontant, ved utskilling, lagring og spredning av husdyrgjødselen. 12.1.9 Miljøvirkemidlene i jordbruket Miljøsatsingen i jordbruket skal bidra til å opprett holde et variert og mangfoldig kulturlandskap, bi dra til tilgjengelighet og tilrettelegging for ferdsel og til å redusere miljøbelastningen, herunder ut slipp til luft og vann. For å gjøre jordbruksproduk sjon mer miljøvennlig, står bruk av ulike miljøvir kemidler sentralt. De juridiske virkemidlene er ulike miljøkrav som bonden må følge opp for å være berettiget tilskudd, eksempelvis produk sjonstilskudd. De økonomiske virkemidlene er både generelle tilskudd som sikrer at areal blir holdt i drift, og tilskudd til mer målrettede tiltak som er med på å sikre miljøkvaliteter som krever særskilt forvaltning eller skjøtsel. I tillegg har vi ulike informasjons- og formidlingstiltak som skal medvirke til at næringsutøverne har oppdatert kunnskap om utfordringer og tiltak for en mest mulig miljøvennlig driftspraksis. Flere av miljø ordningene bidrar også til bedre agronomi og vil ha positiv påvirkning på produksjonen. I 2004 ble alle miljøvirkemidlene i jordbruket samlet i nasjonalt miljøprogram. Det overordnete formålet er å bidra til økt målretting av miljøarbei det i jordbruket, og bedre synliggjøring av miljø innsatsen i jordbruket, både på nasjonalt og regio nalt nivå. Miljøvirkemidlene har siden 2004 vært strukturert etter programmer på ulike forvalt ningsnivå. Evalueringer og utredninger har vist at denne forvaltningsstrukturen har mange fordeler, gjennom å ivareta både bredden i jordbruksland skapet og de mer spesifikke miljøutfordringene. Regjeringen vil bygge videre på dagens modell hvor de økonomiske miljøvirkemidlene forvaltes på tvers av forvaltningsnivå, for å ivareta behovet for målretting av innsatsen. 2016–2017 Meld. St. 11 127 Endring og utvikling 12.1.9.1 Nasjonalt miljøprogram Nasjonalt miljøprogram har som hovedmål å sikre et åpent og variert jordbruks- og kulturlandskap, og å sikre at et bredt utvalg av landskapstyper og særlige verdifulle biotoper og kulturmiljøer ivare tas og skjøttes. Det skal også bidra til at jord bruksproduksjonen fører til minst mulig foruren sing og tap av næringsstoffer til luft og vann. Mil jøprogramsatsingen blir oppdatert og videreutvi klet hvert fjerde år, og er siden 2005 blitt mer mål rettet mot de ulike miljøutfordringene i jordbruket. I Nasjonalt miljøprogram gjeldende fra 2012 er det satt mål, miljøtema og resultatindi katorer for miljøprogramsatsingen. Disse legger også føringer for forvaltning av virkemidlene na sjonalt, regionalt og lokalt. Figur 12.1 gir en over sikt over virkemidler og miljøtema innenfor miljø programmet. Nasjonalt miljøprogram består av både tilskuddsordninger og miljøkrav i forskrift om produksjonstilskudd. Til og med 2014 var også forskrift om miljøplan en del av programmet. Elementene i miljøplan følges nå dels opp i for skrift om produksjonstilskudd og dels gjennom KSL-systemet. Gjennomgangen av miljøvirkemidlene til jord bruksoppgjøret 2015, rapporten Helhetlig gjen nomgang av miljøvirkemidlene i jordbrukspolitik ken, viste at graden av måloppnåelse varierer. Dette betyr ikke nødvendigvis at virkemidlene i jordbruket ikke virker etter hensikten, men at de kan være utilstrekkelige til å oppveie andre dri vere som vanskeliggjør måloppnåelse, for eksem pel klimaendringer. Miljøutfordringene i jordbru ket er sammensatt og virkemidlene fungerer ikke isolert, men i sammenheng ved at de bygger på, utfyller og balanserer hverandre. Miljøutrednin gen konkluderte med at det er potensiale for å gjøre forenklinger i virkemidlene og redusere an tall ordninger. Det er også potensial for økt mål retting. Det ble videre pekt på at virkemidlene for vannmiljø og utslipp til luft ikke er gode nok med hensyn til måloppnåelse og målretting. 12.1.9.2 Regionalt miljøprogram Regionalt miljøprogram (RMP) skal stimulere til økt miljøinnsats i jordbruket for å løse mer spesi fikke, regionale miljøutfordringer. Hvert fylke ut arbeider eget regionalt miljøprogram og utformer Figur 12.1 Miljøtema og virkemidler i nasjonalt miljøprogram ! ! Miljøtema 1. Kulturlandskap 2. Biologisk mangfold 3. Kulturmiljøer og kulturminner 4. Friluftsliv og tilgjengelighet 5. Avrenning til vassdrag og kyst 6. Plantervernmidler 7. Utslipp til luft 8. Økologisk landbruk Nasjonalt miljøprogram Programmet gir prinsippene som skal gjelde for den nasjonale miljøsatsingen i landbruket og gi mer spesifikke rammer for de regionale miljøprogrammene Nasjonalt Areal- og kulturlandskapstilskudd Tilskudd til dyr på beite Tilskudd til bevaringsverdige husdyrraser Tilskudd til økologisk landbruk Klima- og miljøprogrammet Miljøkrav knyttet til produksjonstilskudd Utvalgte kulturlandskap i jordbruket Verdensarvsatsingen Fylke Regionale miljøtilskudd (RMP) Kommune Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) Hvert foretak KSL - egenrevisjon 128 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling årlige tilskudd næringsutøverne kan søke om for å gjøre miljøtiltak. Tiltakene skal bidra til å opp rettholde kulturlandskapet, ivareta kulturminner og kulturmiljøet, bidra til økt biologisk mangfold, økt tilgjengelighet i kulturlandskapet, redusere avrenning fra jordbruket, redusere bruk av plante vernmidler og redusere utslipp til luft. Det er stor variasjon i prioriteringer av tiltak mellom de ulike fylkene, jf. figur 12.2. Fylker med stor andel korn dyrking bruker en betydelig andel av midlene til tiltak for å redusere erosjon og næringsstoffavren ning, mens de øvrige fylkene vektlegger tiltak som hindrer gjengroing og ivaretar verdifulle kul turlandskap og naturtyper. Den ulike prioriterin gen av tiltak mellom fylker er i tråd med intensjo nen for ordningen. I 2013 ble de regionale miljøprogrammene rul lert med ny virkningsperiode til og med 2017. Denne er nylig forlenget ut 2018. Ordningene ble gjennomgått for å bedre miljøeffekten av tiltakene og det ble fastsatt en nasjonal meny av tiltak som fylkene kan velge fra, basert på sine største miljø utfordringer. Menyen sikrer harmonisering og til en viss grad mer miljøretting av ordningene. I til legg ble nytt elektronisk kartbasert søknads- og saksbehandlingssystem (eStil) tatt i bruk ved søk nadsomgangen høsten 2013. Totalt 77 pst. søkte elektronisk i 2015. Det nye systemet innebærer en mer enhetlig rapportering og en enklere og mer effektiv forvaltning av ordningen. I 2016 ble det utbetalt 422 mill. kroner i til skudd til 22 732 foretak for gjennomførte tiltak innenfor de regionale miljøprogrammene i vekst sesongen 2015. Både i rapporten Forenkling av jordbruksavta lens virkemidler og i rapporten Helhetlig gjennom gang av miljøvirkemidlene i jordbrukspolitikken ble det konkludert med at RMP virker etter hensik ten, men at det er rom for bedre målretting av en kelte tiltak og for forenklinger. Dette er til dels fulgt opp i de siste jordbruksoppgjørene. I foren klingsrapporten ble det foreslått å etablere en fel les RMP-forskrift til erstatning for dagens 19 for skrifter. Dette vil ikke medføre konsekvenser for fylkenes frihet til å prioritere, men være kun en forenkling av forvaltningsmessig art, og med det lette arbeidsbyrden for fylkesmennene. Regjerin gen vil følge denne anbefalingen. Det er en begrenset andel av midlene over RMP som bidrar til reduserte utslipp til luft, og har et klimaformål. Tiltaket «miljøvennlig spred ning av husdyrgjødsel» er gradvis innført i ordnin gen, men ikke alle fylker har prioritert midler til dette tiltaket. Etter regjeringens syn er det svært viktig at alle fylker prioriterer midler over RMP til tiltak som reduserer klimagassutslippene fra bruk av husdyrgjødsel. For å følge opp de to avlagte rapportene fore slår Regjeringen at det gjøres ytterligere foren kling av RMP. Figur 12.2 Fylkesvis fordeling av miljøtema i RMP utbetalt i 2016 (basert på søknadsomgang 2015) Kilde: Landbruksdirektoratet 0 10 20 30 40 50 60 Øs tfo ld Os lo og A ke rsh us He dm ar k Op pla nd Bu sk er ud Ve stf old Te lem ar k Au st Ag de r Ve st Ag de r Ro ga lan d Ho rd ala nd So gn og F jor da ne Mø re og R om sd al Sø r-T rø nd ela g No rd T rø nd ela g No rd lan d Tr om s Fin nm ar k M il li . k ro n e r Kulturlandskap Biologisk mangfold Kulturmiljø og kulturminner Friluftsliv og tilgjengelighet Avrenning til vassdrag og kyst Plantevernmidler Utslipp til luft 2016–2017 Meld. St. 11 129 Endring og utvikling 12.1.9.3 Spesielle miljøtiltak i jordbruket Formålet med Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) er å ivareta natur- og kulturminneverdi ene i kulturlandskapet, bidra til bedre tilgjengelig het og tilrettelegging, samt redusere forurensin gen fra jordbruket. Ordningen skal gi mer målret tet innsats med utgangspunkt i lokale behov, ut fordringer og målsettinger gjennom å støtte inves teringer for miljøtiltak. Det må søkes særskilt for hvert enkelt prosjekt. Prosjektene vurderes opp mot hverandre ut fra strategier utarbeidet av kom munene. Det meste av støtten går til kulturminner og kulturmiljøer, kulturlandskap og tiltak som skal redusere avrenning til vassdrag. Regjeringen vil: – Videreføre oppfølgingen av jordbruket sitt sek toransvar for miljøtiltak i jordbruket gjennom miljøprogramsatsingen – Innlemme klima som et hovedtema under foru rensningsformålet ved revidering av Nasjonalt miljøprogram i 2017, med virkning fra 2018. Dette må videre følges opp ved revidering av Regionale miljøprogram og kommunale til taksanalyser som danner grunnlag for priorite ring av SMIL-midlene – Arbeide videre med forenkling og målretting av Regionalt miljøprogram, herunder – En gjennomgang av hovedområder og tiltak med tanke på ytterligere målretting og foren kling for forvaltning og bruker – Utarbeide revidert, nasjonal oversikt over RMP – Innføre en felles, nasjonal RMP-forskrift, til er statning for de fylkesvise forskriftene – Jobbe for å oppnå miljømålene i henhold til vannforvaltningsplanene som ble godkjent i juli 2016 12.2 Klima 12.2.1 Nasjonal klimapolitikk og interna sjonale prosesser Stortinget sluttet seg i mars 2015 til regjeringens forslag om at Norge skal påta seg en betinget for pliktelse om minst 40 pst. utslippsreduksjoner i 2030 sammenlignet med 1990, jf. Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Norges mål er meldt inn som vårt bidrag til Parisavtalen, se boks 12.3. Norge tar sikte på å inngå en avtale om felles opp fyllelse av klimaforpliktelsen sammen med EU. Norge deltar allerede i EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Ved felles gjennomføring vil Norge også samarbeide om gjennomføringen i ikke-kvo tepliktig sektor. Om lag halvparten av norske ut slipp, hovedsakelig petroleumssektoren og indus trien, er omfattet av EUs kvotesystem. Norsk kvo tepliktig sektor vil derfor bidra til reduksjonene i kvoteområdet på linje med næringslivet i EU. I ikke-kvotepliktig sektor skal EU redusere ut slippene med 30 pst. sammenlignet med 2005. Det følger av Det europeiske råds konklusjoner fra ok tober 2014. De viktigste ikke-kvotepliktige sekto rene er transport, jordbruk, bygg og avfall. Dette overordnete 2030-målet skal fordeles slik at hvert land får et nasjonalt mål mellom 0 og 40 pst. ut slippsreduksjon. Fordelingen skal baseres på BNP per innbygger og justeres for kostnadseffek tivitet. Ved en felles oppfyllelse med EU vil Norge, på lik linje med EU-landene, ha et konkret nasjo nalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor. EU legger opp til at et lands utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor også kan gjennomføres med kjøp av utslippsreduksjoner fra andre EU land. For land med et høyt nasjonalt mål skal det også være mulig å gjennomføre et begrenset en gangskjøp av kvoter i EUs kvotesystem for å dekke utslipp i ikke-kvotepliktig sektor. Kommi sjonen la i juli 2016 frem et forslag til regelverk for perioden 2021–2030. Kommisjonens forslag til innsatsfordelingsforordning er ment å følge opp rådets konklusjoner fra 2014. I rådsvedtaket er det også fremhevet at jordbruket og arealbrukssekto ren har et lavere reduksjonspotensiale og at mål om matsikkerhet og klimamålene bør sees i sam menheng. Det siste har Kommisjonen foreslått ivaretatt ved at land på bestemte premisser kan bruke et begrenset antall kreditter fra opptak i skog og landarealer til oppfyllelse av det nasjonale målet under innsatsfordelingsforordningen. Opp tak og utslipp i skog og landarealer vil reguleres i et eget regelverk (om LULUCF sektoren). Utslipp fra selve jordbruksproduksjon omfattes av inn satsfordelingsforordningen og vil inngå i det na sjonale målet. Norge omtales i forslaget med et foreløpig mål om å kutte utslippene i ikke-kvotepliktig sektor med 40 pst. fra 2005 til 2030. EU-kommisjonens forslag til forordning skal behandles av Europa parlamentet og Rådet før endelig vedtak. Endelige nasjonale måltall for ikke-kvotepliktig sektor og omfanget av adgangen til EU-interne fleksible me kanismer blir fastsatt tidligst i 2017. Regjeringen arbeider med sikte på å inngå en avtale med EU etter at innretningen av EU-regelverket er endelig avklart. Landbrukssektoren skal bidra til å redu sere Norges utslipp av klimagasser, jf. Meld. St. 13 130 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Utslipp fra jordbruket utgjør 1/6 av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Internasjonalt rammeverk for jordbruk og klima FNs klimakonvensjon (UNFCCC) utgjør ramme verket for internasjonalt klimasamarbeid. Avtalen som ble inngått under partsmøtet i 2015, Parisav talen, har fastsatt et kollektivt mål om utslippsre duksjoner som også omfatter utslipp fra jordbruk. Partene i avtalen erkjenner at det å trygge matsik kerhet og stanse sult er en grunnleggende priori tering og at matproduksjon er særlig sårbart over for skadevirkningene av klimaendringer. FNs klimapanel (IPCC) er en sentral bidrags yter til å systematisere kunnskapen om klima og landbruk. I panelets femte hovedrapport fra 2014 vises det til at klimatilpasning og raske utslipps kutt er nødvendig. Analysene omfatter både det vi tenskapelig grunnlaget, analyser av virkninger, til pasninger og sårbarhet, samt tiltak og virkemidler for å redusere utslipp. Panelet viser blant annet til at utslippsutviklingen knyttet til global matpro duksjon spiller en viktig rolle for togradersmålet. Klimapanelets rapporter er av stor betydning for videreutvikling av klimapolitikken globalt og na sjonalt. Det er vedtatt at FNs klimapanel skal utar beide to nye spesialrapporter før 2022, der den ene skal handle om klimaendringer, ørkenspred ning, utarming av jord, bærekraftig forvaltning av jord, matsikkerhet og opptak og utslipp av klima gasser i økosystemer på land. Globalt samarbeid i ulike internasjonale fora bidrar også til utvikling av klimapolitikken for landbrukssektoren. Norge var bidragsyter til en konferanse med deltagelse fra privat sektor i Haag i 2010 som for første gang satte matsikkerhet og klima i sammenheng. Siden 2010 har dette blitt ty deligere målsettinger i svært mange lands nasjo nale politikk. Organisasjoner som FAO, land bruksbanken IFAD og Verdensbanken har tyde liggjort klimatiltak i sitt arbeid på landbruksområ det. En rekke plattformer for forskningssamar beid er også inngått. Norge skal delta aktivt til videre kunnskapsutvikling. 12.2.2 Utredning om landbrukets utfordringer i møte med klimaendringene I Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 2014 ble det besluttet at landbrukets utfordringer i møte med klimaendringene skulle utredes. Land bruks- og matdepartementet oppnevnte i mars 2015 en arbeidsgruppe bestående av representan ter fra næring, forvaltning og miljøorganisasjoner. Arbeidsgruppen ble gitt i oppdrag å vurdere norsk klimapolitikk på landbruksområdet opp mot ny kunnskap som fremkommer i FNs klimapanel sin 5. hovedrapport. Videre skulle kunnskapsstatus nasjonalt kartlegges og, det skulle undersøkes hvilke muligheter klimaendringer eventuelt vil kunne gi for norsk landbruk, og samtidig hvilke utfordringer som vil måtte håndteres. Utrednin gen skulle også omfatte opptak i skog og lagring i jord, og baseres på ny kunnskap fra klimapanelet og de nye klimaframskrivingene som Norsk kli maservicesenter utarbeidet i 2015. Arbeidsgrup pen skulle også vurdere om norsk jordbruk er rustet for å møte eventuelle endringer i forbrukernes etterspørsel etter mat produsert med et lavere klimaavtrykk. Arbeidsgruppen avle verte sin rapport Landbruk og klimaendringer 19. februar 2016. Arbeidsgruppen påpeker at norsk matproduk sjon skjer med utgangspunkt i ressursgrunnlaget, og at det ikke er mulig å produsere mat uten kli magassutslipp. De biologiske prosessene i land bruket kan ikke erstattes på samme måte som prosesser basert på ikke-fornybare råstoffer og fossilbaserte produksjonssystemer. Arbeidsgrup pen viser videre til at landbruket er i en særstilling sammenliknet med andre deler av norsk økonomi, ettersom det finnes svært få virkemidler eller til tak overfor landbruket som kun er innrettet med sikte på å redusere utslipp av klimagasser. Ar beidsgruppen mener at norsk klimapolitikk for landbrukssektoren på overordnet nivå fanger opp viktige tiltak og innsatsområder som er beskrevet i FNs klimapanel sin 5. hovedrapport. Arbeids gruppen mener at man likevel med dagens innsats ikke klarer å hente ut potensialet for utslippskutt og økt opptak raskt nok. Arbeidsgruppen viser til at det er et betydelig potensial for ytterligere utslippskutt, muligens 10–20 pst. utslippsreduksjon fra jordbruket innen for dagens produksjonsnivå, inkludert reduserte utslipp som regnskapsføres i transport-, bygg- og arealsektoren, fra i dag og frem til 2030. Arbeids gruppen mener derfor at klimahensynet bør tilleg ges større vekt i utviklingen av jordbrukspoli tikken, slik at også jordbruket i større grad kan bidra til å oppfylle Norges klimamål. Arbeidsgruppen mener det er to hovedstrate gier for å redusere klimagassutslippene fra jord brukssektoren: Endret sammensetning av matfor bruket og å redusere utslippene innenfor samme produksjonsvolum (optimalisere produksjonen). Arbeidsgruppen har ikke vurdert tiltak for å en 2016–2017 Meld. St. 11 131 Endring og utvikling dre sammensetning av matforbruk og produk sjon, da dette ble vurdert til å ligge utenfor ar beidsgruppens mandat. En mer omfattende vur dering av landbrukssektorens institusjonelle ram mer ble også vurdert å ligge utenfor mandatet. Arbeidsgruppen peker på 15 aktuelle tiltak som de mener kan bidra til reduserte klimagass utslipp og økte opptak fra jordbrukssektoren. Ar beidsgruppen peker samtidig på at det er nødven dig å utrede tiltakene videre for å finne kostna dene ved tiltakene, gjennomførbarheten og aktu elle virkemidler. Klimautfordringene i landbrukssektoren er komplekse og i rapporten blir det påvist betyde lige kunnskapsbehov. Arbeidsgruppen mener den løpende utviklingen hvor ny forskning, teknologi og kunnskap tas i bruk, er blant de viktigste tilta kene for å få ned klimabelastningen fra landbru ket. Arbeidsgruppen viser til at endret klima kan gi nye muligheter for produksjon som bøndene vil utnytte, men at det er krevende å tilpasse seg endringene og at det også vil medføre stor usik kerhet. 