Environmental Action Strategy for Sustainable Development in Italy

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio Strategia d’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia SvS 15.07.02/Rev38 Dipartimento per lo Sviluppo Sostenibile e per le Politiche del Personale e degli Affari Generali Direzione per lo Sviluppo Sostenibile Indice Capitolo 1 IL PROGRAMMA DI AZIONE AMBIENTALE PER L’ITALIA 5 1.1 Ambiente e sviluppo sostenibile 5 1.2 Le basi ecologiche della sostenibilità 5 1.3 L’azione ambientale 5 1.4 Articolazione della Strategia Nazionale 6 Capitolo 2 GLI STRUMENTI DELL’AZIONE AMBIENTALE 7 2.1 Applicazione della legislazione di protezione ambientale 7 2.2 Integrazione del fattore ambientale in tutte le politiche di settore 7 La valutazione ambientale di Piani e Programmi 8 2.3 Integrazione del fattore ambientale nei mercati 8 La riforma fiscale ecologica 9 Esternalità ambientali e sussidi 9 Qualità e certificazione ambientale 10 2.4 Consapevolezza e capacità decisionali dei cittadini 10 2.5 I processi di Agenda 21 locale 11 2.6 La contabilità e gli indicatori per l’azione ambientale e lo sviluppo sostenibile 11 2.7 Il finanziamento dello sviluppo sostenibile 12 2.8 La ricerca scientifica e tecnologica per l’ambiente e lo sviluppo sostenibile 12 Capitolo 3 CLIMA ED ATMOSFERA 14 3.1 I cambiamenti climatici e l’effetto serra 14 3.2 L’ozono stratosferico 17 Capitolo 4 NATURA E BIODIVERSITÀ 22 4.1 Le risorse viventi 22 Le biotecnologie 24 4.2 Suolo, sottosuolo e desertificazione 25 4.3 L’ambiente marino e costiero 28 Capitolo 5 QUALITA’ DELL’AMBIENTE E QUALITA’ DELLA VITA NEGLI AMBIENTI URBANI 35 5.1 L’ambiente urbano 35 5.2 La qualità dell’aria 38 5.3 La qualità dell’aria indoor e il radon 40 5.4 Il rumore 41 5.5 L’inquinamento elettromagnetico 42 5.6 Gli organismi geneticamente modificati 43 5.7 La sicurezza degli alimenti 44 5.8 La bonifica dei siti inquinati 45 5.9 La criminalità ambientale 46 Capitolo 6 PRELIEVO DELLE RISORSE E PRODUZIONE DI RIFIUTI 54 6.1 Il prelievo delle risorse naturali 54 6.2 Le risorse idriche 57 6.3 I cicli di produzione-consumo 60 6.4 I rifiuti 62 Capitolo 7 VERIFICA DELL’AZIONE AMBIENTALE PER LO SVILUPPO SOSTENIBILE 67 1 La popolazione del pianeta continua ad espandersi, anche se si manifestano indizi di rallentamento ed anche se in alcuni Paesi, come l’Italia la crescita si è fermata. I Paesi più indu strializzati continuano a prelevare risorse, acqua ed energia dal l’ambiente, a diffondere inquinanti e disperdere rifiuti producen do danni al territorio, all’aria ed all’acqua con carattere irrever sibile. I sistemi economici richiedono in ogni caso indici di crescita positivi, mentre l’ambiente richiede equilibrio e stabilità. Per lo sviluppo sostenibile l’equilibrio, l’autosufficienza e l’au torganizzazione degli ecosistemi devono convivere con i pro cessi antropici, in squilibrio permanente, generatori continui di nuova entropia. 1.1 Ambiente e sviluppo sostenibile 2 Ogni abitante del mondo sviluppato consuma decine di volte più risorse di uno di un Paese povero. La crescita economica e demografica ed il bisogno legittimo di nuovi consumi dei Paesi poveri non hanno altre risorse che quelle naturali. Per conver so il modello di benessere richiede per noi e per le future gene razioni aria, acqua e cibi non inquinati, paesaggi non degrada ti, mare e coste accoglienti, città capaci di contenere e proteg gere gli immensi patrimoni di cultura sviluppati nel tempo, ma anche funzionali ed organizzate sulle nuove scale dei bisogni. 3 La definizione dello sviluppo sostenibile, che “garantisce i biso gni del presente senza compromettere le possibilità delle gene razioni future di fare altrettanto”, è una conquista del pensiero umano di fine millennio che mira alla qualità della vita, alla pace e ad una prosperità crescente e giusta in un ambiente pulito e sa lubre. Lo sviluppo sostenibile non è un’idea nuova. Molte culture nella storia hanno compreso la necessità dell’armonia tra am biente, società ed economia. Di nuovo c’è la formulazione di que sta idea forza nel contesto globale di società industriali ed in via di sviluppo e nella consapevolezza dell’esaurimento tendenziale delle risorse del pianeta. Lo sviluppo sostenibile non è persegui bile senza un profondo cambiamento degli attuali modelli di svi luppo e dei rapporti economico-sociali. 1.2 Le basi ecologiche della sostenibilità 4 Un sistema economico in crescita è sostenibile solo se l’am montare delle risorse utilizzate per la creazione di ricchezza re sta, in quantità e qualità, entro opportuni limiti di sfruttamento e non sovraccarica le capacità di assorbimento fornite dall’eco sfera. Se ciò non accade l’economia continuerà ad utilizzare e compromettere la qualità di risorse naturali che presto o tardi saranno esaurite o non più utilizzabili. 5 La Terra è un sistema chiuso con risorse limitate che può so lo contare sull’apporto dell’energia solare. Ogni risorsa natura le, cibo, acqua, legname, minerali, petrolio, gas trova i suoi limiti nella disponibilità e nella capacità di assorbimento dell’ecosi stema. La dimensione ecologica della sostenibilità implica che si lasci intatta la stabilità dei processi interni dell’ecosfera, una struttura dinamica e autorganizzativa, per un periodo indefini tamente lungo, senza bilanci entropici crescenti. 6 I massimi valori accettabili di deposizione o di concentrazio ne nell’ambiente di prodotti di scarto dell’attività umana, inqui nanti e rifiuti, sono denominati carichi critici e vanno fissati in funzione della tipologia, delle caratteristiche chimiche specifi che e delle proprietà di accumulazione e biodegradazione. Il massimo flusso di risorse estratte e smaltite da un dato ecosi stema è la sua capacità di carico (carrying capacity). 7 Si ha ragione di temere che in alcuni casi siamo ormai ai limiti ed anche oltre la capacità di carico del Pianeta. Per effetto della tecnologia, dell’innovazione e dell’espansione della antroposfe ra, un grande numero di interazioni distruttive, continuamente rin novantesi, accade al confine con l’ecosfera. 1.3 L’azione ambientale 8 E’ largamente condivisa l’esigenza di nuove forme di proget tualità orientate alla sostenibilità: progettare gli equilibri ecolo gici, modificare i modelli di produzione e consumo, promuove re l’ecoefficienza, ristabilire gli elementi di equità sociale. L’azione ambientale, che ne è parte integrante, poggia sulla ca pacità di eliminare le pressioni all’interfaccia tra antroposfera ed ecosfera, rinunciare allo sfruttamento delle risorse naturali non rinnovabili, eliminare gli inquinanti, valorizzare i rifiuti attraverso il riutilizzo, il riciclaggio ed il recupero sia energetico sia di ma terie prime secondarie, alterare gli equilibri di generazione ed assorbimento dei gas serra, arrestare l’erosione della biodiver sità, fermare la desertificazione, salvaguardare paesaggi ed ha bitat. 9 A fronte di risultati positivi, il riscaldamento della terra, la bio diversità, i rifiuti domestici e nocivi, la qualità delle aree urba ne, il volume di risorse sottratte all’ambiente, gli spazi occu pati dalla criminalità ambientale sono diventati gravi elementi critici per l’ambiente. Nuovi rischi per la sicurezza degli ali menti, possibili effetti della diffusione di Organismi Geneticamente Modificati (OGM), l’uso insensato dei mezzi privati di trasporto e dei mezzi mobili di comunicazione per sonale e collettiva e l’inquinamento elettromagnetico mettono a repentaglio l’ambiente e la salute delle persone. L’azione 5 Capitolo 1 Il programma di azione ambientale in Italia ambientale resta quindi un pilastro fondamentale di una stra tegia per un nuovo modello di sviluppo. 10 Né la capacità di carico né i carichi critici sono sempre de terminabili con precisione; l’azione ambientale deve quindi ne cessariamente essere improntata al principio precauzionale se condo le linee definite in ambito comunitario. 11 L’azione ambientale da sola non esaurisce la sfida dello svi luppo sostenibile, né può essere mera portatrice di divieti, re gole ed impedimenti. La sostenibilità economica è una questio ne di sviluppo stabile e duraturo: comprende alti livelli occupa zionali, bassi tassi di inflazione e stabilità nel commercio internazionale. 12 L’indicatore cui di norma è associata la crescita economica è il Prodotto Interno Lordo (PIL) che non contiene alcun termi ne o fattore che renda conto dei danni recati all’ambiente e dei relativi costi per la collettività. E’ ormai tempo di misurare lo svi luppo economico con un articolato ventaglio di parametri fisici e monetari che integri ambiente ed economia e rifletta i risultati ot tenuti nella difesa della qualità della vita e dell’ambiente e il gua dagno o la perdita degli stock di risorse naturali. 13 La sostenibilità sociale ha a che fare con l’equità distributi va, con i diritti umani e civili, con lo stato dei bambini, degli ado lescenti, delle donne, degli anziani e dei disabili, con l’immi grazione e con i rapporti tra le nazioni. Le azioni e gli impegni finalizzati al perseguimento di uno sviluppo sostenibile non possono prescindere dalla necessità di attuare politiche tese all’eliminazione della povertà e dell’esclusione sociale. Tale obiettivo, peraltro previsto nel Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003, può essere raggiunto, oltre che attraverso un’equa distribuzione delle risorse, una riduzione dei tassi di disoccupazione e, quindi, l’attuazione di misure di carattere economico, mediante investimenti nel sistema socio sanitario, nell’istruzione e, più in generale, in programmi sociali che garantiscano l’accesso ai servizi oltre che la coesione so ciale. 14 I principi ispiratori della strategia di azione ambientale per lo sviluppo sostenibile per il nostro Paese sono fondamentalmen te: • l’integrazione dell’ambiente nelle altre politiche; • la preferenza per stili di vita consapevoli e parsimoniosi; • l’aumento nell’efficienza globale dell’uso delle risorse; • Il rigetto della logica d’intervento “a fine ciclo” e l’orienta mento verso politiche di prevenzione; • la riduzione degli sprechi; • l’allungamento della vita utile dei beni; • la chiusura dei cicli materiali di produzione-consumo; • lo sviluppo dei mercati locali e delle produzioni in loco; • la valorizzazione dei prodotti tipici e delle culture della tra dizione; • la partecipazione di tutti gli attori sociali alla determinazione degli obiettivi e degli impegni e alla corrispondente condivi sione delle responsabilità. 1.4 Articolazione della Strategia Nazionale 15 La Strategia Nazionale d’Azione Ambientale garantisce la continuità con l’azione dell’Unione Europea, in particolare con il Sesto Piano di Azione Ambientale e con gli obiettivi fissati a Lisbona e poi a Göteborg dal Consiglio Europeo in materia di piena occupazione, di coesione sociale e di tutela ambientale. Deve inoltre garantire, in coerenza con le indicazioni del Consiglio Europeo di Barcellona (2002), la predisposizione del la strumentazione necessaria per la concertazione, la parteci pazione, la condivisione delle responsabilità a livello nazionale ed il reporting. 16 Gli obiettivi e le azioni della Strategia devono trovare conti nuità nel sistema delle Regioni, delle Province autonome e de gli Enti locali alla luce del principio di sussidiarietà, attraverso la predisposizione di strategie di sostenibilità, a tutti i livelli, per l’at tuazione di tali obiettivi in relazione alle proprie specificità, adat tando a queste contenuti e priorità in collaborazione e partner ship con gli Enti locali e tutti i soggetti coinvolti. A tal fine è ne cessario che le Regioni individuino e orientino nel proprio bilancio le risorse finanziarie necessarie. Lo Stato dovrà, agli stessi fini, provvedere ad orientare le risorse del proprio bilan cio a sostegno dell’azione regionale, ove queste si siano dota te di strategie regionali per il perseguimento degli obiettivi di grande scala e delle macro-azioni. Le medesime indicazioni po tranno trovare applicazione anche per le Regioni a statuto spe ciale e per le Province Autonome di Trento e Bolzano nel ri spetto dei principi sanciti nei rispettivi statuti. 17 La Strategia d’Azione Ambientale si articola, identificando prima gli strumenti operativi di carattere generale, in quattro grandi aree tematiche prioritarie, le medesime indicate dal Sesto Piano d’Azione Ambientale dell’UE: • cambiamenti climatici e protezione della fascia dell’ozono; • protezione e valorizzazione sostenibile della Natura e del la Biodiversità; • qualità dell’Ambiente e qualità della vita negli ambienti ur bani; • prelievo delle risorse e produzione di rifiuti. 6 Il programma di azione ambientale in Italia 7 18 Un’efficace strategia di azione ambientale richiede il supe ramento dell’approccio di “comando e controllo” e la promozio ne di comportamenti volontari da parte di tutti gli attori sociali verso la protezione dell’ambiente. 19 Occorre una rivisitazione degli strumenti della politica am bientale in direzione del miglioramento della legislazione di pro tezione ambientale e della sua applicazione; dell’integrazione dell’ambiente nelle politiche di settore e nei mercati; dell’attua zione della riforma fiscale ecologica; della mitigazione delle esternalità ambientali e della eliminazione dei sussidi perversi; della introduzione della contabilità ambientale; della maggiore efficacia dei processi di informazione e partecipazione del pub blico; della crescita del ruolo decisionale dei cittadini; dello svi luppo della ricerca scientifica e tecnologica; della formazione e dell’informazione. 20 La Strategia d’Azione Ambientale, rispondendo a tali esi genze, intende prefigurarsi come un elemento dinamico in gra do di adeguarsi nel tempo alle nuove esigenze ed opportunità emergenti in campo ambientale. Con queste finalità sarà costi tuito un Forum con la partecipazione di tutti i soggetti portatori di interessi che avrà il compito di: • assicurare la piena partecipazione; • monitorare i risultati conseguiti; • verificare l’efficacia della Strategia; • proporre le modifiche e gli aggiornamenti della Strategia stessa che nel tempo si renderanno necessarie; • contribuire alla progettazione di programmi di formazio ne/informazione sui temi dello sviluppo sostenibile. 2.1 Applicazione della legislazione di protezione ambientale 21 Il quadro normativo-legislativo di protezione ambientale e l’efficienza tecnico-logistica del sistema dei controlli, che costi tuiscono il cosiddetto approccio di “comando e controllo”, ven gono considerati insufficienti da soli a garantire e sostenere una strategia di sviluppo sostenibile. Essi sono tuttavia requisiti in dispensabili per un’efficace azione ambientale. 22 Le esigenze di tutela ambientale hanno portato negli anni al la fissazione di nuovi standard in materia di emissioni, di scari chi, di rifiuti e di altre forme di inquinamento con effetti positivi, oltre che per l’ambiente, anche per lo sviluppo di nuove tecno logie e per l’ammodernamento degli impianti, determinando una forte spinta verso l’innovazione. Perché ciò possa generaliz zarsi e consolidarsi è opportuno procedere metodicamente per obiettivi chiari ed efficaci, applicando il principio dell’analisi del l’impatto della regolamentazione sulla pubblica amministrazio ne, sui cittadini e sulle imprese, in linea con quanto previsto dal la Legge 50/99 “Legge di semplificazione 1998”. 23 ll complesso quadro normativo in vigore necessita di una profonda semplificazione. L’eccesso di regolamentazione non assicura benefici ambientali, ma pesa sull’efficienza del siste ma amministrativo e quindi su quello industriale. La prepara zione di Testi Unici Ambientali può essere la strada per supera re questi inconvenienti e per rendere il quadro normativo di ri ferimento, come è il caso della legislazione ambientale italiana, meno incerto e meglio applicabile. 24 Si dovrà inoltre favorire l’emersione delle non conformità am bientali nel settore industriale che, nel corso degli anni, posso no essersi realizzate negli stabilimenti, anche a causa di una normativa non coerente e di difficile applicazione. 25 Il completamento della rete nazionale delle Agenzie per la protezione dell’ambiente (ANPA/ARPA) resta un obiettivo prio ritario da perseguire per avere la disponibilità di un supporto tecnico pienamente sviluppato per le attività di controllo, che su peri la logica delle ispezioni ai fini della repressione delle attività illegali, e rafforzi il ruolo di fornitore di servizi, strumento di sup porto alla gestione della politiche ambientali ed ai processi di informazione dei cittadini. L’indispensabile sistema informativo ambientale nazionale (SINAnet) è in via di completamento da parte ANPA e viene progressivamente reso disponibile al pub blico in rete internet. 26 L’articolazione strategica, fatta di obiettivi ed azioni struttu rate in forma complessa, richiede un’efficace monitoraggio in grado di cogliere i cambiamenti globali, i processi multisettoria li, i modelli di sviluppo. Sebbene non si tratti di un compito faci le, la verifica dell’attuazione della strategia è lo strumento che distingue un piano d’azione reale da ogni generica affermazio ne di principi. 2.2 Integrazione del fattore ambientale in tutte le politiche di settore 27 L’integrazione delle politiche è un principio costituzionale per l’intera Europa. L’art. 6 del Trattato di Amsterdam, afferma che: “le necessità della protezione ambientale devono essere inte grate nella definizione e implementazione delle politiche e del le attività comunitarie (…), in particolare con l’ottica di promuo vere lo sviluppo sostenibile.” 28 Il “Principio d’integrazione” afferma che la protezione am bientale non va considerata come una politica settoriale, ma co Capitolo 2 Gli strumenti dell’azione ambientale me un denominatore comune per tutte le politiche. All’azione ambientale deve accompagnarsi un nuovo tipo di azione degli altri settori, che devono internalizzare le preoccupazioni am bientali. 29 L’integrazione della dimensione ambientale nei processi di formazione delle decisioni e nella predisposizione di politiche, piani e programmi settoriali richiede la piena introduzione della Valutazione Ambientale Strategica (SEA, VAS), applicata in via sperimentale con successo nelle prime fasi dell’Agenda 2000 2006, ed una profonda revisione delle procedure prodromiche alle decisioni del CIPE e della Conferenza Stato Regioni, unifi cata con il pieno coinvolgimento delle autorità ambientali che si occupano di sostenibilità. Un ruolo rilevante in questo senso sarà svolto dal Tavolo Tecnico permanente Stato-Regioni in ma teria di sviluppo sostenibile istituito presso la Conferenza. 30 L’integrazione verticale tra i diversi livelli amministrativi e tra pubblico e privato risponde ad un ulteriore principio cardine del lo sviluppo sostenibile: il principio della “responsabilità condivi sa”. Tale principio mira a potenziare e valorizzare il ruolo di tut ti gli attori in quanto destinatari ma anche protagonisti delle azio ni in favore dello sviluppo sostenibile. Vanno dunque promosse ed attivate forme di collaborazione e cooperazione capaci di va lorizzare i contributi di tutti i soggetti e di tutti i portatori di inte resse (stakeholder). 31 Il riassetto istituzionale, con l’attribuzione di rilevanti funzio ni di governo del territorio e dell’ambiente alle Regioni e al si stema degli Enti locali territoriali, sollecita l’adozione di model li più coerenti e funzionali di programmazione e pianificazione e di idonee procedure decisionali. Occorre soprattutto deter minare una nuova gerarchia dei piani e dei loro contenuti che discenda dall’adozione, a tutti i livelli, di Strategie di sostenibi lità coerenti al quadro definito in sede nazionale, che rifletta il nuovo sistema delle autonomie, assicurando ai cittadini e alle imprese certezza, trasparenza e tempestività delle procedure e una tutela più efficace e dinamica delle risorse territoriali e ambientali. Vanno determinati i criteri con i quali sono indivi duati gli oggetti e le aree sottoposti a tutela integrale o parzia le, sia essa naturalistica, culturale, archeologica, paesaggisti ca o idrogeologica, identificando il soggetto istituzionale com petente a definire i termini della tutela e gli elementi tecnico-scientifici fondanti. La verifica periodica del sistema in tegrato delle tutele deve avvenire con la partecipazione dei cit tadini e delle loro forme organizzate. La valutazione ambientale di Piani e Programmi 32 Le prospettive di realizzazione di grandi opere infrastruttu rali, suscettibili di provocare alterazioni irreversibili degli ecosi stemi, nonché l’importante flusso di investimenti che saranno destinati nel periodo 2000 – 2006 alle Regioni meridionali Obiettivo 1, in attuazione del Quadro Comunitario di Sostegno, pongono in primo piano la necessità di disporre di adeguati strumenti per valutare ed indirizzare la sostenibilità delle opere e minimizzare i loro impatti sull’ambiente. 33 ll miglioramento degli strumenti di valutazione richiede un doppio ordine di azioni. Occorre rendere più sistematica, effi ciente ed efficace l’applicazione della VIA anche mediante l’isti tuzione di Osservatori ambientali, finalizzati alla verifica dell’ot temperanza alle pronunce di compatibilità ambientale, nonché al monitoraggio dei problemi ambientali in fase della realizza zione delle opere di particolare rilevanza. 34 La valutazione di impatto sulle singole opere non è suffi ciente per garantire la sostenibilità complessiva. La VIA deve essere integrata a monte con Piani e Programmi che nella loro formulazione abbiano già assunto i criteri necessari alla soste nibilità ambientale. A questo fine occorre sviluppare le nuove metodologie di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) dei Piani e dei Programmi ampliando e sistematizzando le iniziati ve già in atto in materia di elaborazione di Linee guida, liste di indicatori e basi di dati informatizzate per andare oltre la stretta difesa dell’ambiente ed indirizzare le trasformazioni progettate verso lo sviluppo sostenibile. 35 La VAS, prevista dalla direttiva 2001/42/CE, richiede un ap proccio integrato, interattivo ed intersettoriale che assicuri la partecipazione del pubblico al processo consultativo e garanti sca l’inserimento di obiettivi di qualità ambientale e le modalità per il loro concreto perseguimento negli strumenti di program mazione e di pianificazione infrastrutturale territoriale ed urba nistica. Il processo valutativo nell’ambito della VAS, accompa gnando l’iter di pianificazione e programmazione, dovrà verifi care la coerenza ed il contributo di politiche, piani e programmi agli obiettivi, criteri ed azioni definite dalle Strategie di sosteni bilità a tutti i livelli. 36 L’applicazione della VAS ai programmi di intervento di Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato, con specifiche procedure di negoziazione con le comunità interes sate innoverà il rapporto tra piani e programmi che implicano trasformazioni ambientali e territoriali, anche alla luce della ne cessità di assicurarne la coerenza ed il contributo alle Strategie di sostenibilità definite a livello locale, anche mediante i processi di Agenda 21 locale. 2.3 Integrazione del fattore ambientale nei mercati 37 La domanda dei consumatori e delle imprese si sta mo strando sensibile ai prodotti ed ai servizi di qualità ambientale superiore. Il nostro Paese, che ha fatto delle qualità estetico funzionali dei prodotti la chiave del successo commerciale, stenta ancora a valutare la portata competitiva della “qualità glo bale”; si tratta di tre passi: la dematerializzazione, il “greening”, cioè l’integrazione proattiva del fattore ambientale, l’innovazio ne tecnologica dei processi produttivi e la qualità dei prodotti e dei servizi. Ciò può essere in parte dovuto alla difficoltà di pe netrazione dell’innovazione nella peculiare struttura della pic cola e media impresa italiana ed agli errori accumulati nelle po litiche di promozione dello sviluppo, assistenziali e fiscali. 38 Occorre modificare il comportamento di alcuni grandi con sumatori, primo tra essi il settore pubblico, che assorbe prodot ti e servizi per il 15% su scala comunitaria, ma anche banche, università, ospedali etc.. Internalizzare i requisiti ambientali ne gli acquisti della Pubblica Amministrazione è dunque un passo obbligato per l’integrazione. Azioni appropriate devono essere sviluppate per produrre e mettere a disposizione linee guida e basi di dati che privilegino la qualità ambientale nella commit 8 Gli strumenti dell’azione ambientale tenza e negli acquisti. In questa direzione il provvedimento le gislativo “Delega al Governo in materia di infrastrutture ed in sediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive”, approvato il 6 dicembre 2001, dispone all’art.1 comma 16 che gli Uffici pubblici, sulla base di apposite norme emanate dalle Regioni entro sei mesi dall’entrata in vi gore della legge, coprano almeno il 40% del fabbisogno an nuale di manufatti in plastica con prodotti provenienti dal riciclo. Misure a favore dell’acquisto di beni contenenti materiale rici clato sono contenute nella Legge Finanziaria 2001. Occorre inoltre agevolare il ricorso a strumenti ambientali flessibili come gli accordi volontari tra il mondo della produzione e la Pubblica Amministrazione. La riforma fiscale ecologica 39 L’obiettivo chiave per ogni politica sostenibile è costituito da una sostanziale ridefinizione degli incentivi e disincentivi eco nomici. Sono necessari a tal fine ulteriori passi verso una com plessiva riforma in senso ecologico del sistema fiscale, con un progressivo spostamento delle basi imponibili dall’utilizzo di la voro, e in generale dalla produzione di valore aggiunto, all’uti lizzo di risorse naturali. La possibilità di alleviare corrisponden temente il carico fiscale sul lavoro è alla base di quello che gli economisti chiamano “doppio dividendo”, ovvero la possibilità di una crescita, parallela alla diminuzione delle pressioni sul l’ambiente, della domanda di lavoro a livello dell’intero sistema economico. Figura 2.1 Andamento della tassazione ambientale in Italia Nota: valori anno base: tassazione ambientale totale = 11,6% tassazione ambientale rispetto al PIL = 2,9% Fonte: Ministero del Tesoro, 2001 40 Come per il dispositivo attuativo della Carbon Tax in Italia, la tassazione ecologica (figura 2.1) non deve innalzare il carico fi scale ma sostituirlo, deve inoltre essere introdotta gradualmen te per consentire l’adeguamento delle tecnologie e dei modelli di consumo, processi entrambi ad evoluzione lenta. Vanno pa rallelamente considerati gli effetti di queste misure nell’accesso al mercato, specialmente per i Paesi in via di sviluppo, ed in particolare quei casi in cui l’eliminazione o la riduzione di bar riere e distorsioni commerciali a favore di beni e servizi am bientali potenzierebbero il commercio, l’ambiente e lo sviluppo. 41 La riforma fiscale va indirizzata all’attuazione del principio “chi inquina paga”, accompagnato dalla implementazione degli accordi volontari volti all’efficienza energetica, dal riconosci mento di crediti ambientali ai settori che applicano i criteri dello sviluppo sostenibile, dall’incentivo ai sistemi di commercio dei permessi di emissione, in particolare per il raggiungimento de gli obiettivi di Kyoto, senza introdurre con ciò una monetizza zione programmatica dell’inquinamento e senza privilegiare il mero contenimento dei fattori di pressione “a valle”: rifiuti ed emissioni. 42 Va invece sottoposto a carico fiscale il prelievo di risorse, per favorire la dematerializzazione dell’economia, il software, la so brietà dei consumi industriali e finali, il disaccoppiamento della crescita economica dall’uso di risorse anche adottando forme di compensazione su base territoriale del disagio ambientale. Esternalità ambientali e sussidi 43 Esternalità ambientali negative si generano quando i costi ambientali dell’attività produttiva sono inferiori ai costi sociali to tali. Tali costi vengono di conseguenza posti a carico della col lettività. Poiché questo stato di cose produce distorsioni com petitive, prelievo di risorse ed emissioni, l’obiettivo è di favorire la graduale internalizzazione dei costi esterni da parte delle aziende. Vanno favorite tutte le attività in grado di indurre ester nalità ambientali positive, attraverso l’impiego di materiali che, considerando l’intero ciclo di vita del prodotto, portano ad eco nomie nell’uso delle risorse non rinnovabili ed all’adozione di materiali che mantengono, dopo il riciclo, le medesime caratte ristiche. 44 Il problema dei costi ambientali esterni è fortemente condi zionato dagli standard ambientali del mercato. Un mercato è privo di distorsioni se i prezzi nel sistema riflettono i costi totali di produzione; in questo caso non ci sono esternalità. Ma que sta condizione è raramente verificata poiché entrano comune mente in diretta competizione sul mercato prodotti di aziende che hanno livelli diversi di internalizzazione dei costi e differen ti standard ambientali. Aziende che producono con minori livel li di internalizzazione dei costi hanno vantaggi competitivi dal l’inquinamento. 45 Occorre inoltre una profonda revisione delle politiche dei sussidi alla produzione e al consumo, talora vecchie e radicate nelle culture del territorio e dell’intero Paese, a scapito delle at tività a maggiore intensità materiale, responsabili della quota maggiore delle pressioni sull’ambiente. Alcuni sussidi vengono già attualmente erogati per finalità ambientali ma molti altri han no effetti negativi. 9 Gli strumenti dell’azione ambientale 46 Risultati favorevoli possono derivare dalla costituzione di fondi nazionali e regionali per l’ambiente e lo sviluppo sosteni bile analogamente a quanto già attuato dalla Commissione Europea attraverso i Fondi EuroSeed e EuroTech, costituiti per sostenere il partenariato internazionale in imprese hi-tech par tecipate da fondi da capitale di rischio. Qualità e certificazione ambientale 47 L’adesione volontaria e consapevole delle imprese all’inte grazione del fattore ambientale ed al concetto di qualità globa le ed una moderna accezione della competitività è alla base della certificazione ambientale. La finalità dello strumento è il miglioramento delle prestazioni ambientali delle imprese attra verso la dichiarazione degli impegni di politica ambientale e del le modalità di attuazione, l’introduzione e l’attuazione di schemi di gestione ambientale, la valutazione obiettiva, periodica e si stematica (audit) dell’efficacia di tali sistemi e la pubblicazione dei dati sulle prestazioni ambientali mediante un dialogo aper to con il pubblico e le parti interessate. Questo strumento pun ta ad internalizzare gli obiettivi di qualità ambientale nella ge stione delle imprese ed a modificare i comportamenti produttivi e di consumo. Similmente l’introduzione delle etichette ecologi che (ecolabel) ed energetiche mira ad incontrare sul mercato le preferenze dei consumatori per la qualità ambientale dei pro dotti. 48 Lo schema prioritario di riferimento per la certificazione am bientale in Europa, come in Italia, è EMAS, Environmental Management and Audit Scheme. Con il DM del ’96 l’Italia rece pisce il Regolamento Comunitario 1836/93, in seguito aggior nato con il Regolamento 761/01, che introduce EMAS II. EMAS è uno strumento volontario che affianca gli strumenti della re golazione diretta (command and control) e punta ad internaliz zare gli obiettivi di qualità ambientale nella gestione delle im prese e delle organizzazioni. EMAS offre alle imprese l’oppor tunità di un riconoscimento pubblico e della diffusione delle informazioni intorno al miglioramento delle proprie prestazioni ambientali. Ogni sito produttivo certificato EMAS viene regi strato sulla GU Europea e consegue il marchio di qualità a cu ra della Commissione per la registrazione dei siti EMAS e dei marchi ecologici che opera in Italia dal 1997. EMAS può esse re considerato un contratto con il quale l’impresa offre traspa renza in materia ambientale e garanzie di miglioramento, mi gliore efficienza, posizione competitiva sul mercato e migliori re lazioni con azionisti, gruppi di interesse e cittadini. A medio termine ciò comporta benefici finanziari, riduzione dei premi as sicurativi, miglioramento delle condizioni contrattuali e un di verso clima di consenso e di partecipazione nella società civile. La nuova certificazione EMAS II consente l’adozione conte stuale degli standard ISO di qualità ambientale. 49 Gli standard di qualità ISO hanno origine nel settore privato. Studi in campo ambientale nel settore privato hanno portato nel ’93 all’istituzione, in sede ISO, del Technical Committee TC207, con lo scopo di standardizzare gli aspetti relativi alla gestione ambientale di impresa. Viene così varato lo standard ISO 14000 al cui interno trovano spazio le problematiche dell’etichettatura ecologica dei prodotti (ISO 14020) e dell’analisi del ciclo di vita (ISO 14040). La norma ISO affronta gli aspetti relativi all’eti chettatura di 1° tipo (o di 3° parte, ovvero l’ecolabel comunitario e nazionale) con l’ISO 14024, l’autocertificazione con l’ISO 14021 e un possibile schema di dichiarazione ambientale dei prodotti con l’ISO 14025. 50 Gli ultimi dati disponibili per l’Italia (2001) registrano 83 siti EMAS (10 nel ’99) e 553 siti certificati ISO 14001 (243 nel ’99); 236 prodotti (10 nel ’99) di 16 aziende risultano avere il marchio ecolabel. La crescita delle adesioni, delle certificazioni e dei mar chi compensano tendenzialmente il ritardo italiano nel quadro dell’Unione Europea. Le ragioni del ritardo sono molteplici e chiamano in causa il deficit di tecnologia, l’insufficiente investi mento in attività di ricerca, la polverizzazione delle imprese, le politiche arretrate di advertising, le responsabilità a carico del l’amministrazione, gli errori nella incentivazione alle imprese, i ri tardi nella riforma fiscale ecologica e l’inadeguata politica del cre dito. Il rovesciamento puntuale di questi assunti, in uno con l’im pegno riconfermato delle associazioni degli imprenditori di tutti i settori e l’impegno delle banche in favore dell’ambiente, è la con dizione per l’attuazione degli obiettivi di qualità ambientale indi spensabili per lo sviluppo sostenibile della produzione e del con sumo. 51 Vanno infine sottolineate le nuove più ampie possibilità di estensione dei sistemi di gestione ambientale ad aree geogra fiche in cui operano aggregati di piccole e medie industrie con finalità simili, come i distretti industriali ed i sistemi produttivi ter ritoriali. Le autorità amministrative e le associazioni produttive possono sviluppare iniziative per l’identificazione degli impatti ambientali e favorire in modo coordinato l’adesione di tutti i sog getti ad un programma comune di gestione. In tale prospettiva vanno sperimentate le sinergie derivanti dalla realizzazione congiunta della certificazione ambientale e dei processi di Agenda 21 locale. 2.4 Consapevolezza e capacità decisionali dei cittadini 52 Le problematiche ambientali, strettamente correlate ai temi dello sviluppo e della qualità della vita, devono orientare il cam biamento dei processi educativi, formativi ed informativi come elemento strategico per la promozione di comportamenti critici e propositivi dei cittadini e della partecipazione alle decisioni. Le azioni indirizzate a queste finalità assumono in Italia rilievo e spazio crescenti anche per il coinvolgimento dello Stato, delle Regioni e degli Enti Locali. Le linee di indirizzo per una nuova programmazione concertata tra Stato, Regioni e Province Autonome in materia di Informazione, Formazione, Educazione Ambientale (INFEA) sono gli elementi di riferimento per gli in terventi di promozione di una più ampia partecipazione e con sapevolezza dei giovani e dei cittadini. Il Tavolo Tecnico INFEA costituirà una sede permanente di confronto, concertazione e codecisione di azioni volte alla maturazione di una nuova con sapevolezza in merito alle responsabilità collettive e personali circa la qualità dell’ambiente ed all’implementazione di nuove politiche ambientali. Centrale è altresì il ruolo della scuola, quin di del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, nel prepa rare i giovani ad una gestione duratura delle risorse 53 Perché la partecipazione sia efficace è necessaria la com prensione da parte del pubblico delle ragioni dell’ambiente e del l’obiettivo della sostenibilità. Per accrescere la consapevolezza delle implicazioni dello sviluppo sostenibile e la conoscenza dei 10 Gli strumenti dell’azione ambientale modelli comportamentali più corretti e delle scelte più adeguate è fondamentale il ruolo delle Pubbliche Amministrazioni, soprat tutto di quelle locali. Del pari sono necessari il consenso, la con divisione degli obiettivi e la ricerca attiva delle soluzioni innovati ve. Le popolazioni residenti e quelle ben più numerose di turisti ospiti vanno informate dettagliatamente sulle caratteristiche del l’ambiente in cui si trovano, e sui comportamenti rispettosi della qualità ambientale. Ciò richiede appropriate iniziative di informa zione e comunicazione con la pubblicazione e la diffusione di supporti informativi con largo uso delle nuove tecnologie, e l’a pertura al mondo delle ricerca scientifica. 54 Ci sono segnali tangibili dell’affermarsi di una coscienza am bientale più forte da parte dei cittadini. Molte evidenze mostra no un’evoluzione positiva delle abitudini private delle famiglie (la raccolta differenziata per ora senza incentivi, la domanda di energie rinnovabili per usi domestici, etc.) e del bisogno di ma nifestazioni collettive (Puliamo il mondo, Domeniche a piedi, etc). A questa crescita non corrisponde un innalzamento dei ruoli partecipativi dei cittadini in materia ambientale né la diffu sione da parte delle amministrazioni di informazioni chiare ed esaurienti sulle questioni ambientali, nonostante l’estesa azio ne attiva esercitata da ONG e comitati di cittadini. 55 Non vi è dubbio che l’uso esteso delle tecnologie informati che interattive, favorirebbe alquanto un colloquio informato tra autorità, amministrazioni e cittadini. Questa modalità di diffu sione dell’informazione, di formazione del consenso e di mani festazione dei diritti democratici del pubblico è tra i primi obiet tivi dell’azione ambientale per il nostro Paese. 56 I cambiamenti degli stili di vita richiedono condizioni di fatti bilità economica, incentivi e disincentivi reali e la partecipazio ne informata ed attiva di tutti i soggetti. 57 Competenze, strumenti formativi e professionalità sono tra duzioni operative della nuova cultura che deve ispirare la rea lizzazione degli obiettivi collegati allo sviluppo sostenibile. L’integrazione delle politiche ambientali con quelle economiche e sociali può contribuire ad incentivare il mercato del lavoro e la consapevolezza attiva dei lavoratori. Favorire un sistema di for mazione in chiave di sostenibilità ambientale apre nuove pro spettive professionali e promuove l’occupazione facendo da tra mite tra gli interessi dell’ambiente e del territorio e le esigenze dello sviluppo economico, come nel caso degli Energy e dei Mobility Manager. 2.5 I processi di Agenda 21 locale 58 I processi di partecipazione consapevole dei cittadini trova no compiuta espressione nell’Agenda 21 locale, un modo nuo vo di programmazione delle azioni in favore dello sviluppo so stenibile attraverso metodi e strumenti interdisciplinari, parte cipativi e responsabilizzanti. Messa a punto ad UNCED 92, l’Agenda 21 locale ha trovato larga diffusione nel mondo. Essa assume lo sviluppo sostenibile come filosofia di fondo accom pagnandola con le strategie, gli obiettivi, gli strumenti, le azio ni, i criteri ed i metodi di valutazione dei risultati. La definizione degli obiettivi è strettamente connessa con la costruzione del le condizioni necessarie per l’azione concreta: consenso, inte resse, sinergie, risorse umane e finanziarie. 59 Fondamento metodologico dell’Agenda 21 locale è l’inte grazione del fattore ambientale con l’economia di tutti i settori, industria, trasporti,energia, agricoltura, turismo e con gli aspet ti sociali, occupazione, condizione della donna e dei giovani, formazione, salute, qualità della vita, in particolare di bambini ed anziani. Il processo si articola in fasi: • coordinamento di tutte le azioni di audit ambientale, eco nomico e sociale; • creazione di Forum per la partecipazione responsabile di tutti gli stakeholder; • definizione delle strategie a medio e lungo termine per lo sviluppo sostenibile del territorio; • adozione di piani di Azione Ambientale comprendenti i pro grammi operativi e le azioni concrete di ciascun soggetto; • verifica e monitoraggio dell’attuazione e dell’efficacia del Piano. L’affermazione dei processi di Agenda 21 a livello locale potrà costituire il presupposto operativo più efficace per assicurare, nel rispetto delle peculiarità del territorio di riferimento, la coe renza ed il contributo della pianificazione a livello locale alle Strategie di sostenibilità di livello superiore. 2.6 La contabilità e gli indicatori per l’azione ambientale e lo sviluppo sostenibile 60 La necessità di accompagnare gli strumenti tradizionali di mi sura della ricchezza economica quali il Prodotto Interno Lordo (PIL) con altri strumenti capaci di rendere conto della qualità del l’ambiente è ormai largamente condivisa. Da una parte si punta ad integrare il ragionamento economico con un’analisi degli aspetti riguardanti la sostenibilità ambientale dello sviluppo, dal l’altra si lavora per costruire l’informazione statistica necessaria come supporto alle decisioni, in modo da favorire tale integra zione, attraverso la predisposizione di idonei strumenti statistico contabili. L’affermarsi in Italia della contabilità ambientale è coe rente con un’evoluzione generale che si registra a livello euro peo. La sua applicazione non è limitata, peraltro, all’ambito dei decisori politici e, in generale, dei soggetti pubblici; essa tende ad investire il settore privato, in particolare nell’ambito di iniziati ve per l’innovazione e la certificazione dei processi. 