Outline of Northeast Black Soil Protection Plan (2017-2030)

农业部、国家发改委、财政部、国土部、环保部、水利部 6 部委日前联合印发《东北 黑土地保护规划纲要（2017—2030 年）》（以下简称《纲要》）。内容如下： 引 言 耕地是重要的农业资源和生产要素，是粮食生产的“命根子”。落实好新形势下 国家粮食安全战略，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上，出路在科技，动力在政策， 但根本还在耕地。东北是我国重要的粮食生产优势区、最大的商品粮生产基地，在保 障国家粮食安全中具有举足轻重的地位。当前，东北黑土地数量在减少、质量在下 降，影响粮食综合生产能力提升和农业可持续发展。 党中央、国务院高度重视东北黑土地保护，明确提出要采取有效措施，保护好这 块珍贵的黑土地。按照《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《全国农业现 代化规划（2016—2020 年）》《全国农业可持续发展规划（2015—2030 年）》 《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018 年）》的要求，农业部会同国家发 展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部编制了《东北黑土地保护规划 纲要（2017—2030 年）》（以下简称《规划纲要》）。 本《规划纲要》期限为 2017—2030 年，实施范围为内蒙古东部和辽宁、吉林、 黑龙江的黑土区。 一、重要性和紧迫性 黑土地是地球上珍贵的土壤资源，是指拥有黑色或暗黑色腐殖质表土层的土地， 是一种性状好、肥力高、适宜农耕的优质土地。东北平原是世界三大黑土区之一，北 起大兴安岭，南至辽宁省南部，西到内蒙古东部的大兴安岭山地边缘，东达乌苏里江 和图们江，行政区域涉及辽宁、吉林、黑龙江以及内蒙古东部的部分地区。根据第二 次全国土地调查数据和县域耕地质量调查评价成果，东北典型黑土区耕地面积约 2.78 亿亩。其中，内蒙古自治区 0.25 亿亩，辽宁省 0.28 亿亩，吉林省 0.69 亿亩，黑龙江 省 1.56 亿亩。 东北黑土区曾是生态系统良好的温带草原或温带森林景观，土壤类型主要有黑 土、黑钙土、白浆土、草甸土、暗棕壤、棕壤等。原始黑土具有暗沃表层和腐殖质， 土壤有机质含量高，团粒结构好，水肥气热协调。上世纪 50 年代大规模开垦以来， 东北黑土区逐渐由林草自然生态系统演变为人工农田生态系统，由于长期高强度利 用，加之土壤侵蚀，导致有机质含量下降、理化性状与生态功能退化，严重影响东北 地区农业持续发展。黑土地是东北粮食生产能力的基石，保护和提升黑土耕地质量， 实施东北黑土区水土流失综合治理，是守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”战略底 线的重要保障，是“十三五”规划纲要明确提出的重要生态工程，对于保障国家粮食 安全和加强生态修复具有十分重要的意义。 （一）保护黑土地是保障国家粮食安全的迫切需要。贯彻新形势下国家粮食安全 战略，根本在耕地。东北地区是我国重要的商品粮基地，粮食产量占全国的 1/4，商 品量占全国的 1/4，调出量占全国的 1/3。多年来，东北黑土区受水蚀、风蚀与冻融 侵蚀等因素影响，造成部分坡耕地黑土层变薄，地力水平下降。加强东北黑土地保 护，稳步提升黑土地基础地力，国家粮食安全就有坚实基础。 （二）保护黑土地是实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的迫切需要。实施“藏粮 于地、藏粮于技”战略，需要严格落实耕地保护制度、扎紧耕地保护的“篱笆”，更 需要加强耕地质量保护、巩固提升粮食产能。