12.2.3 Grønn skattekommisjon sine anbefalinger Grønn skattekommisjon ble oppnevnt av Regjerin gen Solberg i august 2014. Utvalget skulle blant annet vurdere hvordan en ved økt bruk av klima og miljøbegrunnede avgifter og reduksjoner i an dre skatter og avgifter, kunne oppnå lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og god økonomisk utvikling. Boks 12.3 Parisavtalen Parisavtalen er ikke tidsbegrenset og er den før ste klimaavtalen som etablerer juridisk bin dende forpliktelser for alle parter om at de skal ha nasjonalt fastsatte bidrag som skal meldes inn hvert femte år. De nasjonalt fastsatte bidra gene skal inkludere utslippsreduksjoner, og par tene kan også inkludere tiltak for klimatilpas ning, klimafinansiering, kapasitetsbygging og teknologiutvikling og -overføring. Avtalen eta blerer også en juridisk bindende forpliktelse om at alle parter skal gjennomføre nasjonale tiltak for å følge opp disse nasjonalt fastsatte bidra gene. Nasjonale bidrag kan gjennomføres både med innenlandske tiltak og ved frivillig samar beid med andre parter, for eksempel i form av overføring av utslippsreduksjoner. Parisavtalens hovedformål er å holde øknin gen i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2°C sammenliknet med førindustri elt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøk ningen til 1,5°C. For å oppnå dette målet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimag assutslippene når toppunktet så hurtig som mu lig og deretter at utslippene reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte ut slipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret. Dette balansepunk tet kan beskrives som klimanøytralitet. Avtalen legger opp til at alle parter skal delta i en felles gjennomgang for å vurdere kollektiv måloppnåelse. Partene skal se hen til resultatet fra denne gjennomgangen når de nasjonalt fast satte bidragene bestemmes. Avtalen oppretter et styrket måle- og rapporteringssystem for tiltak og støtte der hver part skal gi informasjon om utslipp og opptak av klimagasser (nasjonalt regnskap) og informasjon om gjennomføring og oppnåelse av sine nasjonalt fastsatte bidrag til ut slippsreduksjoner. Avtalen inneholder også be stemmelser om at innsatsen til alle parter vil ut gjøre en progresjon over tid og reflektere lan dets høyeste ambisjon. Det forventes at indus triland setter absolutte utslippsmål for hele øko nomien, mens øvrige land oppfordres til over tid å bevege seg i retning av absolutte utslippsmål. Den sier også at utviklingsland skal motta støtte til gjennomføringen av de nasjonalt fastsatte bi dragene og erkjenner at økt støtte vil muliggjøre økte ambisjoner. Parisavtalen ble formelt vedtatt som interna sjonal lov 4. november 2016, da mer enn 55 land som står for 55 pst. av verdens utslipp hadde ra tifisert avtalen. Avtalen er nå en juridisk bin dende avtale under FNs klimakonvensjon. Kli makonvensjonen er det sentrale rammeverket for globalt samarbeid for å begrense klima endringer og styrke tilpasning til et klima i end ring. Det endelige målet med klimakonvensjo nen er å oppnå stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. 132 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Grønn skattekommisjon la frem sin rapport (NOU 2015:15) 9. desember 2015. Utvalget pre senterte mer enn 80 konkrete anbefalinger som omfatter endringer i eksisterende miljørelaterte skatter og avgifter, nye miljøavgifter samt fjerning av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning. Utvalget la til grunn at Norge inngår en avtale med EU om felles gjennomføring av klimamålet for 2030 og anbefalte at alle utslipp i ikke-kvotepliktig sektor ilegges lik avgift per tonn CO2-ekvivalent. Klimaavgifter er i tråd med prin sippet om at forurenseren betaler og gir i utgang punktet insentiver til å redusere utslipp på en kostnadseffektiv måte. Utvalget peker på at utslippene fra jordbruket i hovedsak kommer fra husdyrhold og kjøttproduk sjon (metan fra tarmgass og lagring av husdyr gjødsel), lystgass fra nitrogengjødsel, og frigjø ring av CO2 ved oppdyrkning av myr. Grønn skat tekommisjon mente at det prinsipielt sett bør inn føres avgift på alle klimagassutslipp fra jordbru ket, men pekte på at det er en rekke praktiske forhold som vanskeliggjør dette. Kommisjonen anbefalte et alternativ med avgift på slaktet rødt kjøtt. En avgift tar ikke hensyn til andre forhold i produksjonen, blant annet fôrsammensetning som påvirker produksjonen. Nivået på avgiften vil være basert på gjennomsnittsberegninger og livsløps betraktning av utslippene fra dyrene. Dersom det er ønskelig å motvirke karbonlekkasje kan avgif ten også legges på import. Utvalget påpekte at en avgift som også omfatter import vil ha høye admi nistrasjonskostnader, særlig dersom bearbeide næringsmidler som inneholder kjøtt skal ilegges avgift. Utvalget viste videre til det store omfanget av støtteordninger i jordbruket som skal bidra til oppfyllelse av jordbrukspolitiske og distriktspoli tiske mål. De pekte på at støtten er langt høyere for rødt kjøtt enn for hvitt kjøtt både per kilo og kalori og at produksjonen av rødt kjøtt også har de høyeste klimautslippene per kalorienhet. Utval get viste til at et direkte og effektivt tiltak for å re dusere jordbrukets klimagassutslipp uten store administrative kostnader er å redusere den høye produksjonsstøtten til rødt kjøtt, for eksempel ved å redusere pris- og husdyrtilskudd. Som et første steg anbefalte utvalget derfor at produksjonsstøt ten til rødt kjøtt reduseres. Lavere produksjons støtte betyr at overføringene til jordbruket redu seres. Utvalget mente at virkningen på sysselset tingen kan dempes gjennom økt støtte til annen virksomhet for å ivareta for eksempel distriktspo litiske målsettinger. Utvalget anbefalte videre at det blant annet bør innføres en avgift på nitrogen gjødsel. I forslaget til Nasjonalbudsjettet 2017 er det lagt opp til at regjeringen skal arbeide med en rekke tiltak som oppfølging av Grønn skattekom misjon. I løpet av våren 2017 skal regjeringen komme tilbake med konkrete tiltak for å redusere landbrukets klimautslipp og hvordan landbruket kan kompenseres innenfor sektoren. Arbeidet skal blant annet baseres på rapporten Landbruk og klimaendringer og Grønn skattekommisjon. For slagene fra Grønn skattekommisjon følges derfor ikke opp nå. 12.2.4 Utslipp av klimagasser fra norsk jordbruk Utslippsregnskapet Norge er, som partsland til klimakonvensjonen, forpliktet til å rapportere nasjonale klimagassut slipp. Utslippsrapportene skal gi et fullstendig bilde av både utslipp og opptak av klimagasser i de forskjellige sektorene i hvert enkelt land. I hen hold til de gjeldende retningslinjene for den nasjo nale rapporteringen av klimagassutslipp, vedtatt under konvensjonens partsmøte (COP), rapporte res utslipp fra jordbrukssektoren under ulike ka tegorier1. Utslippsregnskapet for klimagasser gir nasjo nale tall for utslipp, beregnet ifølge internasjonale retningslinjer og ut fra tilgjengelig statistikk og modeller. De faktiske utslippene fra jordbruket va rierer ut fra naturgitte og driftsmessige forhold. Det er hovedsakelig metan og lystgass som blir regnet inn i jordbrukssektorens klimagassregn skap. I tillegg til utslipp som bokføres i sektoren jordbruk, kommer CO2-utslipp fra forbrenning av olje til oppvarming og diesel til landbruksmaski nene som blir bokført i henholdsvis bygg- og transportsektoren. Tap og opptak av CO2 som es timeres for myr og mineraljord inngår i utslipps regnskapet under sektoren for arealbruk, areal bruksendringer og skog (LULUCF2). Bokførte tall for totale utslipp av klimagasser fra jordbruket i Norge (eksklusive utslipp fra arealbruk sendringer) var på 4,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2014 og utgjorde 8,2 pst. av de totale norske ut slippene og 16 pst. av utslippene i ikke-kvoteplik 1 I FNs klimapanel sin femte hovedrapport er utslipp og bidrag fra jordbruket inkludert med øvrig landbruk, skog bruk og arealbruksendringer (Agriculture, Forest and Other Land Use, AFOLU). 2 LULUCF – Land Use, Land Use Change and Forestry 2016–2017 Meld. St. 11 133 Endring og utvikling tig sektor. Figur 12.3 viser fordeling av utslippene fordelt på kilder, og relatert til totale utslipp i 2014. De største utslippene fra jordbruket oppstår gjennom biologiske og kjemiske prosesser i hus dyr, husdyrgjødsel og jordsmonn. Metan fra hus dyrenes fordøyelse og lagring og bruk av husdyr gjødsel utgjorde til sammen 2,5 mill. tonn CO2 ekvivalenter i 2014. Lystgassutslipp som følge av bruk av husdyr- og mineralgjødsel og avrenning og dyrking av myr utgjorde 1,8 mill. tonn CO2 ekvivalenter. Klimagassutslippene bokført til jordbrukssek toren har gått ned med 11,6 pst. fra 1990 til 2014. Totale norske utslipp har økt med 2,4 pst. i perio den 1990–2014. Hovedårsaken til nedgangen i ut slippene fra jordbruket er redusert antall storfe. Konsumet av storfekjøtt har ikke gått ned tilsva rende i den samme perioden. Foreløpige tall for 2015 viser en økning i de totale utslippene på 1,5 pst. fra året før, herunder 1,7 pst. økning i ut slipp fra jordbruket, noe som i hovedsak skyldes økt antall sau og økt bruk av mineralgjødsel. Figur 12.4 viser indeks for utslipp av lystgass, metan og ammoniakk. Metanutslippene fra jord bruket er redusert med litt over ti pst. fra 1990 til 2014, og denne nedgangen skyldes først og fremst at antall melkekyr er redusert med 15 pst. i perio den. Lystgassutslippene har samlet sett gått ned om lag 5 pst. siden 1990, men nivået har variert noe. Nedgangen fra 2007 til 2010, og økningen et ter 2010 skyldes i første rekke endringer i salget av mineralgjødsel. Ammoniakk (NH3) er ikke en klimagass, men reguleres gjennom internasjonalt samarbeid (Gøteborgprotokollen og EUs takdi rektiv). Ammoniakkutslippene har økt svakt (ca. 2 pst.) i perioden 1990–2014. Utslippene av NH3 kommer fra mange kilder og mens enkelte kilder har redusert sine utslipp har andre økt. En årsak til lavere utslippsnivå på 1990-tallet sammenlignet med senere er at proteinandelen i kraftfôret var la vere på 1990-tallet enn den er nå. Landbruket består av både skogbruk og jord bruk. Skogbruket bidrar til å binde store mengder karbon og er en viktig del av løsningene på kli Figur 12.3 Utslipp av klimagasser fra jordbruk i 2014. Utslipp til luft (mill. tonn CO2-ekvivalenter). Kilde: Miljødirektoratet 2016 134 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling mautfordringen. Det er også et potensiale til å binde mer karbon i jord. Landbrukets ressursfor valtning, produksjoner og verdikjeder må derfor innrettes slik at bidraget til å hindre globale klima endringer utnyttes best mulig. I Meld. St. 6 (2016– 2017) Verdier i vekst – konkurransedyktig skog- og trenæring omtales skogens rolle i klimasammen heng. Metodikk og usikkerhet i utslippstallene Utslipp fra jordbruk er krevende å måle. Utslipp stallene er estimert på bakgrunn av innsamlet sta tistikk og modellberegninger, basert på interna sjonalt avklart metodikk. Den består i å kombi nere aktivitetsdata (over antall husdyr, gjødsel, fôring) med tilhørende utslippsfaktorer. Som del av norsk utslippsrapportering til kli makonvensjonen følger også en vurdering av påli telighet av tallene. Det er sikre metoder for å be regne utslipp av CO2 fra energibruk i jordbrukets maskiner og bygninger. For beregninger av lystg assutslipp er usikkerheten svært stor, mens ut slippstall for metan er mer pålitelige og har min dre variasjon. Utslippsfaktorene i utslippsregnska pet bygger på et gjennomsnitt for landet. De er derfor ikke alltid representative for den enkelte driftsenhet hvor det kan være stor variasjon. Det er behov for mer kunnskap om jordbru kets samlede utslipp og muligheter til utslippsre duksjoner. Det vil være nyttig med kunnskap helt ned på foretaksnivå. I jordbruksoppgjøret 2016 ble det bestemt å nedsette et utvalg med delta kelse fra landbruks- og miljømyndighetene, jord brukssektoren, SSB og andre fageksperter/for skere som skal se nærmere på hvordan jordbru kets samlede utslippsregnskap kan videreutvikles og synliggjøres bedre. Utvalget skal blant annet få frem sikrere tall for utslipp av metan, lystgass og CO2 samlet og ev. differensiert etter driftsform og geografisk lokalisering. Resultatene som frem kommer skal danne grunnlag for at tiltak som skal gjennomføres er basert på beste mulig kunnskap og bidra til mer kostnadseffektiv virkemiddelut forming. Dersom Norge inngår avtale med EU om felles gjennomføring av 2030-målet vil Norge måtte forholde seg til den metodikken som anven des i EU når det gjelder å regne utslipp mot målet. 12.2.5 Tilpasning av norsk jordbruk til et klima i endring Politikk for klimatilpasning i norsk jordbruk er omtalt i Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge: «Tilpasning av landbruket til klima endringene er avgjørende for å forebygge og begrense skadene fra både ekstremvær og gradvise endringer, samtidig som mulige produksjonsgevinster av et en dret klima skal kunne tas ut. Det er behov for tiltak for å bedre jordstruktur og utvikling av mer klima Figur 12.4 Indeks for utslipp av lystgass (N2O), metan (CH4) og ammoniakk (NH3) til luft fra norsk jord bruk 1990–2014. 1990=100 Tallene alle utslipp fra sektoren, inkl. utslipp fra oppvarming, redskap og transport. Kilde: Utslippsstatistikk, Statistisk sentralbyrå. 80 85 90 95 100 105 110 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 N2O CH4 NH3 2016–2017 Meld. St. 11 135 Endring og utvikling robuste produksjonssystem. Landbruket forvalter store arealer og kan gjennom riktig skjøtsel bidra til skadeforebygging i andre sektorer. Et vitalt landbruk er derfor en viktig underliggende forutsetning for å kunne møte klimautfordringene.» Klimaet er avgjørende for jordbruksproduksjo nen og endret klima vil påvirke jordbruket. Tilpas ning til klimaendringene er avgjørende for å fore bygge og begrense skadene fra både ekstremvær og mer gradvise endringer, og er samtidig en for utsetning for å kunne utnytte muligheter som føl ger av et endret klima. Det pågår et omfattende forskningsarbeid i Europa på modellering av frem tidig jordbruksproduksjon under endret klima, men det er stor usikkerhet om fremtidige endringer, både størrelsen og tidspunktet for endringer. Hovedbildet for Norge er høyere temperatur og mer nedbør. Primærnæringene berøres både direkte og indirekte av klimaendringene. For jord bruket kan nye plante- og dyresykdommer redu sere produktiviteten. Økt nedbør kan vanskelig gjøre dyrkings- og innhøstingsforholdene. Lengre vekstsesong kan på den annen side åpne mulighe ter for økt planteproduksjon. Men for å utnytte slike muligheter må krevende tilpasningsbehov mestres. Jordbruket sitt produksjonsgrunnlag for matproduksjon under fremtidig klima må sikres. Sikring av jordressursene og produksjonsgrunnla get ved fremtidige klimaendringer er en viktig del av tilpasningsarbeidet. Hvor store konsekvenser klimaendringene vil få for natur og samfunn, er et resultat av hvor mye klimaet endrer seg. For jordbruket er ikke tilpas ning til klima en ny utfordring. Norsk jordbruk har et godt utgangspunkt for å mestre konsekven sene av klimaendringer. Endret klima kan gi nye muligheter for produksjon som bøndene vil ut nytte. Men jordbruket møter også krevende utfor dringer når produksjonen skal tilpasses, særlig på grunn av endrede nedbørsforhold. Norge er bedre rustet enn de fleste land til å mestre dette fordi vi har god tilgang på ressurser, solid kunn skapsgrunnlag og en godt organisert forvaltning. Det vil imidlertid være nødvendig med en konti nuerlig vurdering av om det er behov for endringer i virkemidlene for å tilpasse jordbruket til et klima i endring. 