61 Il disegno di Legge Quadro sulla contabilità ambientale at tualmente all’esame del Parlamento rappresenta un’innovazione di grande portata verso l’introduzione del calcolo integrato eco nomico-ambientale nell’amministrazione pubblica. La Legge Quadro punta ad una maggiore responsabilizzazione dei decisori politici. Un significativo impatto dell’iniziativa legislativa si è pro dotto ancor prima dell’approvazione, con l’attivazione di alcuni processi di sperimentazione di forme di contabilità ambientale a livello locale, in connessione con gli obiettivi delle Agende 21 lo cali. Sul versante della predisposizione dell’informazione a sup porto delle decisioni, lo sviluppo, nell’ambito della statistica uffi ciale, di statistiche, indicatori e conti ambientali costituisce uno strumento strategico. L’ISTAT (Istituto Nazionale di Statistica) svi luppa i moduli di contabilità ambientale che riguardano la conta bilità dei flussi di materia (MFA), la matrice di conti economici na zionali integrata con conti ambientali (NAMEA), il conto della spe sa per la protezione dell’ambiente (SERIEE-EPEA); tali moduli vengono realizzati sulla base di concetti, definizioni e classifica 11 Gli strumenti dell’azione ambientale zioni standard UE. L’azione sviluppata nell’ambito degli organismi internazionali costituisce un riferimento strategico per gli avanza menti futuri. Di particolare importanza saranno il SEEA-2000, il manuale di contabilità integrata ambientale ed economica attual mente in via di perfezionamento con l’approvazione della Commissione Statistica delle Nazioni Unite e, a livello europeo, le raccomandazioni che scaturiranno dalla Task Force sulla stra tegia europea per la contabilità ambientale. 62 La descrizione e la quantificazione dei fenomeni rilevanti per lo sviluppo sostenibile richiede l’uso sistematico di indicatori. Utilizzare gli indicatori è un’attività spontanea comune a molte attività umane. Gli indicatori sono valori che si misurano e crea no a loro volta valori utili per la comprensione dei fenomeni e per il corretto orientamento delle decisioni. Essi riflettono la realtà, pur se in maniera parziale ed in alcuni casi con qualche incertezza. Occorrono molti indicatori perché la complessità dei fenomeni ecosistemici ed ambientali è grande. Un indicatore per lo sviluppo sostenibile è necessariamente cosa diversa da un indicatore di stato dell’ambiente o di pressione1, poiché de ve essere collegato ad un obiettivo, ad un target e ad un tempo di conseguimento e perché può essere integrato su una molte plicità di fenomeni, anche non omogenei, che riflettono gli aspetti ambientali ed economico-sociali dello sviluppo. 63 Esistono molte liste di indicatori sviluppate dai diversi orga nismi nazionali ed internazionali. Le liste adottate dalla presen te Strategia per ogni tema sono coerenti con gli indicatori della Relazione sullo Stato dell’Ambiente in Italia del 2000. 64 Il ruolo degli indicatori è fondamentale tanto per il reporting quanto per la verifica dell’efficacia nell’attuazione di una strate gia. In entrambi i casi è opportuno tener conto degli obblighi e degli standard derivanti dall’azione comunitaria per lo sviluppo sostenibile. In questo ambito vanno distinti i livelli dell’azione ambientale e dell’azione globale. Per l’azione ambientale, pia nificata recentemente con il Sesto Piano di Azione Ambientale, la Commissione Europea ha definito una lista ristretta di 11 in dicatori ambientali (Headline Indicators)2. Questi indicatori so no inseriti nelle liste di questa Strategia e, ove possibile, sono rappresentati graficamente sotto forma di serie storiche con la sigla EU HL e con il numero d’ordine comunitario. Lo stesso cri terio vale per gli indicatori a carattere locale, identificati con la sigla EU LC . Per l’azione di verifica globale dello stato di attua zione la Strategia adotta i principi all’attenzione del Consiglio Europeo di Barcellona 2002, per il follow-up del processo ge nerale dello sviluppo sostenibile3. Il Consiglio raccomanda “l’at tuazione delle strategie nazionali e delle Agende 21 locali”, in vita a “consultazioni nazionali ampie ed adeguate con ampio consenso sociale” e ad includere “procedure di valutazione av valendosi di indicatori”. 2.7 Il finanziamento dello sviluppo sostenibile 65 Lo sforzo finanziario sostenuto dal Paese per la protezione dell’ambiente, tema sensibile a livello europeo in relazione al di battito strategico sulla competitività, è anche un argomento cru ciale in Italia, così come in Europa, nel dibattito sulla sostenibi lità ambientale dello sviluppo. Oltre alla spesa ordinaria per la difesa dell’ambiente e la tutela del territorio, la Legge Finanziaria 2001 ha costituito un fondo per lo sviluppo sosteni bile presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, recentemente ripartito con Delibera CIPE 28/3/02. 66 Gli istituti di credito possono giocare un ruolo importante nel determinare il successo dei percorsi di sostenibilità. Molte im prese finanziarie hanno cominciato a includere ambiente, salu te e sicurezza tra le scelte strategiche della propria attività. Le banche hanno riscontrato che, nel lungo periodo, la sicurezza e i rendimenti degli investimenti sono influenzati da comporta menti delle imprese in materia ambientale. 67 Inoltre, il mercato assicurativo italiano ha costituito un pool per l’assicurazione della responsabilità civile da inquinamento, con lo scopo di mettere in comune competenze tecnico assicu rative e risorse finanziarie. 68 La strategia del settore finanziario prevede di istituzionaliz zare la valutazione/integrazione della componente ambientale nel processo della concessione del credito e dell’attività assi curativa. Possibili azioni attivabili sono: • formazione e sensibilizzazione sulle tematiche ambientali (attualmente sono state già avviate iniziative finanziate dal PON “Sviluppo Locale” e sono stati sottoscritti due proto colli di intesa con istituti finanziari); • incentivare l’adozione da parte delle banche di iniziative di politiche ambientalmente favorevoli (investimenti verdi, fondi verdi, procedure di valutazione nella concessione dei crediti che tengano conto del rischio ambientale, politica dei prestiti agevolata per imprese registrate EMAS); • partecipazione attiva alle iniziative di disseminazione del principio della responsabilità per danno ambientale; • iniziative rivolte a verificare la sostenibilità dei regimi di aiu to fortemente connessi al settore creditizio (istruttorie ban carie delle Leggi di promozione ed incentivazione 488/92, 341/95, 588/94, 1329/65). 2.8 La ricerca scientifica e tecnologica per l’ambiente e lo sviluppo sostenibile 69 L’ampiezza delle sfide della sostenibilità impone, coerente mente agli orientamenti del V e del VI Programma Quadro della ri cerca europea, per il 50% ed oltre indirizzati a finanziare attività scientifiche ed applicative riconducibili alle tematiche della qualità della vita e dei nuovi sviluppi tecnologici improntati alla sostenibi lità, di rafforzare anche nel nostro Paese l’impegno in favore della scienza dell’ambiente e della ricerca scientifico-tecnologica per lo sviluppo sostenibile. Il nuovo Piano Nazionale per la Ricerca Scientifica, contiene elementi incoraggianti in direzione dell’am 12 Gli strumenti dell’azione ambientale 1 Il modello PSR (Pressione Stato Risposta) è stato proposto dall’OECD nei primi anni novanta e successivamente arricchito dalla UN CSD me diante l’introduzione del concetto di “Driving Force” con i modelli DPSR e DPSIR. 2 EC,EEA; “Headline Environmental Indicators for the European Union”; 2000. Ne è atteso tra breve l’aggiornamento. 3 Consiglio Europeo; “Conclusioni della Presidenza”; Barcellona, 2002 biente e della sostenibilità. La domanda sociale ed amministrati va di conoscenza scientifica supera di gran lunga la capacità pre stazionale degli organismi scientifici. 70 Occorre un cambio di strategia basato su: • miglioramento della comunicazione tra ricercatori, ammi nistratori e pubblico; • incentivazione della partecipazione italiana agli organismi scientifici internazionali ed agli organi tecnici delle Convenzioni; • adozione esplicita del paradigma ambientale da parte del le Università e dei centri di ricerca, potenziando corsi di laurea, specializzazioni etc.; • potenziamento degli strumenti e metodologie di analisi, modellazione e supporto alle decisioni ed alla pianifica zione; • valorizzazione della dimensione interdisciplinare e multi fattoriale della scienza ambientale mediante l’approccio “in rete” alla conoscenza scientifica oltre che all’informazione; • potenziamento dei ruoli di ISTAT ed ANPA-ARPA in rela zione alla acquisizione e modellazione dei dati ed ai sup porti informatici; • aumento della “spesa” interna della ricerca e, per linee in terne, della quota destinata all’ambiente ed allo sviluppo sostenibile. 13 Gli strumenti dell’azione ambientale 3.1 I cambiamenti climatici e l’effetto serra4 71 La temperatura media globale del pianeta è aumentata di un valore compreso fra 0,4 e 0,8 °C dalla fine del 1800 e di cir ca 0,2 °C per decennio nell’ultimo periodo. I cambiamenti cli matici possono essere all’origine di effetti socio-economici, quali carestie, drammatiche variazioni delle produttività agri cole e diffusione di malattie infettive, come colera e malaria. 72 Studi sugli impatti regionali evidenziano per l’Italia una pro gressiva aridificazione nelle regioni centromeridionali, con de gradazione dei suoli, infiltrazione salina delle falde e modifi cazione della produttività agricola; un aumento della frequen za delle inondazioni e dell’erosione delle coste; l’aumento delle precipitazioni estreme, con conseguenti eventi alluvio nali. 73 Il peso dell’Italia rispetto alle emissioni globali è di circa il 2%. La CO2 fornisce il contributo maggiore. Nel 1990, anno di riferimento della Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici delle Nazioni Unite, (UN FCCC), l’Italia ha emesso 518,5 MtCO2 equivalenti, costituite, senza contare gli assor bimenti per l’uso del suolo, per l’84,4% da CO2, per il 7,8% da CH4, per il 7,7% da N2O. La figura 3.1 indica gli andamenti settoriali delle emissioni serra in Italia e mette in evidenza la mancata stabilizzazione delle emissioni che aveva costituito il programma europeo per il 2000 varato nel 1990 dalla Presidenza italiana. Priorità, obiettivi ed azioni 74 La Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici è stata approvata a New York il 9 maggio 1992 e sottoscritta da 154 Paesi. Il primo e finora unico strumento attuativo della Convenzione è il Protocollo di Kyoto, convenuto nel corso dal la terza Conferenza delle Parti (COP 3) tenutasi a Kyoto nel di cembre 1997. I Paesi industrializzati e ad economia in transi zione (indicati nell’Annesso I del Protocollo) si impegnano a ri durre complessivamente del 5,2% le emissioni antropogeniche dei principali gas serra entro il periodo compreso tra il 2008 ed il 2012. L’anno di riferimento per la riduzione di CO2, CH4 e N2O è il 1990, mentre per la riduzione di HFC, PFC e SF6 è possibi le scegliere tra il 1990 e il 1995. Per i Paesi dell’Unione Europea nel loro insieme la riduzione deve essere dell’8%. Figura 3.1 Emissioni di gas serra in Italia in alcuni settori (EU HL 1) Nota: valori anno base: Energia (escluso trasporti e industria) = 238 Mt CO2 eq Industria manifatturiera = 121 Mt CO2 eq Trasporti = 102 Mt CO2 eq Agricoltura = 43 Mt CO2 eq LUCF = -20 Mt CO2 eq Rifiuti = 13 Mt CO2 eq Altro (non nel grafico) = 22 Mt CO2 eq TOTALE = 519 Mt CO2 eq Fonte: ANPA, 2001 14 Capitolo 3 Clima e atmosfera 4 I gas serra inseriti nella lista di Kyoto sono anidride carbonica (CO2), metano (CH4), protossido di azoto (N2O), idrofluorocarburi (HFC), per fluorocarburi (PFC) e l’esafluoruro di zolfo (SF 6 ). L’effetto schermante dei gas di serra si esprime in termini di CO 2 equivalente. Causa delle emissioni di anidride carbonica sono l’impiego di combustibili fossili in tutte le attività energetiche e industriali, nei trasporti, ma anche processi di deforestazione e cambiamento nell’uso del territorio. Le emissioni di metano derivano dalle discariche dei rifiuti, dagli allevamenti zootecnici e dalle coltivazioni di riso; quelle di protossido di azoto dal settore agricolo e dalle industrie chimiche. Gli idrofluorocarburi, i perfluorocarburi e l’e safluoruro di zolfo sono impiegati nelle industrie chimiche e manifatturiere, i primi per sostituire i CFC (cfr. § 3.2). 75 Alla sesta Conferenza delle Parti (COP 6, L’Aja 2000), il ne goziato sui meccanismi flessibili di attuazione del Protocollo ha subito una battuta d’arresto, determinata dalle divergenze sul l’impegno interno alla riduzione delle emissioni. Tuttavia l’Unione Europea ha ribadito a Göteborg, nel 2001, che la rati fica del Protocollo resta una priorità per tutti i Paesi, comunque per quelli europei, anche perché si tratta solo del primo passo, non sufficiente alla soluzione del problema della stabilizzazione delle concentrazioni di gas serra su scala planetaria. Alla COP 6 bis (Bonn, 2001) e alla COP 7 (Marrakech, 2001) la ripartizio ne degli obiettivi di riduzione non è stata modificata, ma hanno acquistato peso diverso i meccanismi flessibili (Joint Implementation, Clean Development Mechanism ed Emissions Trading) e gli assorbitori (sink) connessi all’uso del suolo e del le foreste (LULUCF). 76 L’entrata in vigore del Protocollo comporta per l’Italia l’obbli go di ridurre le emissioni nazionali del 6,5% rispetto al 1990 (17% delle emissioni tendenziali). Poiché le emissioni pro capi te in Italia sono fra le più basse dei Paesi industrializzati, que sto impegno è molto rilevante. L’Italia dovrà ridurre, entro il 2012, le proprie emissioni del 6,5% rispetto al 1990. Considerando il livello tendenziale delle emissioni totali al 2012, stimato dall’ENEA in circa 579 Mt di CO2, la riduzione del 6,5% corrisponde a 61 milioni di tonnellate equivalenti. 77 Il Parlamento Italiano con la Legge 120 del 1 Giugno 2002 ha ratificato il Protocollo di Kyoto dando ad esso piena ed inte ra esecuzione mediante un Piano d’Azione Nazionale appro vato dal CIPE ed accompagnato da una relazione sullo stato di attuazione della deliberazione CIPE 137/98. La Legge stanzia un fondo di 75 milioni di euro per i primi tre anni destinato a pro getti pilota per la riduzione e l’assorbimento delle emissioni ed autorizza la spesa annua di 68 milioni di euro a decorrere dal 2003 per aiuti ai Paesi in via di sviluppo in materia di emissioni serra. Sulla base del nuovo Piano d’Azione Nazionale verran no aggiornati gli aspetti operativi (azioni, strumenti, target set toriali e monitoraggio) della Strategia d’Azione Ambientale per lo Sviluppo Sostenibile. 78 L’azione delle Regioni è fondamentale. Nel 2001 le Regioni hanno stipulato il Protocollo di Torino nel quale si impegnano a garantire: • la riduzione delle emissioni di gas serra; • il coordinamento degli interventi e dei finanziamenti; • l’individuazione, nell’ambito dei Piani di Tutela e Risanamento della Qualità dell’aria, delle strategie ottima li per la riduzione delle emissioni; • l’elaborazione di Piani Energetico-Ambientali, che privile gino le fonti rinnovabili, l’innovazione tecnologica, la razio nalizzazione della produzione elettrica e dei consumi ener getici; • la valorizzazione degli strumenti macroeconomici fiscali, ta riffari ed incentivanti; • la promozione nel settore produttivo dell’ecoefficienza e della cooperazione internazionale. 79 Lo sviluppo delle energie rinnovabili, deve proseguire indivi duando i soggetti economici rilevanti e coinvolgendoli in un qua dro semplice, certo e stabile di regole ed incentivi basati sul me rito ambientale dei progetti. E’ inoltre necessario puntare ad un mercato competitivo delle energie rinnovabili; è quindi essen ziale una forte incentivazione degli investimenti in R&S. 80 Per le politiche e le misure nel settore dei cambiamenti cli matici, nel rispetto del principio precauzionale, è indispensabi le sviluppare metodologie capaci di valutare in termini quantita tivi i costi ed i benefici ambientali a fronte dei carichi economici. Altrettanto indispensabile è un processo sistematico di monito raggio in itinere dell’efficacia dei provvedimenti. Questi mecca nismi valutativi, che si possono estendere alle politiche energe tiche che hanno implicazioni ambientali, rendono possibili le op portune correzioni e gli aggiornamenti degli interventi. 81 Per ogni obiettivo sono di seguito indicati misure e strumen ti più specifici. In linea generale le azioni suggerite devono es sere condivise a livello Europeo per evitare fenomeni di dum ping ambientale e pericolose distorsioni del mercato. 82 Aumento dell’efficienza del parco termoelettrico. L’innovazione tecnologica consente un sostanziale ammoder namento di tale parco. Gli investimenti sono rilevanti ma i be nefici configurano un doppio dividendo in favore dell’ambiente e dell’economia del settore. La recente crisi californiana inse gna che questo passaggio non può essere affrontato senza adeguati investimenti. 83 L’utilizzazione delle migliori tecniche disponibili per la prote zione dell’ambiente e l’efficienza energetica, richiamata dalla di rettiva IPPC 96/61/CE, dai DLgs 372/99 e 79/99 e i provvedi menti di liberalizzazione del mercato e uso efficiente dell’ener gia elettrica, di cui alla Direttiva 96/92/CE, concorrono alla realizzazione di questo obiettivo. Le azioni necessarie com prendono la revisione delle politiche di tassazione e incentiva zione, la messa in opera di accordi, contratti e intese di pro gramma con il fine di promuovere l’installazione di un numero adeguato di nuovi impianti a ciclo combinato alimentati a gas naturale, anche in sostituzione di impianti obsoleti, di impianti per la cogenerazione industriale e civile di elettricità e calore, di impianti di gassificazione di emulsioni e residui sull’esempio del l’accordo volontario Ministeri Industria, Ambiente ed ENEL (lu glio 2000). Dovranno essere sostituiti impianti del parco ter moelettrico italiano, con rendimenti attualmente inferiori al 40%, per non meno 12,5 GW. 84 Riduzione dei consumi energetici nel settore dei trasporti. In tutti gli scenari per il settore dei trasporti a livello di tutta la UE, si prospettano ipotesi di incremento delle emissioni serra, per effetto della crescita della domanda e della sua attuale scarsa elasticità. Le politiche del trasporto previste dal Libro Bianco UE e dal PGT italiano indicano una serie di linee guida per lo sviluppo sostenibile dei trasporti e per migliorare l’effica cia delle politiche e delle misure finora adottate. Obiettivo pri mario è quello di sviluppare l’efficienza e la sostenibilità del tra sporto, sia passeggeri che merci, attraverso adeguate misure tecnologiche, organizzative, fiscali ed infrastrutturali. Il Paese deve trovare un proprio equilibrio sostenibile nel settore dei tra sporti partendo da situazioni di forte sbilanciamento nell’utiliz zo del trasporto su gomma -motorizzazione privata autotra sporto - e servizi di trasporto collettivo urbano che non hanno riscontro, per dimensione e radicazione sul territorio, negli altri Paesi. 15 Clima e atmosfera 85 Si rivela difficile anche modificare le attitudini al consumo di mobilità da parte del sistema industriale e dei cittadini per effetto di un modello di sviluppo che considera tale consumo un fattore primario per lo sviluppo stesso e per la preferenza accordata al l’automobile. Nel periodo 1990 - 1998, ad un +4% della mobilità (passeggeri per km) su ferrovia fa riscontro il +24% su strada e il +40% su aereo. Il servizio pubblico (autobus, tramvie, metropoli tane) ha avuto una riduzione del 5%, contro un aumento del 25% dell’auto privata nelle aree metropolitane. In questo contesto sarà opportuno prevedere che gran parte delle quote aggiuntive di traf fico, attese di qui al 2010, sia indirizzata verso modalità a minore impatto ambientale. 86 Le emissioni serra nei trasporti vanno ridotte essenzialmente con azioni di pianificazione della mobilità urbana, con forti inter venti di miglioramento dei servizi collettivi e con l’adozione di standard che favoriscano la riduzione nell’uso di combustibili ad alte emissioni. Solo attraverso opportune misure di stimolo e la creazione di adeguate opportunità sarà possibile sviluppare mo dalità di trasporto alternative alla strada. Lo sforzo maggiore per raggiungere il riequilibrio modale è dare massimo impulso agli in vestimenti nel campo delle infrastrutture e delle reti di trasporto non stradali, da affiancare agli interventi di gestione e di regola zione dell’esistente. Nel settore ferroviario occorre pervenire ad una reale apertura del mercato, in modo da favorire la competi zione tra le compagnie ferroviarie creando concorrenza non solo fra modalità di trasporto (strada, mare, rotaia), ma anche all’in terno dei singoli modi. Il trasporto delle merci sulle lunghe distan ze, la diffusione della intermodalità e delle tecniche di trasporto combinato strada-ferrovia e di autostrada viaggiante (mezzi pe santi trasportati via mare o per ferrovia), richiedono investimenti in tecnologia ed organizzazione, interoperabilità delle reti nazio nali ed attente manovre sul fronte dei prezzi d’offerta del servizio. Il trasporto marittimo, con l’attivazione delle autostrade del mare, può rappresentare una valida alternativa. In base a stime recen ti, il cabotaggio, che attualmente traghetta 2,4 Mt per anno, può raggiungere entro il 2010 un volume di 10-12 Mt/anno mediante il trasferimento del 32-38% del traffico su gomma. Ha dato buoni risultati in campo ambientale lo strumento degli accordi volontari fra utilizzatori ed armatori anche per migliorare gli standard am bientali del trasporto marittimo con la dismissione di naviglio ob soleto (Accordo 2001 tra Confindustria e Ministeri Ambiente e Trasporti). A medio termine si dovranno affermare nella pianifica zione urbana i concetti di stanzialità e di integrazione urbana pri vilegiando politiche e comportamenti che riducono l’esigenza di movimenti di persone e di beni. 87 Si deve rapidamente procedere alla realizzazione di linee ferroviarie e tranviarie per il trasporto rapido di massa nelle aree metropolitane; al miglioramento della manutenzione e all’ade guamento delle infrastrutture; all’incentivazione di tutti i piani per l’utilizzo collettivo dell’auto privata; al rilancio e l’infrastruttura zione del trasporto ciclopedonale; alla limitazione (Zona Traffico Limitato - ZTL) ed alla più efficace regolazione del traffico urba no; al trasferimento modale del trasporto merci da strada a fer rovia e cabotaggio; allo sviluppo di servizi telematici sostitutivi di mobilità. Il Piano Generale dei Trasporti (PGT) recentemen te messo a punto dai Ministeri Trasporti ed Ambiente, i Piani Urbani del Traffico (PUT) e i Piani Urbani della Mobilità (PUM), opportunamente coordinati, sono gli strumenti di attuazione di tali azioni. La Direttiva europea “Auto Oil” in materia di emissio ni da autoveicoli e la Direttiva 96/62/CE per la tutela della qua lità dell’aria, raccomandano la diffusione di autoveicoli elettrici o a basso consumo nelle flotte pubbliche; la sostituzione del parco circolante con veicoli a basse emissioni e l’utilizzo di bioadditivi e biocarburanti da miscelare nelle benzine e nei ga soli. 88 Assume grande rilievo nel settore l’azione in favore della ri cerca scientifico tecnologica per motorizzazioni più efficienti e pulite, utilizzanti gas, metano o soluzioni ibride; l’impiego di ma teriali più leggeri e in grado di garantire le più alte percentuali di recupero e riciclaggio; l’incentivazione della rapida eliminazio ne dei vecchi veicoli “grandi emettitori” e l’adozione in prospet tiva di veicoli ad emissione zero (ZEV) basati su celle a com bustibile e sul ciclo dell’idrogeno che possono dare luogo a van taggi anche in termini di emissione globale di gas serra. In tal senso si pronuncia la Legge 120/02 di ratifica del Protocollo di Kyoto all’art. 2 comma 4. Le realizzazioni nel campo delle tra zioni alternative configurano uno scenario di evoluzione tecno logica ormai ben definito. Fuel cell ed idrogeno sono una solu zione realmente praticabile con ulteriori innovazioni tecnologi che proprie di un orizzonte temporale a medio termine. Anche la riduzione della dipendenza dal petrolio e l’impiego di carbu ranti sostitutivi meno inquinanti rappresentano una strada da perseguire sulla quale è necessario investire ancora molto sul piano della ricerca e della tecnologia. 89 Incremento della produzione di energia da fonti rinnovabili. Il Libro Bianco dell’UE (1997) individua come obiettivo minimo per il 2010 il raddoppio del contributo energetico delle energie rinnovabili; in base al Libro bianco per la valorizzazione ener getica delle fonti alternative, approvato dal CIPE, l’energia elet trica prodotta da fonti rinnovabili dovrà passare da circa 10,2 Mtep del 1997 a circa 16,7 Mtep nel 2008-2010 in termini di combustibili, grazie all’incremento della produzione da bio masse, eolico, fotovoltaico, geotermia, idroelettrico, rifiuti e bio gas. Inoltre si dovrà considerare la Direttiva 2001/77/CE che prevede che il contributo di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili rispetto al consumo interno lordo di energia elettrica in Italia passi da 16,0% del 1997 a 25,0% nel 2010. L’attuazione di progetti di sviluppo di fonti rinnovabili po trà essere sancita da Patti territoriali, Contratti, Accordi e Intese di programma. Dal 2002, grandi produttori e importatori avran no l’obbligo di produrre o acquisire, mediante certificati “verdi” commerciabili, una quota minima del 2% proveniente da fonti rinnovabili per i nuovi impianti (DLgs 79/99). Infine, il Programma Nazionale per la Valorizzazione delle Biomasse Agricole e Forestali, approvato dal CIPE, prevede che 120.000 ha vengano dedicati alla produzione di biodiesel e 70.000 ha a quella di bioetanolo, oltre alla raccolta di materiale legnoso fo restale e altri residui agricoli per la produzione di elettricità e ca lore da biomassa. 90 Riduzione dei consumi energetici nei settori industriale, abi tativo e terziario. La citata Direttiva IPPC, “Prevenzione e con trollo integrato dell’inquinamento”, impone l’impiego delle mi gliori tecniche disponibili, Best Available Technology (BAT), la massimizzazione dell’efficienza energetica nei processi indu striali. Il programma SAVE dell’UE promuove iniziative di effi cienza energetica. In tutti gli usi finali dell’energia è rilevante la promozione di un mix di combustibili con più alte percentuali di 16 Clima e atmosfera idrogeno, a partire dal metano, che si può ottenere con il po tenziamento della rete ed opportuni incentivi. 91 Nel sistema industriale le azioni consistono nell’innovazione di prodotto e di processo, l’adozione crescente delle BAT, il ri spetto degli standard di emissione, l’etichettatura delle appa recchiature energetiche; la diffusione di ecolabel e ecoaudit; l’in centivazione di sistemi di gestione ambientale (EMAS e ISO 14001); l’implementazione della Valutazione del ciclo di vita, Life Cycle Assessment (LCA); la promozione estensiva di accordi volontari. 92 Nel settore civile, abitativo e terziario la riduzione dei consu mi energetici, per il riscaldamento ed il condizionamento, si può conseguire con l’innovazione tecnologica e la riduzione delle perdite termiche dagli edifici mediante manutenzione degli im pianti termici (DPR 412/93) e applicazione delle tecnologie del l’architettura bioclimatica. Nell’illuminazione pubblica sono pos sibili risparmi medi di energia superiori al 20% fronteggiando al contempo il problema dell’inquinamento luminoso. Negli edifici vanno installati dispositivi di regolazione e controllo automatico della temperature. Negli usi finali si accresce il ruolo delle azio ni di informazione del cittadino-consumatore per la gestione ef ficiente della domanda (Demand Side Management). 93 Assorbimento delle emissioni di CO2 dalle foreste. I suoli agri coli e le foreste, grazie alla loro capacità di sequestrare il carbo nio, hanno un ruolo cruciale nelle strategie di contenimento e mi tigazione dei cambiamenti climatici. Il Protocollo di Kyoto am mette negli inventari la detrazione dei sink agroforestali della CO2 anche se ha lasciato molte questioni aperte, soprattutto per gli aspetti legati alle metodologie di calcolo dei bilanci di carbonio negli ecosistemi agroforestali. Questa questione è stata la prima delle cause di discussione alla COP 6. Il Programma Nazionale per la Valorizzazione delle Biomasse Agricole e Forestali e la Strategia Forestale Europea, già in parte attuata attraverso il Regolamento 1257/99 del Consiglio e il 1750/99 CE sullo svilup po rurale, incentivano la forestazione dei terreni agricoli con spe cie adatte alle condizioni locali. La protezione ed estensione del le foreste per l’assorbimento di carbonio viene indicata dal CIPE come una delle principali azioni nazionali di contenimento delle emissioni di gas serra, vantaggiosa anche per la conservazione del territorio. 94 Riduzione delle emissioni nei settori non energetici. Per que sto gruppo di azioni la Delibera CIPE del 98 aveva fissato una serie di target: • l’abbattimento di 13.500 t di emissioni di N2O da processi industriali; • l’abbattimento di 0,4 Mt di emissioni di CH4 dalle discari che, anche mediante il riciclaggio dei rifiuti di plastica, car ta e vetro; • l’abbattimento di 21.000 t di emissioni di CH4 dagli alleva menti agricoli; • la riduzione delle emissioni di HFC, PFC, SF6 da processi industriali. 95 Partecipazione dell’Italia a programmi di cooperazione nel l’ambito dei meccanismi flessibili. L’Italia si impegna a indivi duare progetti di cooperazione con PVS e Paesi a economia in transizione che favoriscano sviluppo di fonti rinnovabili, risana mento e ripotenziamento di centrali termoelettriche esistenti, realizzazione di programmi e infrastrutture per il trasporto rapi do di massa nelle aree urbane, coltivazione di foreste a fini energetici e per l’aumento delle capacità di assorbimento del carbonio. Sono inoltre da definire metodi e misure per la parte cipazione al commercio dei permessi, soprattutto nell’ambito dello schema di emission trading dell’UE, il cui avvio è previsto per il 2005. 96 Informazione al pubblico e formazione. Il “Programma na zionale per l’informazione sui cambiamenti climatici” prevede iniziative del settore pubblico e dei privati per la preparazione e la diffusione di informazioni sulle cause dei cambiamenti clima tici e sulle strategie di prevenzione. 97 Approfondimento delle conoscenze sulle cause e gli effetti dei cambiamenti climatici. Riduzione della vulnerabilità agli ef fetti dei cambiamenti climatici. E’ prevista l’attuazione di un “Programma nazionale per la ricerca sul clima” che svolga le seguenti funzioni: censimento delle attività di ricerca; sviluppo di nuovi programmi in collegamento con la comunità interna zionale; studio degli effetti dei cambiamenti climatici sul territo rio italiano e nella regione mediterranea; definizione di misure nazionali di adattamento ai cambiamenti climatici, come sotto lineato nel Sesto Programma di Azione Ambientale dell’UE. Puntare all’incentivazione della ricerca scientifica e tecnologica per sviluppare strumenti di politica interna basati sulla conces sione di incentivi nel settore delle energie rinnovabili, all’allar gamento del raggio delle iniziative internazionali, alla promo zione delle imprese che adottano strumenti migliorativi delle proprie performance ambientali. 98 Gli obiettivi di riduzione delle emissioni nazionali di gas ser ra sono stati quantificati in termini di emissioni di CO2 equiva lente da realizzare attraverso passi successivi. Anni di riferi mento sono il 2002, il 2006 e il periodo compreso tra il 2008 e il 2012. Obiettivi, indicatori target ed azioni sono riportati in tabel la 3.1 seguendo la delibera CIPE del ‘98 in attesa delle indica zioni che saranno derivate dall’attuazione della Legge 120/2002. 3.2 L’ozono stratosferico 99 L’ozono (O3) è una molecola composta da tre atomi di ossi geno. L’ozono troposferico è un agente inquinante con conse guenze dirette sulla salute dell’uomo e sullo stato dell’ambien te. L’ozono presente nella stratosfera, invece, filtra la radiazio ne solare ultravioletta. Il mancato assorbimento permette alle radiazioni UV-B, pericolose per la flora e per la fauna, di rag giungere la superficie terrestre. Gli effetti principali sono: de pressione del sistema immunitario, cancro alla pelle, danni alla vista, impatto sugli oceani, in particolare sulla vita del plancton e di ogni altro organismo alla base dell’equilibrio alimentare ma rino, impatto sulla flora, in particolare sui microrganismi capaci di fissare l’azoto atmosferico, inquinamento atmosferico, danni ai materiali. 100 Il livello dello strato d’ozono presente nell’atmosfera viene co stantemente misurato. La marcata diminuzione di ozono strato sferico, in particolare nella stratosfera antartica, è legata all’emis sione di composti artificiali quali gli idrocarburi alogenati, tra cui i 17 Clima e atmosfera più dannosi sono i clorofluorocarburi (CFC), usati prevalente mente negli impianti di refrigerazione, come propellente nelle bombolette spray, nell’industria elettronica, per la preparazione di vernici e solventi, nella produzione di alcune plastiche e in alcuni processi industriali. Gli enormi quantitativi di CFC e halon già pro dotti e contenuti in impianti e apparecchiature in uso, costituisco no una minaccia per la fascia di ozono stratosferico. 101 Una valida alternativa tecnica all’uso di queste sostanze è l’impiego degli idroclorofluorocarburi (HCFC), che hanno un po tenziale di distruzione dell’ozono basso nel lungo termine, ma aumentano il carico atmosferico di cloro nel breve periodo e hanno rilevante effetto serra, con fattore di equivalenza rispet to alla CO2 di 93-2000. Anche il bromuro di metile, le cui princi pali sorgenti di emissione sono gli usi agricoli (fumigazione di suoli) e l’utilizzo come materia prima in prodotti di sintesi chimi ca, ha significative capacità di distruzione dell’ozono. Figura 3.2 Emissioni dei gas lesivi per la fascia dell’ozono Nota: valori anno base: CFC = 36,4 t ODP HCFC = 375 t ODP Fonte: ANPA, 2001 102 Il problema del deperimento dell’ozonosfera è stato affron tato con relativo anticipo ed è stato relativamente facile imple mentare misure a livello internazionale, perché nessuno ha po tuto contestare gli impatti negativi delle radiazioni UV-B sulla sa lute umana e gli ecosistemi. Con il Protocollo di Montreal del 1987 e i successivi emendamenti sono state poste limitazioni, anche in forma di bando, sul consumo e la produzione di so stanze che danneggiano l’ozono, quali i CFC, i CFC alogenati, gli halon, gli idrobromofluorocarburi, gli idroclorofluorocarburi, il tetracloruro di carbonio, il metilcloroformio, il bromuro di metile. 103 La Legge 28 dicembre 1993 n.549, le modifiche successi ve (Legge 16 giugno 1997 n.179); i DM 26 marzo 1996 e 3 Ottobre 2001 sulle sostanze dannose per la fascia di ozono stratosferico costituiscono il quadro di riferimento nazionale. La Legge 549 individua nell’accordo di programma con le imprese lo strumento più idoneo per il raggiungimento degli obiettivi sta biliti. Il calendario di riduzione e messa al bando delle sostanze lesive per l’ozono è definito dal Regolamento (CE) 2037/2000 del Parlamento Europeo e del Consiglio. Priorità, obiettivi ed azioni 104 Si pongono tre obiettivi fondamentali: • cessazione di produzione, immissione sul mercato e im piego di sostanze lesive per l’ozono; • disciplina di raccolta, riciclo e smaltimento di sostanze dan nose per l’ozono; • impegno continuo per la cooperazione internazionale. 105 Tali obiettivi vanno perseguiti con le seguenti misure: 106 Cessazione dell’impiego di sostanze lesive per l’ozono. Deve essere mantenuto il bando delle sostanze per cui l’obiet tivo di eliminazione è già stato raggiunto. Alla cessazione del l’uso di altre sostanze concorreranno azioni quali: limitazione dell’impiego di HCFC, PFC e HFC nel settore antincendio; de finizione di norme tecniche per la cessazione dell’impiego del le sostanze in questione; segnalazione di alternative tecniche soddisfacenti; redazione di rapporti per integrare l’elenco delle sostanze lesive; campagne di informazione ed educazione dei cittadini; etichettatura dei prodotti e informazione del consuma tore. Tali azioni verranno finanziate attingendo al bilancio stata le e a un Fondo speciale di rotazione per l’innovazione tecnolo gica. 107 Disciplinamento delle fasi di raccolta, riciclo e smaltimento di sostanze dannose per l’ozono. Sono previste la raccolta diffe renziata, lo smaltimento e il riciclo delle sostanze lesive per l’o zonosfera anche utilizzando il Fondo per la ricerca finalizzata al la riconversione di produzioni delle sostanze. Le norme per lo smaltimento in discarica dei rifiuti (DM 11 marzo 1998 n.141) sanciscono il divieto di smaltire in discarica rifiuti con sostanze le sive per l’ozono. Inoltre, la Legge 549/1993 e modifiche succes sive (Legge 179/1997) prevede che tutti i detentori di prodotti, im pianti e beni durevoli contenenti sostanze lesive per l’ozono han no l’obbligo di conferire gli stessi a centri di raccolta autorizzati, dove si effettua l’isolamento, l’estrazione e la raccolta di sostan ze lesive. I beni durevoli che contengono sostanze lesive sono anche soggetti a un deposito cauzionale da cui sono esentati co loro che all’atto dell’acquisto di uno di tali beni riconsegnano un prodotto analogo. 108 Impegno continuo per la cooperazione internazionale, già sancito con la ratifica del Protocollo di Montreal e degli emen damenti di Londra (1990), Copenhagen (1992), Vienna (1995) e Montreal (1997). Devono essere ratificati gli emendamenti di Pechino (1999) per l’adozione di target più severi. 109 Inoltre, serve un maggiore impegno in progetti di coopera zione. A questo proposito è prevista l’implementazione di un progetto biennale, con inizio il primo gennaio 2001, per il tra sferimento di tecnologie alternative al bromuro di metile per la fumigazione del terreno e di capacity building in Cina, a segui to di un accordo tra il Ministero dell’Ambiente (Servizio per la Protezione Internazionale dell’Ambiente, PIA) e la State Environment Protection Administration (SEPA) cinese. Infine, è importante assicurarsi che vengano eliminati fenomeni quali il 18 Clima e atmosfera 19 Clima e atmosfera mercato nero delle sostanze dannose per l’ozono e il trasferi mento di tecnologie obsolete e pericolose nei PVS. 110 Indicatori chiave del progresso verso il raggiungimento de gli obiettivi nazionali sono la produzione e il consumo delle so stanze lesive dello strato d’ozono. Nella tabella 3.1 sono ripor tati i target per la cessazione della produzione, l’immissione sul mercato e l’impiego di bromuro di metile e idroclorofluorocar buri. Sono già state eliminate altre sostanze dannose, quali CFC, halon, altri CFC alogenati, tetracloruro di carbonio e me tilcloroformio. 20 Clima e atmosfera Riduzione delle emissioni na zionali dei gas serra del 6,5% rispetto al 1990, nel periodo tra il 2008 e il 2012 Aumento di efficienza del parco termoe lettrico mediante: • Nuovi cicli combinati a gas naturale; • Nuovi impianti cogenerazione indu striale e civile, repowering degli im pianti esistenti; • Gassificazione di emulsioni e resi dui; • Introduzione del ciclo dell’idrogeno (a medio termine). Emissioni CO 2 eq da processi di combustione; Emissioni CO 2 eq per unità di energia prodotta; Emissioni CO 2 eq da perdite di combustibile. 4/5 Mt CO 2 entro il 2002 10/12 Mt CO 2 entro il 2006 20/23 Mt CO 2 entro il 2008-2012 Riduzione dei consumi energetici nel settore dei trasporti mediante: • Potenziamento delle alternative alla mobilità privata; • Diffusione di autoveicoli a basso consumo; • Adozione delle celle a combustibile per l’autotrazione elettrica; • Trasferimento trasporto passeggeri e merci da strada a ferrovia/ cabo taggio. Emissioni CO 2 eq nel settore trasporti; Consumo di tonnellate equi valenti di petrolio nel settore. 4/6 Mt CO 2 entro il 2002 9/11 Mt CO 2 entro il 2006 18/21 Mt CO 2 entro il 2008-2012 Incremento produzione di energia da fonti rinnovabili; Utilizzazione di biocarburanti nelle benzine e nei gasoli; Attuazione del recupero biogas nelle discariche esistenti. Contributo fonti rinnovabili al bilancio energetico nazionale (MWh /anno). 4/5 Mt CO 2 entro il 2002 7/9 Mt CO 2 entro il 2006 18/20 Mt CO 2 entro il 2008-2012 Riduzione consumi energetici nei set tori industriale/abitativo/terziario; Riduzione perdite termiche dagli edifici nuovi/esistenti. Consumi finali di energia nel l’industria (Mtep/anno); Intensità energetica industria (tep/milioni di euro); Emissioni CO2 eq da processi industriali. 6/7 Mt CO2 entro il 2002 12/14 Mt CO2 entro il 2006 24/29 Mt CO2 entro il 2008-2012 Riduzione delle emissioni nei settori non energetici; Aumento della penetrazione del gas naturale negli usi civili e industriali; Abbattimento delle emissioni di N 2 O da processi industriali; Abbattimento emissioni di CH 4 dalle di scariche; Riciclaggio e recupero energetico dai rifiuti; Abbattimento emissioni di CH 4 dagli al levamenti agricoli; Riduzione emissioni di HFC, PFC, SF 6 da processi industriali e apparecchia ture. Emissioni CH4 e N2O da atti vità agricole; Emissioni CO2, CH4 e N2O da processi trattamento rifiuti. 2 Mt CO2 eq entro il 2002 7/9 Mt CO2 eq entro il 2006 15/19 Mt eq CO2 entro il 2008-2012 Assorbimento di CO2 dalle foreste e dai suoli. Incremento annuale della su perficie forestale. 