东北黑土土壤腐殖质层深厚，有机质含 量较高。由于多年开发利用，自然流失较多，补充回归较少，造成有机质含量逐年下 降。据监测，近 60 年来，黑土耕作层土壤有机质含量下降了 1/3，部分地区下降了 50% 。辽河平原多数地区土壤有机质含量已降到 20g/kg 以下。加强东北黑土地保 护，采取综合性治理措施，有利于提升土壤有机质含量，提高黑土地综合生产能 力。 （三）保护黑土地是促进农业绿色发展的迫切需要。多年来，为保障供给，东北 黑土区耕地资源长期透支，化肥农药投入过量，打破了黑土原有稳定的微生态系统， 土壤生物多样性、养分维持、碳储存、缓冲性、水净化与水分调节等生态功能退化。 此外，近些年东北地区水稻面积逐年扩大，地下水超采严重。加强东北黑土地保护， 大力推广资源节约型、环境友好型技术，有利于加快修复农田生态环境，促进生产与 生态协调，推动农业绿色发展。 （四）保护黑土地是提升我国农产品竞争力的迫切需要。东北黑土区是我国水 稻、玉米、大豆的优势产区，但农业规模化水平低，基础地力不高，导致生产成本增 加，农产品价格普遍高于国际市场，产业竞争力不强。加强黑土地保护，大力发展生 态农业、循环农业、有机农业，有利于实现节本增效、提质增效，提高东北粮食等农 产品的质量效益和竞争力。 二、总体要求 （一）总体思路。 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近 平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务 院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢 固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快实施“藏粮于 地、藏粮于技”战略，以巩固提升粮食综合生产能力和保障土地资 源安全、农业生态安全为目标，依靠科技进步，加大资金投入，调整优化结构， 创新服务机制，推进工程与生物、农机与农艺、用地与养地相结合，改善东北黑土区 设施条件、内在质量、生态环境，切实保护好黑土地这一珍贵资源，夯实国家粮食安 全的基础。 （二）基本原则。 ———坚持用养结合、保护利用。统筹粮食增产、畜牧业发展、农民增收和黑土 地保护之间的关系，调整优化农业结构和生产布局，推广资源节约型、环境友好型技 术，在保护中利用、在利用中保护。 ———坚持突出重点、综合施策。以耕地质量建设和黑土地保护为重点，统筹 土、肥、水、种及栽培等生产要素，综合运用工程、农艺、农机、生物等措施，确保 黑土地保护取得实效。 ———坚持试点先行、逐步推进。在东北黑土地保护利用试点的基础上，积累经 验，有序推进。衔接相关投资建设规划，集中资金投入，推进连片治理，做到建一片 成一片，使黑土质量得到提升。 ———坚持政府引导、社会参与。坚持黑土保护的公益性、基础性、长期性，发 挥政府作用，加大财政投入力度。鼓励地方加大黑土保护投入。发挥市场机制作用， 鼓励农民筹资筹劳，引导社会资本投入黑土地保护。 （三）保护目标。 1.保护面积。到 2030 年，集中连片、整体推进，实施黑土地保护面积 2.5 亿亩 （内蒙古自治区 0.21 亿亩、辽宁省 0.19 亿亩、吉林省 0.62 亿亩、黑龙江省 1.48 亿 亩），基本覆盖主要黑土区耕地。通过修复治理和配套设施建设，加快建成一批集中 连片、土壤肥沃、生态良好、设施配套、产能稳定的商品粮基地。 2.耕地质量。到 2030 年，东北黑土区耕地质量平均提高 1 个等级（别）以上； 土壤有机质含量平均达到 32g/kg 以上、提高 2g/kg 以上（其中辽河平原平均达到 20g/kg 以上、提高 3g/kg 以上）。通过土壤改良、地力培肥和治理修复，有效遏制 黑土地退化，持续提升黑土耕地质量，改善黑土区生态环境。 