12.2.6 Kunnskapsgrunnlaget Ny forskning, teknologi og kunnskap kan bidra til å få ned klimabelastningen fra jordbruket. I rap porten Landbruk og klimaendringer ble det påvist betydelige kunnskapsbehov. Slik forskning må derfor være en viktig del av norsk klimaforskning. I forskningsprogram der klimaeffekter og tilpas ninger i primærnæringene inngår, bør det særlig legges vekt på utvikling av kunnskap om følgende tema: – Lagring av karbon i jord, herunder hvordan karbonlagringen kan økes og utvikling av måle serier som kan dokumentere utviklingen i ulike typer jord og jorddybder og for ulike driftsformer – Metanutslipp, herunder forskning på kvalitet på fôret, tilsetningsstoffer i fôret, dyresykdom mer, kalvingsintervall og framfôringstid. Det er behov for å øke kunnskap om klimagassutslipp fra alle typer husdyr – Lystgassutslipp, herunder dokumentasjon av lystgasstap fra ulike produksjonssystemer og økt kunnskap om driftstiltak som kan redusere tap som tilpasset gjødsling, presisjonsgjøds ling, bedre husdyrgjødselhåndtering – Samfunnsmessige og økonomiske forhold. Det er behov for bedre kunnskap om kostnader ved ulike klimatiltak i jordbruket og hva slags kon sekvenser klimatiltakene kan få for matproduk sjonen og effektiv virkemiddelbruk i sektoren – Internasjonalt rammeverk, Norge søker en fel les oppfyllelse av klimamålene i Norge og EU. Det er behov for mer kunnskap om hva et even tuelt tettere samarbeidet med EU innebærer for jordbruket – Planteskadegjørere, hvordan eksisterende og nye skadegjørere i jord- og skogbruket vil opp tre under endret klima i Norge – Tilpasning til våtere forhold, hvordan teknologi og driftsmetoder i jord- og skogbruk kan tilpas ses et varmere og fuktigere klima med vesent lig lengre frostfrie perioder – Planter og dyr i endret klima, hvordan gene tiske ressurser (kulturplanter, skog og husdyr) kan medvirke til god klimatilpasning og hvor dan disse blir påvirket av klimaendringer 12.2.7 Klimatiltak i jordbruket i andre land Mange lands jordbrukspolitikk omfatter tiltak for å redusere utslipp, øke opptak, tilpasning til klima endringer, å ivareta lønnsomhet/konkurranse kraft og ivareta matforsyning. Tiltakene er i stor grad generelle juridiske virkemidler som setter en minstestandard, og tilskuddsordninger som skal medføre en innsats utover dette. Det finnes av giftssystemer som retter seg mot utslipp fra ener gibruk, men det omfatter ikke utslipp fra biolo giske prosesser. Tiltak mot slike utslipp er rettet mot bedring av husdyrhold, nitrogenkretsløp og 136 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling lagring av karbon i jord. Felles for landene som er sett nærmere på, er programmer med klimaråd givning på gårdsnivå som skal identifisere tiltak som treffer utfordringen hos hver enkelt bonde. Irland Irland har stor jordbruksproduksjon, dominert av grasbasert husdyrhold. Det reflekteres i landets utslippsregnskap. Jordbruket stod for 33 pst. av Ir lands klimagassutslipp i 2013, noe som er en høy ere andel enn de fleste andre i-land. Irsk politikk legger vekt på at husdyrholdet er basert på over skudd av vann og gras som ellers ikke kunne vært brukt til mat, og at utslippene må reduseres ved å styrke produktiviteten og effektiviteten innenfor de enkelte produksjoner, ikke ved å redusere om fanget av produksjonen. Irske landbruksmyndigheter har etablert et beregnings- og rådgivingssystem kalt Carbon Na vigator som hjelper bøndene å identifisere forbe dringsmuligheter. Tiltak for å dempe metanut slipp er eksempelvis bedre husdyravl og -helse og økt beiting for å redusere utslipp under gjødsel lagring. For bedre gjødselhåndtering og nitrogen forvaltning vektlegges å spre gjødselen i riktig mengde, til riktig tid og på rett måte, samt å dekke nitrogenbehov med bruk av belgvekster. Som i mange andre land stilles krav om tilstrekkelig spredeareal som skal sikre arealmessig god utnyt telse av gjødselen. De irske myndighetene påpe ker at det gjenstår utfordringer med å beregne ut slippsbesparelsene ved forbedrede driftsmetoder og synliggjøre disse i det nasjonale utslippsregn skapet. Frankrike De franske myndigheters strategi «Strategie Nati onale Bas Carbon» fastsetter målsettinger om å redusere de nasjonale utslippene med 40 pst. innen 2030 og 75 pst. innen 2050. For landbruk finnes et tredelt mål om å redusere utslipp, styrke opptak og lagring av karbon i jordsmonn og bio masse, og satse på fornybar energi og materialer. Målet er å redusere utslipp fra jordbruket med 12 pst. innen 2025 og med 50 pst. innen 2050. Mål for utslipp og opptak skal oppnås med et agroøkologiprogram og tiltak i husdyrhold. Innen storfeproduksjon sikter man mot at større del av fôret skal hentes fra beite og varig grasmark. Det er også initiativer til å oppskalere biogassbehand ling av husdyrgjødsel, med formål om bedre ut nyttelse av metan og nitrogenressursene i gjødse len. Under klimakonferansen, COP21, i Paris de sember 2015, der Frankrike var vertskap, lanserte franske myndigheter et initiativ kalt 4 ‰, som skal øke innsatsen for lagring av karbon i jord. I sam menheng med dette foregår forskning og rådgiv ning for å bedre tilstanden i jorda. Konkret har man fremhevet tiltak med mer skånsom jordarbei ding, å unngå perioder der jorda er bar, bedre vekstskifte og mindre omfang av monokulturer. Sverige I Sverige er det innført en generell CO2-avgift for CO2-utslipp fra forbrenning og punktkilder. Slike avgifter gjelder derimot ikke for utslippene fra bio logiske prosesser i jordbruket, i form av CH4, N2O og CO2-utslipp fra jordsmonn. På disse områ dene brukes snarere sektorvise juridiske og øko nomiske virkemidler, samt en større satsing på kunnskapsformidling. Relevante satsinger er Rådgiving og investe ringsstøtte til løsninger for energieffektivisering og fornybar energi, og Rådgiving for å ef fektivisere melke- og kjøttproduksjon, for klimavennlige valg av fôr og mineralgjødsel. Greppa Näringen er et gratis rådgivningstilbud til bønder. Målene er reduserte utslipp av klimagasser, redusert overgjødsling og trygg bruk av plantevernmidler. Tilbudet finansi eres delvis gjennom CAP, EUs felles landbrukspo litikk. I Sverige har nylig Miljömålsberedningen av gitt SOU 2016:47 En klimat – och luftvårdsstrategi för Sverige. Utredningen kommer med forslag til strategi for en samlet og langsiktig klimapolitikk i Sverige mot klimamålet i 2045. Strategien om handler blant annet sektorene transport, arbeids maskiner, industri, bolig, jordbruk og skogbruk. Danmark Danmark har etablert omfattende reguleringer om nitrogentilførsel i jordbruket, som er motivert av vannmiljøhensyn. Det består i et system med normer og kvoter, kombinert med en avgift på ni trogen for forbruk utover norm. Det har imidler tid oppstått et problem der proteininnholdet i hve ten ble for lavt til matkornkvalitet, og normene er nå justert. 2016–2017 Meld. St. 11 137 Endring og utvikling Danmark gjennomførte i 20083 og 20134 større kartlegginger av aktuelle tiltak og virke midler for å dempe klimagassutslipp utover nåsi tuasjonen. Kartleggingene drøfter tiltak med bioe nergi til erstatning for fossil energi, samt tiltak innen husdyrhold, nitrogenutnytting og areal bruk. Av 18 vurderte tiltak var det fire som utmer ket seg med et stort reduksjonspotensiale og mo derate kostnader: Endret drift av organisk jord, ut nytte husdyrgjødsel til biogass, halm til bioenergi og dyrking av energivekster. Det er især bioener gitiltakene som er igangsatt. Fra 2015 ble det bestemt å opprette et klimase kretariat for landbruket. Det skal utdannes land brukskonsulenter som skal utarbeide klimahand lingsplaner på gårdsnivå. 12.2.8 Hovedproblemstillinger og dilemmaer knyttet til jordbrukets klimagass utslipp Norge har i sin innmelding til Parisavtalen satt seg et mål om at utslippene av klimagasser skal redu seres med minst 40 pst. i perioden 1990–2030, jf. Meld. St.13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Norge er i dialog med EU om en avtale om fel les gjennomføring av utslippsmålet for 2030. I dag er over 80 pst. av Norges klimagassutslipp omfat tet av EUs kvotesystem, ilagt avgifter eller begge deler. Det største unntaket er jordbrukets utslipp av metan og lystgass. I samarbeidet med EU vil Norge få et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sek tor. Alle sektorer og næringer i ikke-kvotepliktig sektor bør i utgangspunktet ta hensyn til utslipp skostnaden ved å oppfylle målet. Utslipp fra jord bruket av metan og lystgass utgjør 1/6 av utslip pene i ikke-kvotepliktig sektor. Utslippene i jord bruket er ikke ilagt kvoteplikt eller avgift. Jord brukets bruk av drivstoff, mineralolje og gass ileg ges i utgangspunktet CO2-avgift i likhet med andre anvendelser. Veksthusnæringen er derimot fritatt for CO2-avgift på gass. Innen jordbruket brukes positive insentiver som tilskudd og inves teringsstøtte for å stimulere til klimagassreduse rende tiltak. Alle sektorer og næringer i ikke-kvotepliktig sektor må bidra til å nå det nasjonale utslippsmå let for 2030. Samtidig er økt og mer effektiv mat produksjon hovedmålet for regjeringens land brukspolitikk, jf. Sundvoldenerklæringen. Det er derfor motsetninger mellom landbrukspolitiske mål og målene for klimapolitikken. Regjeringen mener den viktigste oppgaven til norsk jordbruk er å produsere nok, variert og trygg mat av god kvalitet som det er grunnlag for å produsere i Norge. Regjeringen stimulerer der for til å tilpasse matproduksjonen for å bidra til at jordbruket produserer de produktene forbru kerne til enhver tid etterspør, samtidig som sekto ren oppnår klimaforpliktelsene sine. Det er et mål å produsere mat og utnytte for nybare ressurser på en slik måte at klimagassut slippene blir redusert på en kostnadseffektiv måte. Det er mange faktorer som påvirker hvor mye klimagasser som slippes ut, og det er kompli serte avhengighetsforhold mellom faktorene. Jordbrukssystemene gir samlet sett utslipp av kli magasser, men bidrar også til opptak av klimagas ser, og påvirker andre faktorer i klimasystemet, som albedoeffekt5 og vannkretsløpet. Det finnes derfor ikke noe eksakt mål på hvor mye klimagas ser som slippes ut per produsert enhet matvare. En ensidig regulering av et produkt kan medføre at det oppstår alternative utslippskostnader et an net sted i systemet. Dersom Norge inngår avtale med EU om felles gjennomføring av 2030-målet vil Norge måtte forholde seg til den metodikken som anvendes i EU. Dyrking av vegetabilske matvarer som korn og grønnsaker medfører lavere utslipp av klima gasser enn produksjon av animalske matvarer som melk og kjøtt. I store deler av Norge gjør imidlertid de naturgitte forholdene at arealene er lite egnet til annet enn produksjon av gras. Area lene som er brukbare til matproduksjon i Norge er 11 mill. dekar, tilsvarende ca. 3 pst. av Norges areal6. Av dette er ca. 9,8 mill. dekar i bruk. Litt mindre enn halvparten er egnet til kornproduk sjon og resten til grasproduksjon. I 2014 var forde lingen mellom korn og gras henholdsvis 30 pst. og 67 pst. av jordbruksareal i drift, og grasarea lene øker. På om lag 3 pst. av jordbruksarealet dyrkes det poteter, grønnsaker, frukt og bær. De grovfôrbaserte husdyrproduksjonene (melk og rødt kjøtt) spiller med andre ord en svært sentral rolle i norsk matproduksjon og mottar om lag to tredjedeler av den samlede budsjettstøtten over jordbruksavtalen. 3 Landbrug og klima: http://mfvm.dk/fileadmin/ user upload/FVM.dk/Dokumenter/Servicemenu/Publi kationer/Landbrug og klima.pdf 4 Virkemiddelkatalog – potentialer og omkostninger for kli matiltag: http://www.ens.dk/sites/ens.dk/files/climate co2/Klimaplan/virkemiddelkatalog tilweb.pdf 5 Albedoeffekt forklarer hvordan klimaet på jorda blir påvirka ved at sollys blir mindre reflektert i mørke overfla ter (som havvann) enn i lyse overflater (som is og snø). 6 www.ssb.no/areal 138 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Jordbrukets produksjonsmuligheter er å dekke etterspørsel fra markedet. Regjeringen pri oriterer økt kvalitet, og å utnytte norske gras- og utmarksressurser for å styrke grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen. Som hoved regel bør arealer som er egnet for korn eller grønnsaker prioriteres til produksjon av mat, fremfor produksjon av fôr. I 2015 økte antall ammekyr i spesialisert kjøtt produksjon mer enn nedgangen i antall melkekyr for første gang på mange år. Dette er dels en kon sekvens av økte tilskudd til spesialisert kjøttpro duksjon for å utnytte de markedsmulighetene som i dag dekkes ved import av storfekjøtt. Det er også et potensial for økt salg av lammekjøtt hvor det i dag er en overdekning i forhold til norsk et terspørsel. Ettersom produksjon av rødt kjøtt medfører større klimagassutslipp enn andre mat varer, er det en risiko for at den historiske trenden med fallende utslipp siden 1990 snus dersom an tall storfe og sau øker over dagens nivå. Endret produksjon av storfekjøtt i Norge, vil så lenge for bruket er konstant, ha usikker global effekt, etter som klimagassutslipp fra kjøttproduksjon i liten grad er bestemt av hvor kjøttet produseres. Skal en oppnå sikker global effekt må forbruket av kjøtt begrenses. En eventuell omlegging fra produksjon av storfe og sau til produksjon av lyse kjøttslag, svin og fjørfe innebærer en overgang fra grasbaserte produksjoner til mer kraftfôrbaserte produksjo ner. Det kan føre til at grasarealer går ut av drift, for eksempel gjengros av skog eller annen vegeta sjon. Skog innebærer normalt større opptak av karbon enn grasarealer. I noen områder vil det kunne skje en overgang fra gras til kornproduk sjon. Isolert sett gir eng og beite større opptak og lagring av karbon i jord, enn åkerdyrking, når man ser bort fra de betydelige utslippene fra hus dyrene. Korndyrking innebærer større miljørisiko enn grasdyrking på andre områder, som fare for mer erosjon, større utvasking av næringsstoffer og som regel mer bruk av plantevernmidler enn grasdyrking. Lange perioder med åpen åker uten vegetasjon bidrar til redusert biologisk mangfold. I enkelte utsatte vassdrag blir det gitt tilskudd til omlegging fra korn til permanent gras som et til tak for å bedre vannkvaliteten. Opprettholdelse av beitemarker bidrar til biologisk mangfold og iva retakelse av verdifullt kulturlandskap. Den globale klimabelastningen er i mindre grad avhengig av om kjøttet produseres i Norge eller i et annet land. En omlegging av jordbruks støtten for å stimulere til en mer klimavennlig norsk matproduksjon vil isolert sett kunne gi vik tige bidrag til å oppfylle Norges klimamål. Men det vil være en risiko for at redusert norsk pro duksjon av mat kan motsvares av økt import, også fra land uten bindende utslippsmål og med høyt klimaavtrykk. I FAO-rapport om klimagassutslipp fra husdyr produksjon er det gjort en sammenstilling av kli magassutslipp i ulike deler av verden og hvilke kil der som bidrar til utslippene.7 Det var høyest ut slipp fra produksjon av kjøtt i Latin-Amerika og Karibia, Afrika sør for Sahara og Asia. Den største kilden til klimagassutslippene er metan fra fordøy elsen til drøvtyggere, som varierer mellom ulike deler av verden på grunn av ulike fôringsregimer. CO2-utslipp knyttet til fôrproduksjonen utgjør også jevnt over en stor andel, og større enn hva som fremgår i tilsvarende studier fra Norge. Lyst gassutslipp etter spredning av husdyrgjødsel er den tredje viktige kilden. Forskjellene mellom ver densdelene gjenspeiler i stor grad forskjeller i inn retting og effektivitet i produksjonen av husdyr, og dermed klimagassutslipp per produsert enhet. I Norge produseres per i dag mindre storfe kjøtt enn det forbrukes, og om lag 20 pst. av kon sumet dekkes av import. Det ble importert 22 400 tonn storfekjøtt til Norge i 2015. Dersom en redu sert produksjon av grôvforbasert kjøtt blir kom pensert av økt import, vil ikke de globale klima gassutslippene nødvendigvis reduseres. Per i dag kommer en stor del av importen av rødt kjøtt fra EU-land, jf. figur 12.5. I 2015 kom 21 pst. av det importerte storfekjøttet fra land utenfor Europa, hovedsakelig fra utviklingsland. De fleste utviklingsland har foreløpig ikke tallfes tede mål om å redusere landenes samlede utslipp av klimagasser. Dermed er det en større risiko for at import fra disse landene kan føre til økt produk sjon av storfekjøtt, og tilhørende økte utslipp, dvs. at reduserte utslipp i Norge motsvares av økte ut slipp i utviklingsland. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor store utslippsøkninger slik import fak tisk vil medføre. «Karbonlekkasjen» ved import fra EU vil være begrenset, siden EU-land vil omfattes av et tak på samlet utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor. Det innebærer at økte utslipp fra jordbruket må mot svares av redusert utslipp fra andre kilder i ikke kvotepliktig sektor. Dersom dette skjer, fører ikke import av storfekjøtt fra EU uten videre til økte globale utslipp av klimagasser. Det er imidlertid en risiko for at mindre deler av kjøttproduksjonen 7 FAO-rapport (2013): Tackling Climate Change Through Livestock. A global assessment of emissions and mitigation opportunities. 2016–2017 Meld. St. 11 139 Endring og utvikling Norge importerer fra EU vil bli erstattet av import til EU fra tredjeland som ikke er omfattet av slike forpliktelser. Klimagassutslippene kan i så tilfelle øke noe i andre land som følge av reduksjon i norsk kjøttproduksjon. EU er nettoimportør av rødt kjøtt og i 2015 kom 66 pst. av det importerte storfekjøttet fra Brasil, Uruguay og Argentina. EU er en nettoeksportør av kjøtt samlet sett. Reduksjon av klimagasser fra jordbruket ba sert på lavere etterspørsel av rødt kjøtt i Norge forutsetter endringer i kostholdet, med et større innslag av grønnsaker, fisk og lyst kjøtt. Kosthold sendringer med redusert klimabelastning vil tro lig gi helsegevinster. Regjeringen vil legge frem handlingsplan om kosthold i befolkningen i 2017. FNs klimapanel viser i siste hovedrapport at utslippsutviklingen knyttet til global matproduk sjon spiller en viktig rolle for togradersmålet. Det er blant annet fordi produksjon av rødt kjøtt er lite ressurseffektiv i et globalt perspektiv og gir store klimagassutslipp sammenliknet med annen mat produksjon. Siste hovedrapport fra FNs klimapa nel viser at tiltak som fremmer omlegging til et mer klimavennlig kosthold kan spille en viktig rolle. Ordningene for markedsbalansering, her under markedsføring og ordninger for prisfastset telse kan tilpasses for å bidra til en mer klima vennlig verdikjede for mat i Norge. Regjeringen vil avslutte finansieringen av opplysningskontorer over omsetningsavgiften, herunder Opplysnings kontoret for egg og kjøtt. Grasbasert husdyrproduksjon mottar klart mer av den samlede jordbruksstøtten enn plante produksjonene. Noe av støtten gis som investe ringsstøtte. Om lag ¾ av investeringsstøtten på 530 mill. kroner i 2015 gikk til husdyrproduksjon som er mest kapitalkrevende. Dette er også den delen av matproduksjonen som gir de største kli magassutslippene. Planteproduksjon fikk om lag 8 pst., eller 45 mill. kroner. En langsiktig klimaomlegging av jordbrukspo litikken må bidra til reduserte klimagassutslipp fra jordbruket, samtidig som det tas hensyn til ri siko for karbonlekkasje. I lys av Norges 2030-for pliktelse vil regjeringen arbeide for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser og gradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer klimavenn lig retning. Det innebærer at klimahensyn må til legges større vekt i jordbruksoppgjørene. Det gjøres jevnlig utredninger, gjennomgan ger og evalueringer av virkemidlene over jord Boks 12.4 Karbonlekkasje En ambisiøs klimapolitikk kan innebære økte kostnader. Om et land for eksempel ensidig innfører høye klimaavgifter kan det føre til at bedrifter legger ned eller flytter virksomhet ut av landet. Det kan åpne for at bedrifter i andre land overtar markedet. Hvis et land eller en gruppe av land redu serer sine utslipp som følge av klimapolitikk, og dette fører til at utslippene i land uten til svarende klimapolitikk øker, har vi karbonlek kasje. Graden av karbonlekkasje vil blant an net avhenge av hvor mange land som har den samme stramme klimapolitikken. Hvis mange land går sammen om en ambi siøs klimapolitikk, kan konkurranseutsatte virksomheter ha mulighet til å velte deler av den økte klimakostnaden over i sin salgspris. For små, åpne økonomier som den norske vil bedriftenes kostnader ved en ensidig klimapo litikk i liten grad kunne overveltes i salgspri sen. Dermed kan potensialet for karbonlekka sje øke. Et tollvern som begrenser import og gir rom for høyere innenlandske priser, kan samtidig hindre karbonlekkasje. Den brede oppslutningen om ambisiøse, kollektive klimamål og et felles globalt ramme verk i Parisavtalen legger til rette for en mer ambisiøs klimapolitikk internasjonalt. Figur 12.5 Importert storfekjøtt til Norge fra opprinnelsesland (andel) i 2015 77 % 7 % 7 % 4 % 2 % 1 % 2 % Tyskland Botswana Namibia Uruguay Swaziland Øvrig ikke-EU Øvrig EU 140 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling bruksavtalen. Regjeringen vil i større grad legge vekt på effekter knyttet til klima når slike vurde ringer gjøres. 