0,7 Mt CO2 entro il 2008-2012 Partecipazione a programmi di coope razione nell’ambito dei meccanismi flessibili di Kyoto. Numero ed importi dei pro grammi di cooperazione. Formazione, informazione e ricerca sul clima Informazione al pubblico e formazione. Iniziative e risorse dedicate al la informazione sul problema dei cambiamenti climatici. Approfondimento delle conoscenze sulle cause e gli effetti dei cambiamen ti climatici. Importo percentuale delle ri sorse dedicate alla ricerca sui cambiamenti climatici, la miti gazione degli effetti e l’adatta mento. Riduzione delle emissioni globali dei gas serra del 70% nel lungo termine Stabilizzazione emissioni di gas serra ad un livello tale da prevenire effetti pericolosi per il sistema climatico Concentrazione CO 2 , CH 4 , N 2 O, HFC, PFC, SF 6 in atmo sfera. Riduzione emissioni globali di gas serra del 70% rispetto al 1990 (-20/40% entro il 2020) Adattamento ai cambiamenti climatici Riduzione della vulnerabilità agli effetti dei cambiamenti climatici. Tabella 3.1 Obiettivi, indicatori e target per la sostenibilità nel settore dei cambiamenti climatici e dell’ozono stratosferico OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI INDICATORI 21 Clima e atmosfera segue tabella 3.1 OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI INDICATORI Riduzione dell’emissione di tutti i gas lesivi della fascia dell’ozono stratosferico. Mantenimento del bando delle so stanze per le quali l’obiettivo di eli minazione è già stato raggiunto (CFC, CFC alogenati, halon, tetra cloruro di carbonio, metilclorofor mio, idrobromofluorocarburi). Produzione e vendite di CFC, CFC completamente alogenati, halon, tetracloruro di carbonio, HCFC, HBFC, metilcloroformio bromuro di metile. Cessazione della produzione, im missione sul mercato e uso di bro muro di metile e di idroclorofluoro carburi. Cessazione della produzione, im missione sul mercato e uso di bro muro di metile dal 2005; cessazione dell’immissione sul mercato di idroclorofluorocarburi dal 2010; cessazione impiego di idrocloro fluorocarburi dal 2016; cessazione della produzione di idroclorofluorocarburi dal 2026. Captazione di gas lesivi per l’ozo no da impianti e beni durevoli di smessi. Figura 3.3 Differenza percentuale nelle concentrazioni dell’ozono stratosferico nel 2000 rispetto alla media 1979- 88 sull’emisfero settentrionale: è evidente l’assottigliamento sull’Italia Fonte: WHO LAP-AUTH-GR, 2001 4.1 Le risorse viventi 111 La biodiversità è considerata, dalla Convenzione di Rio de Janeiro, United Nations Convention on Biological Diversity (UN CBD) del 1992, come una composizione di diversità genetica, specifica (naturale o agricolo zootecnica), ecosistemica, pae saggistica e culturale, che pone l’uomo come parte integrante dei processi naturali. La conservazione della natura entra di di ritto tra i principali argomenti legati alla biodiversità. Un aspetto di integrazione di grande rilievo, che emerge dalla Convenzione sulla Biodiversità rispetto alla conservazione della natura, è quello dell’uso sostenibile delle risorse viventi. L’Italia ha ratifi cato la Convenzione con la Legge 124 del 14 febbraio 1994. 112 Gli strumenti di conservazione derivano dall’attuazione sia di Convenzioni internazionali che di Direttive comunitarie. La conservazione della natura in Italia ha fatto un notevole passo avanti con la Legge Quadro sulle aree protette, Legge 394/91, che ha segnato l’inizio del coinvolgimento delle realtà politiche, produttive e sociali locali nella gestione delle aree protette (fi gura 4.1). Figura 4.1 Evoluzione delle aree protette (numero e superficie) in Italia (EU HL 2) Fonte: Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, 2002 113 Non sono tuttavia mancati i problemi nel corso dell’attua zione della Legge Quadro e degli interventi legislativi successi vi. Sono emerse carenze nella strategia di pianificazione di me dio lungo periodo, nella capacità progettuale, nella gestione giu ridico-amministrativa e tecnica delle aree protette, difficoltà di concertazione e coordinamento tra gli Enti Parco e le parti so ciali interessate. Con la Legge 426/98 (Nuovi interventi in cam po ambientale) proseguono le azioni di coinvolgimento delle co munità locali e la promozione di azioni economiche di tipo so stenibile legate alle attività tradizionali, all’agriturismo e al turismo ambientale. 114 La Legge Quadro ha avviato il coinvolgimento proattivo delle Regioni con la istituzione di numerose nuove aree pro tette. La varietà interregionale delle situazioni socioeconomi che ed ambientali arricchisce la diversità degli approcci ed il rafforzamento della componente culturale e paesaggistica del la biodiversità per il contributo delle pratiche agricole originali alla diversificazione degli habitat ed alla creazione di situazio ni ecotonali. La UE per troppo tempo è andata in direzione op posta, penalizzando la qualità e le specificità locali e le pro duzioni tradizionali con norme inutilmente restrittive, solo re centemente corrette ma ancora in misura parziale. 115 Negli ultimi anni il Sistema Nazionale delle Aree Protette si è arricchito del sistema di individuazione di aree di interesse co munitario definito dalla Direttiva Habitat (92/43 CE) e dalla Direttiva Uccelli (79/409/CEE), per la costituzione della Rete Natura 2000. Con il QCS 2000-2006 (Delibera CIPE 22 dicem bre 1998), è stato infine accolto uno dei temi prioritari individuati dall’Unione Europea, ovvero la costituzione, in ambito naziona le, di una “rete ecologica” che valorizzi e sviluppi gli ambiti ter ritoriali che presentano valori naturali e culturali particolari. Particolare attenzione è stata attribuita dalla Commissione Europea al sistema di gestione dei siti della Rete Natura 2000, con la pubblicazione della “Guida all’interpretazione dell’artico lo 6 della Direttiva Habitat” che stabilisce il quadro generale per la conservazione e la protezione dei siti e comprende disposi zioni propositive, preventive e procedurali. Esse dovranno con tribuire a sostenere gli operatori agricoli valorizzandoli come cu stodi del patrimonio naturale e promuovere il turismo sostenibi le, i codici di buona pratica agricola, l’agricoltura a minor impatto ambientale e l’agricoltura biologica. 116 Il paesaggio in Italia ha acquisito, nel corso dei millenni, forti connotazioni di carattere culturale che ne fanno un ele mento peculiare della biodiversità nazionale. La Convenzione Europea del Paesaggio, firmata a Firenze nel 2000, riconosce la qualità e la diversità dei paesaggi europei e l’importanza di 22 Capitolo 4 Natura e biodiversità valorizzare le aspirazioni delle popolazioni in funzione del lo ro ambiente di vita. Occorre interpretare il paesaggio, le sue peculiarità, le sue dinamiche e le trasformazioni interne, defi nendo le valutazioni e gli obiettivi da conseguire. Il concetto di paesaggio assume una valenza fondamentale per determina re la buona qualità della vita. Cresce la consapevolezza delle responsabilità che ognuno ha verso il paesaggio, la sua tute la e la sua gestione. La Convenzione evidenzia che la tutela del paesaggio non è in contrasto con lo sviluppo economico ma favorisce lo sviluppo sostenibile ed il coinvolgimento so ciale. 117 Il 17,8% della popolazione nazionale vive in montagna. L’ambiente montano rappresenta il 54% del territorio italiano, conta l’84% dell’intero patrimonio forestale ed ospita l’85% del la superficie dei parchi nazionali e regionali. Gli equilibri uomo natura degli ambienti montani, tramandati nei secoli, hanno consentito il formarsi di una economia, una società ed una cul tura della montagna che hanno svolto un ruolo determinante per il mantenimento e miglioramento della ricchezza genetica ed ecosistemica del territorio, ma oggi risultano fortemente in debolite. La crisi sociale ed ambientale della montagna incide in profondità sul tema della manutenzione e della sicurezza del territorio (dissesto idrogeologico, frane, incendi). La pressione turistica spesso rilevante, seppure a carattere stagionale, de termina un impatto considerevole sul territorio e riduce le attività di gestione e controllo dell’ambiente. La crisi delle economie montane nasce dai fenomeni di abbandono della popolazione, dalla mancanza di manodopera per piena occupazione in altri settori o per pendolarismo, dalla crisi della filiera agro-forestale e dell’economia del bosco. 118 Le aree montane, soprattutto nel sud, sono caratterizzate da un elevato valore della biodiversità, dalla presenza di aree marginali o dismesse da precedenti attività produttive di tipo so prattutto agricolo e silvo-pastorale, depresse da un punto di vi sta socio-economico. Su tali aree è possibile prevedere attività di conservazione ed uso sostenibile della biodiversità a fini del lo sviluppo locale. La Convenzione per la protezione delle Alpi, ratificata con Legge 403/99, costituisce la tappa finale di un lun go percorso che riconosce le Alpi come spazio unitario in una prospettiva globale, cioè dell’insieme e dell’interdipendenza tra natura, economia e cultura, la cui specificità nella diversità rap presenta un’identità che, proprio perché si distingue come ter ritoriale e quindi regionale, al di là dei confini statali, diventa so pranazionale. Da ricordare inoltre APE, Appennino Parco d’Europa, un programma di grande portata promosso dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio. 119 La frammentazione del territorio nelle superfici boscate del la regione mediterranea provoca l’alterazione della naturale evoluzione degli ecosistemi. Tale fenomeno proviene da uno sfruttamento intensivo del territorio a volte causato dalla loca lizzazione di villaggi turistici ed altre attività antropiche. Alcuni incentivi economici comunitari, che avevano inconsapevol mente creato situazioni pericolose dal punto di vista genetico, sono stati abrogati dal Regolamento 1257/99/CE. 120 Gli incendi, nel periodo 1990-1998, hanno mediamente in teressato una superficie di 57.000 ettari boscati l’anno. Con la Legge Quadro in materia di incendi boschivi, 353/2000, vengo no apposti vincoli sulle zone percorse dal fuoco e viene intro dotta la nuova figura di reato di incendio boschivo. Il Regolamento CE 1485/2001, che proroga il dispositivo regola mentare 2158/92, prevede la raccolta dei dati sugli incendi fo restali con modalità omogenee e confrontabili. 121 Il fenomeno del “deperimento del bosco”, largamente dif fuso nel nostro Paese, è un fenomeno complesso, attribuibile solo in parte all’inquinamento atmosferico, che agisce come cofattore con numerosi altri, biotici, climatici e antropici. L’inquinamento atmosferico, ha danneggiato il 65% circa dei boschi di latifoglie ed il 57,3% di quelli di conifere. I regola menti CE 3528/86 e 1484/2001 comportano la creazione di una rete di punti di osservazione, la sorveglianza continua del le foreste, l’inventario periodico dei danni, lo sviluppo della ri cerca scientifica, delle metodologie di osservazione e di pro getti pilota. 122 La maggior parte delle pressioni, che agiscono sulle risor se viventi dell’ambiente marino, sono localizzate a livello della zona costiera e sono il risultato dell’impatto dell’urbanizzazione e della crescita demografica. La frammentazione e la perdita di habitat derivano dal sovrasfruttamento delle risorse, spesso rin novabili solo parzialmente, dall’inquinamento, dagli effetti diret ti e indiretti di prodotti chimici, dall’eutrofizzazione, dai cambia menti climatici, dall’introduzione e dall’invasione di specie al loctone, dalla pressione turistica e dall’alterazione fisica delle coste. 123 Per quanto riguarda la tutela dell’ambiente marino, va evi denziato che la Convenzione di Berna include la lista dei pesci, degli invertebrati e degli animali marini mediterranei, mentre la Direttiva 92/43/CEE “Habitat”, è carente per quanto riguarda i biotopi dell’ambiente marino e le specie animali e vegetali ma rine di interesse comunitario. 124 La biodiversità è minacciata anche dall’impatto delle spe cie esotiche importate sulle comunità autoctone. Le conse guenze negative dell’introduzione di specie aliene in Italia sono ampiamente verificate sia a livello economico che scientifico, in campo agro-forestale, nella pesca, nella conservazione della natura, nella gestione del territorio in generale e in ambito fore stale. Anche in ambito marino il problema ha suscitato notevo le interesse e preoccupazione. Il mare è un vettore d’elezione per il trasporto passivo e la diffusione naturale delle specie. E’ quindi una priorità realizzare studi e progetti pilota finalizzati al controllo, contenimento e sradicamento delle specie esotiche invasive. In tale ambito, l’azione di coordinamento e di coope razione con altri processi analoghi impegnati sullo stesso pro blema, come il programma globale sulle specie invasive dell’Unione Internazionale per la Conservazione della Natura (IUCN), la FAO, le Convenzioni di Ramsar (zone umide), Berna (vita selvatica europea), sul Commercio Internazionale di spe cie di flora e fauna minacciate di estinzione (CITES) e per la Protezione Internazionale della Piante, risultano fondamentali. In base all’acquisizione dei dati scientifici si potrà, in seguito, de finire i diversi aspetti legislativi di questa problematica emer gente legati alla introduzione volontaria o occasionale di specie potenzialmente invasive o dannose per l’ambiente italiano o per la salute pubblica. Molto può essere fatto in questo campo me diante opere di prevenzione della diffusione anche non inten 23 Natura e biodiversità zionale e di informazione e sensibilizzazione dell’opinione pub blica. 125 Alcuni fattori legati alle attività agricole impattano negativa mente sulla conservazione della biodiversità: (diminuzione del la Superficie Agraria Utilizzata (SAU); concentrazione e spe cializzazione produttiva; inquinamento da attività extra-agrico le; abbandono delle attività agricole in aree marginali. In particolare va fatta menzione del problema dell’assottigliamen to della varietà genetica delle piante utilizzate in agricoltura. 126 Il turismo è un fenomeno che può generare effetti ambiva lenti. Da un lato contribuisce allo sviluppo socio-economico e culturale, dall’altro può essere causa del degrado ambientale e perdita di identità sociale. Le condizioni di criticità e lo stress ambientale sono determinati a livello sistemico dalle risorse as sorbite, energetiche, idriche, alimentari e di territorio (suolo, ve getazione, etc.) e dalle pressioni generate, dal degrado marino costiero, dalla cementificazione, dai rifiuti solidi, dalle emissioni in atmosfera, dagli scarichi, dall’instaurarsi di fenomeni di de sertificazione, dalle salinizzazioni delle falde di pianura costie ra e dall’eccessiva infrastrutturazione. Attività turistiche non cor rettamente gestite possono concorrere alla diminuzione di iden tità sociale e culturale dell’area ospitante, con ricadute negative anche in termini di capacità delle comunità locali di gestire il ter ritorio con i metodi delle tradizioni e della cultura locale. Nel set tore del turismo è maturata in questi anni l’attenzione ai temi della sostenibilità legata alla consapevolezza che la qualità del l’ambiente è la principale risorsa del settore che può essere danneggiata dalla perdita di identità sociale e culturale delle co munità locali. Sta alle imprese turistiche esercitare un controllo e uno sviluppo delle infrastrutture che non sia causa della com promissione della propria “materia prima”. In tale quadro si col loca il sistema turistico locale che, con nuovi strumenti norma tivi, può far emergere nuovi e meno noti giacimenti turistici ita liani mediante l’attuazione dei sistemi turistici locali omogenei (distretti turistici). 127 In Italia c’è poca informazione sui fattori della pressione tu ristica e sugli effetti ambientali; mancano inoltre dati organizza ti spazialmente e temporalmente. I problemi sono originati dal l’uso limitato della programmazione strategica e dall’inadegua tezza dei controlli sullo sviluppo. Gli ambienti naturali ed edificati sono spesso fragili, le infrastrutture spesso carenti e gli impian ti vetusti richiedono una generale riqualificazione. Una cultura ancora troppo diffusa dell’investimento a breve termine riduce la capacità di strutturare il turismo come risorsa strategica per il Paese. Non si dimentichi che il turismo è la principale industria europea a livello d’indotto, di fatturato e di occupazione. Le biotecnologie 128 Natura e biodiversità delineano un ruolo particolare per lo sviluppo delle biotecnologie. Questo settore dell’innovazione può consentire notevoli sviluppi in molti settori che non comportano necessariamente la problematica del rilascio ambientale. Alcune famiglie tecnologiche possono portare a sviluppi estremamente innovativi: materiali biomimetici, bioelettronica e biosensori, pro tesi neuroelettroniche, biocatalisi, chimica fine, bulk chemicals, biocombustibili, tecnologia RNA, disinquinamento, bonifiche ed energia. Nel settore energetico, la ricerca biotech è interessata soprattutto alla produzione di biocombustibili e di idrogeno da biomassa. L’OCSE suggerisce un più largo ricorso alle biotec nologie nel settore industriale. 129 L’uso dell’ingegneria genetica non va in nessun caso con siderato una alternativa univoca: resta in ogni caso necessario potenziare ed integrare la ricerca tradizionale applicata all’agri coltura, per ridurre il rischio di perdita di biodiversità, minimiz zare l’erosione dei suoli, lo spreco di risorse idriche e l’inquina mento dell’ambiente. Priorità, obiettivi ed azioni 130 Priorità, obiettivi ed azioni sono sintetizzati nella tabella 4.2. La definizione degli indicatori in relazione alle priorità e agli obiettivi suindicati, è un processo non ancora concluso. La UN CBD dedica una particolare attenzione agli indicatori di stato (qualità e quantità degli ecosistemi), di pressione e di risposta. Questi ultimi risultano particolarmente adatti a descrivere le ini ziative di conservazione e gestione degli ambienti naturali e del le risorse di biodiversità, ma necessitano di un adeguamento al la realtà ambientale nazionale. La definizione e la produzione dei dati per la costruzione di un set di indicatori per la natura e la biodiversità italiane sono quindi nel novero delle azioni ne cessarie. 131 La Commissione delle Nazioni Unite per lo Sviluppo Sostenibile, United Nations Convention for Sustainable Development (UN CSD) suggerisce per la descrizione dello sta to della biodiversità di adottare la percentuale di specie minac ciate sul totale delle specie native, che descrive il livello di persi stenza o di perdita di diversità specifica. I limiti di questo indica tore sono legati alla difficoltà di monitorare effettivamente il totale delle specie. Gli indicatori scelti per la VAS in Italia sono in ta bella 4.2. L’implementazione della UN CBD in Italia è stata fino ra fortemente penalizzata dalla mancanza di un Piano Nazionale che rendesse razionali e sinergiche le iniziative di conservazio ne, uso sostenibile ed equa condivisione delle risorse della bio diversità. La razionalizzazione e messa a disposizione delle informazioni esistenti sulla biodiversità nazionale risulta prope deutica a qualsiasi definizione di azioni da attuare sulla biodi versità. 132 Elemento importante dal punto di vista ecologico, vista la frammentazione delle aree naturali protette sul territorio nazio nale, oltre la istituzione di nuove aree protette, è l’attuazione di un sistema di connessione tra le stesse che renda più efficace l’effetto di conservazione e riequilibrio dell’ambiente naturale ita liano, come previsto dalla Rete Ecologica Nazionale. 133 Molte attività antropiche sono determinanti per il manteni mento degli habitat e del paesaggio. Vanno pertanto agevolate le opere di presidio del territorio e i progetti di miglioramento am bientale, soprattutto nelle aree protette e nei siti proposti dalla Direttiva europea 43/92 (pSIC). A tal fine, si rende necessario: • elaborare strumenti normativi e tecnici per le attività di cor retta gestione dei Siti d’Importanza Comunitaria (SIC) e delle Zone a Protezione Speciale (ZPS), coinvolgendo gli imprenditori agricoli, con la messa a punto di modelli per la 24 Natura e biodiversità valutazione di incidenza, differenziati a seconda delle aree biogeografiche e delle tipologie di intervento, ma quanto più possibile omogenei a livello nazionale; • incrementare ed informatizzare i dati naturalistici del terri torio; promuovere opere di diffusione dei risultati e delle co noscenze; • aggiornare le leggi regionali in materia di tutela della biodi versità, alla luce dei nuovi dati disponibili sullo stato di con servazione di specie ed habitat; • inserire la conservazione della biodiversità tra gli ordinari presupposti della pianificazione territoriale ed economica, dell’utilizzo dei fondi strutturali e della pianificazione di ba cino; • realizzare carte ed atlanti degli habitat e delle specie all’in terno delle aree che costituiscono le Rete Natura 2000; • costituire osservatori regionali sulla biodiversità e realizza re adeguate attività di monitoraggio; • stimolare attività di formazione specifica rivolte al persona le che opera nell’ambito della gestione delle aree protette, dei SIC e delle ZPS; • promuovere interventi di valorizzazione delle aree appar tenenti alla Rete Natura 2000, al fine di renderle fruibili at traverso attività turistiche sostenibili e con le buone prati che delle coltivazioni agricole. 134 Sulle aree montane è possibile prevedere attività di con servazione ed uso sostenibile della biodiversità a fini di svilup po locale. Non si tratta solo di limitare o rallentare lo spopola mento delle zone montane ma anche di monitorare, pianificare e controllare tutte le fasi anche nei riflessi sul territorio. E’ ne cessario individuare le aree nelle quali il bosco può rivestire una funzione produttiva, piuttosto che di sola conservazione ed il pa scolo una funzione tanto economica quanto di conservazione di relazioni, processi dinamici e valori naturali. Il miglioramento della copertura vegetale dei versanti è infine determinante nel la pianificazione di bacino e nel contenimento del fenomeno dell’erosione. 135 Il miglioramento della qualità delle cenosi boschive vale molto più, nella prevenzione degli incendi boschivi, dell’attua zione dell’apertura di viali tagliafuoco, inutili e, in terreni accli vi, dannosi, o il pascolo per ripulire il bosco che rallenta il rin novamento forestale. Le captazioni stesse possono influire sul rischio d’incendio, allorché riducono particolarmente la dispo nibilità idrica per l’ambiente e perché riducono la funzione di sbarramento delle fiamme ad opera dei corsi d’acqua. 136 Per limitare la frammentazione degli habitat è necessario trattenere la crescita delle infrastrutture lineari che riducono l’ambiente a tessere sempre più piccole di un mosaico etero geneo, cercando invece di pianificare e progettare la naturalità della vegetazione, ricucendo le ferite e ripristinando al meglio le funzioni del territorio. 137 La diffusione volontaria o occasionale di specie di fauna e flora non autoctone, potenzialmente invasive o dannose per l’ambiente italiano e per la salute, va controllata con strumenti di legge. Molto può essere fatto in questo campo mediante la dif fusione dell’informazione e la sensibilizzazione dell’opinione pubblica. Per ridurre la diffusione delle piante infestanti ad alta capacità concorrenziale è necessario limitare la frammentazio ne degli habitat forestali e regolamentare e dare continuità e si stematicità alle pratiche saltuarie di ripulitura. 138 La fruizione turistica, in particolare nelle zone marine e mon tane, pur auspicabile, deve essere attentamente controllata, per ché comporta effetti negativi, come la eccessiva frequentazione e disturbo (calpestio), l’inquinamento, la sottrazione di terreno naturale, etc. E’ perciò importante indirizzare l’infrastrutturazio ne turistica in maniera oculata verso le zone, che, pur apprez zabili sotto il profilo paesaggistico, sono meno pregiate e meno a rischio sotto il profilo naturalistico. 139 Il paesaggio deve essere gestito sull’intero territorio non fa cendo distinzione tra aree naturali, rurali, urbane e periurbane né tra paesaggi eccezionali, ordinari e degradati. Le azioni de vono essere condivise dalle popolazioni locali ed articolate sul l’intera gamma che va dalla più rigorosa conservazione della natura, alla salvaguardia e riqualificazione sino alla progetta zione di nuovi paesaggi contemporanei di qualità. 4.2 Suolo, sottosuolo e desertificazione 140 L’impatto dei fenomeni naturali estremi sul territorio è in crescita sia a causa degli interventi dell’uomo sull’assetto fisi co, sia della sempre maggiore complessità degli usi del suolo (figura 4.2) e dei componenti strutturali e infrastrutturali che in sistono sul territorio. La variabilità climatica naturale e i cam biamenti climatici indotti dalle attività antropiche danno luogo a un’aumentata severità e una maggiore frequenza dei disa stri naturali. A questi aspetti si aggiungono i problemi legati al la complessità dell’impatto dei fenomeni naturali determinata dall’espansione demografica, concentrata in poche metropo li; dall’incremento della popolazione più vulnerabile (anziani, infermi, etc.); dalle nuove tipologie di incidenti industriali; dal l’incremento della tecnologia che riduce alcuni rischi ma ag giunge complessità; dai nuovi tipi di emergenze legati a inci denti tecnologici che possono portare a disastri ambientali; dall’aumento dei rischi in conseguenza di disastri anche lon tani. 141 Un approccio basato sull’emergenza ha privilegiato, negli anni passati, la realizzazione di interventi nella parte inferiore dei bacini idrografici, ove il livello di urbanizzazione è più ele vato. Resta la necessità di intervenire particolarmente nelle zo ne montane e collinari, dove più intense sono le azioni erosive. La sistemazione della parte superiore dei bacini idrografici comporta il miglioramento delle condizioni idrauliche della pia nura che, pur occupando una limitata porzione del territorio ita liano, ospita la maggioranza della popolazione e del patrimo nio, infrastrutturale ed insediativo, pubblico e privato. Negli ul timi decenni, a causa di una riduzione della portata solida dei fiumi, conseguente ad una diminuzione della piovosità rispet to al secolo scorso ed alla enorme quantità di sbarramenti flu viali, anche le coste hanno evidenziato una forte ripresa del l’azione erosiva del mare che sta pregiudicando la stabilità di numerosi tratti di litorale. In molte di queste aree insistono og gi infrastrutture viarie (strade, ferrovie, front-end urbani, porti, banchine) oppure insediamenti turistici che basano il loro svi luppo economico sul binomio spiaggia/mare. Figura 4.2 Alcuni dati sull’uso del suolo in Italia (EU HL 11) Fonte: ISTAT, 2001 25 Natura e biodiversità 142 Infine, condizioni di semi-aridità hanno interessato, nel tren tennio 1961-1990, il 5,5% del territorio nazionale, con una ten denza all’incremento rispetto al trentennio precedente. Rientra pertanto a pieno titolo nel campo degli interventi di difesa del suolo l’insieme delle attività che fanno capo agli impegni inter nazionali dell’Italia nel campo della lotta alla desertificazione. Il sistema delle competenze nel settore dei rischi naturali è estre mamente complicato. Dal 1994 a oggi, sette Ministeri a vario ti tolo si sono visti attribuire stanziamenti per interventi di emer genza in seguito ad eventi alluvionali. 143 Il tentativo di coniugare i principi della pianificazione con la gestione in sicurezza del territorio avviene con la Legge 183/89 (e con i provvedimenti legislativi e amministrativi collegati) la cui applicazione ha mostrato notevoli ritardi e disomogeneità. Tra i fattori che ne hanno ridotto l’efficacia si riscontra una visione ri stretta della pianificazione, legata ad aspetti puramente vincoli stici, senza una programmazione organica del territorio; un qua dro normativo contraddittorio in cui prevalgono attività di setto re, quasi unicamente rivolte a risolvere situazioni specifiche. Provvedimenti legislativi e strumenti di pianificazione di vario genere - rifiuti, attività estrattive, servizi idrici, turismo, agricol tura, parchi, etc. - sono tutti accomunati dalla facoltà di deroga rispetto agli altri piani, indipendentemente dalla qualità di que sti ultimi. Anche gli interventi di Protezione Civile, disposti a se guito di eventi calamitosi, spesso si sovrappongono alle attività proprie della pianificazione di bacino. 144 Tra i fattori interni si possono invece citare: gli aspetti lega ti alla complessità delle norme e alle innovazioni introdotte; la mancanza di una chiara distinzione di competenze tra Stato e Regioni; la contraddizione tra l’innovazione rappresentata dal l’impianto teorico della legge e la inadeguatezza delle strutture tecniche e degli strumenti operativi messi a disposizione; la scarsità di risorse finanziarie. 145 Un nuovo impulso è venuto con il DL 180/98 e successive modificazioni che dispone misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico, attraverso la zonazione del territorio. Il Decreto fa chiarezza sui ruoli e le competenze nel settore dei ri schi naturali assegnando al Ministero dell’Ambiente un ruolo centrale nelle politiche di prevenzione, con il supporto dell’ANPA e del Servizio Geologico Nazionale, con la costitu zione, di una segreteria tecnica di indirizzo e coordinamento. Il Decreto individua anche la necessità di pervenire ad una revi sione della Legge 183/89. 146 Per quanto attiene ai rischi geologici cosiddetti “a lento in nesco”, numerosi programmi comunitari promuovono e finan ziano azioni volte specificamente alla lotta alla desertificazione oppure a settori connessi (gestione delle risorse idriche, degra do del suolo, foreste, cambiamenti climatici, etc.). Con il DPCM del 26/9/97 è stato istituito il “Comitato Nazionale per la Lotta al la Siccità e Desertificazione (CNLD)” che ha predisposto, di con certo con le parti interessate, il Programma di Azione Nazionale (PAN), approvato dal CIPE nel 1999: esso prevede strategie in tegrate di lungo termine, incentrate sul ristabilimento, la conser vazione e la gestione sostenibile del suolo e delle risorse idriche, in modo da permettere di migliorare le condizioni di vita e la pro duttività delle terre nelle zone aride, semi-aride o comunque do tate di scarse risorse idriche. In base alla Delibera CIPE del 21/12/99, Regioni e Autorità di Bacino hanno elaborato una se rie di proposte per la lotta alla siccità e alla desertificazione, in base alle quali il Comitato Nazionale ha definito un quadro di priorità a livello nazionale approvato dalla Conferenza unificata. I programmi consistono sia in approfondimenti e studi per l’indi viduazione di strategie mirate, sia in programmi d’azione, in al cuni casi già avviati. I settori d’intervento più ricorrenti riguarda no la protezione del suolo, la gestione sostenibile delle risorse idriche, la riduzione dell’impatto delle attività produttive, il riequi librio del territorio, oltre ad aspetti sociali ed economici, informa zione, educazione e divulgazione. 147 La lotta contro la desertificazione ha in via prioritaria una di mensione internazionale. La Convenzione delle Nazioni Unite per la Lotta alla Desertificazione e alla Siccità, United Nations Convention to Combat Desertification (UN CCD), è entrata in vi gore il 26 dicembre 1996; al 13 novembre 2000, 162 Paesi, compresa la Commissione Europea, che è membro della UN CCD, hanno provveduto alla ratifica. Priorità, obiettivi ed azioni 148 La difesa del suolo è un’attività integrata che non può pre scindere da un approccio complessivo che riguarda sia gli aspetti fisici e morfologici del territorio che quelli sociali, econo mici e istituzionali degli insediamenti umani. Per questo occor re conseguire alcuni obiettivi generali di fondo: • sviluppare efficaci politiche di prevenzione dei rischi natu rali a rapido innesco (frane, alluvioni, etc.) e lento innesco (desertificazione, erosione costiera, etc.) come pure effi caci interventi di mitigazione sostenibile; • favorire lo sviluppo eco-compatibile delle aree più deboli, sia quelle dove lo sviluppo non é sostenibile che le aree ur bane caratterizzate da alto degrado e da una bassa qua lità della vita; • preservare la resilienza5 del territorio, favorire il manteni mento ed il recupero di condizioni di naturalità e la respon 26 Natura e biodiversità 27 Natura e biodiversità sabilizzazione locale nei confronti dei disastri; • favorire il decentramento amministrativo; • riconoscere l’importanza delle economie locali; • adottare una politica di consenso, a partire dal livello loca le. 149 La necessità di promuovere interventi sul territorio che permettano di riequilibrare il rapporto con l’ambiente natura le pone le basi per una forte crescita dell’occupazione e per lo sviluppo di nuove forme di professionalità oggi poco rap presentate. Da alcuni anni si ipotizza che la difesa del suolo e la prevenzione dei rischi naturali possano configurarsi co me la più grande opera pubblica del Paese. Tale incentiva zione dovrà avvenire nelle aree più deboli sia per la minore presenza tecnico-scientifica dello Stato, sia per la maggiore necessità di occupazione, sia per i grandi flussi finanziari previsti dai fondi strutturali 2000-2006. Lo sviluppo dell’oc cupazione riguarda attività di studio, monitoraggio, pianifi cazione, progettazione, attuazione ed esecuzione derivanti dalla piena applicazione della Legge 183/89. 150 Per quanto concerne la lotta alla desertificazione, la defini zione di indicatori è stata oggetto di numerosi progetti di ricer ca, convegni e gruppi di lavoro. La UN CCD dedica una parti colare attenzione agli indicatori di realizzazione e di impatto del la Convenzione, relativi sia agli aspetti ambientali che socio-economici della desertificazione. 151 Si individuano indicatori di vulnerabilità strutturale, di natu ra sia biofisica (prevalentemente climatica) che socio-economi ca; indicatori di vulnerabilità fisica, basati sulle grandi unità morfo-geo-politiche o bio-climatiche alla scala dell’intero baci no del Mediterraneo e indicatori di sensibilità vulnerabilità spe cifica del territorio nei confronti dei principali processi. 152 Gli obiettivi generali così delineati si articolano in obiettivi specifici, azioni e misure finalizzati a ridurre le conseguenze dei disastri naturali e la desertificazione, aumentando al contempo la consapevolezza e la partecipazione delle amministrazioni e dei cittadini: Sviluppare norme e strumenti legislativi per la gestione in si curezza del territorio. È necessario provvedere a coordinare tra loro norme di carattere generale che contribuiscono a de terminare processi di pianificazione non coerenti e frammen tati. Rendere sicure le aree a più alto rischio attraverso: • azioni non strutturali, come la delocalizzazione di attività ed infrastrutture, l’adeguamento dei piani regolatori (che oggi non tengono quasi mai conto della pericolosità geologica del territorio) e l’incremento della resilienza della società lo cale; • azioni strutturali ed interventi in grado di incidere sulle cau se e mitigare, con sistemi a basso impatto ambientale, gli effetti di eventi naturali estremi e ridurre la vulnerabilità dei beni esposti. Migliorare la normativa in tutto il Paese e for mare tecnici in grado di progettare in sintonia con gli stan dard e verificarne la corretta applicabilità esecutiva. Un contributo in tale direzione si verifica con la proposta di ri classificazione sismica del territorio nazionale. Adeguare il patrimonio edilizio esistente mediante un piano di agevolazioni ai proprietari di edifici di centri storici in aree a ri schio sismico che desiderino rendere più sicure le proprie abi tazioni. Per quanto attiene agli edifici pubblici e ai Beni Culturali è opportuno varare un piano nazionale per valutare le criticità e identificare le priorità di intervento. Incrementare la sicurezza degli impianti ad alto rischio ubicati in aree a elevata pericolosità. Incrementare la sicurezza delle reti di infrastrutture in aree a ri schio e degli edifici strategici come ospedali, centri di erogazio ne dell’energia, centri decisionali della protezione civile e pre fetture. Realizzare strumenti a supporto delle reti decisionali e com pletare alcune reti, come nel caso delle precipitazioni, con si stemi innovativi e di misurazione in tempo reale, laboratori e altri strumenti avanzati come la modellazione in scala per l’e rosione costiera. Incentivare la ricerca per valutare le attività necessarie a una mitigazione dei rischi; ciò richiede studi interdisciplinari, analisi socio-economiche, valutazioni di impatto, partendo dai cambia menti climatici attesi. Sviluppare la zonazione della pericolosità e del rischio a sca la regionale da parte di organismi centrali, a scala locale da parte di Enti locali, in funzione dei diversi rischi; un primo ap proccio, non esaustivo, è stato condotto con i piani straordi nari redatti ai sensi del DL 180, poi convertito in Legge 267/98 in merito al rischio di frana e di esondazione. Misurare i progressi rispetto al passato e definire gli obiettivi fu turi (controllo). In particolare si tratta di monitorare i trend del Paese e quindi valutare l’efficacia delle azioni intraprese. Introdurre sistemi per la qualità, secondo le norme ISO 9000. In particolare sarebbe opportuno stabilire una “qualità di proces so” in grado di indirizzare le azioni sul territorio in accordo con metodologie procedurali per studi, indagini, progettazioni ed in terventi, definite in modo univoco. Proteggere le coste dai fenomeni erosivi, agendo dalla sca la globale a quella locale, per consentire la conservazione degli ecosistemi costieri, anche nei tratti di costa già dedica ti ad attività turistica, in modo da non perturbare gli equilibri naturali. In tale ambito deve essere considerata anche la protezione dai fenomeni di subsidenza naturale ed antropi ca. Recuperare la funzionalità dei sistemi naturali e agricoli nelle 5 La capacità di sopportazione di un determinato livello di perdite senza la necessità di interventi dall’esterno aree montane, collinari e di pianura con particolare riferimento alla forestazione, al recupero, alla manutenzione e rinaturaliz zazione delle superfici boscate; alla manutenzione idraulico-fo restale e rinaturalizzazione dei corsi d’acqua e della rete minuta di deflusso superficiale; agli incentivi, alla manutenzione delle opera di difesa degli alvei e alle attività agricolo-forestali e pa storali collaboranti o compatibili con la difesa del suolo; agli in terventi che possono concorrere a garantire la continuità ecolo gica del sistema fluviale. Un aspetto particolare è la drastica re golamentazione dei prelievi in alveo. Fare manutenzione delle opere di mitigazione. Gran parte de gli interventi di consolidamento e bonifica realizzati nel passato sono falliti soprattutto per la mancanza di interventi di manu tenzione, ordinaria e straordinaria, che ne dovevano mantene re l’efficacia progettuale nel tempo. Si tratta di adottare un pia no straordinario di manutenzione del territorio che coinvolga sia operatori di livello tipicamente operativo (es. addetti alla manu tenzione stradale) sia tecnici altamente qualificati per la verifica periodica dell’efficacia dei sistemi di consolidamento nonché di quelli di monitoraggio. Assicurazioni. In molti Paesi il ripristino post-disastro avviene at traverso meccanismi assicurativi. Si possono ipotizzare mecca nismi di pagamento del premio che favoriscano le comunità lo cali che perseguono serie politiche di prevenzione. Il settore as sicurativo nazionale ha elaborato un proprio progetto al riguardo ed è disponibile allo sviluppo di nuove linee di iniziativa. Ridurre l’imposizione fiscale sulle attività di risanamento del territorio. Analogamente, si potrebbe pensare ad agevolazio ni per gli interventi di messa in sicurezza del patrimonio esi stente. Snellire le procedure per gli interventi di difesa del territorio e migliorare la capacità di spesa degli enti attuatori. Costruire una base-dati informativa per la diffusione della co noscenza, l’informazione e la formazione. Tale iniziativa, affida ta al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio dal DL 297/2000, è stata già oggetto di accordi in sede Stato-Regioni. Sviluppare procedure, strumenti e linee guida per le Amministrazioni Locali che definiscano i processi scientifici e metodologici ai quali dovranno fare riferimento gli interventi e le progettazioni esecutive sul territorio. Adozione di politiche di consenso verso gli interventi di stabi lizzazione e sulle modalità di gestione del territorio. Si tratta in pratica di sviluppare reti locali di informazione, sviluppo di ca pacità e consenso a livello locale per rendere resiliente il terri torio rispetto ai cambiamenti normativi e legislativi. Introdurre nuove normative per la pianificazione del territorio, con particolare riferimento alla stesura dei piani regolatori che oggi tengono conto in misura marginale la pericolosità geologi ca del territorio. Migliorare la capacità di intervento delle comunità locali nelle calamità naturali. 