三、重点任务 （一）提升黑土区农田系统的可持续性。改变利用方式，形成复合稳定的农田生 态系统。在黑土范围的冷凉区、农牧交错区退耕还林还草还湿，使农田生态与森林生 态和草地生态相协调；在风沙区推广少免耕栽培技术，减少风蚀沙化；在平原旱作区 推广深松深耕整地，提高土壤蓄水保肥能力。推行粮豆轮作，推进农牧结合，构建用 地养地结合的产业结构。 （二）提升黑土区资源利用的可持续性。将黑土耕地划为永久基本农田，并结合 划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，实行最严格的保护，实现永续利用。 落实最严格水资源管理制度，推广节水技术，在三江平原、松嫩平原、辽河平原地表 水富集区，控制水稻生产，合理开发利用地表水，减少地下水开采，恢复提升地下水 水位。加快农业废弃物资源化利用，增施有机肥，实行秸秆还田，增加土壤碳储存和 腐殖质，增强黑土微生物活力。以高标准农田建设为主要方向，完善农田水利配套设 施，建设高产生态良田。 （三）提升黑土区生态环境的可持续性。治理面源污染，重点是控制工矿企业排 放和城市垃圾、污水等外源性污染，推进化肥农药减量增效，推行农膜回收利用，率 先在东北地区实现大田生产地膜零增长，减少对黑土地的污染。加强小流域水土流失 综合治理，搞好缓坡耕地治理、侵蚀沟治理，推广等高修筑地埂，种植生物篱带、粮 油作物隔带种植等水土流失综合治理模式，建立合理的农田林网结构，保持良好的田 间小气候，保护生物多样性，防治黑土沙化风蚀。 （四）提升黑土区生产能力的可持续性。保持良好的外在设施，加快在东北黑土 区建设一批集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田，实现土地平 整、沟渠配套、田间路通、林网完善。保持良好的内在质量，培育土体结构优良、耕 层深厚、有机质丰富、养分均衡、生物群落合理的土壤，将剥离后耕层土壤用于中低 产田改造、高标准农田建设和土地复垦。提升农机装备水平，推广大马力、高性能农 业机械，开展深松深耕整地作业，巩固提升农业综合生产能力。 四、技术模式 （一）积造利用有机肥，控污增肥。通过增施有机肥、秸秆还田，增加土壤有机 质含量，改善土壤理化性状，持续提升耕地基础地力。建设有机肥生产积造设施。在 城郊肥源集中区，规模畜禽场（养殖小区）周边建设有机肥工厂，在畜禽养殖集中区 建设有机肥生产车间，在农村秸秆丰富、畜禽分散养殖的地区建设小型有机肥堆沤池 （场），因地制宜促进有机肥资源转化利用。推进秸秆还田，配置大马力机械、秸秆 还田机械和免耕播种机，因地制宜开展秸秆粉碎深翻还田、秸秆覆盖免耕还田等。在 秸秆丰富地区，建设秸秆气化集中供气（电）站，秸秆固化成型燃烧供热，实施灰渣 还田，减少秸秆焚烧。 （二）控制土壤侵蚀，保土保肥。加强坡耕地与风蚀沙化土地综合防护与治理， 控制水土和养分流失，遏制黑土地退化和肥力下降。对漫川漫岗与低山丘陵区耕地， 改顺坡种植为机械起垄等高横向种植，或改长坡种植为短坡种植，等高修筑地埂并种 植生物篱，根据地形布局修建机耕道。对侵蚀沟采取沟头防护、削坡、栽种护沟林等 综合措施。对低洼易涝区耕地修建条田化排水、截水排涝设施，减轻积水对农作物播 种和生长的不利影响。 （三）耕作层深松耕，保水保肥。开展保护性耕作技术创新与集成示范，推广少 免耕、秸秆覆盖、深松等技术，构建高标准耕作层，改善黑土地土壤理化性状，增强 保水保肥能力。在平原地区土壤粘重、犁底层浅的旱地实施机械深松深耕，配置大型 动力机械，配套使用深松机、深耕犁，通过深松和深翻，有效加深耕作层、打破犁底 层。建设占用耕地，耕作层表土要剥离利用，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦 耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。 （四）科学施肥灌水，节水节肥。深入开展化肥使用量零增长行动，制定东北黑 土区农作物科学施肥配方和科学灌溉制度。促进农企合作，发展社会化服务组织，建 设小型智能化配肥站和大型配肥中心，推行精准施肥作业，推广配方肥、缓释肥料、 水溶肥料、生物肥料等高效新型肥料，在玉米、水稻优势产区全面推进配方施肥到 田。配置包括首部控制系统、田间管道系统和滴灌带的水肥设施，健全灌溉试验站 网，推广水肥一体化和节水灌溉技术。 （五）调整优化结构，养地补肥。在黑龙江和内蒙古北部冷凉区，以及吉林和黑 龙江东部山区，适度压缩籽粒玉米种植规模，推广玉米与大豆轮作和“粮改饲”，发 展青贮玉米、饲料油菜、苜蓿、黑麦草、燕麦等优质饲草料。在适宜地区推广大豆接 种根瘤菌技术，实现种地与养地相统一。推进种养结合，发展种养配套的混合农场， 推进畜禽粪便集中收集和无害化处理。积极支持发展奶牛、肉牛、肉羊等草食畜牧 业，实行秸秆“过腹还田”。 五、保障措施 保护东北黑土地是一项长期而艰巨的任务，需要加强规划引导，统筹各方力量， 加大资金投入，强化监督评价，合力推进东北黑土地的保护。 （一）加强组织领导。东北 4 省（区）成立由政府分管负责同志牵头，农业、发 展改革、财政、国土资源、环境保护、水利等部门负责同志组成的黑土地保护推进落 实机制，加强协调指导，明确工作责任，推进措施落实。农业部会同国家发展改革 委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部，加强对东北黑土地保护的工作指导 和监督考核，构建上下联动、协同推进的工作机制，确保东北黑土地保护落到实处、 取得实效。 （二）强化政策扶持。落实绿色生态为导向的农业补贴制度改革要求，继续在东 北地区支持开展黑土地保护综合利用。鼓励探索东北黑土地保护奖补措施，调动地方 政府和农民保护黑土地的积极性。允许地方政府统筹中央对地方转移支付中的相关涉 农资金，用于黑土地保护工作。结合高标准农田建设等现有投入渠道，支持采取工程 和技术相结合的综合措施，开展土壤改良、地力培肥、治理修复等。推进深松机、秸 秆还田机等农机购置实行敞开补贴。鼓励地方政府按照“取之于土，用之于土”的原 则，加大对黑土地保护的支持力度。 （三）推进科技创新。实施藏粮于技战略，加强黑土地保护技术研究。推进科技 创新，组织科研单位开展技术攻关，重点开展黑土保育、土壤养分平衡、节水灌溉、 旱作农业、保护性耕作、水土流失治理等技术攻关，特别要集中攻关秸秆低温腐熟技 术。推进集成创新，结合开展绿色高产高效创建和模式攻关，集成组装一批黑土地保 护技术模式。深入开展新型职业农民培训工程、农村实用人才带头人素质提升计划， 着力提高种植大户、新型农业经营主体骨干人员的科学施肥、耕地保育水平，使之成 为黑土地保护的中坚力量。 （四）创新服务机制。探索建立中央指导、地方组织、各类新型农业经营主体承 担建设任务的项目实施机制，构建政府、企业、社会共同参与的多元化投入机制。采 取政府购买服务方式，发挥财政投入的杠杆作用，鼓励第三方社会服务组织参与有机 肥推广应用。推行 PPP 模式，在集中养殖区吸引社会主体参与建设与运营“粮—沼— 畜”“粮—肥—畜”设施。通过补助、贷款贴息、设立引导性基金以及先建后补等方 式，撬动政策性金融资本投入，引导商业性经营资本进入，调动社会化组织和专业化 企业等社会力量参与的积极性。 （五）强化监督监测。严格落实耕地保护制度，强化地方政府保护黑土地的责 任。支持东北 4 省（区）修订完善耕地保护地方性法规、规章。完善耕地质量标准和 耕地质量保护评价指标体系，健全耕地质量监测网络，建设黑土地质量数据库。开展 遥感动态监测，构建天空地数字农业管理系统，实现自动化监测、远程无线传输和网 络化信息管理，跟踪黑土地质量变化趋势。建立第三方评价机制，定期开展黑土地保 护效果评价。