12.2.9 Aktuelle klimatiltak i jordbruket Regjeringen mener jordbrukspolitikken gradvis må legges om i en mer klimavennlig retning for å redusere klimagassutslippene fra jordbrukssekto ren og samlet bidra til å oppnå norske utslippsfor pliktelser. I rapporten Landbruk og klimaendringer ble det vist til at det er et betydelig potensial for ytter ligere utslippskutt, muligens 10–20 pst. utslipps reduksjon fra jordbruket, med dagens produk sjonsnivå og -sammensetning, inkludert reduserte utslipp som regnskapsføres i transport-, bygg- og arealsektoren, fra i dag og frem til 2030. I rapporten ble det pekt på en rekke aktuelle tiltak som kan bidra til reduserte klimagassutslipp og økte opptak fra jordbrukssektoren, vist i tabel len under. For flere av tiltakene mangler kunn skap om effekter, kostnader og gjennomførbar het. Regjeringen vil utvikle en plan med konkrete tiltak og virkemidler for reduksjon av klimautslipp fra jordbruket, hvor ambisjonene for utslippsre duksjoner tallfestes. Planen skal stå i forhold til Norges forpliktelser. Planen skal utarbeides etter dialog med næringen. Regjeringen mener det må legges til grunn at ev. klimatiltak ikke skal med føre økte subsidier. Kort omtale av de ulike tiltakene i tabellen Økt fett i fôrrasjonen Norske forskere (Storlien og Harstad 20158) har gjort vurderinger av å tilsette ekstra fett i fôrrasjo nen, og beregnet at en økning i fettinnholdet i melkeproduksjonen vil kunne gi en reduksjon i klimagassutslippene. Forskningsmiljøet anbefa ler at dette diskuteres grundig sammen med fôr og meieriindustrien før det stimuleres til å iverk settes et slikt tiltak. Det er ikke vurdert kostnader for dette tiltaket. Tidligere høstestadium av grovfôr kombinert med justert bruk av kraftfôr Resultatene fra norsk forskningsmiljø (Storlien og Harstad 2015) viser at tidligere høstetidspunkt av grovfôr kan redusere metanutslippene i melkepro duksjonen. Resultatene viser at slike tiltak vil ha li ten betydning for hvor mye nitrogen – og derav lystgass – som kan slippe ut med gjødsel. Det er ikke vurdert kostnader for dette tiltaket. Dyrehelse, fruktbarhet, avl I en samlet beregning, hvor det inngår en syste matisk forbedring i alle ledd (blant annet bedre grovfôr, mer fett, bedre dyrehelse, fruktbarhet og avl) i melkeproduksjonen, kan utslippene reduse res med 8 pst. av dagens totale utslipp av klima gasser fra jordbruket (Storlien og Harstad 2015). Det tilsvarer om lag 350 000 tonn CO2-ekvivalen ter. Disse tallene gjelder kun for tiltak i melkeku produksjonen. Det er anslått at det i tillegg kan re duseres om lag 50 000 tonn CO2-ekvivalenter fra andre husdyr. Det er ikke vurdert kostnader for dette tiltaket. Norge har god dyrehelse og et godt utviklet regelverk for å sikre god dyrevelferd. Dette er også viktige forutsetninger å bygge videre på når husdyrproduksjonene i Norge skal tilpasses for å mestre klimaendringer. En lengre og samtidig vå tere beitesesong kombinert med mildere vintre kan på den ene side gi økt fôropptak på beite og lengre beitesesong, men samtidig økt forekomst av parasitter og for eksempel klauvsykdommer grunnet våtere forhold. Det vil derfor være større behov for å følge med på utviklingen av slike for hold og tilpasse bruken av beiter slik at skaderi siko reduseres. Generelt vil endret klima føre med seg utfordringer for husdyrproduksjonene som begrunner kunnskapsutvikling, kunnskaps beredskap og relevante overvåkingsprogrammer. Drenering Til utredningen Klimakur 2020 ble det antatt at 5 pst. av arealet trengte grøfting og det ble bereg net effekt av å grøfte 40 pst. av dette arealet. Det ble antatt 15 pst. avlingsøkning og lystgassutslipp på 1,25 pst. av tilført mengde nitrogen på drenert jord og 3 pst. på dårlig drenert jord. Det ble esti mert sparte lystgassutslipp på ca. 16 000 tonn CO2 ekvivalenter fra kornarealet som tilsvarer 0,35 kg CO2 ekvivalenter pr kg korn på arealet med forbe dret drenering. For eng ble det estimert til 52 000 CO2 ekvivalenter som tilsvarer 0,5 kg CO2 ekviva lenter per kg grastørrstoff på areal med forbedret drenering. Det er imidlertid stor usikkerhet ved beregninger av lystgassutslipp fra jord. Tilskudd til drenering gis over jordbruksavtalen med for målsområde som omfatter både klima og avren ning til vann, samt bedre produksjonsgrunnlag. 8 NMBU 2015. Tiltak i husdyrproduksjonen; Potensial for reduksjon i utslipp av lystgass og enterisk metan fra mjøl kekupopulasjonen 2016–2017 Meld. St. 11 141 Endring og utvikling 1 Tallene for utslippsreduksjoner er beheftet med usikkerhet i samme størrelsesorden som tallene i utslippsregnskapet, 2 I en samlet beregning, hvor det inngår en systematisk forbedring i alle ledd (blant annet bedre grovfôr, mer fett, bedre dyre helse, fruktbarhet og avl) i melkekuproduksjonen, kan utslippene reduseres med 8 pst. av dagens totale utslipp av klimagasser fra jordbruket (Storlien og Harstad 2015). Det tilsvarer om lag 350 000 tonn CO2-ekvivalenter. Disse tallene gjelder kun for tiltak i melkekuproduksjonen. Det er anslått at det i tillegg kan reduseres om lag 50 000 tonn CO2-ekvivalenter fra andre husdyr. 3 Tiltak utredet i lavutslippsrapporten (Miljødirektoratet, 2015) 4 Tiltakene inngår også i tiltaket «Kombinasjon av bedre tilpasset mengde (….)», og utslippsreduksjonen kommer derfor ikke i tillegg til dette. 5 Anslag basert på vurderinger omkring 4 ‰ initiativet i kap 7 – uten bruk av biokull. En utfordring ved en slik ambisjon er også å dokumentere det til bruk i utslippsregnskapet. Tabell 12.1 Oversikt over aktuelle tiltak fra rapporten Landbruk og klimaendringer Tiltak Klimagass Kostnad (kr/tonn CO2 ekv) Utslippsreduk sjon1(tonn CO2 ekv) Gjennom-førbar het Sektor som blir kreditert i det nasjonale ut slippsregnskapet Økt fett i fôrrasjonen CH4 Ikke kvanti fisert 30 000 – 70 0002 Ikke beregnet Jordbruk Tidligere høstetidspunkt av grovfôr kombinert med justert bruk av kraftfôr CH4, N2O Ikke kvanti fisert 45 000 – 65 0002 Ikke beregnet Jordbruk Dyrehelse, fruktbarhet, avl CH4 Ikke kvanti fisert Ikke kvantifisert2 Ikke beregnet Jordbruk Drenering N2O Ikke kvanti fisert 16 000 – 52 000 Ikke beregnet Jordbruk Biogass fra husdyrgjød sel og restavling CH4, N2O > 1500 100 000 Middels kre vende Jordbruk/ Transport Tilstrekkelig lager til å kunne spre gjødsla ved gunstig tidspunkt4 N2O > 1500 10 000 – 15 000 Ikke beregnet Jordbruk Miljøvennlig spredeme tode for husdyrgjødsel4 N2O (og NH3) 500–1500 10 000 – 15 000 Ikke beregnet Jordbruk Kombinasjon av bedre til passet mengde, metode og tidspunkt for gjød selspredning N2O (og av renning + NH3) 500–1500 50 000–100 000 Ikke beregnet Jordbruk Dekke på åpne gjødsel lager CH4 Ikke kvanti fisert Ikke kvantifisert Ikke beregnet Jordbruk Presisjonsgjødsling med mineralgjødsel N2O Ikke kvanti fisert Ikke kvantifisert Ikke beregnet Jordbruk Utsatt/endret jordarbei ding N2O, CO2 Ikke kvanti fisert Ikke kvantifisert Ikke beregnet Jordbruk/ LULUCF Redusert matsvinn3 CH4, N2O, CO2 < 500 56 000 Middels kre vende Jordbruk/ LULUCF Økt bruk av bio- og fornybart drivstoff i maskinparken CO2 Ikke kvanti fisert Ikke kvantifisert, men fullt poten sial er 300 000 Ikke beregnet Transport Økt bruk av bio- og forny bar energi i bygg og opp varming CO2 Ikke kvanti fisert Ikke kvantifisert, men fullt poten sial er 60 000 Ikke beregnet Bygg Økt lagring av karbon i jord CO2 Ikke kvanti fisert 100 0005 Ikke beregnet LULUCF 142 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Det er utfordringer med oppslutning om ordnin gen. Tiltak relatert til bruk og lagring av husdyrgjødsel Husdyrgjødsel kan gi klimagassutslipp ved lag ring og spredning. I tillegg vil samlede tilførsler av nitrogen være avgjørende for lystgassutslipp fra jordsmonn. Det er mer krevende å tilpasse riktig mengde husdyrgjødsel enn mineralgjødsel da det kan være usikkerhet om næringsinnholdet i gjød selen og om tap ved lagring og spredning. Det kan gi problem med å optimalisere med mineralgjød sel til supplering og gi overforbruk av nitrogen. Overflatespredning av husdyrgjødsel på eng kan gi store ammoniakktap ved ugunstige værforhold med stor fordamping. Høstspredning kan gi høye utvaskingstap om vinteren. Etablert regelverk og tilskuddsordninger bi drar til å redusere utslipp til luft og vann fra hus dyrgjødsel. Generelt regelverk er Forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav som omfatter krav til lagerkonstruksjoner og -kapasitet, nødven dig spredeareal, tillatt spredetidspunkt, og tids frist for nedmolding av gjødselen. Regelverket er under revisjon blant annet med utgangspunkt i miljøhensyn. Bestemmelser om gjødslingsplan legging danner vilkår for tilskudd innen jordbru ket. I tillegg finnes mulighet for tilskudd til utbyg ging av gjødsellager og miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel. Tapene fra husdyrgjødsel kan reduseres ved å gjødsle til riktig tid, i riktig mengde og på riktig måte. De agronomiske anbefalingene som gis for gjødsling er å tilpasse den mengden gjødsel som gir best forhold mellom avling og ressursinnsats. Reduksjonspotensialet ligger i å ta vare på nitroge net i husdyrgjødsla slik at den kan utnyttes til plantevekst og dermed også redusere behovet for mineralgjødsel. For å få det til må det gjødsles på riktig tidspunkt og på riktig måte. Dette kan inklu dere utstyr som fører gjødsla direkte ned på bak ken (stripespredning) eller i jorda (nedfelling). Et annet område som er under utvikling i jordbruks sektoren, er presisjonsgjødsling. Slike tiltak er også gunstige for å redusere avrenning av næ ringsstoffer til vann og vassdrag. Lagring av husdyrgjødsel Ved lagring av husdyrgjødsel kan det dannes me tan og lystgass fra karbon- og nitrogenforbindel ser i gjødselen. I utslippsregnskapet blir utslip pene estimert ut fra nasjonale tall for blant annet gjødselmengder og lagerløsninger. Utslippene kan variere mye ut fra fysiske forhold. Metan opp står ved nedbrytning av organisk materiale under anaerobe forhold i gjødsellageret. Lystgass kom mer fra mikronisjer i husdyrgjødsla der det er vekslende aerobe og anaerobe forhold. Da blir ni trogenforbindelser omdannet, og lystgass dannes som et mellomprodukt. Slike utslipp stagnerer un der kjølige forhold om vinteren. Tak eller dekke over gjødsellager kan bidra til å holde tilbake ut slipp, men kan også påvirke utslipp ved at slike til tak endrer temperatur- og oksygenforholdene i gjødsellageret. Spredning av husdyrgjødsel Til utredningen Klimakur 2020 ble det gjort be regninger av utslippspotensialet ved mer miljø vennlig spredning av husdyrgjødsel. Metodene for å spre husdyrgjødsel er i endring. Den siste SSB-undersøkelsen fra 2015 viste at for husdyr gjødsel på eng ble det brukt bredspreder (57 pst.), kanonspreder (20 pst.), stripespreder (18 pst.) nedfeller (1 pst.), gjødselvogn for fast gjødsel (4 pst.).9 I åpen åker var fordelingen nokså lik, med unntak for at 4 pst. av husdyrgjødsla ble felt ned, 9 pst. ble spredd med fastgjødselvogn. Man ser også en viss vridning mot gunstigere sprede tidspunkt. På bakgrunn av slike begrensende faktorer har Grønlund og Harstad (2014) angitt vurderin ger av maksimalt potensiale for utslippsreduksjo ner ved hver enkelt metode.10 Det ble antatt at disse metodene er aktuelle for halvparten av area let på gårdsbruk med kyr. Dersom det benyttes stripespreder på 25 pst. av arealet og nedfeller på 25 pst. av arealet er samlet utslippsbesparelse an slått til 12 000 CO2-ekvivalenter som er noe lavere enn anslaget fra 2009. For å stimulere til miljø vennlig spredning av husdyrgjødsel, gis det til skudd til formålet over Regionalt miljøprogram. Biogass fra husdyrgjødsel Biogass dannes når organisk materiale (gjødsel, matavfall, planterester, avløpsvann og annet) bry tes ned av mikroorganismer i oksygenfritt miljø. Biogass består i hovedsak av metan. Ved forbren ning dannes CO2 og vann. Siden råstoffet kommer fra biologisk materiale regnes forbrenningen som klimanøytral da utslippene går inn i det naturlige CO2-kretsløpet. Etablering av biogassanlegg ba sert på husdyrgjødsel vil kunne gi en dobbel kli 9 SSB 2015/24. Bruk av gjødselressurser i jordbruket 2013 10 Bioforskrapport 2014/11. Klimagasser fra jordbruk 2016–2017 Meld. St. 11 143 Endring og utvikling maeffekt ved at det bidrar til å redusere utslip pene av klimagassene metan og lystgass fra lag ring og spredning av husdyrgjødsel, samtidig som det blir produsert energi. Biogass kan utnyttes til produksjon av varme og drivstoff. De viktigste rå varene for biogassproduksjon er våtorganisk av fall, avløpsslam, husdyrgjødsel og annet organisk materiale. Husdyrgjødsel utgjør en stor kilde for produksjon av biogass. Dette tiltaket har vært utredet som et klimatiltak i jordbruket i flere om ganger de siste årene. For å stimulere til slike løsninger finnes en ordning over jordbruksavtalen med tilskudd for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg, og det gis støtte over Bioenergiprogrammet til min dre biogassanlegg. I tillegg har Klima- og miljøde partementet støtte til å etablere pilotanlegg for biogassproduksjon basert på husdyrgjødsel. Erfa ringen så langt er at slik behandling har høy til takskostnad og krevende verdikjeder. Tiltakskost naden for biogassproduksjon for husdyrgjødsel ble beregnet til 1500 kr/tonn CO2-ekvivalent, der som biogassen blir benyttet til å erstatte diesel i bybusser.11 En satsing på biogass må derfor veies opp mot eventuelle andre klimatiltak som kan gi større utslippsreduksjoner per krone. Biogassbehandling etterlater en næringshol dig biorest. Biorest kan resirkuleres tilbake til jordbruket eller håndteres som annet biologisk avfall. Dersom biorest fra større biogassanlegg skal resirkuleres må blant annet innholdet av øn skede og uønskede stoffer i biorest avklares slik at gårdbrukerne kan utnytte den riktig og forsvar lig. Det er også kostnader med transport og lag ring av store mengder biorest, noe som kan lede til dårlig areal- og tidsmessig utnyttelse av gjødse len. Dersom produksjon av biogass skal oppskale res, forutsetter dette blant annet en videre utvik ling i teknologier og markeder, og av regelverk som legger riktige føringer. Det er etablert flere anlegg den senere tid, både gårdsbaserte og sen trale biogassanlegg, for eksempel Greve biogass i Vestfold. Greve Biogass har status som nasjonalt pilotanlegg, blant annet på bakgrunn av samarbei det om leveringsavtaler med jordbruket. Ved å bruke husdyrgjødsel og matavfall bidrar man til reduksjon i klimautslipp, samt at det i tillegg til kli mavennlig biogass produseres verdifull biogjødsel til produksjon av ny mat. Presisjonsgjødsling med mineralgjødsel Riktig gjødsling med høy utnyttelse og lave tap handler om riktig mengde, riktig spredeteknikk og plassering av gjødselen, og riktig spredetids punkt og spredeforhold. Lavere nitrogentilførsel vil gi lavere tall i utslippsregnskapet, men de re elle tapene av lystgass er mest avhengig av om ni trogenmengden overstiger eller treffer plantenes opptak og avlingsnivå. Opptaket av nitrogen er sti gende opp til en viss mengde nitrogen. Forskning viser at miljømessig optimum (dvs. lavest utslipp per produsert enhet) ved nitrogengjødsling er svært nær bedriftsøkonomisk optimum. Gjødsles det med mer nitrogen enn dette, kan avlingen avta fordi for mye nitrogen gir en negativ effekt på vek sten (for eksempel legde i korn). Forbruket av ni trogengjødsel er blitt redusert med 15 pst. de siste 20 årene, målt som omsatt mengde. Ved presisjonsgjødsling er målet å tilpasse gjødsling mer presis etter de stedsspesifikke be hov. Forsøk har vist gode avlingsresultater i korn, og det er antatt at presisjonsgjødsling har ytterli gere potensiale i potet og grønnsaker. Det er lite dokumentasjon om miljøeffekter av presisjons gjødsling, men norske forsøk har påvist en ned gang i forbruket av nitrogengjødsel ved presi sjonsgjødsling12. Teknologien er foreløpig lite ut bredt, mest på grunn av investeringskostnader. Utsatt/endret jordarbeiding Jordarbeiding påvirker jordstrukturen og har ef fekt på plantenes rotvekst, vanninfiltrasjon og mu ligheter for lagring av vann og næringsstoffer. God jordstruktur er viktig for å kunne håndtere økte nedbørsmengder. Redusert jordarbeiding, grøfting, kalking og tilførsel av organisk materiale er eksempler på agronomiske tiltak som kan for bedre jordstrukturen. Endret jordarbeiding kan hindre erosjon og avrenning gjennom vinterperi ode og snøsmelting. Det finnes støtteordninger for endret eller utsatt jordarbeiding som er innført av hensyn til vannmiljø, men som også er fordel aktig ut fra klimahensyn. Det er imidlertid behov for økt kunnskap om klimaeffekter av tiltaket. 11 Miljødirektoratet 2015. M-386. Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030. 