153 Molte delle misure indicate sono efficaci nella lotta alla desertificazione. In particolare, come stabilito nella Delibera CIPE 21/12/99, occorre intervenire nelle seguenti aree: • Protezione del suolo. Nel PAN la protezione del suolo interessa in particolare le aree agricole a produzione in tensiva e marginali; le aree a rischio di erosione accele rata; le zone degradate da contaminazione, inquina mento, incendi; le aree incolte e abbandonate. Le azio ni riguardano: l’aggiornamento dell’inventario forestale nazionale e la proposizione di una nuova Legge Quadro e di un nuovo piano forestale, per favorire la gestione sostenibile e l’ampliamento del patrimonio; lo sviluppo della produzione vivaistica per la diffusione delle specie mediterranee; una gestione del territorio che tenga conto delle carat teristiche e della vocazione dei suoli per attività agrico le ed extragricole; la prevenzione e la lotta agli incendi con campagne d’informazione per evidenziare il collegamento tra de sertificazione e incendi; la valorizzazione ed il coordinamento dei Servizi regionali; • Riduzione dell’impatto delle attività produttive anche al fine di contenere i processi di desertificazione : contenimento delle superfici agricole interessate da col ture in ambiente protetto; estensivizzazione delle colti vazioni che registrano eccesso di offerta; incentivazio ne della coltivazione di specie secondo la vocazione ambientale (clima, suolo, orografia) per la massima ecoefficienza energetica e il minimo uso di sostegni chi mici; adozione di sistemi di produzione agricola più compati bili con l’ambiente: pianificazione delle colture e razio nalizzazione delle attività irrigue; adozione di codici di buone pratiche agricole, zootecniche e agro-forestali; incremento dell’impiego della frazione organica dei rifiuti solidi urbani derivata dalla raccolta differenziata e di ori gine agricola per la produzione di compost di qualità; controllo della pressione delle attività turistiche sulle aree vulnerabili con incentivi alla destagionalizzazione, diversificazione dell’offerta e riduzione del consumo idri co. 4.3 L’ambiente marino e costiero 154 Sussiste una stretta interconnessione tra la qualità del l’ambiente marino e le attività antropiche sulla terraferma. Sulle fasce costiere si addensa una quota crescente della po polazione italiana, che ha condotto alla creazione di estese conurbazioni litoranee sia lungo la costa tirrenica che adriati ca. Per effetto della pressione demografica e della crescita cumulativa, spesso conflittuale, di usi tradizionali e nuovi, questo spazio è divenuto un sistema sempre più chiuso, in re lazione alla esauribilità delle sue risorse e soggetto ad un de grado generalizzato anche se non uniformemente distribuito. 155 Buona parte delle coste italiane è soggetta a erosione e sono diffusi i fenomeni di subsidenza, soprattutto lungo 28 Natura e biodiversità l’Adriatico settentrionale (-1 mm/anno) e centrale. Entrambi i fenomeni, determinati da cause naturali e da una non corret ta gestione del territorio, costituiscono un fattore di rischio per lo sviluppo del Paese, anche in relazione alle emergenze cli matiche che si vanno evidenziando. Nelle aree fragili dell’Adriatico, in particolare nella Laguna veneta, esse sono in atto per l’aumentata dinamica di venti, piogge e maree, più che per un innalzamento del livello marino, finora non regi strato. La stessa Convenzione per la Protezione Internazionale delle Piante (IPCC) segnala nel recente III Assessment Report la necessità di studi ed approfondimenti degli effetti del sollevamento del livello degli oceani per gli ecosistemi marini confinati. 156 L’Italia dispone di vasti spazi marini soggetti all’ordina mento giuridico nazionale e appropriati per adottare politiche di gestione integrata: in queste acque l’Italia esercita una giu risdizione piena, che coinvolge superficie acquea, massa ac quea, fondo e sottofondo. Nelle piattaforme continentali l’Italia può esercitare soltanto l’esplorazione e lo sfruttamen to delle risorse minerarie del fondo del mare. Di conseguen za, questi spazi sono utilizzati dall’industria petrolifera. 157 Si stima che durante il secolo XX le acque del Mediterraneo si siano innalzate di 12 cm. L’aumento atteso nel prossimo trentennio varia tra 12 e 18 cm e in aree sog gette a subsidenza potrebbe essere maggiore. Gli impatti possibili di tale fenomeno si avvertiranno specialmente sulle coste basse, nei delta, nelle città litoranee e includono: (a) aumento dell’energia delle onde su coste particolarmente esposte; (b) conseguenze sulle strutture portuali avanzate in mare; (c) aumento di intensità e di frequenza delle inonda zioni nelle aree deltizie; (d) conseguenze su insediamenti co stieri soggetti alle influenze delle maree; (e) erosione costie ra accelerata e inondazioni per l’aumento della frequenza delle tempeste, (f) penetrazione di acque marine nelle falde acquifere. Tra le conseguenze del cambiamento climatico vanno annoverate anche le trasformazioni dei regimi pluvio metrici, la diffusione degli incendi, la desertificazione e la de gradazione dei suoli. 158 Prelevamento di biomassa. Il primo fattore di pressione sull’ecosistema marino riguarda lo sfruttamento della bio massa. Una pressione eccessiva esercitata dalle attività di pesca per difetto di selezione delle specie ed overfishing, induce notevoli modificazioni sugli ecosistemi marini sotto il profilo delle reti alimentari e delle alterazioni del substrato, sia in termini biologici (biodiversità, biocenosi) che di alte razione della struttura dei sedimenti. La diretta conseguen za è l’impoverimento degli “stock bersaglio” e delle specie che costituiscono le catture accessorie compromettendo la redditività futura delle imprese. L’Italia ha aderito al “Protocol concerning Specially Protected Areas and Biodiversity in the Mediterranean”, adottato nel 1982 nel contesto della Convenzione di Barcellona, emendato nel 1995. La pesca risente della qualità ambientale e dell’im patto delle attività antropiche; per questo è un settore inte ressato a proteggere l’ambiente per salvaguardarne la pro duttività e non metterne a repentaglio la resilienza. 159 Attività estrattive. Il secondo fattore di impatto è costitui to dallo sfruttamento di giacimenti sottomarini di idrocarburi, in espansione dal mar Adriatico allo Ionio e al canale di Sicilia. Al petrolio si è aggiunta la ricerca di metano, che co stituisce la parte più consistente nella produzione offshore dell’Italia. Per quanto riguarda la protezione ambientale, l’Italia ha sottoscritto il Protocollo pertinente l’industria off shore adottato nel 1994 nel contesto della Convenzione di Barcellona. 160 Trasporti marittimi. Tra il 1985 e il 2000 il petrolio tra sportato via mare è aumentato da 1.159 milioni di tonnella te a 1.890 milioni di tonnellate. Si è tuttavia verificato un mi glioramento del trend degli sversamenti in mare di sostan ze petrolifere per effetto delle misure di prevenzione e controllo adottate nel corso degli ultimi trent’anni in sede IMO (Convenzione Marpol 73/78), recentemente rafforzate in sede Comunitaria (direttive sulla sicurezza successive al l’incidente alla petroliera Erika). Per il consolidamento di questo trend occorre proseguire nella graduale dismissione del naviglio privo di doppio scafo, adottare sistemi di incen tivazione alla sostituzione del naviglio cisterniero obsoleto di piccole dimensioni (<5.000 tonnellate di portata), assicu rare l’omogenea applicazione, da parte di tutte le bandiere che operano nel Mediterraneo, delle norme esistenti in ma teria di sicurezza e favorire l’adozione di procedure volon tarie di miglioramento continuo della sicurezza e della pro tezione ambientale. Vanno promossi i comportamenti proat tivi e responsabili da parte dell’industria, sia mediante accordi di programma (come l’accordo volontario per la si curezza del trasporto di sostanze pericolose del 2001), che con l’adozione nel settore della certificazione ambientale. 161 Per quanto concerne le altre tipologie di traffico mercan tile, le recenti trasformazioni nel campo dei trasporti marittimi hanno reso necessaria la costruzione di porti specializzati per i container (come Gioia Tauro e Genova Voltri); l’avvio di fun zioni di transhipment di alcuni porti (segnatamente Gioia Tauro, leader nel Mediterraneo, e Taranto e Cagliari come da previsione PGT); il rafforzamento di funzioni di transito per l’entroterra europeo (Genova Voltri; La Spezia, Livorno, Trieste). Questi processi, unitamente alla graduale crescita della domanda di trasporto nel Mediterraneo, hanno contri buito ad aumentare il traffico della navigazione commerciale nelle acque nazionali, sia merci che passeggeri. E’ in espan sione anche la nautica da diporto che esercita tipicamente pressioni ambientali sulle aree marine ad alto valore pae saggistico (sia esternamente che dei fondali), spesso assai vulnerabili. 162 Zone costiere. La pressione umana sulla zona costiera italiana è dovuta essenzialmente alla popolazione residente e turistica, con un carico demografico complessivo che si ag gira su 32-33 milioni di persone. Il cambiamento climatico da un lato, aumenta la frequenza degli eventi estremi; dall’altro, accresce l’intensità dei singoli eventi. I danni provocati da questi processi naturali possono essere acuiti da strutture e sovrastrutture costiere progettate e realizzate senza tener conto del cambiamento e di condizioni ambientali. La zona costiera italiana, intesa nel senso specificato poco sopra, su bisce la pressione di oltre venti categorie di usi (tabella 4.1). Parte di questi coinvolgono soltanto il litorale, mentre altri, 29 Natura e biodiversità sempre più numerosi e invadenti, coinvolgono anche o sol tanto le acque costiere. Non va dimenticato che i prelievi di sabbia e materiali solidi dagli alvei, combinati con le attività di regimazione dei corsi d’acqua, hanno depauperato il tra sporto solido fluviale, compromesso l’ecosistema costiero e causato l’arretramento dei litorali sabbiosi. Rinaturalizzare i corsi d’acqua è un passo obbligato per ricostruire l’equilibrio dinamico dei litorali. Gli interventi di emergenza ed i ripasci menti delle spiagge non possono comunque utilizzare mate riali ecologicamente incoerenti né far uso di opere che alte rano la qualità delle acque e del paesaggio. 163 Turismo. E’ stato stimato che nel 1997 il turismo marino in Italia ha rappresentato il 40% del totale in termini di presenze alberghiere. La stagionalità è uno degli elementi più tipici del tu rismo italiano, in particolare verso le località marine, caratteriz zato da elevati picchi nei mesi di luglio e agosto. Tale fenome no determina sovrasfruttamento delle risorse naturali, conge stione della viabilità, sovraffollamento e conseguente peggioramento della qualità della vita. Al contempo non con sente una corretta pianificazione e gestione delle infrastrutture primarie (approvvigionamento idrico, depurazione, viabilità), del ciclo dei rifiuti e dei trasporti da parte degli amministratori loca li. Rilevante è anche il divario delle Regioni meridionali, che, pur possedendo il 60% del litorale e godendo di favorevoli condi zioni climatiche e storico-culturali, rappresenta solo il 24% del movimento turistico nazionale e il 14% di quello internazionale. 164 L’evoluzione in atto fa pensare che la saturazione dei siti disponibili per la balneazione possa avere luogo entro il pros simo decennio. L’espansione di questo uso è connessa alla qualità delle acque di balneazione: i dati degli anni recenti mettono in mostra un positivo andamento di fondo. La navi gazione da diporto, in forte espansione, provoca una cre scente domanda di approdi, cui è associata anche una do manda di servizi complementari, dagli alberghi all’assistenza tecnica e alle strutture per il tempo libero e un affollamento crescente di natanti nelle acque costiere. Il fenomeno del di porto nautico sta assumendo caratteristiche di attività ricrea tiva di massa: il settore è in sensibile espansione. I dati di sponibili sulla nautica da diporto indicano che il volume com plessivo delle imbarcazioni da diporto immatricolate ha subito un incremento del 7,7% dal 1995 al 2000, pari a 5.656 unità. Parallelamente il numero delle patenti nautiche rilasciate dal 1997 al 1999 è cresciuto del 20,5%. 165 L’offerta di posti barca è bassa: essi non soddisfano la domanda di ricovero e ormeggio. Tale carenza andrà colma ta principalmente tramite il riammodernamento e la riqualifi cazione delle strutture portuali esistenti e solo in caso di estrema necessità tramite interventi ex-novo, localizzati co munque al di fuori di aree sensibili. I litorali e l’ambiente ma rino italiani sono ricchi di beni culturali; ciò incoraggia forme di turismo culturale praticate sia a terra sia in mare ed è pre figurabile che la fruizione del mare costiero con tecnologie avanzate (battelli e impianti sottomarini specializzati) rientri nel campo dell’evoluzione degli usi della zona costiera. 166 Acquacoltura. L’acquacoltura di pesci marini, in Italia è aumentata di 3,7 volte nel periodo 1993-1998, mentre la molluschicoltura è diminuita nello stesso periodo del 40%. Questo uso delle acque costiere richiede ambienti di ottima qualità, ma possono generare una pressione sul sistema ed è incompatibile con una vasta gamma di altri usi, da quelli portuali e industriali alla balneazione. Regole più puntuali e sicure dovranno regolare la materia a fronte di una richiesta crescente di autorizzazioni per nuovi impianti. 167 Aree industriali e waterfront. E’ in atto un processo di di smissione e conversione di aree industriali litoranee. Gli spazi vengono in parte occupati da altre attività industriali, come la cantieristica minore e l’engineering dell’offshore, in parte sono convertiti in funzioni non industriali, come aree residenziali, strutture terziarie, aree congressuali e per il tempo libero con prospettive di rivitalizzazione dei waterfront marittimi, a tutto 30 Natura e biodiversità Tabella 4.1 La struttura degli usi della zona costiera Categoria Ambito geografico Ambito giuridico Fruizione conservativa 1 Patrimonio ecologico • • • • • • 2 Eredità culturale • • • • • • 3 Paesaggio • • • • • • 4 Patrimoni non materiali • • • Produzione primaria 5 Agricoltura • • • 6 Allevamento • • 7 Boschi e foreste • • 8 Acquacoltura • • • • 9 Pesca • • • • • 10 Industria estrattiva • • • • • • Produzione secondaria 11 Acqua • • 12 Energia • • • • • 13 Industria manifatturiera • • 14 Engineering • • • • • • Produzione terziaria 15 Insediamento residenziale • • • 16 Trasporti • • • • • 17 Porti mercantili • • • • 18 Aeroporti • • • 19 Condotte e cavi • • • • • • 20 Turismo e usi del tempo libero • • • • • 21 Ricerca • • • • • • 22 Difesa • • • • • 23 Gestione • • • • • • vantaggio del turismo, delle attività del tempo libero e del ter ziario avanzato. 168 Lo sviluppo italiano è stato sostenuto dall’installazione di cen trali termoelettriche a ridosso dei porti di sbarco dei combustibili. Questa propensione è andata scemando per effetto della razio nalizzazione del sistema energetico e del suo adeguamento alla salvaguardia ambientale. Nonostante ciò, permangono problemi, soprattutto nei siti in cui insistono centrali di grande potenza. Le acque di raffreddamento determinano indirettamente un aumen to di biomassa. I depositi di combustibili solidi, che creano rischi di dispersione di polveri e fattori estetici negativi, rendono questi complessi profondamente conflittuali con attività come la balnea zione e i servizi per il tempo libero. 169 Riserve e parchi marini. Le zone di particolare valore na turalistico da destinare ad aree protette, dette aree di reperi mento, sono individuate dalla Legge 979/82 (sulla difesa del mare) e dalla Legge 394/91 (Legge Quadro sulle aree pro tette) che complessivamente hanno individuato 50 aree di re perimento. Le politiche di tutela del mare e delle coste hanno avuto notevole impulso, con l’istituzione di nuove aree pro tette e l’approvazione di norme che hanno modificato il loro iter istitutivo e assetto gestionale. Attualmente in Italia sono state istituite sedici aree marine protette, di cui tredici affida te a vari soggetti, per lo più Enti Locali, due ad Enti Parco Nazionali. I Parchi Nazionali de La Maddalena, Asinara e Arcipelago toscano, inoltre, comprendono nel loro perimetro aree marine di notevole estensione e rilevante interesse con servazionistico. 170 Nel mare aperto lo sviluppo sostenibile si traduce nella protezione ecologica e in una pratica appropriata della pesca che devono essere affidati alla collaborazione internaziona le. In questo contesto l’Italia ha tra i primari interessi la lotta contro l’inquinamento e la conservazione della biodiversità. 171 L’Italia è interessata a che le disposizioni della Convenzione MARPOL (1973-1978, la cosiddetta Convenzione “Marine Pollution”) per il Mediterraneo - qualifi cato “area speciale” e quindi soggetto a particolari misure di protezione - siano rispettate da tutti i vettori marittimi e da tut ti gli Stati che operano in queste acque. In secondo luogo, l’Italia è impegnata al rispetto delle disposizioni della Convenzione di Barcellona per la protezione dell’ambiente marino e costiero del Mediterraneo e dei suoi protocolli ap plicativi per quanto attiene il dumping da aeromobili e vettori marittimi e gli interventi in caso di emergenze in mare. 172 Per quanto attiene la biodiversità strettamente intesa, l’Italia è interessata alla promozione della salvaguardia delle specie rare e a prevenire l’eccessivo sfruttamento delle spe cie dominanti, all’ingresso di specie e organismi alloctoni. L’obiettivo primario è comunque costituito dall’esigenza di re golare la pesca nelle acque internazionali in termini tali da non pregiudicare la possibilità di ricostituzione della biomassa e da non mettere a rischio le specie rare. Priorità, obiettivi ed azioni 173 Un assetto sostenibile della zona costiera, come per l’in sieme del territorio, deve mirare a tre obbiettivi: integrità eco logica dell’ambiente marino e terrestre, efficienza economica ed equità sociale. Le finalità prioritarie che si debbono perse guire nel medio termine sono: • preservazione della diversità biologica; • ripristino delle condizioni ottimali dell’ambiente costiero; • preservazione degli usi plurimi del territorio costiero, at traverso l’armonizzazione delle attività antropiche e la ri duzione degli impatti; • realizzazione degli obbiettivi di salvaguardia ambientale a costi sostenibili per lo sviluppo economico e sociale; • sviluppo delle capacità istituzionali e delle risorse umane. 174 Ne risulta una struttura articolata di obbiettivi strategici e specifici, quali: • tutela e regolamentazione d’uso delle risorse. In partico lare, gestione durevole per arginare il degrado delle ri sorse viventi e degli habitat, applicazione di criteri di com patibilità ambientale alle attività di esplorazione e sfrutta mento delle risorse minerali dei fondali e ottimizzazione dell’uso delle risorse idriche; • difesa dei litorali interessati da fenomeni di arretramento per effetto della alterazione del bilancio sedimentologico, della subsidenza indotta da attività antropiche e da feno meni di scala planetaria, quale l’eustatismo; • riduzione dell’inquinamento, intervenendo sia sulle fonti legate agli insediamenti urbani e industriali o veicolate dal sistema fluviale, sia sulle fonti di origine marina. 175 La regolamentazione e la gestione delle attività in funzione delle capacità di carico del sistema marino-costiero procedono attraverso la: • riduzione dell’impatto delle attività e delle strutture portua li; • riutilizzazione, in un ottica di sviluppo sostenibile, di aree industriali dismesse con particolare attenzione verso la ri vitalizzazione dei waterfront urbani e al recupero del loro valore storico culturale; • tutela e conservazione delle risorse naturali, nonché di aree di valore paesaggistico e storico culturale, favorendo la gestione integrata dei versanti terrestre e marino anche mediante l’istituzione di aree protette; • prevenzione dei disastri naturali dovuti al fattore umano e agli eventi estremi attraverso l’attivazione di misure di pia nificazione e pronto intervento; • promozione di pratiche di pesca sostenibile adottando spa zi e tempi di tutela biologica; • coinvolgimento del pubblico, del settore privato e di altri soggetti non istituzionali (organizzazioni e singoli), nella conduzione di una corretta gestione integrata della fascia. 176 E’ necessaria l’elaborazione di linee guida per lo sviluppo sostenibile delle aree costiere italiane per: • sviluppare le linee strategiche sulla base della legislazione sulla protezione del mare e delle risorse naturali; • conferire alla politica italiana una posizione d’eccellenza in rapporto all’impostazione tecnico-scientifica; • mettere a disposizione dei centri decisionali strumenti ope rativi agili per assicurare la coerenza degli interventi. 31 Natura e biodiversità 177 Il quadro delle misure necessarie si completa con: • il rafforzamento e armonizzazione del quadro istituzionale e normativo finalizzato alla gestione integrata dell’area ma rina-costiera; • la preparazione e adozione di piani di azione che assicuri no il coordinamento tra i diversi livelli dell’amministrazione; • il consolidare l’informazione e la formazione del pubblico e di settori-bersaglio specifici, sui processi costieri (naturali e antropici), coinvolgendo associazioni ambientaliste, mass media, sistema scolastico e amministrazioni; • l’attivare e rendere organico il quadro delle conoscenze del l’ambiente marino e costiero per strutturare un adeguato si stema di controllo e monitoraggio. In tal senso opera il “Programma di monitoraggio per il controllo dell’ambiente marino-costiero” del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in collaborazione con le Regioni marittime; • la promozione di strategie socio-economiche e insediative, a medio e lungo termine, miranti alla riduzione del carico antropico sulle fasce costiere attraverso la regolamentazio ne delle attività produttive e degli insediamenti urbani; la de localizzazione di attività ad alto rischio; l’incentivazione di quelle compatibili; • la conservazione delle aree libere; • l’elaborazione di indicatori ambientali di settore e di svilup po sostenibile, finalizzati ad assicurare il rispetto e il con seguimento degli obbiettivi ambientali prefissati; • lo sviluppo di tecnologie atte a ridurre le fonti di inquina mento di origine terrestre, legate sia alle attività industriali che agli insediamenti urbani; • le azioni che contribuiscano a spostare il baricentro dal consumo alla fruizione dello spazio e delle risorse, natura li e culturali, finalizzata alla conservazione della natura; • la promozione delle attività culturali e ricreative che favori scano la destagionalizzazione dei flussi turistici. 178 Gli indicatori devono essere definiti sia in rapporto alle com ponenti cui sono riferiti (integrità ecologica, efficienza economica, equità sociale e protezione delle eredità culturali) che ai proces si, ecologici o socio-economici, per i quali sono usati. Occorre te ner conto dei cicli biogeochimici; della biodiversità; della pressio ne umana; degli impatti esercitati dagli usi delle risorse. La lista degli indicatori chiave è riportata in tabella 4.2. 179 Strumenti normativi. La Convenzione di Barcellona riguar da sia l’ambiente marino che la gestione integrata delle aree costiere. L’accordo RaMoGe è un trattato italo-franco-mone gasco relativo alla protezione delle acque marine, stipulato nel 1976 e ratificato dall’Italia nel 1980 (Legge 746). Con la Legge 979/82 il legislatore ha introdotto la tutela del mare e delle co ste dall’inquinamento e come promozione e valorizzazione del le risorse marine. Il DLgs 112/98, delinea i confini tra le funzio ni e i compiti di interesse nazionale e le competenze conferite a Regioni ed Enti Locali. Uno strumento cardine è il sistema di pianificazione dell’utilizzo del territorio: piani regolatori genera li, piani territoriali di coordinamento, piani settoriali, piani spe ciali, piani di pronto intervento. Altri strumenti utilizzabili sono strumenti economici, accordi volontari con i settori economici, soluzioni tecnologiche, comunicazione, ricerca e formazione. 180 La qualità della vita, non soltanto degli esseri umani, di pende direttamente della qualità dell’ambiente, dell’aria, del l’acqua, del suolo e del cibo. La stessa salute dell’uomo deve essere definita non meramente come assenza di malattie o in fermità ma, in positivo, come stato generale di benessere fisi 32 Natura e biodiversità 33 Natura e biodiversità OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI TARGET Conservazione della biodiversità Conservazione, tutela ed uso sostenibile delle risorse naturali biotiche ed abiotiche; Protezione e conservazione del patrimonio cul turale e sociale, in particolare nella regione me diterranea; Sviluppo delle tecniche tradizionali e/o innovati ve di gestione del territorio per la conservazione della biodiversità; Promozione della biosicurezza; Prevenzione e riduzione o eliminazione dell’im patto sugli ecosistemi, gli habitat e le specie au toctone derivante dell’introduzione di specie aliene. Percentuale di specie minacciate sul totale delle specie native; Superficie adibita ad agricoltura inten siva; Uso del suolo: cambiamento da area naturale ad area edificata; Superficie agro-pastorale per fascia altimetrica; Superficie disboscata sul totale dell’a rea boschiva; Superficie aree golenali occupate da insediamenti e infrastrutture; Trasformazione degli ambiti naturali e storico-culturali; percentuale di aree protette sul totale del territorio nazionale. Ridurre il numero di specie minacciate a meno dell’1% del totale delle specie in ogni classe; Raggiunto nel 2000 l’obietti vo del 10%, è ragionevole prospettare per il 2012 un obiettivo equivalente con un’analisi dei benefici am bientali e un ampio confronto con gli stakeholder. Completamento delle conoscenze ecosistemi che e scientifiche, in particolare delle pressioni sulla biosfera (flora e fauna) e sull’integrità del territorio; Miglioramento dell’efficacia dei sistemi di moni toraggio, vigilanza e protezione. Estensione delle coltivazioni , adozione di buo ne pratiche agricole, adozione di pratiche biolo giche o ecocompatibili, gestione sostenibile del le foreste. Superfici a coltivazione biologica ed a macchia e/o bosco in rapporto alla su perficie totale; Superficie forestale certificata per la gestione sostenibile. Recupero della funzionalità dei sistemi naturali e agricoli nelle aree montane, collinari, di pianu ra e marini; Sviluppo dell’occupazione nei settori dell’uso sostenibile delle risorse naturali. Numero e superficie delle aree protet te e dei parchi terrestri e marini; Numero degli addetti alla gestione dei parchi e alle attività che insistono sul le aree protette Protezione del territo rio dai rischi idrogeolo gici, sismici e vulcanici e dai fenomeni erosivi delle coste Sviluppare norme e strumenti legislativi per la gestione in sicurezza del territorio; Rendere sicure le aree a più alto rischio; Adeguare il patrimonio edilizio esistente; Incrementare la sicurezza degli impianti ad alto rischio; Incrementare la sicurezza delle reti di infrastrut ture in aree a rischio e degli edifici strategici; Realizzare strumenti a supporto delle reti deci sionali; Sviluppare la zonazione della pericolosità e del rischio; Incentivare la ricerca. Numero di comuni per i quali è stato dichiarato uno stato di calamità natu rale; Numero di vittime colpite da eventi idrogeologici estremi; Aree a rischio molto elevato ai sensi della normativa vigente. Sviluppare efficaci politiche di prevenzione ed efficaci in terventi di mitigazione soste nibile (ridurre le perdite umane, ambientali, sociali ed econo miche conseguenti ai disastri naturali). Proteggere le coste dai fenomeni erosivi e le aree costiere dai fenomeni di subsidenza natu rale ed antropica. Variazioni del profilo delle linee di co sta. Recuperare la funzionalità dei sistemi naturali e agricoli; Curare la manutenzione delle opere di mitiga zione; Assicurazioni; Ridurre l’imposizione fiscale sulle attività di risa namento del territorio; Snellire le procedure. Valori assoluti e rapporto tra investi menti dello Stato destinati agli inter venti di emergenza ed investimenti destinati ad opere di prevenzione. Recupero funzionale e pae saggistico del territorio e del la costa; Favorire lo sviluppo eco compatibile delle are più de boli del Paese. Costruire una base-dati informativa; Sviluppare procedure, strumenti e linee guida per le Amministrazioni Locali; Adozione di politiche di consenso verso gli in terventi di stabilizzazione e sulle modalità di ge stione del territorio; Introdurre nuove normative per la pianificazione del territorio; Migliorare la capacità di intervento delle comu nità locali nelle calamità naturali. Numero di comuni dichiarati in stato di calamità naturale. Riconoscere l’importanza delle economie locali; Incoraggiare la resilienza del territorio; Adottare una politica di con senso a livello locale. Tabella 4.2 Obiettivi, indicatori e target per la protezione e l’uso sostenibile della natura e della biodiversità, del suolo e del mare 34 Natura e biodiversità Riduzione e pre venzione del feno meno della deserti ficazione Aggiornamento dell’inventario forestale nazionale e proposizione di una nuova Legge Quadro e di un nuovo piano forestale; Sviluppo della produzione vivaistica; Gestione del territorio che tenga conto delle caratteri stiche e della vocazione dei suoli; Valorizzazione e coordinamento dei Servizi regionali. Aumento dell’efficacia dei sistemi di prevenzione e lotta agli incendi. Estensione delle aree percorse dal fuoco. Adozione di sistemi di produzione agricola più compatibili con l’ambiente; Incremento dell’impiego della frazione organica di rifiuti solidi urbani derivata dalla raccolta differen ziata e di origine agricola per la produzione di com post di qualità; Controllo della pressione delle attività turistiche sul le aree vulnerabili. Sistemazione idraulico-forestale dei bacini montani. Riduzione dell’in quinamento nelle acque interne, nel l’ambiente marino e nei suoli Riduzione e prevenzione dei rischi connessi al tra sporto marittimo di idrocarburi e altre sostanze pe ricolose. Rispetto dei criteri di compatibilità ambientale nel lo sfruttamento degli idrocarburi. Riduzione dell’impatto degli inquinanti tellurici. -100% al 31/12/2008 Riduzione dell’impatto derivato dalla maricoltura. kg di TN e TP per tonnellata di bio massa prodotta per anno. Miglioramento della qualità delle acque di balnea zione. percentuale litorale balneabile. 100% del litorale nazionale Riduzione della pressione antropi ca sui sistemi natu rali, sul suolo a de stinazione agricola e forestale, sul ma re e sulle coste Riduzione del consumo del suolo, in particolare nelle aree più sensibili e nella fascia costiera, da parte di attività produttive, infrastrutture e attività edilizie; Recupero dell’edificato residenziale ed urbano; Rivitalizzazione dei waterfront urbani; Recupero/riuso di aree storiche portuali a fini turi stico/ricreativi e per il terziario avanzato; Utilizzo delle aree portuali dismesse; Ottimizzazione della rete stradale esistente; Rinaturalizzazione degli spazi urbani non edificati; Bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati. Aree recuperate o rinaturalizzate (percentuali di km2). Redistribuzione e gestione dei flussi turistici che esercitano impatti critici sui sistemi e sulle risorse naturali; Incentivazione delle buone pratiche di uso delle ri sorse e di contenimento delle pressioni sull’am biente degli insediamenti turistici. Numero di applicazioni turistiche so stenibili attivate e realizzate; Numero di strutture ricettive certifica te EMAS, ISO 14000 e di marchi di qualità. Riduzione delle attività di prelievo delle risorse e della pesca. Riduzione percentuale di naviglio da pesca; scarto percentuale in peso e numero specie e individui/unità di sforzo con siderata; percentuale di giovanili sbarcati / cat turati kw/ora di pesca; t per attrezzo di pesca. 7% al 31/12/2001; 50% in più delle norme ICCAT su taglie minime. Riduzione dell’impatto di attività e strutture portua li. segue tabella 4.2 OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI TARGET co, mentale e sociale (Organizzazione Mondiale della Sanità OMS). I processi che determinano gli effetti dell’ambiente sulla salute non sono semplici e devono essere in molti casi ancora chiariti. Tuttavia la qualità dell’ambiente è, con evidenza, per cepita dalla popolazione come fattore determinante del proprio benessere. 181 Alcune malattie, in particolare respiratorie, allergiche, de generative e alcuni danni al sistema ormonale, stati di soffe renza a carico in particolare di bambini, adolescenti, anziani e disabili, sono più che sospettate di essere originate dalle pro lungate esposizioni agli agenti inquinanti delle matrici ambien tali. L’inquinamento ambientale è anche all’origine di un buon numero di patologie acute. Non è dunque sufficiente una politi ca di protezione della salute che non contempla tra le sue coor dinate fondamentali la qualità dell’ambiente. Questo obiettivo va perseguito tanto per ragioni sanitarie, in omaggio ai principi di prevenzione e precauzione, quanto per dare qualità alla vita della popolazione. La stessa fruizione della natura deve esse re sempre più gratificante, non solo negli spazi esotici e d’eva sione, ma nella dimensione della vita di tutti i giorni. 182 Il punto di concentrazione delle criticità ambientali di mag gior impatto sul benessere dell’uomo è lo spazio urbano che, proprio per tale ragione, costituisce un luogo di peculiare atten zione delle strategie generali per lo sviluppo sostenibile ed an che la sede di iniziative di partecipazione reale, di grande por tata etica e strategica, che vanno sotto il nome di Agende 21 lo cali. 183 I fattori ambientali che influenzano la qualità della vita so no in gran numero e si determinano in gran parte nelle aree for temente antropizzate. Alcuni comportamenti sociali connessi ai rapporti con l’ambiente ed il territorio, come abusivismo e cri minalità specifica, pongono problematiche differenziate, com plesse e interagenti che vanno affrontate con soluzioni origina li ed innovative. 5.1 L’ambiente urbano 184 Il tema ”ambiente urbano” ha ormai assunto il ruolo di que stione ambientale tra le più critiche. Di recente si è imposto nel l’agenda delle politiche europee e nazionali. Le principali dia gnosi prodotte sull’ambiente urbano in Italia fanno emergere il fenomeno della concentrazione insediativa sulle coste (il 14% del territorio nazionale in cui nel ’91 si trovava il 30% della po polazione italiana) e dell’ampliamento delle aree metropolitane in cui il comune centrale assume sempre più il ruolo di riferi mento amministrativo, produttivo e culturale e la residenza si al lontana nelle aree di cintura, ma rimane dipendente dal centro. Come conseguenza di ciò, si riconferma in modo significativo il nodo “mobilità – rumore – inquinamento atmosferico – conge stione – degrado della qualità di vita”. La mobilità urbana rap presenta una quota sempre più consistente della mobilità tota le e di quella motorizzata (un 30% del totale), mentre declina vi stosamente l’impiego del trasporto pubblico. 185 Di conseguenza le emissioni d’ossidi d’azoto (aumentate da 1,6 milioni di tonnellate nel 1985 a 2,1 milioni di tonnellate nel 1992) producono in numerose aree urbane il fenomeno di con centrazioni superiori ai valori limite annuali, con frequenti supe ramenti dei valori d’attenzione e/o d’allarme. Va però evidenzia to anche che l’incremento delle emissioni di ossidi d’azoto è ral lentato negli ultimi anni (come conseguenza del progressivo rinnovo del parco veicoli circolante), così come sostanzialmen te stabili appaiono, negli anni più recenti, le emissioni di monos sido di carbonio (circa 9 milioni di tonnellate/anno), per le quali si prevede anzi una possibile riduzione nel breve e medio perio do, anche in questo caso come conseguenza delle più stringen ti norme di emissione introdotte per gli autoveicoli. 186 Si riducono, infine, le concentrazioni di piombo, per effetto della diffusione della benzina verde e delle marmitte catalitiche, ma ad un ritmo molto più lento rispetto al resto d’Europa. Altri in quinanti atmosferici si impongono però all’attenzione: lo smog fotochimico estivo e le concentrazioni di ozono, il benzene e il particolato fine (PM10), soprattutto a fronte delle nuove soglie normative definite in ambito europeo. 187 La stessa criticità è da segnalare per il rumore per il quale in ambito urbano i valori limite sono largamente superati (in mol te aree residenziali si superano anche le soglie ammissibili per le aree esclusivamente industriali). 188 Sono già stati esaminati altri temi di rilevanza urbana, qua li i rifiuti, l’inquinamento delle acque, la contaminazione del suo lo, il rischio tecnologico e naturale, le emissioni climalteranti, la riduzione delle aree e delle specie naturali. In questo quadro si evidenzia l’inadeguatezza degli attuali strumenti di pianificazio ne e governo dello sviluppo urbano, troppo ancorati a chiavi di lettura e suddivisioni amministrative che hanno poco a che fa re con i fenomeni ambientali e le più recenti trasformazioni ter ritoriali (si pensi anche all’estrema frammentazione ammini strativa con il 72% circa degli 8.102 comuni italiani che ha me no di 5.000 abitanti). 189 Le analisi disponibili sulla performance delle politiche loca li evidenzia infine il già noto squilibrio tra il sud e il centro nord, 35 Capitolo 5 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani con le città meridionali coinvolte da processi di crescita edilizia o di trasformazione urbana, ma non ancora capaci delle ne cessarie politiche ambientali per governarne lo sviluppo. A tito lo di esempio si ricordi che a fronte di più di 100 comuni del cen tro nord che nel 1999 avevano già raggiunto un tasso di Raccolta Differenziata (RD) dei rifiuti superiore al 50%, le re gioni meridionali producono meno del 3% del totale dei recuperi nazionali. In gran parte di queste aree inoltre lo smaltimento dei rifiuti è imperniato su una rete polverizzata e sovente incontrol lata di discariche, ove si registrano anche pesanti infiltrazioni della criminalità organizzata. Se il 70% delle famiglie delle gran di città del Nord-Ovest ha dichiarato di disporre di aree verdi raggiungibili a piedi in 15 minuti da casa, al Sud questo dato scende ad una media del 40%, con Palermo e Napoli rispetti vamente al 28,5% e 33,6%. 190 Può comunque essere favorevolmente sottolineata la di mensione più contenuta, in Italia, dei processi di trasformazio ne insediativa rispetto ad altri contesti europei e extraeuropei ed il mantenersi nel tempo di alcuni dei caratteri “tipici” delle città italiane: città medio – piccole, comunità ancora coese, qualità ambientale e storica di un certo rilievo, cultura urbana e capa cità di governo di molte amministrazioni locali, che nell’insieme rappresentano un oggettivo fattore di mitigazione e un possibi le punto di forza per una svolta in positivo. Le risorse storico-cul turali e architettoniche, grandi e minute, di cui è ricchissimo il nostro Paese continuano a rappresentare un risorsa strategica per molte aree urbane: i visitatori continuano a crescere e gli in troiti dei musei sono triplicati in 10 anni. 191 Sul piano della capacità di risposta e della iniziativa di go verno, dopo aver registrato un ritardo notevole, sembra aprirsi oggi una fase nuova che potrebbe corrispondere alle richieste che negli ultimi anni sono arrivate dall’alto (l’Europa) e dal bas so (le associazioni ambientaliste e i cittadini): si registrano infatti nuovi protagonismi ambientali virtuosi di un numero crescente di amministrazioni locali e si configura in modo sempre più esplicito un possibile disegno strategico da parte dei livelli na zionali di governo e di alcune regioni. Priorità, obiettivi ed azioni 192 Gli obiettivi generali indicati di seguito, adattano all’Italia le 4 priorità generali formalizzate nel 1998 con l’adozione del “Quadro d’azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell’UE” (COM 1998/605): • Riequilibrio territoriale. Perseguire un assetto territoriale ed urbanistico equilibrato, su base nazionale e tenendo con to delle specificità geografiche, che riduca il consumo di suolo e di aree naturali, promuova la gestione ottimale del le risorse fisiche e la qualità degli insediamenti urbani; che risolva il nodo dei rapporti fra le diverse città e fra aree ur bane ed aree rurali e naturali secondo i principi del poli centrismo, dell’integrazione funzionale, della cooperazio ne e della sostenibilità ambientale. • Migliore qualità dell’ambiente urbano. Tutelare e migliora re la qualità dell’ambiente di vita (aria, rumore, acque, ver de, paesaggio e qualità estetica), intervenendo sui princi pali fattori causali, garantendo standard socio-sanitari ade guati, recuperando la qualità storica e naturalistica delle aree urbane e riqualificando il tessuto edilizio e gli spazi di interesse collettivo, ciò sia in senso ambientale che socia le, prevedendo interventi tesi a favorire l’inclusione sociale e l’autonomia dei soggetti deboli, bambini, adolescenti, an ziani e disabili. • Uso sostenibile delle risorse ambientali. Promuovere un uso sostenibile delle risorse naturali (energia, acque, ma teriali,..), riducendo la pressione su di esse esercitata, an che con riferimento alle ricadute globali del loro utilizzo, in troducendo soluzioni e comportamenti innovativi e garan tendo l’adeguamento dei servizi e delle infrastrutture necessarie allo scopo. • Valorizzazione delle risorse socio-economiche locali e lo ro equa distribuzione. Promuovere lo sviluppo socioeco nomico sostenibile e l’occupazione nelle città, rafforzando la programmazione integrata, valorizzando e facendo tra loro cooperare le economie locali, adeguatamente integra te da obiettivi di sostenibilità ambientale. Incentivare le im prese alle buone pratiche ed alla responsabilità ambienta le. Garantire la permanenza nei quartieri delle attività arti gianali con forte tipicità ed orientamento sociale. Garantire l’equità nella distribuzione delle risorse e dei servizi, la coe sione e integrazione sociale, il senso di appartenenza, la convivenza e la vivibilità delle aree urbane. • Miglioramento delle qualità sociali e della partecipazione democratica. Migliorare, a livello locale, la capacità di ge stione ambientale integrata e la partecipazione della comu nità ai processi decisionali. Valorizzare lo sforzo di innova zione ambientale già in atto in alcune aree urbane e pro muovere l’attivazione delle aree urbane in maggiore ritardo. 193 Per articolare, a partire dalle priorità sopra indicate, gli obiet tivi specifici del Piano d’azione ambientale, si sono assunti co me riferimento due principi base della sostenibilità ambientale locale: migliorare la qualità ambientale e urbana e ridurre la pressione del metabolismo urbano sulle risorse locali e globali. 194 Gli obiettivi così individuati sono riportati in tabella 5.1. La lista di indicatori ivi riportata è stata selezionata con la funzione esplicita di monitoraggio e miglioramento nel tempo della Strategia per lo sviluppo sostenibile. Essa comprende quindi tutte le tipologie di indicatori. 195 Le funzioni di indirizzo e coordinamento che, nell’attuale assetto dei poteri, sono generalmente ricondotte alle compe tenze dello stato centrale, rappresentano l’elemento strategico sul quale costruire una politica nazionale di sostenibilità per le aree urbane. Queste funzioni vengono infatti ritenute indispen sabili per attivare 5 specifiche linee d’azione. Ogni linea d’azio ne è costituita da un pacchetto di sub-azioni coerenti tra loro che specificano meglio il contenuto della linea e identificano il campo di intervento. 196 Linea 1: rafforzamento e promozione dell’orientamento so stenibile dei Piani locali (territoriali e di settore) e loro integra zione con i processi di Agenda 21 locale mediante: • integrazione della sostenibilità come criterio/ obiettivo nel le sedi di programmazione dello sviluppo economico terri toriale (piani settoriali e pianificazione urbanistica). Sul ter ritorio si affastellano in modo incoerente nuovi strumenti, procedure, pianificazioni separate e di settore creando 36 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani conflitti, inefficienze e paralisi decisionale. La crescente adesione ai principi dello sviluppo sostenibile da parte del le amministrazioni locali con l’adozione dell’Agenda 21 lo cale non configura un livello di pianificazione aggiuntivo ma un modello partecipativo per l’integrazione nella pianifica zione degli obiettivi di sostenibilità ambientale. Il successo di questo gruppo di azioni è valutabile in funzione del nu mero e della diffusione territoriale di esperienze mirate al l’integrazione della sostenibilità nei piani di settore (territo riali, trasporti, rifiuti, etc,…); • rafforzamento della pianificazione ambientale “di settore” e sua integrazione nei processi di Agenda 21: rilancio della pianificazione ambientale locale (Piani di risanamento acu stico e atmosferico, Piani Urbani del traffico, Piani energe tici, Piani dei rifiuti…). Promozione di approcci integrati e più efficienti livelli di coordinamento fra piani di settore e piani territoriali. Definizione ed adeguamento di obiettivi e target per i piani locali, laddove non già definiti dalle norme UE e nel rispetto dell’autonomia legislativa regionale. Diffusione di pratiche di pianificazione più avanzate, di in novazioni metodologiche mirate alla integrazione della pia nificazione settoriale e al loro utilizzo a supporto dei pro cessi di Agenda 21 locale, al fine di rafforzarne il carattere partecipato e mirato all’azione. Individuazione di adeguati strumenti di incentivazione della pianificazione e consoli damento dell’attività centrale di monitoraggio sui piani lo cali. 197 Linea 2: rafforzamento e promozione dell’orientamento so stenibile dei Programmi di intervento dedicati alla riqualificazio ne urbana e ambientale mediante: • rafforzamento del contenuto sostenibile dei Fondi Strutturali europei investiti dall’Italia nelle aree urbane obiettivo 1. Rafforzamento della capacità del governo centrale e di quelli regionali mirata ad orientare in senso sostenibile le risorse finanziarie mobilitate dai Fondi Strutturali; valutazione preventiva del loro impatto am bientale strategico, in rapporto agli obiettivi fissati da que sto Piano per le diverse componenti ambientali; • verifica e rilancio dei Programmi di riqualificazione urba na già istituiti dal Ministero dei Lavori Pubblici. Monitoraggio sulla loro efficacia ambientale, rafforza mento delle coerenze strategiche e dei contenuti sociali e ambientali, coordinamento con altre iniziative di carat tere ambientale, rifinanziamento e diffusione; • rilancio dei programmi di bonifica definiti per iniziativa na zionale. Monitoraggio, rifinanziamento, diffusione e loro perfezionamento mirato a promuovere anche un approc cio integrato (bonifiche - riciclaggio demolizioni - nuove fun zioni urbane - progettazione edilizia sostenibile); • individuazione di nuovi strumenti di riqualificazione am bientale urbana, anche di carattere sperimentale, con lo scopo di affrontare tematiche prioritarie o emergenti ma non ancora oggetto di sostegni finanziari specifici. Tra queste: progetti per la mobilità sostenibile, ampliamento della re te ciclopedonale, rafforzamento e diversificazione dell’of ferta di servizi di trasporto collettivo con minibus a chia mata, carsharing, carpooling, mobility management, etc.; progetti mirati alla sostenibilità ambientale nelle città co stiere, storiche e con vocazioni turistiche; progetti di riqualificazione naturalistica e diffusione di re ti ecologiche in contesti urbani e periurbani; progetti di sostegno e di accelerazione agli interventi in materia di risanamento acustico; progetti Integrati di riqualificazione nelle zone di edilizia abusiva; promozione delle tecniche di edilizia ecocompatibile. Migliorare la qualità degli ambienti e degli edifici garan tendo standard sanitari adeguati e risparmio di materia ed energia tramite la diffusione di tecniche di bioingegneria e bioedilizia. • attivazione di misure atte a consentire la piena autonomia e favorire la vita sociale e di relazione dei bambini, degli adolescenti, degli anziani e dei disabili nell’ambito del contesto urbano, attraverso la realizzazione di interventi che, anche in linea con i principi della Legge 285/97, pre vedano: la partecipazione delle fasce sociali deboli alla fase di ela borazione progettuale degli interventi (progettazione par tecipata); la realizzazione di percorsi sicuri; l’adozione di soluzioni abitative che siano adeguate alla di sabilità fisica e l’abbattimento delle barriere architettoniche, oltre che nel più ampio contesto urbano, anche nell’edilizia scolastica e nell’edilizia pubblica in generale; la creazione di spazi a misura di bambino coinvolgendolo nel la loro ideazione e nella progettazione. 198 Linea 3: utilizzazione della leva fiscale e di misure di ca rattere economico per promuovere la sostenibilità locale me diante: • perfezionamento delle misure fiscali e creditizie esistenti e associate alla riqualificazione edilizia urbana, previo monito raggio dell’attuale efficacia; • perfezionamento del sistema incentivi, tasse e tariffe che coinvolgono l’uso di risorse ambientali, i servizi, il consumo di beni (acque, rifiuti, energia, trasporto pubblico, auto pri vate, elettrodomestici). Sviluppo di un sistema mirato a pro muovere o penalizzare comportamenti di imprese e cittadi ni in funzione di obiettivi ambientali; • incentivazione all’adozione di fonti di energia alternativa e di buone pratiche ambientali, in particolare per i centri spor tivi e ricreativi, gli insediamenti turistici e le strutture ricetti ve; • promozione di strumenti di gestione innovativa quali Project financing, Contratti di servizio, etc. 199 Linea 4: promozione dell’innovazione amministrativa e ge stionale orientata alla sostenibilità nel sistema delle Istituzioni locali mediante: • definizione e promozione di forme innovative di assetto della pubblica amministrazione locale. Promozione della sostituzione progressiva della tradizionale articolazione delle competenze, sia gerarchica che settoriale, con assetti più elastici ed adattabili all’evoluzione dei fenomeni, coe renti con precise “funzioni obiettivo” individuate e condivi se nell’ambito dei processi di pianificazione sostenibile del lo sviluppo (Agende 21 locali); 37 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani • adozione di procedure di valutazione ambientale strategi ca delle politiche locali (piani, programmi, normative, atti amministrativi): definizione di forme e contesti procedurali e di criteri generali e adattabili alle diverse situazioni locali per la valutazione preventiva dell’impatto delle politiche lo cali in relazione agli obiettivi di sostenibilità globali e locali; • introduzione di “convenienze” e meccanismi premianti. Adozione di obiettivi per la valutazione della performance del personale pubblico locale e di incentivi economici, col legati a realizzazioni in campo ambientale ed in favore del la sostenibilità; corsie preferenziali per l’accesso a finan ziamenti pubblici nazionali per chi abbia avviato program mazione integrata e partecipata (Agende 21 locali); • sostegno a forme di governo e di cooperazione a scala so vracomunale ed alle autorità metropolitane, adottando il nuovo approccio con tavoli di concertazione paritaria tra Comuni e Province; Province o altri Enti di Governo di aree vaste, che svolgano un ruolo di coordinamento tra enti e di supporto ai comuni medio-piccoli in materia di sostenibilità. 200 Linea 5: miglioramento a livello locale della capacità di go verno ambientale e della partecipazione ai processi decisiona li mediante: • completamento, verifica ed eventualmente rilancio delle azioni promosse a livello centrale negli anni recenti, mi rate a facilitare lo sforzo in atto da parte delle ammini strazioni pubbliche locali in materia di Agende 21 locali e di pianificazione integrata e partecipata, ed a ridurre le difficoltà delle aree più in ritardo. Ci si riferisce ad azioni, già previste o in corso di attuazione da parte di enti di ri levanza nazionale, come il Premio città sostenibili e il Premio città dei bambini; il sostegno alla creazione di re te e alleanze tra Amministrazioni locali; il Sistema nazio nale degli indicatori urbani e l’Osservatorio sulla qualità urbana; il supporto scientifico alle Agende 21 in città me dio-piccole; i finanziamenti mirati per piani ambientali par tecipati; le Linee guida per le Agende 21 locali; la Banca dati e l’Osservatorio sulle buone pratiche locali; la forma zione mirata alla PA; l’informazione mirata ai cittadini me diante la RAI; la Legge sulla contabilità ambientale; il coordinamento e supporto al progetto UE sugli Indicatori locali; • nuove iniziative per la promozione di strumenti innovativi di gestione ambientale integrata nella Pubblica ammini strazione: incentivi economici mirati (co-finanziamento sulla base di bandi) e sostegno tecnico (linee guida, for mazione, progetti pilota, etc.) per la diffusione di sistemi di analisi e organizzazione delle conoscenze (indicatori di sostenibilità, impronta ecologica, contabilità ambienta le...); esperienze di progettazione partecipata come la Agenda 21 locale; strumenti innovativi di dialogo tra am ministrazione e cittadini; tecniche e strumenti per pro muovere il partenariato con i settori no-profit e per perfe zionare gli attuali strumenti di rapporto tra pubblico e pri vato; innovazione e certificazione ambientale delle attività di competenza diretta delle pubbliche amministrazioni: Progetti pilota per il riorientamento in senso ambientale delle politiche di acquisto degli Enti Locali; EMAS o ISO 14001 applicato alle parti di Piano d’azione ambientale di stretta competenza della PA; EMAS/ISO applicato alle aziende pubbliche di servizi pubblici; • promozione di un ruolo attivo delle Amministrazioni loca li a favore dell’innovazione ambientale nelle imprese lo cali: azioni di promozione della certificazione ambientale EMAS/ISO nelle aziende di servizi pubblico - private; con la diffusione di informazioni su tecnologie pulite e EMAS, con la valorizzazione in senso ambientale degli Sportelli unici, sviluppando il benchmarking e una gestione del si stema autorizzativo mirata alla promozione di accordi po sitivi (minori tasse o sanzioni locali, in cambio di alte performance ambientali). 5.2 La qualità dell’aria 201 L’inquinamento atmosferico è responsabile del deteriora mento della qualità dell’aria respirata e delle deposizioni che pro vocano danni ai suoli, alle acque superficiali, alla vegetazione, ai materiali e al patrimonio architettonico. Le deposizioni di zolfo e azoto sono la causa dei fenomeni di acidificazione ed eutrofiz zazione. L’ozono si forma a partire da ossidi di azoto e composti organici volatili in presenza di radiazione solare. L’ozono è cau sa di riduzione delle funzioni respiratorie e di irritazione delle mu cose. Alte concentrazioni di ozono provocano danni alle colture riducendo la resa agricola, alle foreste riducendo l’attività foto sintetica ed a plastiche, vernici e fibre tessili. Figura 5.1 Fattori di pressione sulla qualità dell’aria in Italia: sostanze acidificanti e precursori dell’ozono (EU HL 3, 4) Nota: valori anno base NOx, SO2 e NH3 = 6,1 Mt eq COVNM, NOx, CH4, CO = 9,3 Mt TOPF Fonte: ANPA, 2001 202 Una volta emesse, le sostanze sono trasportate dal vento, disperse dai moti turbolenti e trasformate dalla presenza di lu ce o acqua o dalle reciproche interazioni; può quindi accadere che le concentrazioni o le deposizioni al suolo in un’area siano il risultato di emissioni prossime o lontane centinaia di chilome tri (inquinamento transfrontaliero).Secondo una stima del 1997 il 75% dello zolfo, il 70% degli ossidi di azoto ed il 47% dell’am 38 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani moniaca emessi in Italia viaggiano oltre le frontiere nazionali. Per contro, il 58% dello zolfo, il 30% degli ossidi di azoto ed il 12% dell’ammoniaca che si depone sul nostro territorio provie ne da altri Paesi. 203 In Italia le politiche comunitarie e la ristrutturazione di pro cessi industriali hanno condotto alla riduzione delle emissioni di zolfo e piombo, con corrispondenti significative riduzioni delle concentrazioni di anidride solforosa e piombo in atmosfera. Meno consistenti sono le riduzioni di emissioni da fonti diffuse come trasporti ed agricoltura, a eccezione del piombo. 204 Per comprendere le interazioni tra sistema economico e qualità dell’aria occorre considerare che: • la produzione energetica dipende prevalentemente da combustibili fossili; • nel sistema industriale nazionale prevalgono le PMI che, per taglia e dispersione territoriale, hanno difficoltà ad ade guare le proprie tecnologie per ridurre l’impatto sull’am biente; • il contributo del settore trasporti è predominante e non mo stra significative riduzioni delle emissioni nel tempo; • predomina il trasporto privato su quello pubblico nelle aree urbane; • la pressione turistica in luoghi di pregio è causa di intense emissioni da traffico; • il patrimonio storico artistico del Paese, per lo più concen trato nelle città, è esposto ad alte concentrazioni inquinan ti e dannose deposizioni; • la socialità è influenzata dalla qualità e salubrità degli spa zi urbani dei quali soffre il degrado; • la particolarità mediterranea, per l’insieme di fattori climati ci e meteorologici, aggrava la fenomenologia dell’inquina mento da ozono e polveri. 205 Il settore che contribuisce in modo predominante alle emis sioni di SO2 , in diminuzione a partire dal 1980, è quello ener getico e l’industria di trasformazione; mentre benefici si sono tratti dalla conversione del riscaldamento domestico a metano. Per contro, le emissioni di ossidi di azoto crescono costante mente tra il 1980 e il 1992, anno dal quale l’andamento s’inver te. Il contributo del settore del trasporto stradale è predominan te. I trasporti stradali, con il 46% delle 2.276 kt totali emesse nel 1997, sono anche i maggiori responsabili delle emissioni di composti organici volatili diversi dal metano (COVNM), mentre la seconda fonte è costituita dai solventi, con il 25%. Uno dei COVNM più noti è il benzene, composto naturale del petrolio e dei suoi derivati; può formarsi nel processo di raffinazione del le benzine ed è rilasciato durante i processi di combustione ed evaporazione; può produrre tumori compresi linfomi e leucemia. Il 65% del contributo proviene dal trasporto stradale. Nel 1997 il settore trasporti produceva inoltre il 72% del monossido di carbonio, CO, il 46% dei composti organici volatili, COV, il 53% degli ossidi di azoto, oltre al 24% dell’anidride carbonica. 206 Polveri sospese o materia particolata (PM) sono i termini ge nerici per un’ampia classe di sostanze diverse dal punto di vista chimico-fisico, in forma di particelle, liquide o solide, con diverse dimensioni. In prima approssimazione si può supporre che circa il 70-80% del particolato totale sospeso sia di diametro inferiore a 10mm . Attualmente non esistono stime consolidate sulle emis sioni di polveri in Italia; alcuni scenari utilizzati in Autooil 2 (CE) stimano circa 250.000 tonnellate annue con contributi paritetici di industria e trasporti intorno al 20%. 207 Nel 1997 il 71% del monossido di carbonio (CO) proveni va dal settore del trasporto stradale, mentre solo il 13% era pro dotto dalle fonti fisse di combustione industriali e domestiche. Nel 1991 si registrava il picco delle emissioni di CO con più di 8.000 kt / anno. 208 Le emissioni di ammoniaca, NH3, non hanno subito varia zioni dal 1988 al 1997, con un’emissione complessiva di poco inferiore alle 500 kt/anno. Il 92% delle emissioni del ‘97 prove niva dall’agricoltura, settore allevamento, seguito dai processi produttivi che in un decennio hanno ridotto del 60% il loro con tributo. I composti azotati presenti nelle deposizioni raggiungo no le acque sotto forma di nutrienti che influenzano lo sviluppo delle alghe e la potabilità dell’acqua. 209 La maggior parte dei metalli pesanti e dei composti orga nici persistenti, è poco solubile in acqua, si accumula nei sedi menti di fondo e negli organismi, dove esplica un’attività tossi ca. I solfati e i nitrati, che derivano per lo più dagli ossidi di zolfo e di azoto prodotti da combustioni industriali, domestiche e dal traffico veicolare, conferiscono alle deposizioni carattere acido. 210 L’acidità delle acque, oltre determinati livelli, ha effetti tos sici sugli organismi e contribuisce ad aumentare la tossicità di altri composti, come i metalli pesanti. Priorità, obiettivi ed azioni 211 La definizione delle strategie per la riduzione dell’inquina mento atmosferico è favorita dagli impegni internazionali assun ti dal nostro Paese e dall’articolato sistema di leggi e metodolo gie imposte dalla Direttiva Quadro 96/62/CE sulla qualità dell’a ria, recepita dal DLgs 351/99. Il settore energetico, industriale e agricolo possono promuovere l’impiego delle migliori tecnologie disponibili (BAT), utilizzando gli incentivi e la fiscalità per ridurre le emissioni. Per il settore dei trasporti occorre intervenire su una mobilità su gomma concentrata in aree urbane. Gli obiettivi ge nerali sono i seguenti: • ridurre le emissioni inquinanti in atmosfera; • nessuna eccedenza dei carichi critici e dei livelli critici im posti dai Protocolli Internazionali; • mantenere le concentrazioni di inquinanti al di sotto dei li miti che escludono l’insorgere di patologie acute e croni che; • assicurare un costante miglioramento della qualità dell’a ria nel corso degli anni per evitare danni al patrimonio arti stico, agli ecosistemi naturali ed alle colture agricole. 212 L’insieme degli indicatori è costituito dalle concentrazioni orarie dei diversi inquinanti per le quali esistono valori che, nella normativa comunitaria e nazionale, sono intesi come va lori limite superabili al più durante un numero limitato di giorni in un anno. Gli indicatori settoriali sono utili per controllare la qualità e la quantità delle emissioni; in particolare sono di in teresse gli indicatori per l’ambiente urbano. Un indicatore per 39 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani valutare l’impatto dell’inquinamento atmosferico su specie di interesse agrario e forestale, è il cosiddetto AOT40, l’esposi zione all’ozono troposferico oltre la concentrazione di soglia di 40 ppb. 213 Il progredire delle conoscenze scientifiche sull’inquina mento atmosferico e sui suoi effetti ha avuto riflessi sulla Legislazione Comunitaria e sui Protocolli della Convenzione sull’Inquinamento Transfrontaliero: sono aumentati gli inquinanti normati, è stata riconosciuta l’utilità dei modelli di simulazione della dispersione come strumento di analisi, è stata assunta l’in terdipendenza di fenomeni prima trattati separatamente (acidi ficazione, eutrofizzazione, ozono troposferico, effetti climalte ranti). Le riduzioni delle emissioni inquinanti sono fissate se condo la capacità dei sistemi recettori di tollerare certe deposizioni. Alla base dei Protocolli e delle Direttive vi è un’a nalisi modellistica imperniata su quattro moduli integrati tra lo ro: emissioni, soglie critiche o obiettivi di qualità dell’aria, tra sporto-dispersione-modificazione chimica in atmosfera e costi di abbattimento. La conseguenza di questa impostazione è l’in dividuazione per ciascun Paese di obiettivi di riduzione delle emissioni differenziati in funzione dell’analisi costi-efficacia e della sensibilità degli ecosistemi, giungendo così al cosiddetto Protocollo multinquinanti multieffetti di Göteborg, firmato il 1 di cembre 1999. 214 Gli obiettivi quantitativi da raggiungere e l’orizzonte tempo rale delle azioni, sono dunque contenuti nei Protocolli della Convenzione di Ginevra sull’inquinamento transfrontaliero e nella Direttiva sui limiti nazionali di emissione (National Emission Ceilings - NEC), nelle Direttive figlie della Direttiva Quadro 96/62/CE per le concentrazioni relative a ciascun in quinante e nella Direttiva 2/3/CE relativa all’ozono troposferico (tabella 5.2). Ovviamente, il Paese può introdurre obiettivi più impegnativi in presenza di esigenze particolari: è il caso ad esempio di beni architettonici e naturali. 215 Tra le azioni prioritarie a medio termine vanno evidenziate quelle indirizzate all’integrazione delle politiche e all’amplia mento della gamma degli strumenti necessari all’interpretazio ne, controllo e verifica. Si possono raggruppare le azioni fina lizzate al miglioramento della qualità dell’aria in quattro catego rie: • azioni finalizzate a migliorare la conoscenza dei fenomeni e delle loro cause ed a monitorare le variazioni; • azioni finalizzate a ridurre le emissioni inquinanti nella ge nerazione di energia elettrica (fonti alternative) e nei pro cessi industriali attraverso l’adozione delle migliori tecno logie disponibili; • azione tese a porre dei limiti o dei divieti alla emissione di determinati inquinanti; • azioni tese a ridurre drasticamente il contributo del settore trasporti, e soprattutto del traffico urbano, al peggioramen to della qualità dell’aria attraverso la razionalizzazione del la mobilità, la promozione delle modalità di trasporto meno inquinanti, l’introduzione di combustibili, motori e veicoli a emissioni basse o nulle. 216 Dal punto di vista della strumentazione tecnologica ed at tuativa due sono gli approcci guida: • la pianificazione integrata dello sviluppo urbano e metro politano: predisporre la valutazione dell’impatto sull’atmo sfera della progettazione urbanistica e l’applicazione esten siva della VAS in quanto ogni insediamento è attrattore e generatore di flussi di traffico. Utilizzare su vasta scala ne gli enti locali i sistemi informativi territoriali integrati a mo delli interpretativi-previsionali; • l’uso di strumenti modellistici e previsionali: la definizione e l’analisi delle strategie di riduzione delle emissioni devono basarsi su strumenti per la simulazione dei fenomeni di in quinamento e l’analisi degli scenari e dei costi, capaci di descrivere le relazioni tra sorgenti, concentrazioni in aria e deposizioni al suolo. 217 Queste azioni richiedono strumenti e risorse di competen za governativa, come l’emissione di un provvedimento legisla tivo, corredato di linee guida, e di un sistema di incentivi per fa vorire la penetrazione delle nuove metodologie negli Enti Locali. Occorre poi legare la concessione di finanziamenti al raggiun gimento degli obiettivi di qualità dell’aria. 5.3 La qualità dell’aria indoor e il radon 218 L’esposizione agli inquinanti negli ambienti confinati, resi denze, luoghi di lavoro, risulta prevalente rispetto a quella nel l’ambiente esterno, poiché la maggior parte delle persone vi tra scorre oltre l’80% del proprio tempo. Recenti stime dell’OMS, indicano che il 30% degli edifici nei Paesi industrializzati risulta affetto da problemi tali da causare disturbi e/o malattie negli oc cupanti. 219 Gli ambienti confinati sono affetti da inquinanti biologici, chi mici e radioattivi, come il radon, gas nobile emesso dal suolo, dai materiali edilizi o dall’acqua. Il radon ed il fumo sono consi derati i principali fattori di rischio per l’induzione dei tumori pol monari. La riduzione dei ricambi d’aria per il risparmio energe tico, l’impiego di materiali e tecnologie impropri possono eleva re la concentrazione degli inquinanti. 220 La Direttiva 89/106/CE, recepita con il DPR 246/93, intro duce il requisito “Igiene, salute, ambiente” per la prevenzione dei rischi determinati dagli agenti nocivi negli ambienti interni. La Direttiva 96/29/CE, recepita con il DL 241/00, impone la pro tezione della popolazione e dei lavoratori dal radon. Gli aspetti energetico-ambientali del settore edilizio sono considerati an che in leggi dello Stato, regionali ed in alcuni regolamenti di igie ne e di edilizia comunali. La Legge 61/98 impone alle Regioni colpite da terremoto di rendere compatibili gli interventi con spe cifiche di architettura ecologica e di risparmio energetico. Il pro gramma di recupero dei quartieri degradati del Ministero dei Lavori Pubblici, denominato “Contratti di Quartiere”, incentiva la riqualificazione del parco residenziale pubblico. Priorità, obiettivi ed azioni 221 I migliori rimedi sono quelli tradizionali: controllo delle sor genti, manutenzione degli impianti e ventilazione degli ambien ti. Gli apparecchi devono essere sottoposti a campagne di revi sione periodica e qualificata. La progettazione edilizia va fatta sulla base di una lista di indicatori e di concentrazioni limite in ambiente confinato in relazione all’utenza. La strumentazione 40 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani diagnostica e i modelli matematici dovranno permettere la va lutazione della distribuzione degli inquinanti nell’ambiente ed i rischi di esposizione. 222 Gli obiettivi principali sono i seguenti: • riduzione dell’esposizione indoor in aree ad alta emissione di radon; • conseguimento di condizioni di comfort e di salubrità com patibili con le esigenze di risparmio energetico; • riqualificazione del settore edilizio mediante lo sviluppo di prodotti ecocompatibili. 223 Per quanto riguarda il radon le misure necessarie sono: • identificazione delle aree geografiche ad elevato potenzia le di radon; • identificazione delle potenziali sorgenti e delle relative vie di ingresso del radon negli edifici; • definizione della metodologia di indagine e delle tecniche di monitoraggio (protocolli di misura); • definizione di linee guida per gli interventi di prevenzione nelle nuove costruzioni e di risanamento del parco esi stente. 224 Per quanto riguarda la riqualificazione edilizia i gruppi di azioni sono due: Sviluppo di sistemi per la ventilazione controllata, efficiente e si cura in edifici adibiti ad attività terziarie: • ventilazione e controllo delle sorgenti al fine di ottimizzare la qualità dell’aria interna e l’uso dell’energia negli edifici; • sviluppo di sistemi di controllo della climatizzazione e del la qualità dell’aria. Innovazione tecnologica ed introduzione di strumenti di valuta zione della qualità ambientale degli edifici residenziali: • individuazione di indicatori dello stato della qualità am bientale degli edifici; • messa a punto di un protocollo d’indagine per un’efficiente caratterizzazione dell’edificio; • validazione degli strumenti diagnostici; • valutazione dei danni causati dai materiali e dai compo nenti per l’edilizia. 5.4 Il rumore 225 Nelle aree urbane, si è verificato un incremento dei livelli di rumorosità che, in molti casi, hanno superato i limiti di comune tollerabilità. L’inquinamento acustico si è diffuso nello spazio, in teressando quartieri periferici e suburbani, e nel tempo, anche nelle ore notturne, nei giorni festivi e nella fascia temporale in teressante le attività ricreative. 226 Nel 1984 la popolazione dei Paesi dell’OCSE esposta a li velli inaccettabili era di 130 milioni di persone. Ci sono elemen ti per ritenere che oggi il numero sia molto superiore. Le cause vanno attribuite al crescente fenomeno dell’urbanizzazione, al l’aumento della densità della popolazione ed all’incremento del l’entità del traffico. Nei Paesi OCSE il numero dei veicoli circo lanti (autovetture, autocarri, autobus e motocicli) si è triplicato in quest’ultimo ventennio, mentre il traffico aeronautico si è de cuplicato in termini di passeggeri chilometro nello stesso perio do. 227 Nelle aree metropolitane l’inquinamento da rumore rag giunge i livelli più elevati e determina l’insorgenza di fastidi e di danni nelle zone a più intensa attività dove, peraltro, è mag giore anche l’inquinamento dell’aria. Il rumore raggiunge i suoi livelli massimi in corrispondenza delle sedi stradali e dei siti in dustriali, mentre all’interno degli edifici civili è generalmente minore. L’esposizione al rumore varia considerevolmente da una città all’altra e da un quartiere all’altro di una stessa città, in funzione dei diversi stili di vita ed abitudini. 228 Secondo l’OMS occorre una riduzione della rumorosità notturna di almeno 5dBA. Nella maggioranza delle città italia ne questo abbassamento non viene riscontrato. La normativa italiana, Legge 447/95, “Legge Quadro sull’inquinamento acu stico”, per la prima volta in Europa introduce nel campo acu stico il concetto di limite acustico per le seguenti categorie: • emissione, inteso come valore massimo di rumore che può essere emesso da una sorgente sonora in funzione della zonizzazione acustica del territorio, determinato in prossimità della sorgente stessa; • immissione, relativo al valore massimo accettabile per i ricettori, immesso nell’ambiente da più sorgenti, sempre in funzione della zonizzazione acustica del territorio; • differenziale, che si aggiunge ai valori assoluti sopra de finiti e definisce l’incremento massimo, nei periodi diurno e notturno, che una singola sorgente può apportare al l’interno degli ambienti abitativi. • attenzione, valore limite di breve periodo superato il qua le è sancito l’obbligo di intervento per gli Enti Locali e di attuazione di piani di risanamento; • qualità, sono valori-obiettivo per le attività di pianificazio ne territoriale e di risanamento; 229 La Legge Quadro non è ancora pienamente attuata ma so no stati stabiliti tutti i valori limite, le tecniche di rilevamento e di misura (metodologie e apparecchiature), i criteri e le priorità per i piani di risanamento e gli interventi, le regolamentazioni per le principali infrastrutture di trasporto ferroviario, aeroportuale, stradale (non completata) e per i luoghi di intrattenimento e gli edifici di civile abitazione. Sono stati definiti i ruoli delle ammini strazioni centrali e locali e le figure professionali da destinare al le misure ed ai controlli. 230 La strumentazione tecnico scientifica per la misura ed il monitoraggio acustico sono ad un soddisfacente livello di svi luppo, con particolare riguardo alla modellistica della diffusione del rumore ed alla strumentazione fonometrica. L’evoluzione tecnologica ha permesso lo sviluppo di sistemi sofisticati e com pleti che consentono di avere metodologie di misura ad alto li vello di precisione e completezza dell’informazione. L’istituzione della figura del tecnico competente in acustica ambientale, con diversi livelli di specializzazione e precisi ambiti d’azione e re sponsabilità, ha creato un nuovo significativo spazio occupa zionale. 41 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani Priorità, obiettivi ed azioni 231 La prima priorità consiste nella riduzione generalizzata del le emissioni e dell’esposizione con riferimento alle diverse aree e funzioni urbane attraverso il pronto allineamento ai limiti im posti dalla Legge nazionale. Occorre inoltre ridurre la percen tuale della popolazione esposta a livelli eccessivi di rumore. 232 La modifica degli atteggiamenti e dei modelli di consumo è infine indispensabile perché la rinuncia consapevole a beni di consumo ed abitudini rumorose è spesso indispensabile per ri condurre l’ambiente a parametri di qualità accettabili. Spesso il problema del rumore è sottovalutato, forse per un’inevitabile as suefazione. Tuttavia i danni indotti dal rumore non sono costi tuiti solo dal possibile innalzamento della soglia uditiva, ma si manifestano ordinariamente con l’insorgenza di patologie ner vose e circolatorie e costituiscono una pesante eredità della so cietà in cui viviamo che compromette irrimediabilmente il be nessere e i rapporti tra le persone, rendendo difficile l’apprendi mento e la comunicazione. 233 Affrontare il problema del rumore in ambiente urbano è molto complesso in quanto le sorgenti sono innumerevoli e di difficile caratterizzazione. Il processo di governo dell’ambiente urbano dal punto di vista acustico ha le seguenti priorità: • la zonizzazione acustica, cioè la suddivisione del territorio in aree urbanisticamente omogenee e soggette a limiti acustici differenziati, sia diurni che notturni; • la mappatura acustica, consistente nell’acquisizione di da ti acustici correlati al territorio da confrontare con i limiti di zonizzazione acustica di cui al punto precedente; • la realizzazione di “mappe del rischio”, che consentano di valutare l’effettivo impatto sanitario sulle popolazioni espo ste; • la pianificazione degli interventi di risanamento, in partico lare indirizzati alle infrastrutture come aeroporti, strade e ferrovie; • la valutazione di impatto acustico relativa alla realizzazio ne, modifica o potenziamento di opere rilevanti (aeropor ti, strade, ferrovie) o di interventi che comunque incidono sul clima acustico urbano. 234 La pianificazione territoriale deve indicare sul territorio le aree a diversa dinamica evolutiva, provvedendo all’eventuale risanamento delle aree rumorose attraverso il concerto tra com petenze politiche, tecniche, economiche e sociali. 235 L’approccio corretto è legato alla prevenzione; pertanto è necessario prendere in considerazione la questione acusti ca nei processi decisionali di interventi sul territorio, a tutti i li velli (scelta delle tipologie architettoniche, morfologia degli in sediamenti, viabilità, etc.). I piani di zonizzazione e risana mento acustico richiedono ampie connessioni con tutti gli altri strumenti di governo del territorio quali piani urbanistici, pia ni di mobilità, piani energetici (integrazione delle politiche). 236 Tutte le azioni che si intraprendono non possono prescin dere dal processo dell’Agenda 21 locale: sia per la definizione degli obiettivi ambientali che per la loro attuazione mediante consenso, interesse, sinergie, nuovi strumenti e risorse umane e finanziarie. 237 La generazione di rumore deve essere combattuta attra verso una radicale modifica degli atteggiamenti e dei modi di vi ta individuali e con l’educazione ad un modello di vita basato sulla corretta fruizione della comunicazione verbale e sulla ga ranzia di livelli di comfort e di riposo accettabili. 238 E’ necessario investire sul monitoraggio dello stato d’attua zione della normativa a livello delle Amministrazioni Locali, per evidenziare situazioni d’inadempienza o particolarmente critiche, anche allo scopo di una migliore redistribuzione delle risorse eco nomiche destinate al risanamento dell’ambiente. 5.5 L’inquinamento elettromagnetico 239 I campi elettromagnetici statici, a frequenze estremamente basse (ELF), a radiofrequenze (RF) e microonde (MW) di ele vata intensità, in base ai risultati finora ottenuti dall’OMS, pos sono costituire un rischio per la salute dell’uomo a causa del ri scaldamento dei tessuti, scariche e correnti indotte. Non ci so no effetti scientificamente confermati per l’esposizione a campi EM di bassa intensità6. L’OMS ha segnalato la necessità, an che per l’alta percezione di rischio riscontrata, di un impegno ul teriore e dirimente nello sviluppo di ricerche per la valutazione degli effetti dei campi EM sull’uomo, raccomandando metodo logie di studio standardizzate. 240 Gli effetti acuti e temporanei per esposizioni elevate sono noti. Sono invece oggetto di preoccupazione e di percezione di rischio gli effetti di esposizioni prolungate a livelli bassi. L’attività di controllo ambientale e sanitario è fondamentale per verifica re il rispetto delle norme e assicurare la corretta informazione ai cittadini e agli amministratori. 241 La Legge Quadro 36/01 sulla protezione dalle esposizioni a campi EM che assume come punto cardine il principio di pre cauzione: • prevede “limiti di esposizione”, “valori di attenzione7” e “obiettivi di qualità8” a tutela della salute della popolazione e dei lavoratori nei confronti degli effetti a breve termine e dei possibili effetti a lungo termine; • prevede la costituzione del catasto nazionale e dei catasti regionali delle sorgenti EM come strumenti di pianificazio ne territoriale e di controllo delle emissioni; • disciplina l’istituto del risanamento per gli impianti già esi stenti; • affida al sistema delle ARPA il controllo e la vigilanza degli impianti; • prevede l’etichettatura dei prodotti commerciali con l’indi cazione del valore dell’esposizione al campo EM genera to, a tutela del consumatore. 42 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani 6 Per “bassa” s’intende un’intensità minore rispetto ai valori previsti dalla Raccomandazione del Consiglio Europeo del luglio 1999. 7 “che non devono essere superati negli ambienti abitativi, scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate” 8 “valori di emissione … degli impianti e delle apparecchiature, da conseguire nel breve, medio e lungo periodo, attraverso l’uso di tecnologie e metodi di risanamento disponibili, … con riferimento a possibili effetti a lungo termine” 43 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani 242 I Decreti attuativi della Legge quadro si vanno orientando verso limiti di esposizione a campi elettrici tra 3 e 3.000 MHz di 20 V/m (60 V/m sotto i 3 MHz), con valori di attenzione e di qualità di 6 V/m per i luoghi intensamente frequentati o desti nati ad una permanenza superiore alle quattro ore giornaliere. I limiti proposti per l’esposizione a campi magnetici a frequen za industriale (50 Hz) sono di 100 µT; 10 e 3 µT sono i valori di attenzione ed gli obiettivi di qualità. Una vasta letteratura scien tifica, tra cui i rapporti dell’Istituto Superiore di Sanità, eviden zia correlazione tra casi di leucemia infantile e campi magneti ci. Priorità, obiettivi ed azioni 243 Il problema dei rischi sanitari va affrontato promovendo la riduzione delle emissioni ed il risparmio energetico e mettendo in atto politiche di controllo ed approfondimento della cono scenza per conseguire: • la riduzione dell’esposizione nelle situazioni considerate più critiche; • la diminuzione della conflittualità attraverso una informa zione qualificata e l’attivazione di strumenti di concertazio ne locale; • il miglioramento dell’efficienza delle sorgenti. 244 Le azioni necessarie comprendono: • progettazione di strumentazione innovativa, definizione di protocolli standardizzati e di controlli di qualità e di interca librazione degli strumenti di misura; • formazione di personale qualificato su tutto il territorio na zionale; • attivazione dei risanamenti in tutte le situazioni fuori nor ma9 e concertazione per l’installazione di nuove sorgenti (UMTS); • controllo delle sorgenti di emissione. 245 Per tali finalità è stato istituito il Centro Tematico Nazionale (CTN), sugli agenti fisici, che dovrà coordinare la realizzazione del Catasto Elettromagnetico Nazionale (CEN) costituito dalle informazioni relative alla localizzazione geografica ed alla ca ratterizzazione fisica di tutte le sorgenti di radiazione EM pre senti sul territorio nazionale. 5.6 Gli organismi geneticamente modificati 246 Lo sviluppo delle nuove tecnologie del DNA ricombinante consente di mettere in produzione ed utilizzazione una serie di Organismi Geneticamente Modificati (OGM). Si tratta di organi smi che posseggono una nuova combinazione di materiale ge netico. 247 E’ in corso un dibattito su scala mondiale che verte, da una parte, sugli aspetti bioetici e di biosicurezza, con ovvi risvolti per quelli economici e, dall’altra, sul potenziale contributo che gli OGM potrebbero dare allo sviluppo ed al problema stesso della sostenibilità. L’introduzione nell’ambiente di nuove varietà rende difficile la predeterminazione degli effetti a lungo termine sugli ecosistemi. Tutte le decisioni vanno dunque prese su base pre cauzionale dopo un’accurata procedura di valutazione del ri schio. La tutela della biodiversità è affidata alla valutazione caso per caso delle possibili conseguenze dell’introduzione nell’am biente di un OGM. Considerata la complessità degli elementi in gioco e delle possibili interazioni, è attualmente prevalente, a li vello nazionale, comunitario ed internazionale, la scelta dell’ap proccio precauzionale, che tiene conto del fatto che l’assenza di prove del danno non deve essere considerata impedimento al le decisioni a tutela dell’ambiente e della salute umana. 