12 Korsæth og Riley, 2006: Estimation of economic and environmental potentials of variable rate versus uniform N fertilizer application to spring barley on morainic soils in SE Norway. Precision Agriculture, 7: 265-279. 144 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling Redusert matsvinn I Miljødirektoratet (2015) er matsvinnet per per son angitt til ca. 46 kg /år i 2012, om lag halvpar ten av dette svinnet er mat produsert i Norge.13 Klimagassutslipp i jordbruket fra matsvinn av norsk produsert mat utgjør ca. 200 000 tonn CO2 ekvivalenter. Mindre matsvinn vil redusere beho vet for produksjon av alle typer matvarer og resul terer derfor i lavere metan- og lystgassutslipp. Mindre matsvinn påvirker også behov for jord bruksareal, både kornareal og grasareal. 35 pst. mindre matsvinn i 2030 ble beregnet å gi utslipps reduksjon på 56 000 tonn CO2 ekvivalenter. Til takskostnaden er vurdert til å være lav, og mid dels krevende å gjennomføre fordi det blant annet er vanskelig å finne styringseffektive virkemidler. Matsvinn er identifisert som en av utfordrin gene på nasjonalt nivå for å oppfylle FNs bære kraftmål. Norge har forpliktet seg til å bidra til å gjennomføre FNs bærekraftmål 12.3 om at ande len matsvinn halveres per innbygger på verdens basis innen 2030, både i detaljhandelen og blant forbrukere, og at svinn i produksjons- og forsy ningskjeden skal redusere, herunder svinn etter innhøsting. Det pågår allerede mye arbeid i Norge for å re dusere matsvinnet, og dette arbeidet vil bli videre ført for å følge opp FNs bærekraftmål. I mai 2015 undertegnet fem statsråder og matvarebransjen en intensjonsavtale om reduksjon av matsvinn. Formålet med avtalen er å styrke samarbeidet mellom myndighetene og aktørene i hele matkje den for ytterligere å redusere matsvinn. Inten sjonsavtalen vil gjelde til den erstattes av en kon kret bransjeavtale når det foreligger statistikk og indikatorer som kan gi grunnlag for konkrete re duksjonsmål og tiltak. Økt bruk av bio- og fornybart drivstoff i maskinparken og i bygg og oppvarming Bruk av fossilt brensel i maskinparken i jordbru ket og energibruk til oppvarming av driftsbygnin ger og veksthus fører til utslipp av CO2. Utslip pene fra transport og energiforbruk er moderate sammenliknet med jordbrukets utslipp av lystgass og metan, men kan være vesentlige, for eksempel for veksthusproduksjoner. I 2013 var utslippene fra transport i jordbruket om lag 340 000 tonn CO2. Utslipp fra oppvarming av veksthus var i un derkant av 60 000 tonn CO2. Det er nedadgående trend for CO2-utslippene fra oppvarming i jordbru ket, dette kommer i stor grad av en forskyvning av forbruk fra fyringsolje til naturgass og bioenergi og en reduksjon i samlet energibruk. Bruk av fos sil energi til oppvarming er ilagt CO2-avgift og grunnavgift på mineralolje. Naturgass i veksthus er fritatt fra CO2-avgift. Veksthussektoren har hatt en vesentlig reduksjon i energiforbruk de senere år, og en betydelig overgang fra fossile til mer mil jøvennlige energikilder. Det er også etablert til skuddsordninger (Innovasjon Norge og ENOVA) som bidrar til økt bruk av bioenergi i veksthus og annen oppvarming på gårdsbruk. Det er ikke sær skilte ordninger for overgang til bruk av fornybart drivstoff i landbruksmaskiner, men det er gjen nomført enkelte pilot- og demonstrasjonsprosjek ter for å effektivisere landbruksmaskinenes ener gibruk, blant annet i regi av landbrukets rådgiv ningsaktører. Det finnes også piloter/prototyper for utprøving av landbruksmaskiner som drives med nye energiløsninger og utslippsfri teknologi. Disse tiltakene har delvis til formål også å redu sere kostnader, altså vinn-vinn tiltak for økonomi og utslippsreduksjoner. Økt lagring av karbon i jord Karbon i jordsmonn og biomasse har stor betyd ning utover å bidra til å redusere CO2-konsentra sjonen i atmosfæren. Karbon og organisk materi ale i jorda skaper matjord og dermed grunnlag for plantevekst, jordbruk og matproduksjon. I forbindelse med FN-klimakonferansen i Paris (COP21), har franske myndigheter foreslått et ini tiativ om 4 ‰ årlig økning av karboninnholdet i jord, som et tiltak for økt matsikkerhet og redu serte CO2-utslipp. En 4‰ årlig økning av karbo ninnholdet i jord tilsvarer ca. 40 kg CO2-C per de kar. For Norge vil en slik økning by på flere utfor dringer. Karboninnholdet i dyrket jord i Norge er relativt høyt som følge av en betydelig andel dyr ket myr (ca. 7 pst.), kjølig og fuktig klima som hin drer nedbryting av organisk materiale og en stor andel grasmark som binder C. Ved dyrking av myr er tap av C uunngåelig, og utfordringen er å begrense tapet. På langvarig eng og beite antas karboninnholdet å være nær likevekt, og ytterli gere karbonbinding antas å være begrenset. Areal med ensidig åkerdyrking antas å ha en fortsatt nedgang i karboninnhold på ca. 5 ‰ per år. Denne nedgangen antas å reduseres etter hvert som inn holdet nærmer seg likevekt mellom tilførsel og nedbryting. Den nedadgående trenden kan redu seres og kanskje snus gjennom tiltak som for ek sempel rotasjon med vekster med større rotsys 13 Miljødirektoratet 2015. M-386. Klimatiltak og utslippsba ner mot 2030. 2016–2017 Meld. St. 11 145 Endring og utvikling tem, nedpløying av halm og dypere pløying. Kunn skapsgrunnlaget er imidlertid svært begrenset, med få målinger som kun er gjort i plogsjiktet. Det er derfor et stort behov for kunnskapsutvik ling for å se nærmere på potensialet for lagring av karbon i jord. Tilførsel av biokull er det tiltaket som antas å ha størst potensial for økning av karboninnhold ved åkerdyrking, men krever teknologiutvikling og bredere utprøving i Norge. Omlegging av åker til gras vil med stor sannsynlighet kunne føre til økning i karboninnholdet på minst 4 ‰ årlig, men kan ikke anses som noe effektivt klimatiltak som følge av metanutslipp ved fordøyelse av gras. Re dusert kornproduksjon vil dessuten føre til økt im port og redusert selvforsyning. En gjennomsnitt lig årlig økning av karboninnholdet på dyrket jord i Norge på 4 ‰ anses derfor å være urealistisk inntil det er mulig å implementere karbonlagring via biokull i en større skala. 12.2.10 Klimarådgivning på gårdsnivå Forskjeller i utslipp mellom gårder med ganske like produksjoner og produksjonsvilkår indikerer at det kan være betydelige forskjeller i hvordan driften er organisert og hvordan innsatsfaktorene anvendes. Forskning viser store forskjeller for både me tanutslipp, lystgassutslipp og karbonbalanse innen samme driftssystem. Forskjellene skyldes både naturgitte og driftsmessige forhold. Tiltak for optimalisering av produksjonen må vurderes ut fra rammebetingelsene i hvert tilfelle. Løsnin ger for utslippsreduksjon kan derfor variere fra gård til gård. Det er derfor nødvendig å vurdere situasjonen hos hvert enkelt foretak slik at man kan sette inn riktig tiltak på riktig sted. Det ble i 2015 satt i gang et arbeid med å etablere klimaråd giving på gårdsnivå, med midler over jord bruksavtalen. Det er viktig at produsenter av melk og storfe prioriteres når det gjelder rådgiving. Det er i disse produksjonene reduksjonspotensialet er størst. Når det er etablert et godt kunnskaps grunnlag i prosjektet, bør det vurderes om det bør settes inn særlige tiltak og/eller krav rettet mot foretak som produserer med store klimagassut slipp. Det er viktig å se sammenhengen mellom god agronomi, klimagassutslipp og klimatilpas sing på gårdsnivå. God agronomi bidrar til større avling, bedre utnytting av plantenæringsstoffer og mindre utslipp av klimagasser når utslippene må les per produsert mengde mat. Kvalitetssystemet for landbruket (KSL) stiller krav til dokumentasjons- og kvalitetsarbeidet i all norsk plante- og husdyrproduksjon. Miljøarbeidet i jordbruket er i dag en integrert del av KSL systemet, og regjeringen mener det også er viktig at klimatiltak på gårdsnivå innlemmes i dette systemet. 12.2.11 Oppsummering Regjeringen har bestemt at Norge innen 2030 skal redusere sine utslipp av klimagasser med minst 40 pst., sammenlignet med 1990. Utslipp fra jord bruket omfattes av Norges klimamål, og jordbru ket må så langt som mulig ta sin del av reduksjo nene. Det er få virkemidler som er innrettet med ho vedformål å redusere jordbrukets utslipp av klima gasser. Utslippene som bokføres på jordbrukssek toren er verken ilagt kvoteplikt eller avgift. Videre mottar jordbruksproduksjonen med de høyeste utslippene mest støtte. Det finnes imidlertid også tiltak og virkemidler som indirekte bidrar til å re dusere klimautslippene, samtidig som de har posi tive effekter for andre miljømål og klimatilpas sing. Jordbrukspolitikken har blant annet bidratt til effektivisering i melkesektoren, noe som har ført til færre antall storfe, og klimagassutslippene fra jordbruket har følgelig blitt betydelig redusert siden 1990. Det er også etablert ordninger som bi drar til reduserte utslipp og økt karbonbinding, men tiltakene er ikke tilstrekkelige som bidrag til å nå norske utslippsmål frem mot 2030. Det må også gjennomføres utslippsreduksjoner i jordbru ket som vil bli bokført i andre sektorer enn jord bruk i det norske utslippsregnskapet, eksempel vis ved å redusere forbruk av fossil energi innen transport og bygg. Disse utslippene er imidlertid i hovedsak omfattet av den generelle CO2-avgiften og vil påvirkes av endringer i avgiftsnivået. Det er ikke mulig å produsere mat uten utslipp av klimagasser, men utslippene varierer mellom ulike produksjoner og produkter. Jordbrukets produksjonsmulighet er å dekke etterspørsel fra markedet. Det er imidlertid viktig å redusere det samlede klimautslippet fra jordbruket. Allerede iverksatte tiltak bør videreføres og utvikles, både gjennom utvikling av kunnskap, gjennomgang av regelverk og de økonomiske støtteordningene som allerede er etablert. På en rekke områder mangler det beregninger av kostnadene knyttet til gjennomføring av tiltakene. Man har også begren set kunnskap om gjennomførbarhet og effekter av en del tiltak, spesielt er det behov for økt kunn skap om effekter av tiltak på den enkelte gård. For å kunne prioritere de riktige tiltakene bør utvik ling av kunnskapsgrunnlaget prioriteres høyt. Det 146 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ble i jordbruksoppgjøret 2016 bestemt at det skal nedsettes et beregningsutvalg for klimautfordrin ger i jordbruket, som skal se nærmere på hvordan jordbrukets samlede utslippsregnskap kan videre utvikles og synliggjøres bedre. Klimahensynet bør tillegges større vekt i ut viklingen av jordbrukspolitikken, slik at også jord bruket i større grad kan bidra til å oppfylle Nor ges klimamål. I den grad endringer i produksjon og produksjonsmetoder har innvirkning på kli maavtrykket, bør man ved utformingen av jord bruksavtalens virkemidler vektlegge hvordan dette kan gjøres slik at man oppnår et lavest mulig klimautslipp fra norsk jordbruk. Regjeringen vil: – I lys av Norges 2030 forpliktelse arbeide for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser og gradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer klimavennlig retning – Tillegge klimahensyn større vekt i jordbruks oppgjørene – Etter dialog med næringen, utvikle en plan med konkrete tiltak og virkemidler for reduk sjon av klimautslipp fra jordbruket, hvor ambi sjonene for utslippsreduksjoner tallfestes. Pla nen må stå i forhold til våre klimaforpliktelser – I løpet av våren 2017 komme tilbake med kon krete tiltak for å redusere landbrukets klimaut slipp og hvordan landbruket kan kompenseres innenfor sektoren. Arbeidet skal blant annet baseres på rapporten Landbruk og klima endringer og Grønn skattekommisjon – Legge til rette for økt produksjon av biogass ba sert på husdyrgjødsel og avfallsressurser i jordbruket – Prioritere kunnskapsoppbygging og forskning knyttet til jordbrukets muligheter til å redusere sine utslipp, om potensialet til lagring av kar bon i jord og hvordan jordbruket kan tilpasse seg et klima i endring – Etablere et effektivt system for klimarådgiv ning på gårdsnivå for å bidra til at kunnskap om klimatiltak blir satt ut i praksis så raskt som mulig. – Innlemme klimatiltak på gårdsnivå som en del av Kvalitetssystemet i Landbruket (KSL) – Ved behandling av søknader om investerings støtte skal energi, miljø- og klimavennlig tekno logi inngå som en del av vurderingene – Arbeide for å ferdigstille en bransjeavtale med matvarebransjen om reduksjon i matsvinnet. – Klimatiltak skal ikke innebære økte subsidier til jordbruket 12.3 Problemstillinger knyttet til myr oppdyrket til jordbruksformål Stortinget har i Innst. 304 S (2014–2015) bedt re gjeringen om å omtale aktuelle problemstillinger knyttet til myr i forbindelse med stortingsmeldin gen om jordbrukspolitikken. Myr er her definert som areal med myrvegetasjon, som har minst 30 cm tykt torvlag og som inneholder minst 40 pst. organisk materiale. Myr er den vanligste typen av våtmark i Norge og dekker vel 6 pst. av landarealet. De største sammenhengende myrom rådene finnes langs kysten fra Nord-Vestlandet og nordover. Av dette ligger 2/3 under skoggrensen. Norge er ett av de land i verden som har størst va riasjon i myrtyper, fra de ekstremt næringsfattige til de ekstremt næringsrike. Myr er et naturlig karbonlager på linje med olje og gass, bygd opp av dødt plantemateriale gjennom tusenvis av år. Nedbrytingen av det orga niske plantematerialet er hindret av høyt vanninn hold og anaerobe betingelser (uten oksygen), ofte i kombinasjon med lav temperatur. Under slike forhold bygges torvlaget i myren sakte opp og det akkumuleres karbon. Myr bidrar også med et stort naturmangfold og kan virke flomdempende. I de senere årene har en blitt oppmerksom på at dyrket myr er en kilde til klimagassutslipp. Redu sert vannstand ved drenering øker tilgang på ok sygen slik at torven raskere brytes ned og karbo net i torven slippes ut som CO2 til atmosfæren. I følge FNs klimapanels retningslinjer for rap portering av klimagasutslipp fra drenert organisk jord, er klimagassutslipp fra dyrket mark på myr i boreal og temperert sone 0,79 tonn CO2-C per de kar per år, med et konfidensintervall på 0,65 til 0,94. Utslippene kan antas å være noe større de første årene etter nydyrking på grunn av en større andel ferskt materiale, men dette tas det ikke høyde for i denne utslippsfaktoren. Utslipp av lyst gass fra dyrket mark på drenert myr kan bereg nes ut fra IPCCs standard utslippsfaktor som er 1,3 kg N2O-N per dekar og år. I tillegg kommer metanutslipp fra grøftene på 116,5 kg CH4 per de kar per år. Drenering av myr til nydyrking har redusert det totalet arealet av intakt myr i Norge. Fram til 1992 var det gitt tilskudd til nydyrking av mellom 1,7 og 1,9 mill. dekar myr. Dette arealet inkluderer også dyrket mark som ikke lenger er i drift eller som etter hvert har blitt omdannet til mineraljord. Årlig nydyrket areal rapporteres i dag i KOSTRA, men der skilles det ikke mellom myr og annen jord. NIBIO har beregnet at det i perioden 2010– 2014 ble nydyrket ca. 6000 dekar (6 km2) orga 2016–2017 Meld. St. 11 147 Endring og utvikling nisk jord årlig (altså myr og annen torvmark) ut fra forutsetningen om at organisk jord utgjorde samme andel av nydyrket jord som av det totale arealet av dyrkbar jord innen hver kommune. Det er usikkerhet om tallene siden KOSTRA ikke inneholder oversikt over hva slags arealer som ny dyrkes. Lavutslippsrapporten legger til grunn en årlig nydyrking av myr til jordbruksareal på 2000 dekar, men det er ansett som noe lavt. Som en oppfølging av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vil regjeringen sørge for at kommunen rap porterer tillatelser til arealendringer i våtmark slik at tallene blir sikrere. I følge statistikk for arealtil skudd, utgjør dyrket myr i dag ca. 6 pst. av jord bruksarealet, tilsvarende 0,6 mill. dekar. Dette kan være forenlig med tall for samlet dyrking av myr, jf. foran, siden myrarealer er dyrket flere ganger og at en god del dyrkede myrarealer se nere har gått ut av drift. Ved oppdyrking og drenering stopper akku muleringen av karbon opp og nedbrytningen av det organiske materialet starter med påfølgende utslipp av CO2 som konsekvens. Denne nedbry tingen foregår over lang tid og dagens utslippstall er derfor i stor grad resultat av tidligere oppdyr king. Etter hvert som torven blir nedbrutt, kan det innstille seg en ny likevekt der karbontapene reduseres og etterhvert kan stagnere. I tillegg til utslipp av CO2, er dyrket myr også en vesentlig kilde til utslipp av lystgass (N2O), spesielt ved dre neringer av næringsrike myrer. Lystgass er en sterk klimagass med et oppvarmingspotensial som er 298 ganger større enn CO2. Nedbrytingen av torven foregår over lang tid og resultatet av torvsvinnet fører til at torvlaget i myra reduseres. Som et resultat av denne myrsynkingen kan tor ven over lengre tid forsvinne og den dyrkede myra kan etter hvert omdannes til mineraljord. Samtidig som drenering og oppdyrking av myr medfører utslipp av CO2 og N2O, bidrar det også til reduserte utslipp av metan fra myr. I naturlig til stand er myr en kilde til utslipp av ikke ubetyde lige mengder metan. Hvor store metanutslippene fra naturlige myrer på våre breddegrader er, er det forsket lite på. I klimapolitikken er det imidler tid bare menneskeskapte utslipp og opptak som vektlegges. I klimagassregnskapet blir det derfor beregnet utslipp av metan fra grøftene på dyrket mark, jf. foran, mens det ikke tas hensyn til et sannsynlig bortfall av metanutslipp fra den urørte myra. Ut fra dagens begrensede kunnskap er det mye som tyder på at reduserte utslipp av metan ved dyrking av myrjord ikke oppveier for det økte utslippet av CO2 og lystgass, og at dyrking av myr dermed gir en økning i klimagassutslippene fra jordbruks- og LULUCF sektoren. Klimagassut slipp i 2013 for drenert myr er vist i tabell 12.1. Samtidig er det klart at det er gjort lite systema tisk forskning om klimaeffekter knyttet til dyrking av myr i Norge, og på hvor store naturlige klima gassutslippene fra naturlig myr er, og at det er be hov for økt kunnskap på området. Kunnskapsbehovet er særlig knyttet til: – Estimering av utslippene, betinget av myrtype, klima, dyrkingspraksis og alder på dyrkingsfelt – Dyrkings- og dreneringsmetoder som kan re dusere karbontapene fra allerede oppdyrket myr – Etterbruk av myr som er tatt ut av drift, for ek sempel restaurering, skogplanting eller energi vekster, for å øke karbonbindingen, redusere klimagassutslippene, bedre den økologiske til standen og øke leveområdene for truede arter Restaurering av myr er av FNs klimapanel bereg net til å være blant de klimatiltakene innenfor landbrukssektoren som har størst potensial for ut slippsreduksjoner. Restaurering av myr inne bærer helt eller delvis tilbakeføring av dyrket myr eller torvtak til naturtilstand gjennom heving av grunnvannet og reetablering av myrvegetasjon. Restaurering av grøftede og drenerte myrer som øker vannstanden kan gi en reduksjon av CO2- og N2O-utslipp, men en økning i utslipp av CH4. Net toeffekten av dette er generelt at myr med gjen værende torv som er restaurert, har lavere klima gassutslipp enn myr som nettopp har blitt drenert og dyrket opp. Restaureringstiltak på riktige loka liteter, kan føre til en netto karbonlagring på vel dig lang sikt ved at myren vil kunne øke torvlage ret igjen og dermed lagre mer karbon. Oppbyg gingen skjer imidlertid svært langsomt. Som en del av regjeringens arbeid med å for sterke klimaforliket har Klima- og miljødeparte mentet i samarbeid med Landbruks- og matdepar tementet, laget en plan for økt restaurering av myr Kilde: NIBIO (NIR, 2015) Tabell 12.2 Norske klimagassutslipp i 2013 fra dyrket mark på drenert organisk jord. Klimagass Tonn CO2-ekv Andel CO2 1 750 000 79 % CH4 88 200 4 % N2O 390 000 18 % Totalt 2 228 200 100 % 148 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling og annen våtmark som klimatiltak i perioden 2016–2020. Miljødirektoratet og Landbruksdirek toratet samarbeider om gjennomføring av planen, som skal bidra til å oppfylle regjeringens målset tinger om reduserte klimagassutslipp, tilpasning til klimaendringer og bedring i økologisk tilstand. Et alternativ til restaurering av dyrket myr kan være skogplanting. I Finland er det gjennomført forsøk med måling av klimagassbalansen på tidli gere drenert og dyrket myr. Utslippene av CO2 og lystgass ser ut til å fortsette etter skogplanting, men karbonakkumuleringen i biomassen kom penserer omtrent CO2-tapet fra torvlaget. Et annet tiltak som er blitt foreslått er å stanse nydyrking av myr. I Miljødirektoratets rapport Kli matiltak og utslippsbaner mot 2030 (M-386/2015) ble stans i nydyrking beregnet å gi en samlet re duksjon av CO2 og lystgass på 131 000 tonn i 2030, som forutsatte at 64 000 dekar myr er unngått dre nert. Tiltaket er plassert i kategorien «under 500 kr/tonn». Kostnadene ved stans i nydyrking av myr er beregnet til ca. 150 kr/tonn CO2-ekvivalent når CO2-tap fra jord er medregnet. Revisjon av nydyrkingsforskriften Det må forutsettes at den beste jorda allerede er dyrket opp, og at man ved nedbygging av jord må utlikne med et større nydyrkingsareal dersom matproduksjonen skal opprettholdes eller økes i takt med befolkningsøkningen, slik Stortinget har forutsatt. Det er derfor viktig å utnytte eksis terende jordbruksarealer best mulig slik at areal produktiviteten økes. Klimaforliket14 legger til grunn at forskrift om nydyrking skal revideres slik at også hensynet til klima blir gjenspeilet. Landbruks- og matdeparte mentet har i samråd med Klima- og miljødeparte mentet fått utredet konsekvensene av ulike tiltak angående nydyrking av myr, herunder et forbud, med vekt på tiltakenes klimaeffekt og kostnader. Utredningsoppdraget ble gitt til NIBIO, som i mars 2016 la frem rapporten Kunnskapsgrunnlag om nydyrking av myr. Utredningen er et viktig grunnlag i Land bruks- og matdepartementets pågående arbeid med å revidere nydyrkingsforskriften. Som varslet i Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet vil regje ringen legge frem et forslag til endring av forskrift om nydyrking i etterkant av utredningen. Arbei det med å revidere nydyrkingsforskriften er også omtalt i Innst. 304 S (2014–2015). Regjeringen vil: – Prioritere forskning og utredning som kan bi dra til økt kunnskap om klimaeffektene knyttet til dyrking av myr- og torvjord – Bidra til økt kunnskap om metoder, effekter og kostnader knyttet til å restaurere myr og våt mark Boks 12.5 Kunnskapsgrunnlag om nydyrking av myr1 «Restriksjoner mot nydyrking av myr vil i li ten grad begrense mulighetene for matpro duksjon i Norge, men kan føre til reduserte muligheter for nydyrking i områder med små arealer med alternativ dyrkbar jord. Et generelt forbud mot nydyrking av myr antas å føre til en reduksjon i klima gassutslipp mellom 200 000 og 600 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2050, avhengig av hvor store arealer myr som ville blitt nydyrket uten et forbud. Et forbud som bare omfatter djup myr antas å føre til en utslippsreduk sjon på mellom 150 000 og 450 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2050. Nydyrking av myr ved omgraving forventes å gi lavere utslipp enn tradisjonell dyrking, men effektene på kort og lang sikt er foreløpig svært usikre.» 1 NIBIO-rapport, Vol 2, nr. 43, 2016 14 Innst. 390 S (2011–2012). 2016–2017 Meld. St. 11 149 Endring og utvikling 13 Økologisk produksjon og forbruk Økologisk produksjon bidrar til økt matmangfold og til at forbrukerne får tilgang på produkter de etterspør. I økologisk produksjon settes det ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd, og økologisk produksjon kan dermed også bidra til at norsk jordbruk blir mer miljøvennlig og bærekraftig ved at erfaringer fra økologiske driftsformer kan over føres til konvensjonelt jordbruk. Utviklingen i produksjon og forbruk av øko logisk mat henger tett sammen. Balanse mellom produksjon og forbruk er viktig for satsingen på økologisk jordbruk. Siden markedet for økologisk mat enda er lite og umodent, vil mindre svingnin ger i produksjonen kunne ha konsekvenser for forbruket og vice versa. Det har vært mål for utviklingen av økologisk jordbruk siden 1999. I St.meld. nr. 19 (1999–2000) ble det satt et mål om at 10 pst. av det norske jord bruksarealet skulle være lagt om til økologisk drift i 2010 forutsatt at det var grunnlag for dette i mar kedet. I 2005 ble målet justert til at 15 pst. av øko logisk produksjon og forbruk skulle være øko logisk innen 2015, og i 2009 ble dette justert frem i tid til 2020. I 1999 utgjorde det økologiske arealet 1,8 pst. av det samlede jordbruksarealet, mens det i 2015 utgjorde 4,8 pst. av det samlede jordbruks arealet. Omsetningen av økologiske matvarer gjen nom dagligvarehandelen nær firedoblet seg fra 2006 til 2015, fra i underkant av 500 mill. kroner i 2006 til nesten 2 mrd. kroner i 2015. Prosent andelen for omsetning av økologiske mat- og drikkevarer gjennom dagligvarehandelen utgjorde 0,8 pst. av total omsetning i 2006, mens den i 2015 utgjorde 1,6 pst. av total omsetning. Dagens målsetting for økologisk produksjon og forbruk er svært ambisiøs. Regjeringen legger til grunn at utviklingen av økologisk produksjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet, og me ner derfor det ikke er naturlig å ha et tallfestet mål for utviklingen av økologisk produksjon og for bruk. Det kan likevel legges til rette for utvikling av økologisk jordbruksproduksjon. 13.1 Produksjonsutvikling Markedet for økologisk matproduksjon er fremde les relativt lite, noe som gir store svingninger i både produksjon av og etterspørsel etter øko logisk produserte varer. Figur 13.1 viser utvikling i økologisk drevet areal og areal under omlegging (karensareal) samt antall økologiske driftsenheter for perioden 2000 til 2015. De økologisk drevne arealene i 2015 var på 443 000 dekar, og utgjorde om lag 4,5 pst. av det totale jordbruksarealet (medregnet karens areal er andelen 4,8 pst.). Utviklingen viser at det var en vekst i det økologiske drevne arealet i peri oden 2000 til 2012, og at det har vært en nedgang i påfølgende periode frem til 2015. Prosentandelen økologisk jordbruksareal utgjør av totalt jord bruksareal har økt fra 2 i 2000 til 4,5 i 2015. I arbeidet med å etablere virkemidler for øko logisk produksjon, har man de siste årene vektlagt tilskuddsordninger som stimulerer direkte til økt produksjon fremfor arealbaserte ordninger. Dette for å sikre at støtten til økologisk produksjon i størst mulig grad gir økologiske produkter som kan omsettes i markedet og som forbrukerne får tilgang til. Denne måten å vri virkemidlene på har medført at andelen økologisk drevet eng- og beite areal har gått noe tilbake samtidig som produksjo nen av sau- og storfekjøtt har økt. Andelen økologiske husdyr har vært økende siden 2000. Det er stor variasjon mellom dyresla gene når det gjelder hvor stor andel økologiske husdyr utgjør av det enkelte husdyrslag. I 2015 ut gjorde antall økologisk sau og lam 4,6 pst., økolo gisk storfe 3,5 pst., økologisk fjørfe 0,18 pst. og økologisk gris utgjorde 0,2 pst. Økologisk produ sert mengde har økt for alle kjøttslag, mens pro dusert mengde økologisk korn har vært relativt stabil. Det har vært en sterk vekst i den økolo giske produksjonen av egg siden 2005 til 5,2 pst. av den totale produksjonen i 2015. Mengden øko logisk produsert melk er fordoblet i samme peri ode. Lønnsomhet i den økologiske produksjonen er av avgjørende betydning for produsentene. De ek stra kravene som blir stilt til økologisk produksjon 150 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling kan være kostnadsdrivende. Beregninger gjort av NIBIO viser at lønnsomheten varierer mellom de ulike produksjonene.1 Økonomien i grovfôrbasert økologisk husdyrhold er på linje med økonomien i konvensjonell drift. Lønnsomheten i økologisk korndyrking er på høyde med konvensjonell korn dyrking. I den økologiske produksjonen av pote ter, frukt og grønnsaker varierer lønnsomheten, grunnet blant annet utfordringer knyttet til varier ende avlingsnivå, sopp og skadedyr. Det er en klere å produsere ettårige vekster der man kan benytte vekstskifte enn flerårige kulturer. Øko logisk produksjon av svin og kylling er svært lav, men de som har markedstilgang oppnår et godt økonomisk resultat. 13.2 Forbrukertrender og økologisk mat Økologisk mat representerer et mangfold noen forbrukere ønsker og i økende grad etterspør. Flere av de store matvarekjedene har, og har hatt, kampanjer for å fremme salget av økologisk mat. Erfaringer fra slike kampanjer viser at de er effek tive og har bidratt til en sterk omsetningsøkning av økologiske produkter for disse kjedene. Flere matvarekjeder tilbyr også ulike økologiske pro dukter som egne merkevarer (EMV). Det har vært en sterk vekst i omsetningen av økologiske varer siden 2006. Figur 13.2 viser ut viklingen i omsetningen av ulike produktkatego rier. Totalt har omsetningen av økologisk mat gjennom dagligvarehandelen økt fra ca. 500 mill. kroner i 2006 til nesten 2 mrd. kroner i 2015. Fram til 2009 var det vekst i markedet og økende etterspørsel etter økologiske produkter, og tilsvarende utfordring med for liten produk sjon. I 2009 skjedde det en markant endring med nedgang i etterspørsel, blant annet som følge av fi nanskrisen. I denne perioden økte produksjonen mer enn omsetningen, og mye av de økologisk produserte varene ble solgt som konvensjonell vare. De senere årene har omsetningen igjen økt. De store svingningene har gjort det nødvendig å kontinuerlig gjennomføre tiltak og justeringer i virkemiddelbruken for på den måten å bidra til ba lanse i markedet. Det tar imidlertid tid, normalt minimum tre år, fra en produsent bestemmer seg for å legge om til økologisk produksjon til de øko logiske produktene når markedet. De siste årene har det særlig vært en økning i omsetningen av økologisk produserte grønnsa ker, frukt, bær og nøtter samt meieriprodukter. Hvor stor andel av total omsetning av økologiske produkter de enkelte varegruppene utgjør varie rer mellom år. I 2015 utgjorde grønnsaker den største varegruppen målt som andel av omsetnin 1 Knutsen, H., Haukås T., Kårstad S. og A. Milford (2016): Økonomien i økologisk jordbruk. NIBIO-rapport Vol.: 2, Nr.: 124, 2016. Figur 13.1 Utvikling i økologisk areal og karensareal samt økologiske driftsenheter, 2000–2015 Kilde: Debio 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 A n ta ll d ri ft s e n h e te r A n ta ll d e k a r Økologisk areal Karensareal Antall driftsenheter 2016–2017 Meld. St. 11 151 Endring og utvikling gen av økologisk mat, fulgt av meieriprodukter, barnemat og frukt, bær og nøtter. Ettersom importstatistikken ikke skiller mel lom import av konvensjonell og økologisk mat, finnes det ikke nøyaktige tall for hvor mye av den omsatte økologiske maten som er produsert i Norge. Det er imidlertid grunn til å tro at store de ler av den økte omsetningen av frukt, bær og grønnsaker er basert på import. Videre finnes det ikke norsk produksjon av økologisk barnemat. Det er derfor et potensial for å øke den norske an delen av økologiske produkter som markedet et terspør. Det er ulike årsaker til at forbrukerne velger å kjøpe økologisk mat. Forbrukere oppfatter blant annet at økologisk mat gir bedre dyrevelferd, at økologisk mat er mer miljøvennlig, har færre kun stige tilsetningsstoffer og har positive helsemes sige effekter. 13.3 Ekstra miljøhensyn i økologisk produksjon Satsingen på økologisk jordbruk er blant annet begrunnet i at det tas ekstra miljøhensyn i pro duksjonen. Kunnskap og erfaringer fra økologisk jordbruk blir benyttet i den øvrige jordbrukspro duksjonen, og økologisk jordbruk kan dermed også bidra til utviklingen av et mer miljøvennlig jordbruk generelt. Økologiske driftsformer har positiv betydning for naturmangfold. Dyrking uten bruk av kjemisk syntetiske sprøytemidler og kunstgjødsel, kombi nert med vekstskifte, har positiv effekt for biolo gisk mangfold. Jordkvalitet og struktur er også områder hvor økologisk landbruk bidrar til min dre jordpakking og erosjon, som i tillegg er en for del for å beskytte jordressursene. NIBIO har i sin rapport Økologisk landbruk sin spydspissfunksjon2 fra 2015 belyst økologisk jord bruks rolle som læringsarena, korrektiv og spyd spiss i arbeidet for å gjøre norsk jordbruk mer miljøvennlig og bærekraftig. Rapporten viser til at økologisk og konvensjonelt jordbruk som ulike driftskonsepter, har mye å lære av hverandre. Økologisk produksjon er en kunnskapsintensiv driftsform som krever at den enkelte gårdbruker har god innsikt i agronomi og tilpasser driften til lokale forhold. Det blir hevdet at gårdbrukernes involvering i FoU-arbeid er viktig for utviklingen av det økologiske jordbruket. For at økologisk produksjon skal kunne bidra med kunnskap og er faringer til det øvrige jordbruket, er det viktig med forskning og FoU-arbeid innen økologisk produksjon. NIBIO viser i sin rapport til ulike ek sempler på hvordan økologisk jordbruk har hatt en spydspissrolle. Økologisk jordbruk har påvir Figur 13.2 Utvikling i omsetning av økologiske matvarer i produktkategorier som er viktige for norsk landbruk Kilde: Landbruksdirektoratet/ Nielsen 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 M il l. k ro n e r Grønnsaker Meieriprodukter Frukt, bær og nøtter Egg Kornprodukter og bakevarer Kjøtt 2 Solemdal, Liv og Serikstad, Grete Lene (2015): Økologisk landbruk sin spydspissfunksjon. NIBIO rapport. Vol.: 1, Nr. 87, 2015. NIBIO, Tingvoll. 152 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling ket praksis i den øvrige jordbruksdriften på områ der som dyrevelferd, bruk av plantevernmidler, gjødsling og jord- og plantekultur. 13.4 Markedsbasert utvikling av økologisk jordbruk i Norge I februar 2016 ble Dokument 3:7 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøking av arbeidet til sty resmaktene for å nå måla om økologisk landbruk lagt frem for Stortinget, som har behandlet denne, jf. Innst. 297 S (2015–2016). Riksrevisjonen slår fast at utviklingen for økologisk produksjon og forbruk ikke er i samsvar med Stortingets mål på området. Stortinget viser til at målet om at det skal drives økologisk matproduksjon på 15 pst. av det samlede jordbruksarealet og at 15 pst. av hus dyrholdet skal være økologisk innen 2020, er am bisiøst. Den økologiske produksjonen er langt unna målet, og det vil vanskelig bli nådd innen tidsfristen i 2020, jf. Innst. 297 S (2015–2016). Forhold i Norge som blant annet skyldes klima og jordsmonn gjør det mer krevende å drive økologisk produksjon enn i mange andre land. Det er ulike utfordringer for økologisk drift avhen gig av ressursgrunnlaget i de ulike områdene og på den enkelte gård. Produksjonsfordelingen, der husdyr- og planteproduksjonen i stor grad skjer i ulike deler av landet, gjør utfordringene ekstra store. Kornproduksjon foregår i stor grad i områ der som har den beste jordbruksjorda, mens hus dyrproduksjon foregår i områder som egner seg til å produsere gras. Dette innebærer blant annet at økologisk planteproduksjon i liten grad kan dra nytte av gjødsel fra husdyrproduksjonen. Riksrevi sjonen trekker i sin undersøkelse frem dette som noen av de avgrensende faktorene for å øke den økologiske produksjonen. I økologisk produksjon er det behov for mer areal per produserte enhet enn i konvensjonell produksjon. En økning av arealer i økologisk driftsform innebærer at arealer som blir drevet konvensjonelt blir lagt om til økologisk drift. Hvor mye lavere avlingene er på økologiske arealer sammenliknet med konvensjonelle arealer, varie rer mye mellom produksjoner, gårdsbruk og år. En sterk økning i økologiske arealer vil bidra til en nedgang i den totale matproduksjonen og der med virke kontraproduktivt på målet om økt mat produksjon. Det kan dessuten gjøre det mer kre vende å redusere klimagassutslippene fra jordbru ket. Det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om de mest klimavennlige driftsformene i jord bruket. For å bidra til at produsenter med økologisk drift har et utkomme på linje med øvrig jord bruksdrift, blir det gitt ekstra direkte tilskudd til økologisk produksjon, som blant annet skal kom pensere for at markedet for økologisk mat enda ikke er godt nok utviklet. I de årlige jordbruks oppgjørene blir de økonomiske virkemidlene som skal bidra til økt produksjon og forbruk av økolo gisk mat fastsatt. Siden 2009 har det hvert år blitt bevilget i overkant av 100 mill. kroner i direkte til skudd og 30–45 mill. kroner i utviklingsmidler til økologisk landbruk. Riksrevisjonen viser i sin un dersøkelse Dokument 3:7 (2015–2016) til at de økologiske produksjonstilskuddene er en forut setning for å holde oppe og stimulere til økologisk produksjon i Norge, men at det som virkemiddel ikke er nok for å hindre frafall eller stimulere flere til å legge om til økologisk drift. Det har over en rekke år blitt satt av betyde lige midler for å bidra til økt produksjon og for bruk av økologisk mat, uten at det har vært en til svarende økning i produksjon og forbruk. Det er rimelig å anta at en rekke forhold som ligger uten for det offentliges virkeområde i stor grad påvir ker utviklingen på området. Økologiske produkter gir ulike former for merverdi som gir grunnlag for høyere pris i mar kedet. Gjennom leveringsavtaler med merpris får produsenter som leverer økologiske varer mer pris for disse. En utfordring har de senere årene vært at ikke alle økologiske bønder har leverings avtaler med merpris. Dette ser nå ut til å bedre seg noe, ettersom blant annet TINE har begynt å inngå nye leveringsavtaler med merpris i enkelte områder. Regjeringen legger til grunn at utviklingen innen økologisk produksjon og forbruk skal være etterspørselsdrevet som for andre jordbruksvarer, og mener derfor at det ikke lenger bør være et konkret tallfestet mål for økologisk produksjon og forbruk. Regjeringen ser det ikke som en offentlig oppgave å legge føringer for hva forbrukere skal spise gjennom å sette et mål for økologisk for bruk, og mener det må være den enkelte forbru kers valg. Den sterke veksten i omsetning som har vært de siste årene gir muligheter for bønder som ønsker å produsere økologisk, og det gir grunnlag for økt økologisk produksjon i Norge. Dette kan skje selv uten et offentlig bestemt mål for økologisk produksjon. Regjeringen vil avvikle finansiering av generisk markedsføring over om setningsavgiften, noe som også vil få konsekven ser for generisk markedsføring av økologiske pro dukter. 