248 I maggiori punti di preoccupazione correlati al rilascio am bientale di OGM sono: • rischi per la salute: tossicità e sicurezza dei cibi e dei man gimi; induzione di allergie; sviluppo di resistenza ai farma ci, in particolare antibiotici, da parte di agenti patogeni; • rischi per l’ambiente: imprevedibilità della espressione ge nica e instabilità dei transgeni; persistenza indesiderata e dispersione di transgeni (rischio di inquinamento genetico), induzione di resistenza/tolleranza in organismi bersaglio; induzione di suscettibilità in organismi non-bersaglio; au mento dell’uso di composti chimici in agricoltura; • rischi per l’agricoltura: comparsa o aumento di infestanti, aumento dell’uso di pesticidi, alterazione del valore nutri zionale dei prodotti alimentari o mangimistici, riduzione del la variabilità delle cultivar utilizzate e perdita di biodiversità, conflitti con la normativa per i prodotti tipici; • problemi generali: incremento dei costi; problemi etici, giu ridici, di riconoscibilità da parte dei consumatori e di accet tazione da parte dell’opinione pubblica; • problemi di proprietà intellettuale e di brevettabilità: brevetti su varietà vegetali e conseguente dipendenza economica degli agricoltori, soprattutto nel sud del mondo. 249 La diffusione e commercializzazione di piante transgeniche è oggetto di discussione nell’ambito della UN CBD, che, nella COP 5 di Cartagena 1999, ha prodotto un testo successivamente con cordato come Protocollo di Montreal sulla Biosicurezza 2000. Il Protocollo è stato siglato nel maggio del 2000 a Nairobi da 64 Paesi, tra cui l’Italia. Il Protocollo prevede l’accordo informato tra Paesi per i movimenti transfrontalieri di OGM destinati al rilascio nell’ambiente e norme specifiche per le materie prime che con tengono tali prodotti. Il Protocollo per la prima volta esplicita l’uso dell’approccio precauzionale e prevede un sistema informativo: la BiosafetyClearing Housecon funzione di strumento ufficiale di co municazione tra le parti di informazioni concernenti la biosicurez za. Della questione OGM si occupano altre agenzie internaziona li: la FAO, soprattutto con la Commissione per le Risorse Genetiche Vegetali, e il Codex Alimentarius, un organismo con giunto della FAO e dell’OMS, che si occupa della salubrità degli alimenti. 9 Il Decreto attuativo della Legge 36/01 è orientato a concentrare le attività di risanamento sulla popolazione esposta a livelli di campo magnetico a frequenza industriale superiore a 3 µT con un impegno di spesa di 1.500 milioni di euro. 250 La Direttiva CEE 90/219, recepita con DL 91/93, è stata mo dificata dalla CE 98/81 recepita in Italia dal DL 206/01. Essa re gola l’impiego confinato di microrganismi geneticamente modifi cati, al fine di proteggere i lavoratori e l’ambiente durante le atti vità di ricerca e di produzione. Il rilascio deliberato nell’ambiente di OGM è regolato dalla Direttiva CE 2001/18, in corso di rece pimento, che ha recentemente abrogato la Direttiva CEE 90/220. I prodotti che contengono OGM e derivati, destinati al l’alimentazione umana, sono sottoposti alla valutazione prevista dal Regolamento CE 97/258, “Novel food and novel food ingre dients”. 251 In Europa, dall’entrata in vigore del Regolamento 97/258/CE, sono state notificate oltre 1.600 domande di rilascio nell’ambiente a fini sperimentali, di cui 275 in Italia (settembre 2000), il che pone il nostro al secondo posto fra i Paesi europei, dopo la Francia e prima del Regno Unito. Gran parte delle ri chieste si riferisce a piante modificate per resistere all’attacco di insetti o tolleranti ad alcuni erbicidi. Priorità, obiettivi ed azioni 252 Gli obiettivi prioritari sono i seguenti: • favorire la crescita delle conoscenze scientifiche e tecniche e la diffusione della corretta ed esaustiva informazione del pubblico; • adeguare la risposta nazionale agli impegni presi in sede in ternazionale, in particolar modo per quanto riguarda la cor retta esecuzione della procedura di valutazione del rischio prima dell’immissione sul mercato di varietà geneticamen te modificate; • controllare e monitorare l’impatto ambientale dei rilasci di prodotti biotecnologici e la sicurezza degli alimenti in com mercio. 253 Una serie di misure deve trovare attuazione: • promuovere la ricerca pubblica e privata sulla biosicurezza delle applicazioni biotecnologiche nel settore agroindustria le, compresa la zootecnia e l’acquacoltura; • sviluppare applicazioni biotecnologiche, che non comporti no rilasci di OGM nell’ambiente, per la salvaguardia o il re cupero ambientale (depurazione e disinquinamento di ac qua, matrici acquose e suolo, deep desulfurization di distil lati e greggi petroliferi) e nel settore energetico (nuovi combustibili); • elaborare un Piano Nazionale di Ricerca sulla Biosicurezza per fornire risposte complete sull’impatto potenziale degli OGM; • attivare un sistema informativo policentrico destinato a decisori, tecnici, divulgatori, media, educatori, consuma tori ed opinione pubblica; • istituire un sistema nazionale di controllo sull’impatto am bientale dei rilasci di prodotti geneticamente modificati e sulla sicurezza degli alimenti; • istituire una scuola per l’addestramento e l’aggiornamen to degli addetti ai controlli; • sottoscrivere patti volontari tra gli attori sul rilascio di pro dotti OGM; • notificare le operazioni di trasferimento e di valutazione dei rischi, previsti dal Protocollo di Cartagena sulla biosi curezza; • definire procedure che consentano la tracciabilità degli OGM lungo la filiera produttiva, non etichettando il pro dotto bensì il processo, come si fa per la produzione bio logica; • definire una proposta legislativa sulla responsabilità am bientale che copra anche i danni derivanti da OGM. 5.7 La sicurezza degli alimenti 254 E’ opportuno intendere la sicurezza degli alimenti in senso ampio e strategico come garanzia di benessere alimentare in dividuale e collettivo con una impostazione più vicina alla sen sibilità dei consumatori. Essa richiama la necessità di una cor retta ed equilibrata alimentazione, di una informazione alla col lettività (scuola, comunicazione), l’azione di prevenzione dei rischi alimentari, il diritto dei consumatori a scelte motivate ed informate in un contesto di responsabilità condivise tra imprese e consumatori. 255 In materia di sicurezza degli alimenti, gli orientamenti dell’Unione Europea contenuti nel “Libro Bianco sulla Sicurezza Alimentare” ed i principi guida indirizzati ad un approccio glo bale integrato, “dai campi alla tavola”, che si sviluppa lungo tut ta la catena alimentare e riguarda tutti i soggetti e i settori che hanno la responsabilità primaria della sicurezza degli alimenti, trovano concreta legittimazione nel Regolamento 178/2002. In questo contesto formale le autorità competenti hanno compiti di monitoraggio e debbono porre in atto sistemi nazionali di con trollo e sorveglianza. Priorità, obiettivi ed azioni 256 Punto chiave per una strategia di sicurezza degli alimenti è rappresentato dalla “rintracciabilità” di mangimi e alimenti: vi de vono essere procedure adeguate per monitorare i rischi e per ri tirare mangimi e alimenti dal mercato ove si presenti un rischio per la salute. Questo approccio integrato porterà ad una politica alimentare più coerente, efficace e dinamica, evitando quelle ri gidità cha hanno in passato limitato la capacità di affrontare in modo rapido i rischi alimentari. 257 L’analisi di rischio, condotta caso per caso, deve compren dere le componenti di valutazione (analisi), gestione (normati va e controlli) e comunicazione al pubblico. Il processo decisio nale terrà conto anche di fattori quali il principio di precauzione, le considerazioni ambientali, il benessere degli animali, l’agri coltura sostenibile, le aspettative dei consumatori, un’adegua ta informazione, etc. 258 Le imprescindibili esigenze di assicurare elevati standard di sicurezza dovranno coniugarsi con la tutela della specificità e della tipicità dei prodotti alimentari elencati dal Ministero per le Politiche Agricole e Forestali (MIPAF), che ha recentemente pubblicato l’elenco di 2171 prodotti tipici italiani (DM del 18 lu glio 2000). Inoltre le misure di sicurezza degli alimenti non deb bono avere effetti distorsivi sulla concorrenza, favorendo im prese di grandi dimensioni a scapito di quelle medio-piccole. 259 Per raggiungere le finalità indicate occorre: 44 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani • costituire un sistema efficace di monitoraggio e sorve glianza della sicurezza degli alimenti che integri tutte le fon ti, coordinandone ed armonizzandone l’azione, (ASL, Istituti Zooprofilattici, NAS dei Carabinieri, Servizio Repressione Frodi del MIPAF, ARPA e altre a livello loca le); • avviare un programma nazionale di ricerca nel campo del le tecnologie alimentari avanzate, di metodi sicuri di pro duzione e distribuzione degli alimenti, di nuovi metodi per valutare la contaminazione, i rischi chimici e l’esposizione, il ruolo dell’alimentazione nella tutela della salute, sistemi armonizzati di analisi degli alimenti. Il piano di ricerca deve essere finalizzato anche alla salvaguardia della tipicità dei prodotti, dei processi tradizionali di produzione, della di mensione artigianale delle imprese, con particolare riferi mento agli alimenti di origine animale e per la prima infan zia; • incentivare la diffusione dei sistemi di autocontrollo azien dale (HACCP), come indicato dalla Direttiva 93/43/CE re cepita in Italia dal DL 155/97, che riguarda tutte le aziende alimentari; • istituire un’autorità alimentare indipendente, referente na zionale nel quadro del Regolamento Europeo 178/2002, con responsabilità sia nel campo della valutazione del ri schio che della comunicazione sulle tematiche relative al la sicurezza degli alimenti. In tal senso vanno coordinate e valorizzate le competenze oggi suddivise tra Ministeri dif ferenti (Salute, Politiche Agricole e Forestali, Attività Produttive) e tra organismi diversi (Istituto Superiore della Sanità, Istituti Zooprofilattici, ASL, Istituto Nazionale di Ricerca per gli Alimenti e la Nutrizione, Repressione frodi, Comando Carabinieri Tutela Ambiente (ex NOE), etc.); • organizzare un efficace sistema di controlli gestito unita riamente sull’intero territorio. Tutte le parti della catena di produzione degli alimenti, dal mondo agricolo fino alla di stribuzione ed al consumatore, debbono essere assogget tate a controlli ufficiali. A questo riguardo, la CE propone una serie di regole che riguardano criteri operativi, orienta menti, cooperazione nello sviluppo e nella gestione dei si stemi di controllo per mettere riparo alle carenze dei siste mi nazionali; • istituire una scuola per l’addestramento e l’aggiornamen to continuo degli addetti ai controlli; • assicurare controlli sanitari efficaci e armonizzati alle fron tiere esterne dell’Unione europea per evitare i rischi di dumping ambientale e sanitario; • i consumatori devono poter fruire di un’informazione cor retta e completa. E’ essenziale che il consumatore venga riconosciuto come una parte interessata a tutti gli effetti. L’informazione dei consumatori deve consistere in: etichettature e pubblicità che forniscano ai consumatori informazioni essenziali e accurate per consentire scelte consapevoli; comunicazione del rischio; informazione corretta sul valore nutrizionale degli ali menti; informazione del pubblico sui principi della corretta ali mentazione e nutrizione, con speciale riguardo all’infanzia; campagne informative per la formazione dei docenti e l’e ducazione alimentare nelle scuole. 260 Ridurre l’uso dei pesticidi attraverso la promozione dell’a gricoltura biologica e della lotta integrata e attraverso l’applica zione delle buone pratiche agricole. 261 Gli aspetti normativi segnalati dal Libro Bianco comunitario per la Sicurezza degli Alimenti devono essere resi operativi me diante un: • nuovo quadro giuridico per la sicurezza degli alimenti e per i mangimi; • legislazione per valutazione, autorizzazione ed etichetta tura di nuovi alimenti (in particolare quelli contenenti OGM); • salute e benessere degli animali; • igiene degli alimenti; • contaminanti e residui; • additivi, aromatizzanti, condizionamento e irradiazione; • materiali per contenitori e confezioni; • sistemi di allerta e misure di emergenza. 5.8 La bonifica dei siti inquinati 262 La contaminazione dei siti provoca l’immissione di sostan ze inquinanti nelle principali matrici ambientali, tipicamente suo lo, acque superficiali e sotterranee. La bonifica di aree e siti in quinati da sostanze di rifiuto di origine urbana e industriale non è solo di interesse interno, poiché un gran numero di emergen ze ambientali si verifica nei Paesi in via di sviluppo che neces sitano di apporti tecnologici e di cooperazione. Nel nostro Paese, fino agli anni ‘80, in assenza di un quadro normativo preciso, la diffusione di discariche incontrollate, lo stoccaggio improprio di materie prime e rifiuti e gli sversamenti di sostanze pericolose da parte di impianti industriali hanno dato luogo a mi gliaia di siti da bonificare. L’esame dei Piani Regionali di Bonifica (PRB), elaborati dalle Regioni nei primi anni ’90, per mette di evidenziare i seguenti aspetti: • siti potenzialmente contaminati:~ 9.000; • siti di prima priorità (interventi a breve termine):~ 500; • siti di seconda priorità (interventi a medio termine):~ 1.100; • costo stimato degli interventi a breve termine:~ 400 mi lioni di euro; • costo stimato degli interventi a medio termine:~ 500 mi lioni di euro. 263 I costi, in particolare per gli interventi a medio termine, so no notevolmente sottostimati. 264 Le attività di bonifica delle aree inquinate sono state re golamentate per la prima volta dalla Legge 441/87 che impo neva alle Regioni di elaborare Piani Regionali di Bonifica, al fine di avere un quadro complessivo ed esaustivo delle aree e dei siti inquinati. Il DM del 16/5/89 estendeva il censimento ai siti industriali non più produttivi senza prendere in conside razione quelli ancora in produzione. Le tipologie dei siti erano rappresentate principalmente da discariche (72%) e aree in dustriali (28%), quasi tutte dismesse. 265 La materia ha trovato infine un inquadramento organico nel DLgs 22/97, i cui punti salienti riguardano le disposizioni procedurali per gli interventi, quelle sanzionatorie per chiun 45 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani que cagioni il superamento dei limiti di accettabilità; l’afferma zione che gli interventi di bonifica costituiscono onere reale sulle aree inquinate e che le spese sostenute per la bonifica sono assistite da privilegio speciale mobiliare e immobiliare sulle aree medesime; l’istituzione dell’Anagrafe dei siti da bo nificare che le Regioni devono predisporre sulla base delle no tifiche e degli accertamenti degli organi di controllo; l’indica zione d’intervento di bonifica d’interesse nazionale e la pro cedura per l’approvazione dei relativi progetti. Con l’emanazione del DM 471/99, ai sensi dell’art.17 del DLgs 22/97 e successive modifiche ed integrazioni, sono stati di sciplinati in maniera puntuale, oltre agli aspetti amministrativi e procedurali, anche gli aspetti tecnici delle attività di bonifica 266 Il Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, d’in tesa con la Conferenza Stato – Regioni e previo parere con le competenti Commissioni Parlamentari, ha approvato il Programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale dei si ti inquinati, di cui alla Legge n.426/98. I 14 siti di interesse na zionale individuati dalla citata Legge 426/98 sono stati inte grati da Sesto San Giovanni, Napoli Bagnoli – Cordoglio e Pioltello – Rodano, previsti dalla Legge 388/2000 (Legge Finanziaria 2001) nonché dai siti individuati dallo stesso Programma. 267 I finanziamenti, comprese le quote annuali di limiti d’im pegno per l’ammortamento dei mutui contratti dagli Enti loca li, saranno trasferiti alle Regioni, secondo i criteri e le moda lità disciplinate dall’apposito regolamento. 268 Per i siti contaminati da amianto, il problema è legato alla dimensione (solo per l’amianto friabile e il cemento-amianto cir ca 30 milioni di tonnellate) e alle tecnologie di trattamento per lo smaltimento o recupero di questo materiale. Priorità, obiettivi ed azioni 269 Sono obiettivi prioritari: • migliorare il grado di conoscenza e di monitoraggio delle aree inquinate, in particolare con la valutazione dei rischi sanitari ed ambientali in atto e connessi agli usi previsti; • creare le condizioni per la rapida cantierabilità dei proget ti, specialmente se ricadono negli spazi urbani; • sviluppare la ricerca e la sperimentazione delle tecnologie basate sull’utilizzo di processi biologici a basso impatto ambientale (bioremediation), che non richiedono comples se infrastrutture e possono essere utilizzate anche per aree aventi dimensioni modeste. 270 Questo quadro di priorità richiede le seguenti azioni: • elaborazione di un quadro conoscitivo completo. La banca dati sui siti inquinati, di interesse locale e nazionale, indi cati nei PRB costituisce la base di una Anagrafe conte nente l’elenco dei siti da ripristinare e dei siti già sottoposti a intervento. L’archivio contiene la sintesi dei progetti ela borati, degli interventi attuati nonché le tecnologie utilizza te in funzione della tipologia di inquinamento; • incentivazione della sperimentazione sulle tecnologie di bonifica a basso impatto ambientale. Il fabbisogno di inve stimenti per la bonifica è elevatissimo: nell’arco dei prossi mi 20 anni per i siti pubblici contenuti nei PRB: 1,2 miliardi di euro per i siti privati: 8-11 miliardi di euro; per i siti di in teresse nazionale: 2 miliardi di euro. Le tecnologie di boni fica a basso impatto ambientale hanno costi contenuti; è quindi possibile investire parte dei finanziamenti nello svi luppo di tali tecnologie. La ricaduta occupazionale è signi ficativa. E’ opportuno ricorrere a strumenti legislativi e che siano attivati meccanismi di agevolazione per gli interven ti che riutilizzano materiali di recupero; • incentivazione della standardizzazione, messa a punto e utilizzo di sistemi di caratterizzazione, monitoraggio e controllo nel settore industriale attraverso strumenti legi slativi per finanziare imprese disponibili a creare poli di ri cerca applicata nel campo dei controlli e del monitorag gio ambientale; • accelerazione delle pratiche amministrative ed autorizzati ve; • elaborazione di una normativa più puntuale e stringente sul problema del danno ambientale; • prevenzione dell’inquinamento diffuso sul territorio causa to da pratiche agricole improprie, tra cui l’obbligo di regi strazione non soltanto sanitaria ma anche ambientale dei concimi potenzialmente inquinanti. • formazione di figure professionali di elevata qualificazione. 271 Provvedimenti comunitari in tema di bonifiche, concentrati su pochi obiettivi e temi prioritari, possono consentire all’Europa di ritagliarsi una fetta del mercato mondiale attraverso la valo rizzazione delle iniziative degli Stati membri nel rispetto della necessaria autonomia decisionale. Per iniziativa dell’ONU è stato aggiornato l’elenco10 delle imprese che operano nei vari Paesi membri nel settore delle bonifiche e dei loro campi di spe cializzazione. 5.9 La criminalità ambientale 272 L’Italia è probabilmente l’unico dei Paesi europei a di sporre di un quadro statistico, aggiornato di anno in anno, del l’illegalità ambientale e della sua distribuzione geografica. Nel 1994 veniva portata alla luce (Legambiente, Eurispes, Carabinieri) per la prima volta la presenza di interessi diretti delle organizzazioni mafiose lungo due cicli di rilevante im patto ambientale: il ciclo dei rifiuti, dalla raccolta allo smalti mento, e quello del cemento, dalle cave agli appalti. Dal 1996, quella ricerca si è trasformata in un Rapporto annuale sull’e comafia, elaborato da collaborazione con tutte le forze del l’ordine ed il Cresme. 273 La lettura dei dati relativi alle attività di controllo svolte dal NOE e la raccolta di atti e provvedimenti giudiziari, evidenziava una serie di sovrapposizioni esistenti tra la presenza delle or ganizzazioni malavitose e la gravità in diverse aree del nostro Paese dei fenomeni di degrado ambientale. 46 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani 10 “Compendium of soil clean-up technologies and soil remediation companies” 47 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani 274 Da quest’analisi risultava che il controllo del territorio, un tempo limitato alle azioni estorsive nei confronti d’attività com merciali e imprenditoriali, è diventato, a partire dai primi anni 90, un vero e proprio paradigma dello sfruttamento criminale delle risorse naturali. 275 Queste occasioni di profitto si sono trasformate in sistema: l’ecomafia, infatti, è una sorta di circuito chiuso, in cui la cava il legale, una volta esaurita, si trasforma in discarica abusiva in cui far confluire rifiuti dal resto del Paese. I risultati emersi nel l’analisi del 1999 sono: • l’attività delle forze dell’ordine ha portato all’individuazione di 26.508 illeciti penali in campo ambientale; • il 42,1% degli illeciti ambientali si concentra nelle quattro regioni a tradizionale presenza mafiosa (Campania, Puglia, Calabria e Sicilia), • la Campania figura come la regione più colpita dai diversi fenomeni d’illegalità ambientale: qui si concentra, infatti, il 18,3% dei reati penali accertati dalle forze dell’ordine in tut ta Italia (erano il 14,6% nel 1998) e il maggior numero di case abusive costruite nel 1999 (6.155), con un’incidenza pari al 18% rispetto al totale nazionale; • sono state costruite in Italia 33.571 case abusive, il 56% delle quali nelle quattro regioni a tradizionale presenza ma fiosa, per un valore immobiliare stimato in oltre 2.000 mi lioni di euro e un consumo di territorio equivalente pari a 454 ettari; • i clan censiti, con attività specifiche nelle tre filiere principali dell’ecomafia, ciclo del cemento, ciclo dei rifiuti e racket de gli animali, sono 138. 276 Il mercato potenziale dell’ecomafia viene stimato in poco più di 26 miliardi di euro/ anno. 277 L’analisi dei dati relativi alle operazioni svolte dalle forze dell’ordine nel periodo 1994-1999 rivela l’esistenza di una sor ta di “zoccolo duro” dell’illegalità ambientale in Italia, stimabile in circa 27.000 illeciti l’anno, con una media di 15.000 persone denunciate e di oltre 3.000 sequestri effettuati. Più nel dettaglio, nel triennio 1994-1996, le attività di controllo svolte sul territorio dalle diverse forze di polizia hanno portato all’individuazione di 77.850 illeciti, alla denuncia di 53.455 persone e all’esecuzione di 7.227 sequestri giudiziari. A partire dal 1997 sono disponibili dati disaggregati anche su base regionale: i reati complessiva mente accertati sono 28.457, le persone denunciate sono sta te 10.826 e 3.491 i sequestri effettuati. Il 44,3% degli illeciti ac certati si concentra nelle quattro regioni a tradizionale presen za mafiosa: Campania, Puglia, Calabria e Sicilia. 278 Nel 1998 si assiste a un incremento dei reati accertati (30.957), a una flessione delle persone denunciate (9.392) e a un aumento dei sequestri effettuati (4.443). Resta sostan zialmente invariata la percentuale di illeciti ambientali riscon trati nelle regioni più colpite dalla presenza delle organizza zioni mafiose (circa 42%). Nel 1999, ultimo dato disponibile, si registra una flessione nel numero di illeciti (26.508) a fron te di un deciso incremento delle persone denunciate (ben 17.447). Restano invariati, invece, i dati relativi ai sequestri giudiziari (4.694) e l’incidenza percentuale delle quattro re gioni dove si concentra la presenza dei clan mafiosi (circa il 42%). 279 A queste attività criminali si è aggiunto, più recentemente il filone criminale del racket degli animali, dai combattimenti clan destini tra cani al commercio di specie protette, oggetto di spe cifiche attività d’indagine da parte di altre ONG (LIPU, WWF e Lega Antivivisezione). 280 Accanto alla definizione quantitativa di questi fenomeni, so no disponibili analisi aggiornate sulla penetrazione delle orga nizzazioni mafiose nonché stime sulle valenze economiche di queste attività. 281 La gestione illegale del ciclo del cemento o di quello dei rifiu ti, infatti, richiede quasi obbligatoriamente la presenza di soggetti societari, di imprese, vere o fittizie, che prim’ancora di inquinare l’ambiente, contaminano il mercato, ne distorcono i meccanismi naturali della domanda e dell’offerta, inibiscono la nascita e lo svi luppo di soggetti puliti, tecnologicamente affidabili ed efficienti. Nell’ambito di questi fenomeni illegali si è sviluppata una vera e propria imprenditoria parallela a quella legale, attiva soprattutto nel settore dei servizi ambientali. La criminalità ambientale rappre senta anche un grave fattore distorsivo del mercato, inquina alle radici le stesse opportunità di sviluppo sostenibile, costituendo un formidabile competitore delle azioni volte alla valorizzazione del patrimonio naturale, storico e archeologico. Priorità, obiettivi ed azioni 282 Un efficace sistema di sicurezza ambientale deve coinvol gere attivamente sia le amministrazioni locali e regionali sia i cit tadini. Sono le caratteristiche stesse dei beni ambientali a ren dere indispensabile questo sforzo complessivo: si tratta, infatti, di beni pubblici per definizione, diffusi e complessi. Assieme al rafforzamento di tutto il sistema di sicurezza occorre diffondere una rinnovata cultura della legalità ambientale. 283 Le attività di prevenzione e repressione della criminalità ambientale, proprio per la relativa novità e la complessità dei fenomeni, richiedono, accanto alle azioni più direttamente orientate sul versante della sicurezza, un’intensa attività di for mazione e informazione. 284 L’obiettivo dovrà essere quello di far crescere la consa pevolezza della gravità dei fenomeni di aggressione crimina le all’ambiente e delle conseguenze negative che determina no: le capacità di reazione di una comunità si basano, infatti, sulla conoscenza delle possibilità di difesa e soprattutto sulla percezione del pericolo. Quello relativo alla criminalità am bientale è assai concreto ma, ancora oggi, non compiuta mente avvertito. 285 L’esigenza di innalzare in maniera significativa le stru mentazioni d’indagine in campo ambientale viene sottolinea ta anche nel “PON Sicurezza per lo Sviluppo del Mezzogiorno”, elaborato dal Ministero dell’Interno nell’ambito del QCS, che sarà oggetto di specifici finanziamenti, naziona li e comunitari. Esso riconosce nella salvaguardia del nostro patrimonio naturale e culturale uno degli interessi strategici del nostro Paese. Oltre alla semplificazione e al rafforzamen to dell’attuale sistema sanzionatorio, la sicurezza ambientale dovrebbe svilupparsi lungo tre assi strategici: • utilizzo di tecnologie avanzate per le attività di monito raggio e vigilanza; • preparazione specifica del personale; • adeguamento e potenziamento dei sistemi di comunica zione e gestione dei dati. 286 In campo strettamente repressivo, il delitto di inquina mento ambientale previsto dal disegno di Legge presentato dal Governo nell’aprile del 1999 punta a introdurre nel Codice Penale i delitti contro l’ambiente, dalla distruzione del patri monio naturale al traffico illecito di rifiuti fino alla frode in ma teria ambientale. 287 Per contrastare la criminalità organizzata e le attività ille cite connesse al ciclo dei rifiuti, con la Legge 399/2001 è sta ta istituita un’apposita Commissione Parlamentare d’inchiesta, con gli stessi poteri e i limiti attribuiti all’autorità giudiziaria, che dovrà verificare la trasparenza dell’azione amministrativa nel l’affidamento dei servizi di gestione e smaltimento, individua re eventuali azioni non conformi alla vigente normativa, pro porre provvedimenti legislativi. La Commissione riferirà an nualmente al Parlamento sulle risultanze del lavoro svolto. 288 La sicurezza ambientale non può che coinvolgere diret tamente tutto l’insieme di soggetti, sociali e istituzionali, attivi nella gestione e nel controllo del territorio, ovviamente man tenendo ognuno le proprio specificità e competenze. L’obiettivo deve essere dunque quello di istituire un sistema a rete, articolato su scala regionale e provinciale, che può tro vare un punto di riferimento in un’iniziativa già sperimentata o avviata in alcune Province (Asti, Alessandria, Salerno) e nel la Regione Basilicata: la costituzione degli Osservatori Ambiente e Legalità. 289 Queste strutture hanno l’obiettivo di raccogliere su un te ma specifico, la conoscenza e la tutela delle risorse ambien tali nonché la gestione del relativi servizi, come la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti o la depurazione delle acque, tutti i soggetti che a vario titolo hanno competenze e ruoli, istituzio nali e sociali: amministrazioni locali, forze di polizia, autorità giudiziaria, Prefetture, associazioni, sindacati. I soggetti chia mati a partecipare ai lavori dell’Osservatorio ne costituiscono la struttura direttiva. 290 Le attività dell’Osservatorio vengono pianificate su base annuale, secondo una precisa griglia di lavoro; dalla raccolta e selezione delle segnalazioni arrivate al numero verde, alla predisposizione di questionari rivolti alle amministrazioni co munali che sono le cellule base delle attività di controllo e ge stione di servizi ambientali; dalla elaborazione dei dati raccol ti e l’individuazione delle aree di crisi, alle iniziative dirette a migliorare la formazione specifica in campo ambientale di tec nici e amministratori fino alla predisposizione di proposte tese a una maggiore efficacia – laddove necessaria – della nor mativa di carattere regionale o locale. Si tratta, insomma, di un lavoro sinergico, continuo nel tempo, non ripetitivo rispet to alle attività normalmente svolte dai diversi soggetti integra ti nell’Osservatorio. 291 Ognuna di queste strutture, infine, potrebbe avere una sua porta d’accesso al sistema nazionale, al fine di ricevere e trasmettere informazioni e notizie utili alle attività più com plessive di sicurezza ambientale. 292 Questo Piano già prevede attività specifiche per tutte le forze dell’ordine, che si estendono fino ai Corpi di Polizia mu nicipale. Limitare l’azione formativa ai soli apparati repressivi rappresenterebbe, però, un errore: uno dei deficit più seri del l’attuale sistema di verifica è rappresentato, infatti, dall’anco ra scarsa presenza di personale amministrativo, a tutti i livel li, adeguatamente formato sulle attività di controllo e preven zione in campo ambientale. Già oggi un numero rilevante di infrazioni viene sanzionato sotto il profilo amministrativo ma la scarsa efficacia di questi sistemi di repressione rischia di va nificare l’insieme delle attività di vigilanza. 293 L’azione promossa dal Ministero dell’Interno nell’ambito del QCS 2000-2006 segna un punto di svolta per quanto ri guarda le Regioni Obiettivo 1, ma è evidente che le questioni poste dalla lotta alla criminalità ambientale debbono trovare una definizione sull’intero territorio nazionale. 294 Il primo anello della sicurezza ambientale è rappresenta to dalle attività di monitoraggio e di controllo del territorio. Purtroppo però: • l’attuale sistema di controllo si basa quasi esclusivamen te sulle segnalazioni e le denunce rendendo sostanzial mente casuale l’attività sul territorio; • non esiste una banca dati omogenea dei fenomeni di ag gressione criminale all’ambiente; • le stesse attività d’indagine, ma soprattutto quelle più complessive di analisi dei fenomeni e individuazione del le aree a rischio, incontrano spesso insormontabili diffi coltà per l’assenza di adeguati supporti tecnologici. Emblematico, al riguardo, è il fenomeno degli incendi bo schivi, quasi sempre di origine dolosa, rispetto ai quali ri sulta praticamente inapplicabile il divieto di edificazione nelle aree attraversate dagli incendi, per l’assenza in am bito comunale e regionale di una mappa aggiornata del le zone colpite. 295 L’ampliamento dell’impostazione già contenuta nel QCS dovrà essere sviluppata senza sottovalutare il rischio di impo stare programmi e progetti che possono determinare una ri dondanza delle informazioni raccolte: la vastità e la comples sità dei parametri chiamati in causa dalla sicurezza ambien tale richiede infatti un’intensa attività di selezione degli obiettivi, di analisi delle risorse disponibili, di sistematizzazio ne e utilizzo delle informazioni raccolte. Questo rischio, insie me alla necessità di ottimizzare le risorse disponibili, deve in durre all’adozione di una sorta di griglia preliminare, in base alla quale orientare i progetti in fieri: • individuazione dei sistemi di rilevazione satellitare attual mente disponibili, sia sotto il profilo tecnico che sotto quello dei soggetti titolari di questi sistemi; • definizione dello schema di banca dati satellitare e dei si stemi di aggiornamento disponibili; • definizione dei soggetti cui è consentito l’accesso alla 48 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani suddetta banca dati e delle procedure necessarie per ot tenere le informazioni richieste; • integrazione dei sistemi satellitari di rilevamento con quel li aerei e a terra, secondo una scala di approfondimento delle attività d’indagine. 296 Questa attività preliminare deve essere impostata parten do dalla definizione degli obiettivi prioritari delle attività di con trollo e monitoraggio. Quattro sono i fenomeni più rilevanti di ag gressione criminale all’ambiente: • smaltimenti illeciti di rifiuti, sia solidi che liquidi, nel terreno o in corpi idrici, con una particolare attenzione ai fenomeni di “tombamento” dei rifiuti; • abusivismo edilizio; • cave ed altre attività estrattive; • inquinamento dei fiumi e delle coste. 297 In tutti e quattro i casi, può rivelarsi estremamente utile, una volta acquisite le informazioni di base sull’area oggetto di questi fenomeni, una lettura diacronica degli stessi attraverso la banca dati delle immagini satellitari già disponibili che consente di valu tare i fenomeni per come si sono effettivamente svolti nel corso degli anni e permette, una volta individuate, ad esempio, le aree in cui si sospettano fenomeni illegali, di scendere ancora più in dettaglio fino alle analisi effettuabili direttamente sul territorio. 298 Il DL 3960, presentato dal governo nell’aprile del 1999, prevede un’importante distinzione tra la semplice violazione delle normative in vigore e il delitto vero e proprio. Se dai comportamenti illeciti non derivano altre conseguenze siamo all’interno di quella che comunemente viene definita come il legalità ambientale. Rientrano in questa categoria comporta menti diffusi, come l’abbandono incontrollato di rifiuti, in cui gli interventi sanzionatori sono sicuramente meno importanti rispetto a strumenti e azioni di carattere educativo-informati vo. 299 Quando dalla violazione della norma derivano conseguen ze come un rilevante deterioramento dell’aria, dell’acqua, del suolo, della flora e della fauna dal semplice illecito si entra nel la sfera del delitto ambientale, anche nel caso di semplice peri colo. Il verificarsi degli eventi, infatti, costituisce un’aggravante di pena, fino a quella massima che va dai tre ai dieci anni di re clusione nel caso di un disastro ambientale. 300 Un quadro di riferimento internazionale ancora più signi ficativo che riguarda la collaborazione tra le forze dell’ordine e le autorità giudiziarie: nell’ambito del G-8 è stato istituito un gruppo di lavoro permanente (Law Enforcement Project on Environmental Crime); la criminalità ambientale rappresenta una delle aree d’intervento previste per il cosiddetto Eurojust, la nuova struttura di cooperazione giudiziaria prevista nel l’ambito dell’Unione Europea; la gravità dei delitti contro l’am biente e la necessità di una forte azione di contrasto, infine, sono state sottolineate nella mozione conclusiva della prima conferenza paneuropea dei procuratori impegnati nella lotta al crimine organizzato, promossa dal Consiglio d’Europa e della Procura nazionale antimafia (Caserta, 2000). 301 Nei Paesi sviluppati, che rappresentano l’orientamento guida anche per i Paesi in via di sviluppo, le attività produt tive e di consumo sono caratterizzate da un uso inefficien te e non sostenibile delle risorse prelevate dall’ambiente (acqua, aria, minerali, combustibili, territorio ed altro) e dal la produzione di rifiuti e reflui che vengono in esso rilascia ti. 302 L’analisi dei modelli di produzione e consumo dei Paesi sviluppati rivela che l’efficienza con cui queste risorse ven 49 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani 50 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani * La segnalazione (UE xx) indica la corrispondenza con i 10 indicatori selezionati dal Progetto Europeo “Verso un quadro della sostenibilità a livello locale — Indicatori comuni europei” ; DG Environment :Expert Group on Urb. Env.; Feb. 2000 OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI* Riequilibrio territoriale ed urbanistico Integrazione dei Piani settoriali con i processi di Agenda 21 locale; Riequilibrio policentrico delle funzioni territoriali (atto a ridurre la domanda di mobilità). Incidenza mezzi motorizzati nella mobilità passeggeri locale (EU LC 3) Riqualificazione e riduzione della pressione edilizia e delle altre cause di impoverimento o degrado della qualità naturale, storico-culturale e del costruito in am bito urbano Aree naturali (in contesto urbano) protette da espan sioni urbane (EU LC 9) Estensione degli interventi di rigenerazione ambientale e di riuso di aree urbanizzate Aree degradate o contaminate (in contesto urbano) ora recuperate e riutilizzate (EU LC 9) Riqualificazione e maggiore accessibilità per tutti del patrimonio ambientale e storico-culturale Migliorare la qualità del tessuto urbano Accessibilità a verde, beni storico-culturali, servizi (EU LC 4) Migliore qualità dell’ambiente urbano Riduzione ed eliminazione tendenziale dell’esposizione della popolazione all’inquinamento (atmosferico, acu stico, idrico, del suolo) Giorni di buona qualità dell’aria (EU LC 5); Rapporti/ Piani locali risanamento aria e riduzione emissioni Esposizione della popolazione all’inquinamento acusti co (EU LC 8) Zonizzazioni e Piani di risanamento acustico Inquinamento idrico superficiale e sotterraneo Capacità depurazione (vedi § Risorse idriche) Riduzione del rischio (idrogeologico o tecnologico) Popolazione esposta al rischio Popolazione esposta a rischio industriale (o tecnologico) Contenimento della mobilità a maggiore impatto am bientale; Controllo del traffico nei centri urbani e promozione di attività alternative alla mobilità privata; Sviluppo servizi telematici sostitutivi di mobilità; Infrastrutturazione urbana a favore della modalità di trasporto ciclopedonale. Incidenza mezzi motorizzati nella mobilità passeggeri locale (EU LC 3) Uso sostenibile delle risorse ambientali Minimizzazione della quantità e del “costo ambientale” delle risorse consumate (energia, acque, materiali) e dei rifiuti prodotti Contributo locale alle emissioni (specifiche) di CO2 (EU LC 2); Consumi energetici pro capite e per addetto; Piani e azioni per efficienza e rinnovabili; Prelievi (o consumi) idrici pro capite e per addetto (vedi § Risorse idriche). Aumento del riuso e del recupero delle risorse ambien tali utilizzate; Rifiuti urbani prodotti (pro capite) % Raccolta differenziata Diffusione di consumi e comportamenti “ambiental mente corretti”. Uso del trasporto pubblico (passeggeri trasportati); Diffusione prodotti sostenibili (EU LC 10). Valorizzazione delle risorse socioecono miche e loro equa distribu zione Aumento di occupazione, di capacità di impresa e di produzione di reddito, orientate alla sostenibilità Occupati e imprese ambientalmente orientate Imprese (private e pubbliche) con certificazione am bientale – EMAS/ ISO 14000 (o sociale) (EU LC 7) Miglioramento della qualità sociale e della partecipa zione democratica Miglioramento dell’equità nella distribuzione di risorse e servizi; Rafforzamento della coesione e integrazione sociale, del senso di appartenenza, della convivenza e vivibilità delle aree urbane. Soddisfazione dei cittadini (EU LC 1) Indicatori di benessere economico, equità sociale Indicatori di sicurezza sociale e salute Miglioramento e innovazione della capacità di gestione ambientale integrata e della partecipazione della co munità ai processi decisionali; Promozione dell’innovazione amministrativa e gestio nale orientata alla sostenibilità nel sistema delle istitu zioni locali; Miglioramento a livello locale della capacità di governo ambientale e della partecipazione ai processi decisio nali. Numero e diffusione delle esperienze partecipative in favore della sostenibilità; Stati di avanzamento dei progetti; Entità degli stanziamenti pubblici sui progetti. Tabella 5.1 Obiettivi e indicatori per la qualità dell’ambiente e la qualità della vita negli ambienti urbani 51 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI TARGET Riduzione delle emissio ni inquinanti in atmosfe ra e mantenimento delle concentrazioni di inqui nanti al di sotto di limiti che escludano danni al la salute umana, agli ecosistemi e al patrimo nio monumentale Adeguamento agli stan dard previsti dai Protocolli Internazionali ed ai livelli imposti dalle Direttive Comunitarie. Concentrazioni di SO 2 , NO 2 , O 3 , CO, Benzene, PM 10 , Piombo, BaP in atmosfera; Emissioni di SO 2 , Piombo, NH 3 , NO x , COVNM, PM 10 , CO, metalli pesanti e composti organici persistenti (POP); Deposizioni (suolo, acque) di solfati, nitrati. Riduzione emissioni inquinanti ai livelli e nei tempi indicati dai Protocolli; Riduzione delle concentrazioni al di sotto dei livelli indicati dalle Direttive Comunitarie. Riduzione delle emissioni di SO2. Emissioni SO2 da fonti fisse (settore industriale ed energetico, etc.); Emissioni SO2 da fonti mobili; Concentrazioni in aria: medie orarie, medie gior naliere, 98° percentile e mediana su base annua, media annuale ed invernale; PH acque superficiali; Carichi critici. Emissioni: 1.330 kt/anno dal 2000 (Direttiva NEC); 1042 kt/anno (Protocollo Oslo); 475 kt/anno nel 2010 (Direttiva NEC) e 500 kt/anno nel 2010 (Protocollo Göteborg); Concentrazioni: valori limite e guida (DPR 203/1988); limiti indicati dalla Direttiva 1999/30/CE Riduzione delle emissioni di NOx. Emissioni NO x nel settore trasporti; Emissioni NO x da fonti fisse; Concentrazioni in aria: medie orarie, medie gior naliere, 98° percentile e mediana su base annua; Carichi critici per l’azoto acidificante e quello eu trofizzante. Emissioni: 1 Mt/anno nel 2010; 990 kt nel 2010 (Direttiva NEC). Concentrazioni: valori limiti e guida (DPR 203/1988); limiti indicati dalla Direttiva 1999/30/CE Riduzione delle emissioni di COVNM. Emissioni di COVNM dal settore industriale (sol venti soprattutto) e dalle fonti mobili. Emissioni: 1.159 kt/anno nel 2010 (Protocollo Göteborg e Direttiva NEC); Target indicati nella direttiva 99/13/CE per l’uso di solventi organici. Riduzione delle emissioni di NH3. Emissioni di NH3 dal settore agricolo. Emissioni: 419 kt/anno nel 2010 (Protocollo Göteborg e Direttiva NEC) Riduzione delle emissioni di CO 2 . Emissioni di CO 2 dal settore trasporti. Concentrazioni: valori limiti e guida (DPR 203/1988); 10 mg/m3 max conc. media su 8 ore nel 2005 (Direttiva 2000/69/CE). Riduzione emissioni di Benzene. Percentuale benzene nei combustibili; Concentrazioni di benzene nelle aree urbane. 