2016–2017 Meld. St. 11 153 Endring og utvikling Det er ønskelig at det er en balanse mellom produksjon og forbruk av økologisk mat, og regje ringen legger derfor til grunn at produksjonen av økologisk mat det er forutsetninger for å produ sere i Norge, skal øke i takt med forbruket for å dekke etterspørselen etter økologisk mat. Det er potensiale i enkelte produksjoner for å øke andel norskproduserte økologiske varer der importerte varer hittil har dekket større deler av etterspørse len. Regjeringen ser det av den grunn heller ikke som nødvendig med et tallfestet mål for økologisk produksjon. Dette samsvarer også med målformu leringene og utviklingen innen konvensjonell jord bruksproduksjon. Dette er ikke til hinder for at økologisk produksjon også fremover kan stimule res over jordbruksavtalen. Regjeringen vil: – At utviklingen av den økologiske produksjonen skal være etterspørselsdrevet. Dette inne bærer at det ikke lenger vil være et tallfestet mål for økologisk produksjon og forbruk 13.5 Strategi for økologisk jordbruk Med bakgrunn i at økologisk jordbruk gir mang fold, sørger for å produsere produkter forbru kerne etterspør og bidrar til bedre miljøløsninger, er det behov for å utarbeide en strategi om hvor dan satsingen skal utformes videre. Utarbeidelse av en strategi for økologisk jord bruk følger også opp tidligere flertallsmerknader fra Stortinget og anbefalinger fra Riksrevisjonen, jf. Innst. 8 S (2014–2015), Dokument 3:7 (2015– 2016) og Innst. 297 S (2015–2016). Strategien vil være et viktig tiltak som skal ligge til grunn for det videre arbeidet på området, jf. Innst. 297 S (2015–2016). Utviklingen av produksjon og for bruk av økologisk mat er avhengig av samarbeid i hele verdikjeden. Flere forhold i ulike deler av verdikjeden er av betydning for produksjonen av økologisk mat. Strategien vil derfor bli utarbeidet i samarbeid med relevante aktører i etterkant av Stortingets behandling av denne meldingen. Regjeringen vil: – Utarbeide en strategi for økologisk jordbruk i samarbeid med relevante aktører Oppsummering kapittel 13 I økologisk produksjon settes det ekstra krav til miljøhensyn og dyrevelferd. Ved at erfaringer fra økologiske driftsformer kan overføres fra øko logisk jordbruk til konvensjonelt jordbruk, kan dette bidra til at norsk jordbruk blir mer miljø vennlig og bærekraftig. Utviklingen i produksjon og forbruk av økologisk mat henger tett sammen, og det er ønskelig at det er en balanse mellom produksjon og forbruk av økologisk mat. Det leg ges derfor til grunn at produksjonen av økologisk mat det er forutsetninger for å produsere i Norge, økes i takt med forbruket for å dekke etterspørse len etter økologisk mat. Regjeringen vil: – At utviklingen av den økologiske produksjonen skal være etterspørselsdrevet. Dette inne bærer at det ikke lenger vil være et tallfestet mål for økologisk produksjon og forbruk – Utarbeide en strategi for økologisk jordbruk i samarbeid med relevante aktører 154 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling 14 Forvaltningssystem produksjons- og avløsertilskudd Riksrevisjonen har ved flere anledninger omtalt svakheter ved tilskuddsforvaltningen, og senest i Dok. 1 (2014–2015) heter det blant annet: «Kom munenes nærhet til tilskuddsmottaker, ulike roller og kompetanse- og ressursmangel medfører risiko for misligheter og feil i saksbehandlingen og utbetaling av tilskudd». Det anbefales at det iverksettes eg nede tiltak som kan forbedre forvaltningsregimet for produksjonstilskudd og sikre tilfredsstillende kontroll, særlig på kommunenivå. 14.1 Produksjons- og avløser tilskuddene i dag 14.1.1 Dagens forvaltningssystem Produksjonstilskuddene er statlige tilskuddsmid ler som bevilges over statsbudsjettets Kapittel 1150 Til gjennomføring av jordbruksavtalen m.m. Det utbetales årlig ca. 9,5 mrd. kroner i produk sjonstilskudd og avløsertilskudd ved ferie/fritid over jordbruksavtalen. Søknad om produksjonstilskudd sendes kom munen, enten via Altinn (elektronisk) eller i papir form. I 2016 ble 90 pst. av alle søknader1 om pro duksjonstilskudd levert elektronisk. Der søknads dataene blir godkjent innen en bestemt frist, vil vedtaket om tilskudd genereres gjennom et fagsystem, mens selve utbetalingen foretas maski nelt i regi av Landbruksdirektoratet. Hoveddelen av tilskuddsforvaltningen er dermed automati sert. Forvaltningen av midlene åpner ikke for bruk av lokalpolitisk skjønn. Skjønnet er i hovedsak re gelbundet i henhold til forskrift eller jordbruksav tale – i motsetning til «fritt skjønn» der lovbestem melsen på vilkårs- og følgesiden helt overlater til forvaltningen å avgjøre om lovens vilkår er oppfylt eller ikke. Vilkårene for å motta produksjonstilskudd og tilskudd til avløsning ved ferie og fritid står i for skrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket.2 Utmålingsreglene for hvor mye til skudd hver enkelt søker kan gis, fremgår av den årlige jordbruksavtalen. Totalt antall årsverk som brukes til landbruks forvaltning er anslått å være ca. 300 årsverk i fyl kesmannsembetene og ca. 730 i kommunene per 1. januar 2015. Av disse utgjør forvaltningen av produksjons- og avløsertilskuddene bare en liten andel, grovt anslått til om lag 133 årsverk, fordelt med ca. 75 årsverk i kommunene, ca. 35 årsverk hos fylkesmennene og ca. 23 årsverk i Landbruks direktoratet. 14.1.2 Kommunens rolle og oppgaver Kommunene er vedtaksmyndighet for produk sjonstilskuddene. Dette innebærer i grove trekk at kommunene har ansvar for veiledning,3 saks forberedelse og kontroll av søknadsopplysninger, å fatte enkeltvedtak i første instans, samt forbe rede eventuell klage til fylkesmannen. De fleste søknadene leveres som nevnt elektronisk, men der den leveres på papir, legger kommunen manu elt inn søknadsdataene i datasystemet. 14.1.3 Fylkesmannens rolle og oppgaver Fylkesmannen følger opp at kommunene registre rer og behandler søknadene innen fristene. Det brukes også en del ressurser på å veilede kommu nene, både i form av opplæring og gjennom å svare på henvendelser. Fylkesmannen behandler også dispensasjonssøknader i førsteinstans. Vi dere er fylkesmannen klageinstans for vedtak truffet av kommunen. Fylkesmannen skal kontrollere at kommunen forvalter produksjonstilskuddsregelverket kor rekt (forvaltningskontroll), og de fleste embeter gjennomfører årlig kontroll av utvalgte kommu ner.4 Forvaltningskontrollen innebærer en sys tem- og lovlighetskontroll, herunder skal fylkes 1 Årlig ca. 90 000 søknader. 2 Forskrift 19. desember 2014 nr. 1817 om produksjonstil skudd og avløsertilskudd i jordbruket 3 Jf. forvaltningsloven § 11. 4 Merk at forvaltningskontroller ikke er det samme som til syn etter kommuneloven. 2016–2017 Meld. St. 11 155 Endring og utvikling mannen undersøke alle sider av utvalgte enkeltsa ker for å følge opp at tilskuddsforvaltningen gjø res i tråd med forutsetningene. Det følger av Ot.prp. nr.71 (1992–1993) kapittel 4.2: «Overføring av den lokale landbruksforvalt ninga til kommunane gjer det nødvendig med rettleiing og informasjon. Det er vidare nødven dig med tilsyn for å sikra at avgjerdene på det kommunale planet er i samsvar med den land brukspolitikken som gjeld og i samsvar med lover og forskrifter. Dette vil bli viktige arbeidsoppgå ver for landbruksetaten i fylka. Fylkesmannen og departementet vil kunne gje nærare instruks til kommunane om tolking av lovene, og om dei hensyna som det skal leg gjast vekt på ved praktiseringa av dei aktuelle lo vene og forskriftene.» 14.1.4 Landbruksdirektoratets rolle og oppgaver Direktoratet har det overordnede ansvaret for for valtningen av produksjons- og avløsertilskuddene. Dette innebærer omfattende oppgaver knyttet til løpende drift og utvikling av fagsystemet for saks behandling, kontroll og utbetaling av tilskudd. For hver søknadsomgang skal systemet oppdateres i samsvar med eventuelle regelverksendringer, og tilskuddssatsene skal justeres i tråd med det som er bestemt i jordbruksoppgjøret. Landbruksdirek toratet utformer også rundskriv, veiledere og an net materiell til søkere og forvaltning. Direktoratet veileder fylkesmannen i regel verksspørsmål og fungerer som klageinstans i til feller der fylkesmannen har truffet vedtak i før steinstans.5 Som følge av økende antall førstein stanssaker og omgjøringssaker hos fylkesman nen, har også direktoratets arbeidsmengde økt på området. Direktoratet forestår krav om tilbakebe taling av tilskudd og anmelder saker der man har mistanke om tilskuddsbedrageri. 14.1.5 Kontroll Produksjons- og avløsertilskuddene er basert på en stor grad av tillit til at de opplysningene som søker gir er korrekte. Det er derfor viktig å ha gode kontrollsystemer og -rutiner. Kontroll er en integrert del av tilskuddsforvaltningen. Dette hen ger sammen med forvaltningslovens regler om at saken skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og bestemmelsene om økono mistyring i staten kapittel 6.3.8.2 Kontroll av infor masjon fra tilskuddsmottaker. Det er innrettet et omfattende maskinelt kon trollsystem som omfatter alle søkere, så vel som risikobaserte stedlige kontroller blant utvalgte foretak. De maskinelle kontrollene av søknads opplysningene kjøres i tre runder for hver søk nadsomgang. Disse innebærer logiske kontroller mot tidligere søknader og kontroller mot ulike re gistre. Det genereres avviksrapporter dersom det ikke er samsvar mellom søknadsopplysninger og de reelle forhold. Kontrollene fungerer som et hjelpemiddel i kommunens saksbehandling. På grunnlag av en risikovurdering skal kommunene ved hver søknadsomgang plukke ut minst 5 pst. av foretakene til stedlig kontroll. Stedlig kontroll innebærer at kommunen må dra ut til foretaket for å gjennomføre kontrollen. I tillegg til disse pålagte kontrollene har både kommunene og fylkesman nen anledning til å kontrollere foretak på ethvert tidspunkt, typisk der man mistenker at foretakene har drevet i strid med regelverk. 14.2 Utfordringer i systemet for tilskuddsforvaltning og kontroll 14.2.1 Nærhet til søker I forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og styring i jordbruket, Doku ment 3:12 (2009–2010) ble det gjennomført spør reundersøkelser til fylkesmannens land bruksavdelinger og den kommunale jordbruksfor valtningen. I rapporten skriver Riksrevisjonen føl gende: «Det er usikkert om dagens kontrollsystem i den norske landbruksforvaltningen sikrer at det er kompetanse og kvalitet i alle ledd i kontrollen. Videre er det usikkert om kontrolloppgavene ut føres på en uavhengig og objektiv måte. Både spørreundersøkelsen til fylkesmennenes landbruksavdelinger og den til kommunene viser at nærhet til brukerne og sammenblanding av roller fortsatt er et problem i kommunenes kon trollarbeid. På spørsmål om hva som er hovedut fordringen i kommunenes kontroll innen jord bruket, framhever 11 av 18 av fylkesmennenes landbruksavdelinger sammenblanding av roller og kommunenes nærhet til brukerne. Det fram går også av svarene i spørreundersøkelsene at det i små kommuner kan være problematisk at samme person både kan være rådgiver og kon trollør og ofte også kjenner de enkelte gårdbru 5 Herunder klagesaker der fylkesmannen har omgjort kom munens vedtak. 156 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling kerne. De fire landbruksdirektørene peker i inter vju på at mange kommuner sliter med å ivareta sitt kontrollansvar i tråd med regelverket. Mange vegrer seg for å gjennomføre kontroller og sank sjonere når det oppdages feil, fordi det ofte er kort avstand fra tilskuddssøkeren til kommuneforvalt ningen.» Produksjonstilskuddene forutsetter kontroller hos tilskuddsmottaker, og reaksjoner på avvik må utgjøre en integrert del av tilskuddsforvaltningen. Kommunenes nærhet til tilskuddssøker gjør det spesielt vanskelig å ha den nødvendige objektive distansen til tilskuddssøker/-mottaker når det skal gjennomføres kontroll og reageres på brudd på regelverket. Dette er særlig problematisk etter som tilskuddsutbetalingene i en viss utstrekning, til tross for maskinelle kontroller, er tillitsbaserte. For å ha god tilgjengelighet (for eksempel geo grafisk nærhet til landbruksforvaltningen), vil det kunne være en fordel for søker at saksbehandler har tilstrekkelig lokalkunnskap. Samtidig har ut viklingen gått mot en stadig mer digitalisert hver dag, noe som gjør det mulig å opprettholde et godt tjenestetilbud uavhengig av lokasjon og nær het til brukeren. En mer profesjonalisert veiled ningstjeneste vil slik sett i mange tilfeller kunne tilby bedre veiledning enn det som er tilfelle i dag, ettersom man lettere vil kunne skalere og tilpasse denne til brukerens behov. Digitaliseringen gjør det også mulig å være tilstede visuelt gjennom vi deooverførte samtaler på mobil, pc etc. Det bæ rende prinsippet i utviklingen av det norske for valtningssystemet, er at nettbaserte tjenester er hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med brukerne. 14.2.2 Kompetanse og ressurser Kommunene har varierende grad av agronomisk og juridisk kompetanse. Det er også til dels store variasjoner mellom kommunene når det gjelder ressursbruk og prioriteringen av arbeidet med til skuddsforvaltningen. Hos noen kommuner er ikke oppgaven en del av den øvrige landbruksfor valtningen, men ivaretas av ansatte i administra tive støttefunksjoner. I andre kommuner kan det være mange personer som er involvert i dette ar beidet. Gjennomsnittlig brukes det under et halvt årsverk per kommune på denne tilskuddsforvalt ningen. Dette kombinert med enkelte bestemmel ser i regelverket som kan være vanskelig å for valte, gjør at mange kommuner ikke har den nød vendige kompetanse og kapasitet til å gjennom føre en forsvarlig forvaltning av produksjons- og avløsertilskuddene. 14.2.3 Veiledning I kraft av forvaltningsansvaret har kommunene som oppgave å veilede søkeren. Det er store for skjeller når det gjelder hva kommunene ser på som sitt veiledningsansvar og hvor langt de går i å gi råd til søkerne. Det er her eksempler på alt fra fullstendig utfylling av søknader for søker, feilak tig veiledning til at kommunene vegrer seg for å gi råd. Landbruks- og matdepartementet har sett ek sempler på at kommunen gir søker eksplisitte råd om å omgå regelverket. Dette kan ha flere forkla ringer. Det er store forskjeller mellom kommu nene når det gjelder kompetansen om både til skudds- og forvaltningsregelverket. Mange kom muner har også et ønske om å legge til rette for «sine» næringsdrivende. Høye statlige tilskudd til næringsutøvere i kommunen vil kunne bidra yt terligere til økt lokal næringsvirksomhet, noe som er ønskelig for den enkelte kommune. I sum bi drar dette til å redusere kommunenes insentiver til å foreta kontroller som sikrer korrekte til skuddsutbetalinger. I de tilfeller sentrale myndig heter avdekker kritikkverdige forhold, blant annet gjennom forvaltningskontroller, håndteres dette også i dagens system. 14.2.4 Kontroll En stor del av foretakskontrollene gjøres maski nelt, og det genereres som nevnt avviksrapporter Figur 14.1 Border collie på vakt Foto: G. Sjurgard 2016–2017 Meld. St. 11 157 Endring og utvikling dersom søknadsopplysninger og reelle forhold ikke samsvarer. Departementet har sett mange eksempler på at kommunen, som følge av disse avviksrapportene nøyer seg med å rette opp søk naden i samsvar med det som er korrekt, før man godkjenner utbetalingen av tilskuddet – uten at feilopplysningene får konsekvenser for søker. I de tilfellene der feilopplysningene har medført en merutbetaling (eller kunne medført en merutbe taling), har det siden tidlig 2000-tallet vært gjort klart at hovedregelen skulle være avkorting (i til legg til at for mye utbetalt tilskudd skulle kreves inn). Det er imidlertid få eksempler på at kommu nene har avkortet i tilskuddene, og feilopplysnin ger i søknaden får dermed sjelden konsekvenser for søkerne. Selv om de fleste søknadene behandles maski nelt, er det likevel store forskjeller mellom kom munene i hvordan regelverket forvaltes i tilfeller der søknaden av ulike årsaker må behandles ma nuelt. Dette gjelder for eksempel ved vurderinger av om grunnvilkåret for tilskudd, «vanlig jord bruksproduksjon» er oppfylt, eller om to eller flere foretak er i driftsfellesskap (og må søke til skudd samlet). I den grad disse vurderingene gjø res i kommunen, er det forskjeller i hva som god kjennes som vanlig jordbruksproduksjon, og hva en mener utgjør et driftsfellesskap. Det er trolig flere forklaringer på hvorfor disse forskjellene oppstår, men mangel på kompetanse og ressurser, ulik vurdering av bevis/dokumentasjon, samt van skelig «skjønnsrom»6 kan, sammen med kultur og tradisjon være noen av årsakene. Ulik behandling av like saker utgjør brudd på likebehandlingsprin sippet. Når det skal foretas risikobasert utplukk av sø kere i forkant av 5 pst.-kontrollen, kan kommu nene opplagt ha en fordel gjennom sin lokalkunn skap. Nærheten til søker kan imidlertid også by på utfordringer gjennom ubehag ved å kontrollere og ilegge økonomiske reaksjoner mot personer man kjenner godt, og som man kanskje også har veiledet i saken. Dette kan være en årsak til at av vik som avdekkes under kontrollen i liten grad føl ges opp i samsvar med regelverket. 14.2.5 Avviksanalyser og rapportering på kontroll Et avvik i produksjonstilskuddssammenheng opp står når opplysninger gitt av søker ikke er de samme som de opplysninger som er godkjent av kommunen, enten ved ordinær saksbehandling el ler etter stedlig kontroll. I 2012 startet Landbruks direktoratet å analysere antallet slike avvik. For målet med disse avviksanalysene var å få et bedre bilde av om produksjonstilskuddene blir forvaltet i tråd med regelverket. Etter § 12 i forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbru ket kan produksjonstilskuddssøkere som uakt somt eller forsettlig har gitt feil opplysninger i søknaden, få avkortet tilskuddsutbetalingen i for hold til hva man ellers ville ha mottatt. Avviksana lysene gjennomført i tidsrommet 2012–2014 viser at det i stor grad forekommer avvik i form av un der- og overrapporteringer i foretakenes søkna der om produksjonstilskudd. Analysene viser også at kommunene i svært liten grad avkorter til skuddet når søker uaktsomt eller forsettlig oppga slike feilopplysninger. Av ca. 42 200 søkere i august 2014 ble 11 238 foretak registrert med ett eller flere avvik. 196 av foretakene som ble registrert med avvik, fikk av korting i tilskuddsutbetalingen. Samlet sett ble de 196 foretakene avkortet med 2 059 175 kroner for feilopplysninger i tilskuddssøknaden, noe som ut gjør 0,039 pst. av totalt utbetalt tilskudd for denne søknadsomgangen og drøye 10 000 kroner per foretak. Landbruksdirektoratet rapporterer også om kontrollvirksomheten som gjennomføres i regi av Landbruksdirektoratet og av fylkesmennene.7 Fra forvaltningskontrollene ble det rapportert om en rekke avvik i kommunenes saksbehandling, i vari erende alvorlighetsgrad. De viktigste funnene er knyttet til manglende vurderinger av søknader der søknadsdata og kontrolldata ikke stemte over ens (ikke begrunnelser eller avkortinger) samt at kommunen har ført opp dyr og areal i søknad som søker selv ikke hadde ført opp. Det var gjort ret tinger i søknader uten dokumentasjon fra foreta ket, og årsaken til rettingene var heller ikke doku mentert i fagsystemet. Det var videre godkjent søknader der søknaden var underskrevet av en tredjepart (uten fullmakt fra søker). Kommunene hadde heller ikke gjennomført et risikobasert ut plukk av foretak for stedlig kontroll, og regelmes sig omfattet denne kontrollen færre enn de 5 pst. av foretakene som forutsettes. 14.2.6 Tiltak som er satt i verk for å forbedre forvaltningen Landbruks- og matdepartementet og Landbruks direktoratet arbeider kontinuerlig med å oppnå et 6 Lovbundet skjønn. 7 Rapportering om kontrollvirksomheten i Landbruksdirek toratet og hos fylkesmennene i 2014, av 17. april 2015. 158 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling så effektivt kontrollsystem som mulig. Kontroll, og oppfølging av denne, er et prioritert tema i sty ringsdialogen mellom Landbruks- og matdeparte mentet og Landbruksdirektoratet, og mellom de partementet og fylkesmennene. De maskinelle kontrollene av søknader utgjør den mest omfattende kontrollaktiviteten. Det skjer en løpende utvikling på dette området gjen nom videreutvikling av fagsystem og registre. Fagsystemet eStil er under utvikling hva gjelder forvaltningen av produksjons- og avløsertilskud dene, og skal etter planen rulles ut i 2017. I det nye fagsystemet vil det kreves mer utførlige be grunnelser før kommunene kan gjøre endringer i foretakenes søknadsdata. Landbruks- og matdepartementet og Land bruksdirektoratet har særlig de siste fem årene økt oppmerksomheten rundt fylkesmannsembete nes og kommunenes oppfølging av kontrollavvik. Dette gjelder forvaltningsprosedyrer, reaksjons former ved regelverksbrudd, krav om tilbakebeta ling, avkorting og anmeldelser. Gjennom blant an net styringsmøter med fylkesmannen, deltakelse på adskillige kontrollsamlinger, kommunesamlin ger i regi av fylkesmannen og arbeid med flere omfattende enkeltsaker om produksjonstilskudd, har Landbruks- og matdepartementet fått et kla rere bilde av hvordan regelverket fungerer i prak sis, herunder hvor svakhetene og behovet for endringer er. Disse erfaringene har vært verdi fulle ved revisjonen av det konkrete regelverket, men også ved endringer i eller opprettelse av an net regelverk. Å gjøre regelverket mer kontroller bart er en kontinuerlig prosess. Landbruks- og matdepartementet har i forbin delse med forskriftsendringer i 2002 og 2014 (i kraft fra 1. januar 2015) jobbet målrettet med for enkling i regelverksarbeidet for å gjøre reglene forståelige og forutsigbare. Gjennom dette foren klingsarbeidet har det også vært en målsetting å minimere antallet avvik, men dette har man forelø pig ikke lyktes med. Når det gjelder kompetanse i landbruksfor valtningen i kommunene, har fylkesmannen og Landbruksdirektoratet en løpende oppfølging gjennom veiledning og rådgivning, kommunebe søk, konkrete kompetansetiltak rettet mot de landbruksansvarlige i kommunene og gjennom kommunesamlinger. Rundskrivene som direkto ratet utformer til fylkesmannen og kommunene har i økende grad omtale av kontrolloppgaver. Di rektoratet legger også ut alle vedtak som de tref fer på fylkesmannsembetenes eget lukkede nett verk . I arbeidet med å forbedre forvaltningen er det særlig fremhevet at forskriftens regler om tilbake betaling og avkorting skal benyttes. Landbruksdi rektoratet har i rundskriv presisert hvordan av kortingsreglene skal praktiseres. Erfaringen er li kevel at dette fortsatt i svært liten grad følges opp, jf. beskrivelsen over. 14.3 Vurdering Det er vesentlige mangler ved forvaltningen av produksjons- og avløsertilskudd på landbruksom rådet. Dette er også Riksrevisjonens konklusjon i Dokument 1 (2014–2015).8 Effekten er at viktige prinsipper som forutsigbarhet og likebehandling ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, samtidig som bety delige beløp i statlige tilskuddsmidler ikke blir be nyttet i tråd med det avtalepartene i jordbruksopp gjøret og Stortinget har forutsatt. Feilutbetalte til skuddsbeløp som ikke kreves tilbake belaster statsbudsjettet og svekker legitimiteten til overfø ringene til landbruket. Kommunens nærhet til tilskuddssøker, varier ende kompetanse og ressursbruk er forhold som gjør at forvaltningen i dag ikke er god nok. Lokal kunnskap har vært ansett å være særlig viktig når kommunen skal utøve lokalpolitisk skjønn, og når kommunen skal prioritere knappe ressurser innenfor eget budsjett. Forvaltning av produk sjonstilskuddene er imidlertid ikke en oppgave der lokalpolitiske forhold skal virke inn, men en regelstyrt oppgave der nærheten til brukeren har vist seg å være en ulempe. Tilskuddsmidlene lig ger ikke på kommunenes budsjett, og det er hel ler ikke kommunens oppgave å prioritere bruken av disse. Landbruks- og matdepartementet og Land bruksdirektoratet har siden 2007 satt i verk en rekke tiltak for å forbedre kvaliteten på forvaltnin gen av produksjonstilskuddene. De tiltakene som er satt i verk har imidlertid ikke vært tilstrekke lige for å redusere vesentlige mangler og å oppnå en tilfredsstillende forvaltning av helt sentrale vir kemidler i den nasjonale landbrukspolitikken. For å få en forsvarlig forvaltning og på den måten følge opp Riksrevisjonens kritikk, er det nødven dig gjøre ytterligere tiltak, herunder å vurdere om endringer i organiseringen av forvaltningen av produksjonstilskuddene vil kunne imøtekomme utfordringene på området. 8 Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013. 2016–2017 Meld. St. 11 159 Endring og utvikling 14.4 Mulige forvaltningsmodeller Nedenfor gjennomgås tre ulike forvaltningsmo deller og mulige konsekvenser av disse. Modell én baserer seg på at kommunene fortsetter som førsteinstans, modell to at fylkesmannen skal for valte tilskuddene, mens det i modell tre er fem regionkontorer som vil være førsteinstans for til skuddsforvaltningen. Det finnes også varianter innenfor disse alternativene, samt andre mulige modeller. Det tas i denne meldingen ikke stilling til hvilken av modellene som er best egnet. I for kant av eventuelle endringer vil det på vanlig måte måtte gjennomføres ytterligere utredninger og konsekvensanalyser. 14.4.1 Kommunene fortsetter som forvalt ningsmyndighet På samme måte som i dag vil kommunene med denne modellen ha ansvar for forvaltning av til skuddene inkl. kontroll (foretakskontroll). Fylkes mannen vil være klageinstans og ha ansvar for å gjennomføre forvaltningskontroll hos kommunen. Ved å beholde dagens forvaltningssystem vil kommunens rolle og ansvar som samlet land bruksmyndighet bli videreført. Det vil ventelig verken få positiv eller negativ effekt på sysselset tingen i kommunene, eller nevneverdige økono miske og administrative konsekvenser for øvrig. Utfordringene som er skissert over vil bestå. Skal kommunen fortsatt ha forvaltningsansva ret for produksjons- og avløsertilskuddene vil det fortsatt være risiko for at likebehandling mellom søkere ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Særlig gjel der dette risikoen for at like saker ikke blir be handlet likt i kommunene. Kommunens kompetanse på forvaltning av produksjons- og avløsertilskuddene inngår som en del av kommunens samlede kompetanse på ut marks- og landbruksrelaterte tema. Å ha et fagmi ljø på kommunenivå er viktig for næringsutøverne og andre brukere når de skal kontakte kommu nen for veiledning i slike saker. Selv om søknadsprosessen for produksjons og avløsertilskuddene i stor grad er automatisert, kan ulik behandling av søkere likevel forekomme flere steder i søknadsprosessen, eksempelvis ved veiledning, driftsfellesskapsvurdering, retting av søknadsdata samt ved kontroll og oppfølging av eventuelle avvik. Den manglende oppfølgingen av avvikssaker vil fortsatt kunne bidra til å svekke le Figur 14.2 Vingelen i Hedmark Foto: Landbruks- og matdepartementet 160 Meld. St. 11 2016–2017 Endring og utvikling gitimiteten til landbrukspolitikken. Skal kommu nen fortsatt ha forvaltningsansvaret, bør det der for gjøres vesentlige endringer i kommunenes, men også fylkesmannens og Landbruksdirektora tets arbeid med tilskuddsforvaltningen. Det inne bærer en intensivering av de tiltakene som alle rede er iverksatt, eller vurdering av nye tiltak som kan gjøre kontrollen mer effektiv. Det kan eksempelvis etableres et system der fylkesmannen gjør en etterfølgende kontroll av et visst antall saker når kommunen har fattet til skuddsvedtakene. En styrket kontrollfunksjon hos fylkesmannen vil trolig avdekke flere avvik og slik sett i større grad enn i dag sikre korrekt til skuddsutbetaling. Kontrollen kommunen gjør i forbindelse med behandling av søknader må fort satt være en integrert del av tilskuddsforvaltnin gen. 14.4.2 Flytte forvaltningsansvaret til fylkes mannen Et annet alternativ vil være å flytte forvaltningsan svaret fra kommunene til fylkesmannen. Dette innebærer at fylkesmennene treffer vedtak i før ste instans, mens Landbruksdirektoratet blir kla geinstans. I denne modellen legges det til grunn at kon trollen, som i dag, skal gjøres av førsteinstansen i forbindelse med søknadsbehandlingen, men også ved å kunne gjennomføre foretakskontroller lø pende gjennom året. Fylkesmennene har allerede kompetanse på forvaltning av disse sakene, selv om denne kompetansen varierer. Det er også vari erende hvor mye ressurser de ulike fylkene i dag bruker på forvaltning av produksjonstilskudd. En endring som innebærer at oppgavene løses i betydelig færre og større enheter, vil i seg selv danne grunnlag for styrket likebehandling og for utsigbarhet for søkerne. Større og mer kompe tente fagmiljøer vil bidra til å forsterke kvaliteten på saksbehandlingen, slik at tilskuddssøkernes rettssikkerhet ivaretas på en bedre måte. Risikoen for at like saker behandles ulikt mellom fylkene vil fremdeles være tilstede, men vil være betydelig mindre enn i dag. Flytting av forvaltningsansvaret fra kommunene til fylkesmannen vil innebære at habiliteten overfor søkere blir styrket. For å kunne håndtere søknadsbehandling og kontroll må fylkesmannsembetene tilføres ressur ser i form av mer spesialisert kompetanse enn de har i dag, typisk økonomifaglig og juridisk. Dette vil gi en bedre mulighet til å dyrke frem kompe tente fagmiljø og redusere sårbarheten for kompe tansetap. Saksbehandlere som er spesialisert på tilskuddsforvaltning vil være en del av fagavde lingene for landbruk i embetene, og kan gjennom året også kunne benyttes til annen oppgaveløs ning. Flytting av forvaltningsansvaret fra kommune til fylkesmann vil kunne svekke kommunenes rolle som landbruksmyndighet, og vil kunne få ne gative konsekvenser for lokal sysselsetting. På den annen side vil man tilføre arbeidsplasser hos fylkesmannsembetene. Det er grunn til å anta at modellen vil innebære en reduksjon i totalt antall årsverk som brukes for å forvalte disse tilskud dene. Det vil være mer effektivt å løse oppgaven ved hjelp av færre enheter, som for eksempel 18 fylkesmenn mot dagens hundretalls kommunale og interkommunale landbruksforvaltningsenhe ter.9 Samtidig vil en flytting av oppgavene til fyl kesmannen innebære større reiseavstander ved gjennomføring av kontroll, og dermed kunne gi økte kostnader til dekning av reiseutgifter og tids bruk til kontrollarbeidet. I denne modellen vil ikke kommunene ha noen rolle i forvaltningen av tilskuddsordningene. Det bør likevel vurderes om de skal bidra til risi kobasert utplukk til kontroll og med annen rele vant informasjon om produsentene i sin kom mune. Overordnet instans har instruksjonsmyndig het overfor fylkesmannsembetene. Dette inne bærer at man har betydelig mer styring fra sen tralt nivå når det gjelder gjennomføring av nasjo nal landbrukspolitikk og prioritering av arbeid med tilskuddsforvaltning og kontroll, samt å best mulig sikre bruk av offentlige midler i tråd med Stortingets intensjoner. 14.4.3 Flytte forvaltningsansvaret til fire/fem regionkontorer hos fylkesmannen En tredje modell er at det etableres fire/fem regi onale kontorer som legges til fylkesmannsembe ter der man allerede har etablert sterke kompe tansemiljø. Dette innebærer at disse regionkonto rene treffer vedtak i første instans, mens Land bruksdirektoratet blir klageinstans. I modellen vil kontrolloppgavene i utgangspunktet fortsatt kunne løses av førsteinstansen i forbindelse med behandling av søknader, men også slik at det leg ges til rette for foretakskontroller løpende gjen nom året. I dag er det noen fylkesmannsembeter som ut peker seg når det gjelder gjennomføring av til skuddsforvaltning og oppfølging av sine kontroll 9 Pr. 1. januar 2015 var det 428 kommuner i Norge. 2016–2017 Meld. St. 11 161 Endring og utvikling oppgaver. De aktuelle embetene må styrkes res sursmessig, slik at det bygges regionale kompe tansemiljøer som både er egnet til å ivareta ordi nær saksbehandling og kontroll. Et slikt fagmiljø vil få forvaltningsansvar for et stort geografisk område, og dermed også et langt større antall sø kere. Kommunene eller øvrige fylkesmannsembeter vil ikke ha noen rolle i denne modellen. Det bør også her, på samme måte som i modellen over, vurderes om øvrige embeter og kommunene skal bidra noe i forbindelse med forvaltningen. Veiled ningsansvaret vil ligge til regionene og til Land bruksdirektoratet. Etablering av regionkontorer vil innebære en sterkere grad av sentralisering enn flytting til de enkelte fylkesmannsembetene. Konsekvensene antas å være tilsvarende som i alternativet over, men både de positive og de negative egenskapene vil kunne forsterkes som følge av sentraliserin gen. I og med at forvaltningsansvaret konsentreres til fire/fem fylkesmannsembeter, vil dette svekke den regionale landbruksforvaltningen i de embe tene som blir fratatt denne oppgaven. Embeter/ kommuner som ikke lenger skal ivareta oppgaver knyttet til forvaltning av produksjonstilskuddet vil miste det kunnskapsgrunnlaget om landbruksnæ ringen i egen region/kommune som tilføres gjen nom denne oppgaven i dag. Oppsummering kapittel 14 Over tid er det avdekket svakheter ved tilskudds forvaltningen. De tiltakene som er satt i verk har ikke vært tilstrekkelige for å redusere vesentlige mangler og å oppnå en tilfredsstillende forvalt ning. Regjeringen har derfor sett det som nødven dig å blant annet vurdere om endringer i organise ringen av forvaltningen av produksjonstilskud dene vil kunne imøtekomme utfordringene på området. Regjeringen vil: – Vurdere endringer i forvaltningen av produk sjons- og avløsertilskuddene, med sikte på å finne en modell som sikrer forsvarlig forvalt ning av offentlige midler Landbruks- og matdepartementet t i l r å r : Tilråding fra Landbruks- og matdepartemen tet 9. desember 2016 om Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon blir sendt Stortinget. Meld. St. 11 (2016 – 2017) Melding til Stortinget M e ld . S t. 1 1 (2 0 1 6 –2 0 1 7 ) Endring og utvikling En fremtidsrettet jordbruksproduksjon E n d rin g og u tviklin g Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.no Telefon: 22 24 00 00 Privat sektor: Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: offpub@fagbokforlaget.no Telefon: 55 38 66 00 Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no Omslagsfoto: Torbjørn Tandberg Landbruks- og matdepartementet Landbruks- og matdepartementet Bård Løken, Samfoto Grete Ringdal, Animalia Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016 07 P RINTMEDIA – 2 04 1 03 79 M IL JØ ME RKET TRYKKER I