10 mg/m3 obiettivo di qualità attuale; 5 mg/m3 media annuale (Direttiva 2000/69/CE). Riduzione delle emis sioni di PM 10 . Emissioni di polveri fini dai processi produttivi e dalle fonti mobili; Concentrazioni di PM10 nelle aree urbane e nel l’intorno di poli industriali e assi viari. 40 mg/m3 obiettivo di qualità attuale; 20 mg/m3 nel 2010 (Direttiva 99/30/CE) Riduzione delle emissio ni inquinanti in atmosfe ra e mantenimento delle concentrazioni di inqui nanti al di sotto di limiti che escludano danni al la salute umana, agli ecosistemi e al patrimo nio monumentale Riduzione delle concen trazioni di ozono tropo sferico. Emissioni di COV, NOx e PM; Concentrazioni di O3 in aree metropolitane, aree sottovento alle città e zone remote. Evidenza del danno alla vegetazione e calo del le rese agricole; Livelli critici. Concentrazioni: valori limiti e livelli (DPCM 28/3/83, DM 16/5/96); Obiettivi a lungo termine e valori bersa glio per il 2010 (Direttiva 02/3/CE): AOT40 = 6 mg/m3 h per le colture agrarie. Prevenzione e riduzio ne dell’inquinamento in door e delle esposizioni al radon. Concentrazioni di inquinanti indoor; Concentrazioni di radon. Tabella 5.2 Obiettivi, indicatori e target per la qualità e la sicurezza dell’ambiente e per la qualità della vita 52 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani Riduzione dell’inquina mento acustico e ridu zione della popolazio ne esposta. Adeguamento ai limiti imposti dalla legge nazionale. Livelli di esposizione della popola zione al rumore diurno; Livelli di esposizione della popola zione al rumore notturno. Entro 15 anni: completa attuazione dei piani di risanamento per i servizi pubblici di trasporto e per le relative infrastrutture lineari (art.2 comma 1 lettera a.3 e b.3 del DM 29 novem bre 2000). Entro 5 anni: completa attuazione dei piani di risanamento per aeropor ti e infrastrutture non indicate al pun to precedente, (art.2 comma 1 lette ra c.3 e d.3 del DM 29 novembre 2000) per il conseguimento del ri spetto dei valori limite stabiliti dai re golamenti d’attuazione di cui all’art. 11 della L 447/95. Riduzione della percentuale della popola zione esposta a livelli eccessivi di rumore. Modifica degli atteggiamenti e dei modelli di consumo; Nuove tecnologie di trasporto e motorizza zioni a bassa emissione acustica; Nuove tecnologie nei sistemi attivi e passi vi di controllo del rumore. Riduzione dell’esposi zione a campi elettro magnetici in tutte le si tuazioni a rischio per la salute umana e l’am biente naturale. Miglioramento della conoscenza dei rischi per la salute connessi ai livelli di esposi zione; Acquisizione dei livelli di esposizione EM in tutto il Paese; Riduzione delle emissioni degli impianti e delle apparecchiature. Intensità dei campi magnetici a bas sa frequenza nelle aree di massima esposizione. Limiti di esposizione 5kV/m e 0,1 mT Valori di attenzione: 10 mT Obiettivo di qualità :3 mT Intensità dei campi elettrici a radio frequenza nelle aree di massima esposizione; Valori di attenzione in corrisponden za di edifici adibiti a permanenze non inferiori a 4 ore: 6 V/m. Limiti di esposizione: 60V/m (0,1-3 MHz); 20 V/m (fino a 3 GHz) e 40 V/m oltre 3 GHz; Obiettivo di miglioramento della qua lità della vita nell’aree all’aperto in tensamente frequentate: 6 V/m, 16 mA/m e 0,1 W/mq. Uso sostenibile degli organismi genetica mente modificati Crescita delle cono scenze e diffusione dell’informazione in materia di biotecnolo gie e OGM. Rafforzamento della normativa sui reati ambientali e della sua applicazione. Prevenzione e protezione della salute e degli ecosistemi dai rischi derivanti dai pro dotti biotecnologici e OGM. Biosicurezza degli scambi internazionali. Sicurezza e qualità de gli alimenti. Sviluppo della ricerca nel campo della si curezza degli alimenti Riduzione dell’uso di pesticidi attraverso la promozione dell’agricoltura biologica e del la lotta integrata; Costituzione di un sistema efficace di mo nitoraggio e sorveglianza della sicurezza degli alimenti. Assicurazione di una corretta informazione dei consumatori sulla sicurezza degli ali menti. Salvaguardare la tipicità dei prodotti ali mentari italiani e la dimensione artigianale dell’industria alimentare. Istituzione di un’Autorità alimentare indi pendente. Organizzazione di un efficace sistema di controllo. Bonifica e recupero delle aree e dei siti in quinati. Completamento della mappatura e del mo nitoraggio dei siti da bonificare; Sperimentazione sulle tecnologie di bonifi ca a basso impatto ambientale; Completamento degli interventi di interes se nazionale. segue tabella 5.2 OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI 53 Qualità dell’ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI Rafforzamento della normativa sui reati ambientali e della sua ap plicazione Rendere più efficace la normativa di carattere regio nale o locale Creare un efficace sistema di sicurezza ambientale Numero di illegalità ambientali individuate e perseguite; sequestri giudiziari realizzati Potenziamento degli strumenti di individuazione dei reati ambientali Promozione della consa pevolezza e della parteci pazione democratica al si stema di sicurezza am bientale Promuovere la cultura della legalità ambientale Far crescere una consapevole gravità dei fenomeni di aggressione criminale all’ambiente e delle conse guenze negative che determinano Adeguamento e potenziamento dei sistemi di comuni cazione e gestione dei dati sui fenomeni di aggressio ne criminale all’ambiente Tabella 5.3 Obiettivi e indicatori per fronteggiare la criminalità ambientale 54 Capitolo 6 Prelievo delle risorse e produzione di rifiuti gono utilizzate è molto bassa, e determina la dispersione nell’ambiente della maggior parte delle risorse prelevate. Il grado di efficienza con cui le risorse naturali sono utilizzate nel ciclo di vita dei prodotti, dalla fase estrattiva a quelle di lavorazione, consumo e smaltimento/recupero, può essere notevolmente aumentato con vantaggio dei consumatori fi nali, e dell’efficienza delle imprese. 303 Per favorire la crescita, il sistema economico mondiale si è posto l’obiettivo della minimizzazione del costo delle ri sorse primarie riducendo la convenienza delle imprese ad utilizzarle in modo efficiente. In tal modo l’eccessivo prelie vo di risorse ha generato alterazioni profonde dei flussi ma teriali propri del metabolismo degli ecosistemi, ridotto i mar gini di rinnovabilità delle risorse e determinato effetti nega tivi sulla salute dell’uomo e sull’economia per effetto di: • perdita di valore per degrado ambientale; • esigenze di bonifica; • riduzione della disponibilità di risorse rinnovabili e non rinnovabili; • maggiori esigenza di tutela sanitaria della popolazione. 304 Per motivazioni ambientali ed economiche è dunque essenziale puntare ad una riduzione consistente del prelie vo di risorse e dei flussi di materiali e di inquinanti che le at tività umane immettono nell’ambiente. Utilizzando le risor se in modo più efficiente nel sistema industriale ed orien tando i modelli di consumo alla soddisfazione del consumatore attraverso servizi efficienti, è possibile conse guire questo obiettivo e mantenere al contempo un elevato livello di qualità dei consumi finali. 305 Sul piano sociale l’uso non efficiente delle risorse ed il loro eccessivo prelievo viola il principio di equità, il diritto di accesso alle risorse per i Paesi in via di sviluppo e per le generazioni future. 6.1 Il prelievo delle risorse naturali 306 L’Italia, come gli altri Paesi sviluppati, ha raggiunto e man tiene livelli di consumo superiori a quanto potrebbe essere pre levato senza alterazioni ecologiche. L’eccessivo e inappropria to uso delle risorse riguarda non solo quelle non rinnovabili, co me materiali inerti, combustibili fossili e altri minerali, ma anche risorse rinnovabili come acqua, territorio e legname. 307 In molti casi il prelievo di risorse rinnovabili supera la loro capacità di rigenerarsi (acqua, legno, biomasse energetiche). Gran parte delle risorse non rinnovabili utilizzate in Italia (circa il 90% dei materiali energetici e minerali) sono importate; ridur ne l’impiego o sostituirle con fonti rinnovabili è, quindi, di impor tanza primaria per il nostro sistema economico. Figura 6.1 Indici dei consumi in Italia Fonti: ENEA, ANPA, ISTAT, 2001 308 E’ stato stimato che l’utilizzazione attuale di risorse natura li da parte del sistema economico mondiale sia circa il doppio di quello che l’ecosistema terrestre può consentire in modo so stenibile. Inoltre il 20% della popolazione mondiale impiega l’80% delle risorse. Nemmeno il problema dell’equità potrà es sere affrontato senza utilizzare le risorse in modo più efficiente e senza garantire a tutti eguali diritti di accesso alle risorse stes se. 309 I Paesi sviluppati, che hanno maggiori capacità di ricerca e sviluppo, indispensabili per l’efficienza nei settori produttivi e del consumo, debbono esportare nei Paesi in via di sviluppo non più i sistemi meno efficienti e le lavorazioni più dannose per l’ambiente, bensì tecnologie che possano consentire l’av vio generalizzato di processi di sviluppo sostenibile. 310 In ambito europeo è stato proposto un percorso progressi 55 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti vo di ecoefficienza attraverso la riduzione del prelievo di risor se del 25% entro il 2010, del 75% entro il 2030 (fattore 4) e del 90% entro il 2050 (fattore 10). Queste strategie hanno per obiettivo la riduzione dell’ingresso di materiali nel sistema so cio-economico (mondiale, nazionale, regionale, industriale, ur bano, familiare), mantenendo gli attuali livelli di qualità della vi ta ed anzi puntando a migliorarne gli aspetti legati proprio dal l’eccessivo e distorto consumo di beni materiali ed a modelli di vita inutilmente dispersivi. Sono strategie che prefigurano un grande ciclo di ammodernamento e di innovazione tecnologica del sistema industriale e richiedono condivisione e convinzione da parte di tutti i soggetti competenti. 311 I mezzi per attuare questa strategia esistono e sono dati dal le attività di ricerca e sviluppo tecnologico riguardanti processi produttivi volti a: • ridurre il consumo di risorse e materie prime, soprattutto quelle non rinnovabili; • prolungare la vita utile dei prodotti; • sostituire tendenzialmente le merci con servizi ecoefficienti; • favorire il riciclaggio ed il riutilizzo dei prodotti non più ser vibili (e della materia in essi incorporata) incentivando, lo sviluppo di un vero e proprio mercato dei materiali di recu pero. 312 Per questa via è possibile, anche attraverso azioni di orien tamento della domanda, dare obiettivi quantitativi alle politiche di sviluppo sostenibile, rendendole chiare, comprensibili e cir costanziate, separando lo sviluppo dalla crescita economica e dematerializzando il sistema economico. 313 Il modello “fattore 10”, che ha un orizzonte di 50 anni, è equivalente ad un incremento di produttività delle risorse del 4,5% annuo. Esso richiede una ripresa netta dello sviluppo tec nologico e una nuova cultura della sufficienza (più qualità del la vita con meno beni materiali e servizi adeguati) nei Paesi co me il nostro, che oggi presentano stili di vita insostenibili nel medio termine. 314 Una reale dematerializzazione dell’economia è resa ardua dall’attuale modello di produzione basato sulla quantità della produzione e della vendita di beni, progettati per durare poco ed essere presto sostituiti da nuovi. Sono in atto tendenze alla riduzione dell’intensità di risorse nella produzione di beni e ser vizi e ad un certo disaccoppiamento tra crescita economica e risorse (si vedano gli indici settoriali di intensità, in figura 6.2 per l’energia), ma in genere questi vantaggi sono sopravanzati dal l’aumento dei consumi globali. Si parla di disaccoppiamento as soluto in presenza di attenuazione netta del prelievo di risorse e di disaccoppiamento relativo se il prelievo procede a ritmi in feriori della crescita. 315 La dematerializzazione comporta il passaggio dalla vendi ta dei prodotti materiali di breve durata alla vendita di servizi, mediante l’uso di prodotti materiali di lunga durata. Si tratta di un doppio dividendo che migliora la qualità della vita dei con sumatori e incrementa i vantaggi per le imprese con quote de crescenti di materiali e carichi ambientali e tassi occupazionali crescenti. 316 La trasformazione deve essere accompagnata da azioni di informazione e di orientamento del pubblico, necessarie per ché i provvedimenti che mirano a modificare gli stili di vita del le persone non vengano vissuti come un’insidia alle libertà per sonali e, pertanto, risultare inefficaci. Figura 6.2 Sviluppo della risorsa energetica in Italia (EU HL 10) Nota: valori anno base: Consumi primari = 152 Mtep Usi finali = 118 Mtep Intensità energetica = 0,195 ktep/euro Consumi primari mondiali = 8.623 Mtep Fonte: ENEA, 2001 317 Sono stati sviluppati in alcuni Paesi europei e adottati re centemente dall’Agenzia Europea per l’Ambiente11 gli indica tori relativi alla quantificazione del prelievo di risorse dall’am biente (Total Material Requirement - TMR) ed all’intensità di materiali di un determinato prodotto o servizio (Material Input per Unit Service - MIPS). La stima del TMR si riferisce all’in tera Europa ed in essa i flussi determinati dagli scambi inter ni si elidono. Questi indicatori includono la quota di materiali prelevata dall’ambiente che non perviene al prodotto finale. Il loro impiego consente la verifica delle prestazioni del siste ma economico in rapporto all’uso di risorse ed il calcolo del l’intensità di materiale per unità di ricchezza prodotta. 318 Per l’Italia alcuni profili di consumo sono riportati nella fi gura 6.1 ed alcuni dati delle intensità di risorse nella tabella 11 Agenzia Europea per l’Ambiente (EEA): “Environmental Signals 2001’’ 56 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti 6.1. E’ stata realizzata una valutazione del flusso globale di materia relativa all’anno 1995 ed al decennio precedente ed una stima 1998 dell’indice DMI, input diretto di materia, esclu si i materiali da costruzione, che fornisce un valore di circa 420 Mt/anno pari a circa 8 t/anno pro capite (EUROSTAT). 319 Nello stesso decennio, mentre il PIL è aumentato del 4%, il fabbisogno di risorse del sistema produttivo è diminuito del 13%. Questo andamento va valutato attentamente perché fa vorito sostanzialmente dalla progressiva sostituzione di prodot ti petroliferi con il gas naturale negli usi energetici diretti e per la produzione di elettricità, e dalla progressiva delocalizzazione in altri Paesi di settori dell’industria primaria, che ha una forte in tensità di materie prime, a favore di attività di trasformazione che trattano materiali già raffinati o semilavorati. 320 I primi passi per una contabilità nazionale dei materiali so no stati compiuti dall’ISTAT mentre alcune aziende, nell’ambito di iniziative per l’innovazione e la certificazione dei processi, stanno adottando sistemi di contabilità per alcune risorse (pre valentemente energia e acqua) e iniziative di riduzione dell’uso di risorse connesse con le esigenze di riduzione dei rifiuti. 321 La riduzione dell’uso di risorse nel sistema economico ita liano, basato sulla trasformazione di risorse per la produzione di beni e servizi, consente di ridurre i costi d’acquisto di materie prime all’estero, che rappresentano una voce passiva del bi lancio nazionale, e di stimolare la ricerca e lo sviluppo di nuovi processi e nuovi prodotti ad elevata efficienza migliorando la competitività. 322 Favorendo l’utilizzazione di servizi in sostituzione dell’ac quisto di prodotti si incrementa la quota di mano d’opera quali ficata nelle attività terziarie e nei servizi riguardanti prodotti pro venienti da Paesi esteri e si riduce l’importazione di beni di con sumo, con evidenti vantaggi sociali e per la bilancia commerciale. 323 I target della dematerializzazione sono quelli individuati dai progetti Fattore 4 e Fattore 10 (tabella 6.2). Agricoltura, zootecnia, foreste, caccia e pesca 34 1.721 19 0 Minerali, energia, siderurgia, cemento... 2.541 3 283 217 Chimica, gomma ed altri 397 21 37 17 Metalli, macchine, mezzi di trasporto 185 4 26 9 Industrie alimentari e bevande 127 613 29 12 Tessili, legno, carta 92 20 28 9 Costruzioni 1.478 3 16 9 Commercio e pubblici esercizi 54 47 17 10 Trasporti e comunicazioni 56 7 13 35 Altri servizi vendibili 62 3 11 4 Servizi non vendibili e delle PA 76 11 13 7 Tabella 6.1 Rapporto tra materiali movimentati e PIL attivato per raggruppamenti di attività economiche (intensità di risorse in kg per milioni di PIL al 1988) Parte I: materiali interni Agricoltura, zootecnia, foreste, caccia e pesca 10 66 11 20 Minerali, energia, siderurgia, cemento... 156 8 4 323 Chimica, gomma ed altri 153 43 59 76 Metalli, macchine, mezzi di trasporto 149 10 6 31 Industrie alimentari e bevande 35 186 6 28 Tessili, legno, carta 19 103 14 22 Costruzioni 179 13 5 24 Commercio e pubblici esercizi 9 19 1 9 Trasporti e comunicazioni 20 8 2 78 Altri servizi vendibili 10 3 2 8 Servizi non vendibili e delle PA 16 8 2 15 Parte II: materiali d’importazione 6.2 Le risorse idriche 324 Dei 52 miliardi di metri cubi di acqua disponibili con le at tuali capacità di regolazione, circa 40 sono effettivamente uti lizzati. L’Italia, come tutti i Paesi mediterranei, presenta un’accentuata dominanza degli usi irrigui: circa 20 miliardi di m3, anche se nell’ultimo decennio la superficie irrigata e i consumi unitari tendono a stabilizzarsi o ridursi, soprattutto nel Nord Italia. In proiezione, al 2011 la riduzione attesa del la domanda di acqua nel bacino del Po è dell’ordine del 10 40%. 325 Non si dispone di dati relativi all’andamento dei consumi per uso industriale, ma la tendenza sembra essere ancora quella avviata negli anni ’70 di una progressiva riduzione: tra il ’72 e l’86 vi sono state forti riduzioni nel settore cartario ( 4%), nella gomma e nelle fibre sintetiche (-80%), negli zuc cherifici (-56%). Nella chimica fra il ’94 e il ’97 si è registrata una diminuzione del 5% a fronte di aumenti di produzione del 10%. 326 I risultati disponibili sugli usi civili dell’acqua sono relativi an cora al 1987, quando si evidenziava un forte aumento del pre lievo rispetto al decennio precedente, con un peggioramento dell’efficienza della distribuzione. L’Istituto di Ricerca sulle Acque (IRSA) sostiene però che attualmente la crescita si è ar restata. La qualità delle acque superficiali sembra migliorata tra gli anni ’70 e gli anni ’80, per effetto della riduzione del carico in dustriale e dell’entrata in funzione di sistemi di depurazione, so prattutto industriali, ma, a livello nazionale, si mantiene ad un li vello medio basso. Sebbene negli ultimi 20 anni siano stati co struiti numerosissimi impianti di depurazione, non vi è traccia di un recupero vistoso e significativo della funzionalità e della qua lità degli ecosistemi acquatici come in altri Paesi europei. Non esistono rilevamenti sistematici riguardanti la qualità delle ac que sotterranee, ma a medio lungo termine sono da attendersi peggioramenti della situazione perché la contaminazione del suolo ha raggiunto livelli elevati: il problema pertanto è grave. 327 Si registra un rilevante incremento nella dotazione di in frastrutture di depurazione: 4.875 impianti di trattamento se condario o terziario in esercizio nel 1993 contro 3.823 del 1987 (+20%): ma cresce anche il numero di impianti inattivi. La quota di popolazione equivalente allacciata a reti fognan ti è del 77%; quella servita da impianti in esercizio è del 63%. Priorità, obiettivi ed azioni 328 In linea generale l’acqua in Italia non manca; ma a fian co della domanda per gli usi classici (civile, irrigazione, indu stria, energia, navigazione) oggi c’è una crescente domanda per usi ambientali: mantenimento della qualità dell’acqua (fi gura 6.3), salvaguardia e valorizzazione del paesaggio, con servazione di ecosistemi e biodiversità; ricreazione (soggior no turistico, pesca, canoa). Figura 6.3 La qualità dell’acqua nei grandi fiumi : concentrazione di azoto e fosforo (EU HL6) Nota: valori medi anno base: Azoto totale = 6,8 mg/l Fosforo totale = 0,21 mg/l Fonte: Ambiente Italia, 2001 329 Per questo si ritiene prioritario puntare alla conservazione o ripristino di un regime idrico compatibile con la tutela degli ecosistemi, con gli usi ricreativi e con l’assetto del territorio. Ciò implica, in molte aree del Paese, arrivare a una minor sottra zione di portata dalla circolazione naturale (figura 6.4) con par ticolare riferimento alle risorse di buona ed elevata qualità. Va pertanto considerata prioritaria la riduzione dei fabbisogni, in tesi come la quantità di risorsa (grezza) necessaria per soddi sfare gli usi “dissipativi”; a tal fine occorre porre in essere in terventi finalizzati al risparmio, riuso, riciclo. 330 La Direttiva Quadro sulle acque 2000/60/CE, per alcuni aspetti anticipata dal DLgs 152/99, istituisce il quadro per l’a zione comunitaria in materia di acque. La Direttiva fissa speci fici obiettivi ambientali per i corpi idrici superficiali e sotterranei ed estende il concetto di tutela a tutto l’ecosistema connesso con l’ambiente acquatico. Tali obiettivi devono essere perse guiti e raggiunti con precise scadenze temporali attenendosi al le indicazioni contenute negli allegati tecnici. Il raggiungimen to del livello di qualità buono per tutti i corpi idrici è richiesto en tro 15 anni dall’entrata in vigore della Direttiva. Il Piano di Tutela Regionale, ai sensi del DLgs 152/99, rappresenterà per tanto lo strumento di pianificazione per le misure di tutela, per il ripristino di un bilancio idrico sostenibile e per ridurre i carichi inquinanti gravanti sulle acque superficiali e sotterranee. 331 L’infrastrutturazione consente di rendere utilizzabile ogni risorsa idrica potenziale mediante ingenti investimenti e un au mento dei costi fissi del sistema (manutenzione e rinnovo del capitale investito). Questi costi costituiranno un fardello estra neo, ma inevitabile per le generazioni future. Per questo è op portuno puntare alla sostenibilità economico-finanziaria, in ba se a cui i costi di investimento, gestione e rinnovo del capitale investito dovrebbero essere interamente a carico delle gene 57 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti razioni che fruiscono dei corrispondenti benefici. Per avvici narsi a questo ideale, scegliendo un esplicito compromesso con la soddisfazione degli obiettivi ambientali di cui sopra ed etici, di cui al punto seguente, occorre da un lato portare le ta riffe a un livello adeguato a coprire inizialmente almeno i costi di gestione e ammortamento, dall’altro limitare la velocità di crescita del capitale fisso (infrastrutture) relativo ai servizi idri ci. Quanto più vicine saranno le tariffe ai costi marginali, com prese le esternalità, tanto più efficiente sarà l’allocazione delle risorse. 332 Sostenibilità etico-sociale: questo termine racchiude una serie di concetti qui di seguito chiariti. La domanda di acqua corrispondente alla tariffa imposta deve essere soddisfatta pie namente. Per quanto riguarda gli usi civili, però, va ricordato che l’acqua è un bene essenziale e per questo è giusto garan tire a tutti la soddisfazione dei fabbisogni essenziali a condi zioni pienamente sopportabili dal punto di vista economico, cioè tali da non rendere l’acqua un bene di lusso. Il principio espresso di far coprire i costi ai beneficiari può portare a sfa vorire alcune zone rispetto ad altre (tariffe più alte); il principio di equità infra-generazionale deve trovare soddisfazione attra verso una sufficiente solidarietà nazionale fra individui, settori di impiego ed aree geografiche. E’ necessario quindi trovare un equilibrio fra la necessità di autonomia finanziaria e la sod disfazione della domanda, facendo attenzione a non incorag giare modelli insediativi e produttivi dissipativi. Figura 6.4 Estrazione di acqua superficiale e sotterranea in Italia (EU HL 10) Fonte: ANPA, 2001 333 Gli obiettivi operativi sono così articolati: 334 Riduzione delle perdite nei sistemi di adduzione-accumu lo-distribuzione. Questo obiettivo richiede: • censimento dei punti di approvvigionamento reali e misura dei relativi prelievi; • dotazione di sistemi di monitoraggio e controllo più efficienti (telecontrollo); • razionalizzazione e ottimizzazione della gestione di sistemi idrici, in particolare i serbatoi multiuso, attraverso strumen ti modellistico-informatici; • manutenzione ordinaria delle reti esistenti; • rifacimento di porzioni consistenti dei sistemi di distribuzio ne, soprattutto nel settore civile. 335 Questo obiettivo è sancito da diverse leggi (L 36/94, DLgs152/99), ma nessuna di esse ha potere sanzionatorio sugli enti gestori. Manca un reale disincentivo economico: attualmente ridurre le perdite di rete costa di più dell’acqua perduta. 336 Riduzione dei consumi finali. E’ essenziale nel settore agri colo, il più idroesigente, e richiede: • di sviluppare quanto più possibile, seguendo le vocazioni del territorio, l’attività di rinaturalizzazione dei suoli; • la conversione a colture meno idroesigenti; • il miglioramento delle tecniche irrigue; • sistemi modellistico-informatici di rilevamento, monitorag gio, previsione e gestione che permettano di ottimizzare l’uso delle risorse (quantità giusta al tempo giusto); • informazione sul reale uso della risorsa; • ammodernamento delle reti irrigue; • imposizione, a livello di politica agricola, di vincoli e disin centivi o, viceversa, fornitura di incentivi economico-finan ziari e organizzativi (accesso ai mercati, informazione, etc.); • imposizione di uno schema di tariffazione basato sulla mi sura delle quantità effettivamente utilizzate. Nei settori civile e industriale occorre incentivare l’installazione di apparecchiature a basso consumo e agire sui comportamenti in dividuali (della famiglia e dell’impresa), anche con attività promo zionali e informative. Un utile strumento è la contabilizzazione dei consumi con un contatore in ogni unità abitativa. Nel settore in dustriale occorre favorire il riciclo interno al processo produttivo. Gli strumenti a disposizione sono la Legge 36/94 e il DLgs 152/99. Un elemento chiave è quello tariffario: il disincentivo de ve avvenire anche attraverso una revisione dei canoni. Ad esso vanno aggiunti la promozione di un più razionale utilizzo delle ri sorse idriche, favorendo l’introduzione e la diffusione delle migliori tecniche disponibili; l’incentivazione al riuso delle acque in tutte le fasi del processo produttivo; il reimpiego delle acque risultanti a valle e la restituzione di acque di scarico con caratteristiche quali tative analoghe a quelle prelevate. 337 Fondamentale è la revisione delle concessioni (prevista dal DLgs 152/99) basata su una valutazione integrata e compara tiva delle diverse opzioni, dove integrata significa tale da consi derare allo stesso tempo gli aspetti tecnico-ingegneristici, quel li economici, quelli ambientali e quelli socio-economico-cultura li. E’ necessario che i disciplinari di concessione siano rispettati e attentamente monitorati, fornendo garanzie legalmente vali de ai potenziali impattati. 338 Riutilizzo di acque reflue. E’ fondamentale per gli usi agri coli: libera risorse naturali per l’ambiente, o per eventuali altri usi, e riduce i trattamenti terziari alla sola disinfezione evitan do i trattamenti di denitrificazione e defosfatazione, con note voli risparmi economici, energetici e/o di territorio (superfici im pegnate). Le acque reflue destinate a uso irriguo possono pre sentare concentrazioni elevate di nutrienti che rendono evitabile il ricorso a fertilizzanti di sintesi: si otterrebbe un rie quilibrio dei cicli biogeochimici. Anche il riutilizzo industriale può essere incrementato con il DLgs 152/99: strumento per promuovere il riutilizzo è la revisione delle concessioni: “non 58 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti più prelevare l’acqua dal fiume e dalla falda ma avere a di sposizione dell’acqua reflua da riutilizzare”. Per questi motivi va prevista la riduzione della durata massima delle conces sioni di derivazione per l’uso irriguo, attualmente il maggiore rispetto ad altri, uso potabile compreso, per consentire una migliore riprogrammazione dei prelievi destinati all’irrigazione. E’ necessario, un impegno finanziario pubblico per sostenere i costi delle infrastrutture di distribuzione delle acque reflue de purate; va anche notato che in alcune situazioni, particolar mente in distretti industriali ad alta intensità di uso idrico, si è rivelato utile e proficuo lo strumento dell’accordo volontario. 339 Riduzione del carico inquinante. Le azioni sono infrastruttu rali (nuovi sistemi di depurazione, miglioramento e sostituzione dell’esistente) e, soprattutto, gestionali (miglioramento della fun zionalità degli impianti). Tra le azioni infrastrutturali occorre pun tare a grandi comuni ancora non depurati; a piccoli centri dotati di trattamenti inadeguati (o privi); alle periferie urbane, dove i costi di collettamento fognario possono essere eccessivi; agli insedia menti turistici. Per molti di questi casi sono opportuni trattamenti di basso costo e alta compatibilità ambientale, come la fitodepu razione. Per il settore industriale, i problemi maggiori sono nel Mezzogiorno (industria alimentare). Tra le azioni gestionali van no comprese l’individuazione di gestori competenti, maggiori con trolli e la formazione professionale. 340 Gli strumenti normativi sono la Legge 36/94 e il DLgs 152/99. In particolare il Piano di Tutela, previsto dal DLgs 152/99, deve in dividuare i corpi idrici che non rispettano gli obiettivi di qualità sta biliti e indicare gli interventi necessari. I limiti agli scarichi sono più o meno restrittivi in ragione del loro potenziale impatto. Il Piano deve agire su tutto il bacino intervenendo sulla riduzione dei cari chi inquinanti ma anche sulle derivazioni (minimi deflussi vitali), sulle capacità tampone del territorio (modifiche dell’uso del suolo, diffusione di siepi, filari, fasce erbacee di rispetto), sulla capacità autodepurativa dei corsi d’acqua (rinaturalizzazione, creazione di zone umide in alveo o fuori alveo), ricorrendo a opere, ma anche a prescrizioni e incentivi. 341 Fondamentale è l‘uso di strumenti modellistici capaci di quantificare le relazioni di causa-effetto soggiacenti; per questo occorre riorientare la raccolta dati di qualità e portata. Dal punto di vista degli attori interessati, il Piano di Tutela deve interfacciarsi da un lato con le Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale (ATO) e gli enti che gestiscono i carichi di origine civile, ma anche con i gestori dei carichi industriali e agricoli: imprese, associazioni di categoria, enti di sviluppo, consorzi di bonifica e irrigazione, uffi ci regionali, etc. Per quanto riguarda i fanghi di depurazione, no nostante la riduzione sia già incentivata dal costo elevato dello smaltimento, manca una conoscenza diffusa delle soluzioni che ne permettono una minor produzione né esiste un mercato dei fanghi sufficientemente sviluppato. 342 Molti ampliamenti di depuratori civili e industriali in corso potrebbero aver luogo attraverso la creazione di sistemi di fi nissaggio a valle ricorrendo alla fitodepurazione che non pro duce fanghi. La separazione delle reti di collettamento, evitan do l’arrivo delle acque di prima pioggia, che presentano carichi elevati di metalli pesanti, permette di ottenere fanghi di miglior qualità per il riutilizzo agricolo. 343 Miglioramento delle reti e gestione delle acque meteoriche in ambito urbano. Il DLgs 152/99 prevede che nei nuovi inse diamenti le Regioni impongano reti di collettamento separate: è fondamentale che i PRG e i regolamenti edilizi recepiscano questa direttiva e promuovano la progressiva sostituzione del le reti miste esistenti con reti separate e la diffusione di sistemi di invaso/trattamento delle acque di prima pioggia, con funzio ni anche di rinaturalizzazione dei reticoli idrografici in ambito ur bano. Visto il costo notevolissimo di tale sostituzione, sarà ne cessario prevedere anche meccanismi di incentivo e di soste gno finanziario con risorse pubbliche. 344 Copertura dei costi totali. La Legge Galli ha avviato un pro cesso di adeguamento delle tariffe ai costi di lungo periodo, che non è ancora completo, con particolare riferimento alla fognatu ra e alla depurazione. Il completamento della trasformazione del sistema di gestione (dalle 13.000 gestioni attuali alle circa 80-100 previste con l’entrata a regime degli ambiti territoriali ottimali) è stato visto come una condizione preliminare, al fine di contenere gli aumenti tariffari nelle aree più deboli. Tuttavia i ritardi nell’at tuazione di questa riforma hanno determinato un analogo ritardo nell’adeguamento delle tariffe ai costi. Nello stesso tempo, la re golazione tariffaria è costretta ad oscillare fra una politica di bre ve respiro e limitate potenzialità incentivanti (CIPE) e un “meto do tariffario normalizzato” la cui applicazione è prevista solo a lungo termine, che è stato in ogni caso molto criticato per i deboli meccanismi incentivanti in esso previsti. E’ necessario da un la to rompere gli indugi e favorire un rapido adeguamento delle ta riffe ai costi, comprensivi degli investimenti, senza vincolare que sta strategia al completamento degli ATO; dall’altro porre le basi per un coerente ed efficace sistema di regolazione economico finanziaria, capace di indirizzare il settore su un sentiero di effi cienza. 345 Questa tariffa deve però essere modificata in modo esplici to e trasparente per soddisfare l’obiettivo fondamentale di so stenibilità etico-sociale, agendo in due direzioni in un certo sen so diametralmente opposte (un punto di partenza possono co stituirlo le linee guida LLPP del 1998): da un lato, ridurre le differenze tra ATO a livello nazionale attraverso la costituzione di strumenti di perequazione fra aree territoriali, analoghi nello spirito a quelli previsti in Francia nel caso delle Agences de l’Eau, prelevando cioè attraverso canoni ambientali e addizionali sulle tariffe le risorse necessarie per finanziare specifici interventi nelle aree più deboli, puntando in particolare a supportare il Mezzogiorno in cronico ritardo infrastrutturale; dall’altro, ammet tere una certa differenziazione delle tariffe anche all’interno di uno stesso ATO, in modo da favorire la formazione di ambiti ta riffari più piccoli e omogenei. 346 A livello microeconomico, è opportuno adottare una formu la binomia, con una quota fissa per il diritto di connessione e una quota variabile, crescente in modo più che proporzionale rispet to ai consumi. 347 Accessibilità. L’attuale fascia tariffaria sociale premia le pri me unità di consumo a prescindere dalle caratteristiche del con sumatore e finisce per sussidiare nello stesso modo utenti bi sognoso e non. E’ opportuno invece adottare misure di pere quazione più selettive. 59 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti 348 Riduzione dell’artificializzazione. La Legge Galli e le leggi at tuative di quasi tutte le regioni, affidano agli enti locali, con il Piano di ambito, i nuovi investimenti necessari; il relativo costo viene sca ricato in tariffa dal gestore chiamato a mettere in atto il piano pre scelto, con i relativi oneri finanziari. Questo meccanismo fornisce un incentivo alla realizzazione di nuove opere, il cui costo è neu tro per il gestore, scoraggiando investimenti finalizzati al migliore utilizzo delle risorse esistenti, il cui costo sarebbe a carico del ge store. Occorre invece far partecipare il gestore ai costi dei nuovi investimenti, evitando di riconoscere automaticamente i costi in ta riffa, e affidandogli il compito di dettagliare, per periodi definiti, i pro grammi di investimento e i relativi programmi finanziari e tariffari: il piano di ATO dovrà essere solo un piano strategico di lungo pe riodo. L’attuazione di questi principi, coerenti con la Finanziaria 2002 (art.35, comma 1) in merito alle gare per l’affidamento dei servizi, comporta modifiche alla Legge 36/94 ed al DM 22/11/2001. 349 Soddisfazione della domanda e affidabilità dei servizi. Un monitoraggio dei contratti e delle carte del servizio, affidato ad apposita autorità (al posto dell’attuale Comitato di Vigilanza, troppo debole e privo di autonomia), dovrà accompagnarsi a un benchmarking dei livelli di efficacia-efficienza dei servizi. Per gli usi non civili, la soddisfazione della domanda va vista in un qua dro più generale di compatibilità con le risorse esistenti e con le politiche di settore. 350 Armonizzazione normativa. Le norme numerose e non sempre coerenti riguardanti il settore idrico si sono spesso svi luppate in contesti disomogenei e gli strumenti attuativi sono ri sultati spesso inferiori alle intenzioni. Il modificarsi del quadro generale dei pubblici servizi e le liberalizzazioni richiedono ap porti ulteriori sul piano tecnico ed imprenditoriale. Lo strumento dei testi unici può svolgere un efficace ruolo di aggiornamento ed armonizzazione. 351 Atteggiamenti proattivi. Il coinvolgimento dei soggetti com petenti richiede un sistema sanzionatorio capace di individuare i responsabili reali delle infrazioni delle norme sugli scarichi, sen za inutile deterrenza ma con chiarezza ed efficienza. 6.3 I cicli di produzione-consumo 352 In tempi recenti l’OCSE ha concentrato l’attenzione sull’in ternalizzazione dei costi ambientali nel costo finale del prodot to, lungo l’intero ciclo di vita (Life Cycle Cost - LCC); si deve in fatti tener conto non solo del costo del prodotto ma anche dei costi di gestione (consumi energetici, parti di ricambio, quantità richiesta per singola operazione) e del suo smaltimento. La OC SE ha anche attivato un apposito Programma su “Consumo e produzione sostenibile” che ha individuato come prioritari l’ac quisto e l’uso di beni e servizi a ridotto impatto da parte della Pubblica Amministrazione (Green Procurement o Green Public Purchasing - GPP). Per tutti i Paesi l’ostacolo più grosso è rap presentato dalla introduzione di nuovi criteri nell’acquisto di pro dotti senza contrastare le regole del mercato internazionale, con specifico riguardo alla libera circolazione delle merci. 353 In diversi Paesi l’inserimento dei requisiti ambientali tra gli elementi di selezione di un prodotto da parte della Pubblica Amministrazione (PA) è stato realizzato (o è in via di messa a punto); si va dalla predisposizione di “Guide di riferimento”, spe cializzate per ogni singolo prodotto, per gli addetti agli acquisti alla creazione di liste di prodotti che forniscano, accanto ai pa rametri prestazionali, anche quelli relativi a specifici aspetti am bientali, o alla assegnazione di un punteggio aggiuntivo ai pro dotti in possesso di specifici requisiti ambientali (Ecolabel, Emas, ISO 14000). 354 In tempi recenti la ISO ha istituito un apposito Gruppo di la voro sulla progettazione ambientalmente consapevole dei pro dotti (Design for Environment - DFE) che sta emanando linee guida su tale argomento; la procedura di DFE, fin dalle prime applicazioni, potrebbe configurarsi come una sorta di “Sistema di gestione del prodotto”. 355 Per quanto riguarda l’uso della leva fiscale, da dati OCSE emerge come (base 1995) le tasse ambientali varino dal 3,8 all’11,2%, con una media per l’OCSE pari a circa il 7% di tutte le imposizioni fiscali. Per il resto il 35% è rappresentato dalle im poste dirette, il 32% da tasse di consumo ed il 25% da contribu ti sociali. Nei Paesi OCSE le tasse ambientali rappresentano tra l’1 e il 4,5 % del PIL. In questo quadro generale emergono co munque alcune considerazioni generali: • carenza di informazioni relativamente a flussi di materiali, energia e impatti su prodotti e servizi; • carenza di informazioni quali-quantitativi sui consumi della PA e sui meccanismi di acquisizione messi in atto dalle va rie strutture (specialmente a livello locale); • insufficienti informazioni sul comportamento dei consuma tori nei confronti dell’utilizzo di beni e servizi ambientali. 356 Dall’esame dei consumi delle famiglie italiane risulta, in ge nerale, un graduale passaggio dal bene al servizio evoluto, con grande attenzione al rapporto qualità-prezzo. Per quanto ri guarda il consumo della PA, gli unici dati conosciuti valutano l’incidenza della spesa pubblica sul PIL pari a circa il 18%; si può peraltro ipotizzare che, in analogia con quanto rilevato in al tri Paesi della UE, circa il 50% sia imputabile ad acquisto di be ni e servizi per il funzionamento della stessa PA; le spese più ri levanti riguardano l’acquisto di beni per il funzionamento degli uffici, consumi energetici e servizi di funzionamento (pulizie e manutenzione). Occorre rimarcare come l’attuazione di una po litica ambientale nella PA, passa sia attraverso l’acquisto di be ni e servizi a ridotto impatto ambientale, sia attraverso il loro corretto utilizzo. 357 Il VI Piano d’Azione Ambientale dell’Unione Europea defi nisce come prioritario l’approccio a una politica integrata di pro dotto basata sull’analisi del ciclo di vita. Questo approccio risul ta fondamentale per raggiungere gli obiettivi di prelievo soste nibile delle risorse e di riduzione della produzione dei rifiuti. Al VI Piano si aggiungono una serie di direttive relative a specifi che categorie di prodotti quali autoveicoli e autocarri, benzine e carburanti, imballaggi, batterie, detergenti, prodotti da costru zione, prodotti agricoli. 358 Nel 1999 i Ministri dell’Ambiente dell’UE affidano alla Commissione il compito di redigere il Libro Verde sullo sviluppo di una Politica integrata di Prodotto, che viene adottata nel feb braio 2001. Il Libro Verde sottolinea la necessità di basare una 60 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti politica integrata di prodotto su tre punti fondamentali: • rendere i prezzi giusti, internalizzando le esternalità am bientali; • stimolare la domanda per prodotti verdi; • rafforzare le produzioni maggiormente eco-compatibili. 359 Per ognuno di questi obiettivi generali vengono individua te possibili azioni e strumenti. A seguito di un’ampia consulta zione con i soggetti competenti, che ha avuto luogo nel 2001, la CE prevede di pubblicare il Libro Bianco sull’IPP nella se conda metà del 2002. 360 In Italia, tra le iniziative riconducibili a una politica di prodotti a ridotto impatto va ricordato il recepimento delle direttive co munitarie sui combustibili per autoveicoli privi di piombo (con una tassazione differenziata). 361 Vanno inoltre ricordate: la promozione di autoveicoli che ri spettano particolari livelli di emissione; l’istituzione del Consorzio Nazionale Imballaggi (CONAI) e di quelli, associati e non, di filiera; l’introduzione della carbon tax; l’istituzione del l’osservatorio nazionale dei rifiuti e del catasto dei rifiuti; la sti pula di alcuni accordi di programma con gruppi e associazioni (FIAT, Montedison, Pirelli, Federtrasporti, Coldiretti, Cia e Confagricoltura) per l’introduzione o lo sviluppo di prodotti, ser vizi o pratiche ambientalmente più compatibili. 362 In Italia l’Ecolabel è divenuto operativo solo nel 1997. Una analisi del ritardo ha evidenziato, oltre all’inerzia del sistema produttivo e allo scetticismo verso il valore commerciale del marchio, la difficoltà di raccordare aspetti e soggetti diversi nel mondo della produzione, del commercio, del consumo e del le istituzioni. Ciò rende opportuna la formalizzazione di una fi gura, esterna agli interessi delle parti in gioco, che funga da catalizzatore delle azioni di promozione e diffusione dell’Ecolabel. 363 A essere maggiormente interessate sono le PMI che, al contrario delle grandi imprese che possono promuovere i pro pri prodotti con i media, cercano nell’Ecolabel un mezzo per raggiungere il pubblico, a condizione che esso sia già cono sciuto dai consumatori. Priorità, obiettivi ed azioni 363 L’indirizzo fondamentale di una politica sostenibile dei pro dotti è internalizzare il più possibile gli impatti ambientali (ester nalità) nel costo del prodotto; esistono al riguardo diverse meto dologie in via di messa a punto (dall’EPS Svedese all’ExternE promosso dalla UE per i costi dell’energia). In ogni caso occor re un elevato grado di conoscenza dell’impatto ambientale del prodotto lungo l’intero ciclo di vita che si traduce in una valuta zione simultanea del flusso di materiali che intervengono nella vita del prodotto e della loro nocività a livello ambientale. Il me todo più diffuso per l’internalizzazione è quello di spostare il ca rico fiscale delle imprese, che finisce poi per gravare sul costo del prodotto, dal costo del lavoro a quello dell’energia e delle ma terie prime. Agire sulle abitudini e sulla conoscenza ambientale dei consu matori ne può indirizzare le scelte verso i prodotti meno inqui nanti. Settori economici come il turistico-alberghiero hanno par ticolari responsabilità e possono contribuire alla diffusione di nuovi comportamenti che possono essere mutuati anche nel contesto domestico. 364 Altri strumenti di attuazione di una politica dei prodotti so no l’etichettatura ecologica, la promozione sul mercato dei pro dotti a minore impatto ambientale, l’impegno da parte della PA di inserire i requisiti ambientali tra le caratteristiche richieste ai prodotti ed ai servizi utilizzati (GPP) nel contesto delle regole fissate a livello comunitario. 365 Obiettivi e target raggiungibili in 5 anni sono: • nell’ambito della PA (GPP), almeno il 30% dei beni acqui stati dovrà rispondere anche a requisiti ecologici; • tenendo conto della sostituzione e facendo ricorso al mec canismo della rottamazione, 30-40% del parco dei beni du revoli dovrà essere a ridotto consumo energetico; • la contabilità ambientale da parte delle imprese applicata specificatamente ai prodotti. Su tale linea si muove lo svi luppo delle Etichette di tipo Tre nell’ambito della ISO 14000. 366 Il quadro delle politiche e misure in favore della demateria lizzazione della produzione e del consumo e l’adozione dei prin cipi della qualità globale è di grande complessità e si può arti colare nei seguenti passaggi: 367 Creazione di una base conoscitiva attraverso: • banca dati sui flussi di materia ed energia dei principali pro dotti nazionali; • analisi dettagliata sui consumi della PA e sulle dinamiche degli acquisti, differenziati tra strutture centralizzate e lo cali; • studi periodici sulle tendenze dei consumatori e sul loro modo di recepire e valutare le disposizioni legislative in materia ambientale. 368 Promozione dell’offerta. Occorre configurare il “consuma tore PA ” come il primo acquirente e utilizzatore di beni a ridot to impatto (GPP). Ciò si traduce nella modifica dei capitolati di acquisto di beni e servizi da parte della PA, inserendo i requisi ti ambientali senza contravvenire alle norme Comunitarie; la for ma migliore è un sistema a punteggio che attribuisca uno spe cifico valore alle prestazioni ambientali di un prodotto, senza escludere automaticamente quelli che non hanno tali requisiti. 369 Promozione di azioni fiscali e incentivi alle imprese che, modificando il prezzo finale del prodotto, tendano a riequilibra re la situazione a favore dei prodotti a minore impatto. 370 Messa a punto di strumenti tecnici da fornire alle imprese (in particolare PMI) per favorire la diffusione di LCA e DFE tra mite metodologie semplificate, soprattutto attivando banche da ti settoriali sul comportamento ambientale di prodotti e proces si. 371 Promozione della domanda con una azione di informazio 61 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti ne e formazione sui consumatori tramite campagne di sensibi lizzazione, con il coinvolgimento della distribuzione e la parte cipazione attiva delle associazioni di consumatori (guide all’ac quisto e all’utilizzo di prodotti di largo consumo). Vanno altresì previste azioni di formazione a lungo termine, operando nelle scuole. 6.4 I rifiuti 372 I rifiuti costituiscono la fase terminale dell’intero processo economico. Il bilancio di materia nel 1998, a titolo d’esempio, vede un input materiale nel sistema nazionale di produzione consumo pari a 863 Mt (Wuppertal Institut). In output 150 Mt è il contenuto in carbonio delle emissioni di gas serra, altri 20 Mt di materia contribuiscono alle emissioni gassose. 100 Mt circa costituiscono i rifiuti, ovvero l’output materiale solido e liquido del sistema (circa 27 Mt di urbani e circa 68 Mt di speciali). 150 Mt vengono valorizzati nel sistema socioeconomico, oltre ai ma teriali da costruzione. Il rendimento generale di trasformazione di materia dell’economia, al netto dei processi di riciclo e riuso, è pari al 68%, ma, escludendo i materiali da costruzione, si ri duce al 37%. 373 Rifiuti urbani. Stime dell’Osservatorio Nazionale dei Rifiuti (ONR) relative al 2001 indicano in oltre 29 Mt la produzione to tale di rifiuti urbani (508 kg quella pro capite) con un aumento del 14% rispetto al 1995. La raccolta differenziata si è attestata al 16,9% (27% al Nord, 14% nelle regioni centrali e meno del 5% nel Mezzogiorno), con un aumento medio annuo del 20%. Più del 7% dei rifiuti urbani è avviato alla valorizzazione ener getica. Circa il 71% dei rifiuti urbani è stato conferito in discari ca. Dati del 1999 indicano una percentuale di recupero di ma teria pari al 18,4% (ANPA-ONR). Una indagine condotta nel 1999 ha rilevato che dei 41 impianti di incenerimento autorizzati e operativi, 28 sono localizzati al Nord, 10 nel Centro e 3 nel Sud, per una potenzialità complessiva di circa 3 milioni di ton nellate (79% al Nord, 13% nel Centro e 8% nel Sud). Nella me desima indagine si rilevava la presenza di 786 impianti di di scarica operativi, con differenze marcate a livello delle diverse aree geografiche: il Sud con 571 impianti registra un primato negativo, seguono il Nord con 137 impianti e il Centro con 78. 374 Rifiuti speciali. L’attività sistematica di raccolta dei dati re lativi ai rifiuti speciali (cioè, quelli derivanti da attività dei settori industria e servizi) è stata avviata nel 1997, ma necessita di ul teriori iniziative, di carattere amministrativo/normativo, che ne consentano il definitivo consolidamento procedurale. Nel 1998 (ultimo anno di rilevamento) la produzione di rifiuti speciali ri sulta essere di circa 68 Mt, comprendenti circa 4Mt di rifiuti pe ricolosi. Rispetto al 1997, la produzione totale è cresciuta dell’11%, a fronte di un aumento inferiore (+5%) dei rifiuti spe ciali pericolosi. Il 65% della produzione di rifiuti speciali è con centrata al Nord, dove è presente gran parte delle attività indu striali italiane. Sempre nel 1998, il tasso di recupero dei rifiuti speciali si è attestato al 42%. 375 I rifiuti urbani (i dati sui rifiuti speciali, quindi sul totale dei rifiuti, non consentono per ora di comporre una serie storica) crescono meno del PIL. La discesa dell’indice di intensità, produzione di RU per unità di PIL (figura 6.5), mostra un di saccoppiamento, seppure relativo, tra crescita economica e produzione di rifiuti, nell’arco temporale 1995-2001. Tale da to va cautamente valutato come positivo. 376 La gestione dei rifiuti mostra elementi di disomogeneità nelle diverse aree del Paese. Elementi di criticità possono es sere ravvisati nei seguenti punti: carenza formativa degli am ministratori e degli operatori; ritardi nella strutturazione di un downstream ecologico, soprattutto nel meridione; insufficien za e disomogeneità impiantistica finalizzata al recupero di energia; frammentazione delle gestioni; ritardi nella realizza zione degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO); diffusione di un sistema degli appalti di igiene urbana per brevi periodi ed al massimo ribasso; lentezza nella applicazione di sistemi di ta riffazione; insufficienza delle attività di controllo; appesanti menti amministrativi e procedurali; inadeguata attenzione al la informazione e sensibilizzazione; carenza applicativa di strumenti di democrazia partecipativa. Inoltre, un fenomeno da ridurre riguarda senz’altro l’inserimento della malavita or ganizzata nel trasporto e nello smaltimento abusivo dei rifiu ti, che ha come bersaglio prevalente il Sud e le Isole. Quattro regioni meridionali sono ancora in stato di emergenza: nono stante l’avviamento di processi virtuosi, il quadro ammini strativo a supporto della gestione deve essere ancora perfe zionato. Figura 6.5 Produzione ed intensità dei rifiuti urbani in Italia (EU HL 8) Nota: valori anno base: Rifiuti urbani totali = 25 Mt Produzione di RU per unità di PIL = 0,03 kg/euro Fonti: ANPA, ONR 2001 377 Il sistema rifiuti, data l’eccessiva frammentazione, tarda a industrializzarsi in maniera coerente. In questo scenario, il ca pitale privato non trova le necessarie convenienze e l’integra zione del ciclo dei rifiuti nel sistema economico risulta essere in sufficiente. Un contributo alla gestione industriale del settore po trebbe derivare dalla riforma dei servizi pubblici locali attualmente all’esame del Parlamento. Un contributo ulteriore può derivare dalla introduzione di ulteriori semplificazioni nel si 62 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti stema delle autorizzazioni, nella gestione amministrativa e bu rocratica nonché nel processo di revisione e snellimento della normativa di riferimento. Priorità, obiettivi ed azioni 378 E’ necessario ridurre la quantità totale dei rifiuti prodotti an che incentivando opportune iniziative di prevenzione: la produ zione di rifiuti deve essere svincolata dalla crescita economica a mezzo dell’applicazione di modelli di produzione-consumo so stenibili ed aumentando l’efficienza d’uso delle risorse. La ge stione dei rifiuti deve conformarsi ai principi di responsabilità condivisa di tutti i soggetti coinvolti. In particolare bisogna inter venire nella fase di progettazione e produzione dei beni per ri durre la pericolosità dei rifiuti per l’uomo e per l’ambiente in tut to il ciclo. 379 Il VI Programma d’Azione Ambientale UE 2000-2010 pone come priorità nel settore rifiuti la riduzione della quantità e del la pericolosità. A tal fine, prevede specifiche azioni per interve nire alla fonte del processo produttivo delle merci. La gestione dei rifiuti, come indicata nelle Direttive Comunitarie 91/156, 91/689 e 94/62, assegna allo smaltimento una posizione resi duale, considerando come prioritarie le attività di riutilizzo, re cupero di materia e recupero di energia. 380 Il Governo italiano ha recepito gli indirizzi comunitari con il DLgs 22/97. La gestione dei rifiuti è indicata come l’insieme del le attività di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento dei ri fiuti, compreso il controllo di queste operazioni, nonché il con trollo delle discariche e degli impianti di smaltimento dopo la chiusura. Il Decreto indica il raggiungimento di obiettivi minimi di raccolta differenziata a livello di ambito territoriale ottimale, in dividuato prevalentemente nella provincia. Sotto il profilo orga nizzativo, inoltre, è necessario che in ciascun ambito territoria le i Comuni, che mantengono il regime di privativa sui rifiuti ur bani, attivino adeguate forme di cooperazione e coordinamento per razionalizzare la gestione dei rifiuti. Il DLgs 22/97, per favo rire tale processo, istituisce la tariffa per i rifiuti urbani. Alla re gione è affidato il ruolo di elaborare il piano di gestione. Alle am ministrazioni regionali e locali, comunque, sono affidati alcuni obiettivi strategici relativi alla razionalizzazione e alla gestione del ciclo dei rifiuti, al superamento degli squilibri territoriali, al l’innovazione tecnologica del sistema industriale, alla semplifi cazione burocratica e alle azioni volte a ridurre l’impatto delle attività criminose. 381 Le attività di riciclaggio e recupero sono disciplinate con ap posite semplificazioni delle procedure amministrative di auto rizzazione. Un contributo importante per il potenziamento delle attività di riciclaggio e recupero può venire dalla utilizzazione degli accordi volontari, anche attraverso adeguate forme di in centivazione di tale strumento. Agli imballaggi è dedicata una specifica disciplina, che ribadisce gli obiettivi comunitari di re cupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio, per la cui gestione viene costituito il Consorzio Nazionale Imballaggi (CONAI). Il COBAT, Consorzio Obbligatorio per le Batterie al Piombo Esauste e i Rifiuti Piombosi, istituito per legge nel 1988 in at tuazione della Direttiva CEE 157/91, assicura la raccolta, il tra sporto e il riciclaggio delle batterie al piombo esaurite negli im pianti consorziati. 382 Riduzione della quantità e della pericolosità. Gli obiettivi specifici individuati nella Strategia di Riorientamento dei siste mi industriali, che sarebbero stati inseriti nei Piani Operativi Regionali (POR) e nei DOCUP redatti dalle Regioni per l’utiliz zazione dei Fondi Strutturali Comunitari relativi al periodo di pro grammazione 2000-2006, rappresentano una elaborazione tut tora valida per l’applicazione diffusa del principio di prevenzio ne, finalizzato al controllo e al miglioramento continuo della qualità ambientale delle merci per ciò che riguarda la produzio ne di rifiuti mediante la: • introduzione di sistemi di gestione ambientale all’interno dei processi industriali e dei servizi (certificazioni ambien tali); • modifica delle tecnologie di processo per ridurre la produ zione di rifiuti; • predisposizione di strumenti normativi, amministrativi e fi nanziari finalizzati alla riduzione della produzione dei rifiuti; • innovazione nella prestazione ambientale di prodotto, oltre che di processo, attraverso il miglioramento delle poten zialità di riutilizzo e recupero a fine vita della materia o di sue parti. 383 L’obiettivo della riduzione della produzione di rifiuti, per la quale non è semplice definire target quantitativi per effetto del la rapida trasformazione del settore, comporta quanto meno che la crescita sia fermata. Gli strumenti sono: • l’applicazione e la diffusione di strumenti normativi e di cer tificazione della qualità ambientale (IPPC, EMAS, ISO 14000) delle imprese, favorendo e incentivando il tessuto delle aziende medie e piccole; • l’introduzione graduale della tariffa sui rifiuti urbani, misu rata sulla quantità dei rifiuti prodotti, con il duplice scopo di incidere sul comportamento del cittadino e dell’utente com merciale, nonché garantire la trasparenza dei costi del ser vizio di gestione rifiuti riferiti alle singole voci; • la responsabilità onerosa per i produttori e gli utilizzatori di imballaggi per tutto il ciclo di vita dei loro prodotti. 384 La riduzione della pericolosità è fondamentalmente basata sull’eliminazione progressiva di composti e prodotti pericolosi e sulla sostituzione di essi, anche mediante l’adozione delle mi gliori tecnologie (BAT) nei processi industriali. Recupero di materia. Le strategie finalizzate al recupero si av valgono della ottimizzazione dei sistemi di raccolta dei rifiuti ur bani, che dovranno comunque risultare efficaci sotto il profilo tecnico, economico, ambientale e dello sviluppo del mercato del riciclo e del recupero dei rifiuti. Per il suo corretto sviluppo oc correrà potenziare il sistema di raccolta, il sistema industriale del recupero e il mercato dei prodotti e dei materiali ottenuti dal recupero dei rifiuti. Le azioni sono le seguenti: • indicazione di obiettivi minimi di raccolta differenziata fino al 35% previsto per il 2003; • semplificazione delle procedure che favoriscano il recupe ro di materiali; • internalizzazione nel prezzo del prodotto del costo di rici claggio e di smaltimento; • utilizzo della leva fiscale per scoraggiare il ricorso alle di 63 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti scariche e avvicinare il costo unitario a quello delle forme di trattamento; • raggiungimento degli obiettivi per i rifiuti da imballaggio in dicati dalla direttiva 94/62 e successive revisioni: prima fa se 50-65% in peso da recuperare come materia o energia, con il 25-45% in peso da riciclare ed il 15% in peso da rici clare per ciascun materiale da imballaggio; • utilizzazione di tecnologie innovative per il trattamento in grado di produrre materiali di qualità a prezzi competitivi; • sostegno ai mercati dei materiali riciclati; • individuazione di standard in grado di garantire la produ zione di compost di qualità. 38 Recupero di energia. Viene incentivato attraverso procedure semplificate, attraverso la produzione di Combustibile Derivato da Rifiuti (CDR) e l’uso dei certificati verdi. Questa forma di ge stione può assicurare un contributo rilevante alla riduzione del complessivo impatto del settore. Occorre quindi garantirne la promozione che dovrà, in via prioritaria, puntare allo sviluppo tecnologico per ridurre al minimo l’impatto sull’ambiente anche aumentadone l’efficienza,. ed incentivare sul piano amministra tivo ed economico la realizzazione di nuovi moderni impianti per il recupero energetico dei rifiuti. 386 Smaltimento in discarica. E’ regolato dalla Direttiva Comunitaria 31/99, che ne rivede i dispositivi al fine di ridurre e prevenire le ripercussioni negative sull’ambiente e sulla salute umana durante l’attività di gestione operativa e post-operativa delle discariche. La Direttiva, in corso di recepimento, prevede che gli Stati membri riducano lo smaltimento di rifiuti urbani bio degradabili in discarica secondo i seguenti target: nel 2006 fino al 75% in peso rispetto al 1995; nel 2009 fino al 50% e nel 2016 fino al 35%. 387 Indicatori. Il monitoraggio dei rifiuti viene affidato dal DLgs 22/97 all’Osservatorio Nazionale dei Rifiuti (ONR), che si avvale della collaborazione dell’ANPA, con il compito di verificare i flus si dei rifiuti prodotti, il loro riciclaggio e recupero fino allo smalti mento finale. L’ONR e l’ANPA pubblicano i rapporti sui rifiuti ur bani, sugli imballaggi, sui rifiuti di imballaggio e sui rifiuti speciali. I principali indicatori utilizzati per le analisi e le valutazioni del ci clo dei rifiuti sono economici: costi di investimento e gestione per il sistema dei rifiuti, ritorni economici dal riciclaggio dei materiali e dal recupero energetico, efficienza economica del riciclaggio del le diverse frazioni del rifiuto e del recupero energetico, produzio ne di rifiuti per addetto nel comparto industriale. 388 L’azione amministrativa che garantisce l’efficienza e l’effi cacia nel sistema di gestione dei rifiuti non può prescindere dalla messa a punto, a livello regionale e locale, di adempi menti e di modelli organizzativi e gestionali come il Piano re gionale di gestione dei rifiuti, la delimitazione degli ATO, l’ema nazione delle disposizioni per la disciplina delle forme di coo perazione tra gli Enti locali, etc. Indispensabile appare il potenziamento della capacità operativa delle amministrazioni pubbliche, tanto nella fase di pianificazione e gestione integra ta del ciclo, quanto nella fase di monitoraggio e di controllo, do ve si può sopperire ad alcune limitazioni della normativa esi stente promuovendo accordi volontari ed una maggiore con sapevolezza degli operatori. In termini di partecipazione ai pro cessi decisionali e di condivisione degli obiettivi, appaiono preziosi strumenti come l’Agenda 21 locale che, proprio con la gestione integrata del ciclo dei rifiuti, può sperimentare percor si di coinvolgimento degli operatori e dei cittadini nella gestio ne sostenibile dei rifiuti. Benché la quota dei rifiuti domestici non sia maggioritaria, la partecipazione consapevole dei citta dini si è dimostrata determinante nell’orientamento dei consu mi e nella conseguente scelta di modelli di produzione con mi nore contenuto di rifiuti. La diffusione della cultura ambientale nell’uso dei materiali e nella gestione rifiuti passa in molti casi attraverso le famiglie e la scuola. Nel dibattito contemporaneo, l’attenzione sulle biotecnologie è concentrata sulla tecnologia del DNA ricombinante, ed in par ticolare sulla 389 In realtà, le biotecnologie hanno potenzialità per coprire un ampio ventaglio di applicazioni e di prodotti/servizi nei seguenti settori: • farmacologia e medicina: una decina di prodotti sono at tualmente in commercio. In veterinaria due vaccini sono autorizzati alla commercializzazione; • agricoltura: produzione di piante con specifiche caratteri stiche; • ambiente: smaltimento rifiuti, depurazione acque, bonifica siti contaminati; • energia: biomasse e biocombustibili. 390 Le biotecnologie promettono notevoli sviluppi in altri set tori, che non comportano la problematica del rilascio ambien tale. Alcune famiglie tecnologiche possono portare a sviluppi estremamente innovativi: materiali biomimetici, bioelettronica e biosensori, protesi neuroelettroniche, biocatalisi, chimica fi ne, bulk chemicals, biocombustibili, tecnologia RNA, disinqui namento, bonifiche ed energia. Nel settore energetico, la ri cerca è interessata soprattutto alla produzione di biocombusti bili e di idrogeno da biomassa. L’OCSE suggerisce un più largo ricorso alle biotecnologie nel settore industriale. 391 Nel 2000 erano attive in Italia circa 200 industrie biotec nologiche rispetto alle 3.000 nel mondo (1.800 negli USA, 900 in Europa). In tale contesto appare opportuna la promozione della istituzione di un Osservatorio Nazionale sulle Biotecnologie; 392 L’efficacia in fase di attuazione di questa Strategia sarà de terminata dall’efficienza delle procedure ordinarie e straordi narie di monitoraggio e di verifica. La capacità di modificare ed adattare i contenuti e gli obiettivi della Strategia è un secondo requisito indispensabile che richiama la necessità di meccani smi istituzionali permanenti di concertazione e di partecipazio 64 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti 65 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI TARGET Riduzione del prelievo di risorse senza pregiudi care gli attuali livelli di qualità della vita Aumento dell’efficienza d’uso delle risorse nel mo dello di produzione e consumo (ecoefficienza); Riforma della politica fiscale in senso ecologico orientandola verso il prelievo di risorse; Introduzione dei costi esterni (ambientali e non) nel costo delle materie prime e dei prodotti dei princi pali sistemi di produzione e consumo e dei proget ti di infrastrutturazione; Progressiva sostituzione della vendita di beni di consumo con i servizi equivalenti; Applicazione di indicatori di flussi materiali e di in put di materiale (MIPS) alla valutazione delle politi che economiche. TMR (Total Material Requirement) eventualmente in relazione al PIL come indice generale di dematerializzazione dell’economia; Spazio ambientale (Risorsa pro capite); Impronta ecologica; MIPS (Material Input Per unit Service). Flussi materiali: 25% nel 2010; 75% nel 2030 (fattore 4); 90% nel 2050 (fattore 10); Nell’ambito della PA, almeno il 30% dei beni acquistati dovrà rispondere a requisiti ecologici; 30-40% dei beni durevoli a ri dotto consumo energetico.Orientamento dei modelli di consumo dei cittadini e degli acquisti della Pubblica Amministrazione verso beni e servizi con minore utilizzo di materiali. Nuova politica urbanistica ed infrastrutturale che privilegi la manutenzione ed il riuso del patrimonio edilizio e del territorio. Conservazione o ripri stino della risorsa idrica Riduzione delle perdite nel settore civile e agricolo. Differenza % tra prelievo e utilizzo. Riduzione dei consumi. Consumi per unità di PIL; Consumi pro capite. Riuso, sostituzione di quote di acqua naturale con reflui nel settore industriale ed agricolo; Migliore gestione in tempo reale dei prelievi, accu mulo, adduzione e distribuzione; Promozione di interventi di recupero delle fasce ri parie, siepi e filari, zone umide. % di domanda coperta con acque reflue. Miglioramento della qualità della risorsa idri ca Riduzione del carico recapitato ai corpi idrici nel settore civile e nell’industria. BOD recapitato/BOD ammissibile nel Piano di tutela. Aumento della capacità di depurazione nel settore civile e industriale. % della popolazione civile o industriale servita. Miglioramento della affidabilità della depurazione nel settore civile e industriale. % di controlli che rilevano superamenti dei limiti del Piano di tutela. Miglioramento reti di collettamento scarichi nel set tore civile. % di rete separata. Riduzione dei fanghi recapitati in discarica nel set tore civile e industriale. Fanghi per abitante servito; Fanghi per unità di PIL industriale. Riduzione dei carichi di fertilizzanti e antiparassita ri nell’agricoltura. Consumi annui (per ha e totali) per clas se di tossicità. Aumento della capacità di autodepurazione del ter ritorio; Miglioramento della gestione di reti fognarie e de puratori; Riutilizzo dei fanghi di depurazione. Estensione delle classi di uso del suolo adatte a gestire i carichi. Gestione sostenibile del sistema produzione/ consumo della risorsa idrica Protezione, miglioramento e ripristino di tutti i cor pi idrici. % di corpi idrici superficiali il cui stato è classificabile come “buono” o “elevato” (secondo le disposizioni di cui all’Alle gato V della Direttiva 00/60/CE). Raggiungimento di un buono stato delle acque superficiali per tutti i corpi idrici entro il 2015.Protezione, miglioramento e ripristino di tutti i corpi sotterranei assicurando un equilibrio tra estrazione e ravvenamento delle acque. Riduzione dell’accumulazione di capitale fisso. Capitale fisso per unità di acqua venduta. Copertura dei costi Istituzione di forme di perequazione anche indi pendenti rispetto alle dimensioni dell’ATO; Promozione del risparmio idrico e riciclo/riuso. % di copertura derivante dalla tariffa (ri partita nell’ATO), dalla compensazione extra ATO, da trasferimenti da Stato e Regione. Tabella 6.2 Obiettivi, indicatori, target ed azioni per l’uso sostenibile delle risorse naturali e per la gestione dei rifiuti 66 Prelievo delle risorse e produzione dei rifiuti OBIETTIVI GENERALI OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI TARGET Gestione sostenibile del sistema produzione/ consumo della risorsa idrica Adozione di una tariffa basata sul costo marginale nei settori civile, industriale e agricolo. (costo marginale-tariffa) / tariffa*100. Soddisfazione della domanda. Acqua erogata/domanda; Deficit di umidità del suolo rispetto al li vello ottimale. Accessibilità di una dotazione sufficiente a prezzo accettabile nel settore civile. % del reddito familiare speso per coprire i costi del fabbisogno essenziale. Affidabilità della fornitura nel settore civile. Giorni di mancato servizio. Equità (riduzione della differenza tariffaria tra zone svantaggiate e non) nel settore civile. Differenza tra tariffa massima e minima a livello nazionale. Federalismo fiscale. % del costo del servizio coperto dalla ta riffa o da trasferimenti della Regione. Trasparenza dei meccanismi di perequazione nel settore civile e industriale. Classificazione delle forme di perequa zione. Tabella 6.3 Obiettivi, indicatori, target ed azioni per la gestione sostenibile dei rifiuti segue Tabella 6.2 OBIETTIVI SPECIFICI INDICATORI TARGET Riduzione produzione rifiuti urbani. Produzione totale; Produzione pro capite; Produzione/unità di PIL. Riduzione produzione rifiuti speciali. Produzione totale; Produzione/tipologia di rifiuto; Produzione/unità di PIL. Riduzione della rifiuti pericolosi. Produzione totale; Rifiuti pericolosi/rifiuti totali. Riduzione della produzione di rifiuti pericolosi su base 2000: 20% entro il 2010 50% entro il 2020. Recupero di materia e riciclaggio dei RU. Raccolta Differenziata (RD) totale; RD pro capite; Quantità delle singole frazioni da RD; % in peso di RD sulla produzione totale; Quantità recuperata totale; Quantità recuperata delle singole frazioni; % in peso dei rifiuti avviati al recupero. Obiettivi di RD: una nuova di rettiva sugli imballaggi è in di scussione; Obiettivi relativi ai materiali da imballaggio per il 2003: recupero 45-65% riciclo 25-45% riciclo 15% di ogni materiale. Recupero di materia e riciclaggio dei rifiuti speciali non pericolosi e pericolosi. Quantità materiale recuperato totale; % in peso dei rifiuti avviati al recupero sulla produzione totale; Quantità materiale recuperato/comparto produttivo. Aumento del 50% delle quan tità recuperate per tutte le tipo logie. Recupero energetico dai rifiuti. Produzione energia elettrica da rifiuti; Produzione energia termica dai rifiuti; Quantità di rifiuti inceneriti e calorie contenute; Produzione ed utilizzo CDR. Raddoppio delle quantità av viate al recupero di energia entro il 2006. Sicurezza ambientale e sanitaria delle dis cariche e riduzione dei quantitativi di rifiuto smaltiti. Quantità rifiuti smaltiti in discarica/ri fiuti totali. Riduzione della frazione bio degradabile stoccata rispetto al dato 1995: 25% entro il 2006 50% entro il 2009 65% entro il 2016 Rifiuti destinati allo smalti mento finale, base 2000: 20% entro il 2010 50% entro il 2050. Riduzione della produ zione, recupero di mate ria e recupero energeti co dei rifiuti OBIETTIVI GENERALI 67 ne di tutti i portatori di interesse. Poiché i fenomeni rilevanti per l’equilibrio tra ambiente e sviluppo sono molti e complessi, il monitoraggio e la verifica dell’azione in favore dello sviluppo sostenibile vengono di norma condotti mediante l’osservazio ne di una o più serie di indicatori generali e specifici. La Strategia contiene al suo interno tutte le liste di indicatori te matici che caratterizzano i processi ambientali rilevanti per lo sviluppo sostenibile. 393 Lo sviluppo sostenibile comporta l’integrazione delle stra tegie ambientali con quelle economiche e sociali. Il Consiglio Europeo di Göteborg del 2001 ha messo a punto le forme isti tuzionali di tale integrazione fissando le modalità di conver genza dei processi relativi ai tre domini della sostenibilità, av viati con la decisione di scrivere il nuovo Piano d’Azione Ambientale, il Sesto, (Helsinki, 1999), con il lancio dei proces si di integrazione settoriale (Cardiff, 1998) e con il Piano Strutturale di Sviluppo Economico e Sociale (Lisbona, 2000). La Strategia europea è basata sul principio secondo cui gli ef fetti economici, sociali ed ambientali di tutte le politiche devo no essere esaminati in modo coordinato e presi in considera zione nel processo decisionale in modo che le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile siano egualmente considerate ed adeguatamente rispecchiate. 394 Il Consiglio Europeo di Göteborg ha chiesto alla Commis sione europea di valutare su base annuale lo stato d’attuazio ne della strategia complessiva per lo sviluppo sostenibile nell’Unione. Ciò è avvenuto per la prima volta con la relazione di sintesi presentata dalla Commissione al Consiglio di Barcellona nella primavera del 2002. Il Consiglio ha ritenuto in dispensabile ricorrere, ai fini della verifica, all’ausilio degli indi catori strutturali economico-sociali associati agli indicatori chia ve per l’ambiente. Gli indicatori chiave per l’ambiente del Consiglio Europeo (tabella 7.1) rappresentano le massime cri ticità e le priorità dell’azione ambientale per tutti i Paesi, artico late secondo le quattro categorie guida dell’azione per lo svi luppo sostenibile: cambiamenti climatici, trasporti, sanità e uso delle risorse. 395 Sulla base di quanto deciso al Consiglio di Barcellona 2002, l’elenco degli indicatori guida ambientali sarà ulterior mente ampliato. Il Consiglio dei Ministri Europei dell’Ambiente del dicembre 2001, ha invitato gli Stati Membri a sviluppare, nell’ambito dell’elenco degli indicatori da elaborare adottato dal Consiglio (tabella 7.2) altri indicatori in rapporto alla sanità pub blica, con particolare riguardo ai prodotti chimici, ed alla ge stione sostenibile delle risorse naturali, con riferimento spe cialmente all’acqua, alla biodiversità, sia acquatica che terre stre, ed all’utilizzo sostenibile delle risorse. 396 Agli indicatori chiave ambientali della lista ristretta (tabella 7.1) e della lista aperta (tabella 7.2) spetta il compito di dare in forma sintetica, chiara ed efficace la visione d’insieme dello stato della sostenibilità in Europa per gli aspetti relativi all’am biente e di consentire i confronti tra Paesi (benchmarking). Pur se la scelta iniziale degli indicatori chiave sarà assoggettata a periodiche revisioni ed a completamenti, anche in funzione di nuovi dati che si rendono disponibili, è opportuno che la verifi ca della strategia italiana sia condotta in maniera omogenea e coerente mediante gli stessi indicatori. Questa scelta rende inoltre più semplice il reporting italiano dovuto annualmente al la Commissione Europea sullo stato interno della sostenibilità. Gli indicatori del Consiglio Europeo sono pertanto compresi nella lista degli indicatori della Strategia Italiana. 397 La Strategia Italiana associa ai propri indicatori di qualità ambientale, ogni volta che sia possibile, target e tempi. Gli stessi indicatori devono servire per orientare in futuro le valu tazioni di impatto sulla sostenibilità che vengono implicate dal le proposte programmatiche e strategiche. Particolare atten zione e ulteriori sviluppi riguarderanno gli indicatori relativi alla salute e, più in generale, ai problemi occupazionali ed alla qua lità della vita. 398 L’elemento guida per la sostenibilità e per la definizione dei target è il disaccoppiamento tendenziale tra la crescita eco nomica e la pressione sull’ambiente e sulle risorse naturali, particolarmente nel settore agricolo, nell’energia e nei traspor ti. Gli indici specifici di pressione (intensità) delle attività eco nomiche, in termini di materia, suolo, energia, acqua, risorse, rifiuti per unità di ricchezza, di valore aggiunto o pro capite de vono rallentare la crescita (disaccoppiamento relativo) ed infine stabilizzarsi o diminuire (disaccoppiamento assoluto). Perché tali tendenze siano monitorabili occorre tracciare le serie stori che degli indicatori in funzione degli obiettivi e dei tempi. 399 Specifiche risorse tecniche e finanziarie vanno attribuite al le attività ed agli studi per il monitoraggio e la verifica della so stenibilità, in attuazione dell’indicazione del Consiglio ai Paesi membri. Tali risorse dovranno garantire lo sviluppo di strumen ti, modelli e metodi di valutazione comuni ed il loro continuo e duraturo riesame, con grande attenzione alla qualità delle me todologie di osservazione dei dati necessari, ai differenziali ter ritoriali e regionali ed ai metodi analitici per l’elaborazione degli indicatori. Un ruolo di particolare importanza sarà attribuito alla comunicazione ed all’informazione per garantire la trasparenza e per assicurare la partecipazione diffusa ed informata ai pro Capitolo 7 Verifica dell’azione ambientale per lo Sviluppo Sostenibile cessi decisionali. Un ruolo determinante spetta alle nuove tec nologie di gestione dell’informazione in rete. LOTTA AI CAMBIAMENTI CLIMATICI 1. Emissioni aggregate di gas ad effetto serra (6 gas) in termini CO2 equivalenti , in relazione all’obiettivo di Kyoto 2. Intensità del consumo lordo di energia nell’economia (per unità di PIL) GARANTIRE LA SOSTENIBILITÀ DEI TRASPORTI 3. Volumi dei trasporti PIL (passeggeri/km + carico merci in tonnellate/ km) in termini di intensità per unità di PIL 68 Verifica dell’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile 69 Verifica dell’azione ambientale per lo sviluppo sostenibile 4. Ripartizione modale dei trasporti (passeggeri/km e tonnellate/km) AFFRONTARE LE MINACCE PER LA SANITÀ PUBBLICA 5. Qualità dell’aria: esposizione della popolazione urbana all’inquinamento atmosferico GESTIRE LE RISORSE NATURALI IN MANIERA PIÙ RESPONSABILE 6. Rifiuti urbani raccolti, messi in discarica e inceneriti, in kg/abitante 7. Quota di produzione lorda di energie rinnovabili Tabella 7.1 Lista degli indicatori chiave ambientali per lo sviluppo sostenibile del Consiglio Europeo di Barcellona 2002 LOTTA AI CAMBIAMENTI CLIMATICI Emissioni di gas serra (6 gas); ripartizione per settore e in relazione al PIL (intensità di carbonio dell’economia) GARANTIRE LA SOSTENIBILITÀ DEI TRASPORTI Volume dei trasporti e PIL (veicoli/km) Ripartizione modale dei trasporti (veicoli/km) Esposizione della popolazione a livelli elevati di rumore causato dai trasporti Lunghezza e durata medie del viaggio per persona, modo e scopo Investimenti in infrastrutture per i trasporti per modo (passeggeri e merci) Internalizzazione dei costi esterni Consumo di carburante per i trasporti AFFRONTARE LE MINACCE PER LA SANITÀ PUBBLICA Esposizione della popolazione urbana e rurale all’inquinamento atmosferico Emissioni di precursori dell’ozono, particelle e SOx Esposizione a sostanze chimiche tossiche, compresi gli antiparassitari Consumo di sostanze chimiche tossiche, compresi gli antiparassitari GESTIRE LE RISORSE NATURALI IN MANIERA PIÙ RESPONSABILE Rifiuti urbani raccolti e messi in discarica, in relazione al PIL Rifiuti urbani raccolti, inceneriti e messi in discarica (con evidenziazione del recupero energetico) Prevenzione dei rifiuti Tasso di riciclaggio di materiali selezionati (vetro e carta/cartone) Tasso di riciclaggio di materiali selezionati (esteso ad altri materiali) Tasso di valorizzazione di materiali selezionati Rifiuti pericolosi generati Sostenibilità della pesca di specie selezionate nelle acque marine Concentrazioni di N e P nei fiumi Discariche di agenti inquinanti (fertilizzanti, sostanze organiche, prodotti chimici) nelle acque (indicatore di pressione) Qualità dell’acqua potabile Uso delle acque per settore Indicatori di produttività delle risorse o intensità di risorse materiali (PIL/esigenze complessive di risorse materiali) (secondo il tipo di risorsa) Intensità dell’uso di risorse materiali (per l’economia nel suo complesso) Indice di biodiversità Aree protette (per la biodiversità) Consumo di antiparassitari Agricoltura biologica Bilancio dell’azoto Evoluzione della destinazione dei suoli per categorie principali, evoluzione delle aree edificate Terreni contaminati ed erosi (*) Indicatori che il Consiglio intende mettere a punto e sviluppare ulteriormente Tabella 7.2 Elenco aperto* di indicatori chiave ambientali del Consiglio Europeo di Barcellona 2002